Важно е държавите да имат дългосрочни стратегии и планове, които насочват решенията за публични инвестиции на най-високо равнище. Това гарантира, че всички решения за публични инвестиции се планират, проектират и изпълняват по начин, който отговаря на действителните обществени нужди. Дългосрочното планиране дава на гражданите, правителствата и изпълнителите на инфраструктура сигурност относно бъдещите инвестиции, което е важно, като се има предвид, че инфраструктурата може да изисква години планиране и може да функционира в продължение на много десетилетия. В тази глава се разширява значението на дългосрочната стратегическа визия и планиране на публичните инвестиции, като се цитират най-добрите международни практики, и се оценява ролята на дългосрочното планиране в България.
Публични инвестиции в България
2. Дългосрочна стратегическа визия и планиране
Abstract
Препоръката на Съвета на ОИСР относно управлението на инфраструктурата описва висококачествената стратегическа насока за инфраструктурата, която включва:
„... общи амбиции за национално и поднационално развитие, увеличаване на икономическия, природния, социалния и човешкия капитал, който е в основата на благосъстоянието, устойчивия и приобщаващ растеж, конкурентоспособността и предоставянето на обществени услуги...
... задълбочена оценка на настоящите и бъдещите нужди от инфраструктура...
... [като] фискално устойчиви и осигурявайки сигурност чрез обвързване с бюджетни средства и други източници на финансиране и привеждане в съответствие със средносрочната рамка за разходите...
... прозрачна, съгласувана, предвидима, легитимна и отчетна институционална рамка за инфраструктурата, в която на съответните институции и равнища на управление са възложени ясни и последователни мандати, широки правомощия за вземане на решения, подходящи умения и компетентности, както и достатъчно финансови ресурси...
... широк политически консенсус и процес на ангажиране на заинтересованите страни...
... активно допринася за постигането на устойчиво и приобщаващо развитие в съответствие с дългосрочните цели на политиката...“ (OECD, 2020[1])
2.1. Защо дългосрочната стратегическа визия и планиране са от значение?
Наличието на ясно стратегическо намерение е важно за публичните инвестиции, особено в инфраструктурата, като се имат предвид дългите срокове за доставка на големи материални активи и многото десетилетия, които могат да бъдат в експлоатация. Повечето големи инфраструктурни инвестиции по света включват участието на частния сектор на много етапи от жизнения цикъл, включително, наред с другото, правни етапи, етапи на планиране, проектиране, инженерство, финансиране, строителство и поддръжка. Частният сектор разчита на наличието на стабилен, предвидим и надежден набор от проекти, за да им се даде увереност да инвестират в необходимите хора, съоръжения и оборудване. На свой ред държавите имат полза от възможността за достъп до висококачествени умения и способности, които могат да използват на различни етапи от жизнения цикъл на инвестициите.
Тази сигурност започва с ясно стратегическо намерение. Стратегическата посока на България, която се движи от равнището на ЕС и надолу чрез националните и поднационалните органи на управление, е изобразена на Фигура 2.1.
За да може стратегическата посока да има смисъл и цел, тя трябва да бъде подкрепена от специфичен набор от програми, проекти и политически инициативи с широко идентифициране на времевата рамка и ясна обосновка и формулиране на начина, по който тези инвестиции спомагат за изпълнението на стратегическата насока. Визията на високо равнище, приоритетите, целевите стойности и ключовите показатели за изпълнение (КПИ) трябва да бъдат изместени от най-високото равнище на изготвяне на правителствените политики и ясно и последователно да преминават през йерархията на планирането, което да бъде отразено в подчинените инструменти за планиране, предоставяни от министерствата, агенциите и общините. Министерствата, агенциите и общините ще трябва да се основават на насоките на високо равнище с по-конкретни приоритети, цели и КПИ, които следва да станат по-конкретни в йерархията на планирането. От съществено значение е обаче приоритетите, целите и КПИ на най-високо равнище да бъдат ясно отразени в подчинените стратегии и инструменти за планиране, така че лицата, определящи политиката, да могат лесно да измерват дали техните цели на политиката се изпълняват. Също така демонстрирането на ясен и последователен план за прилагане на правителствената политика дава на гражданите, предприятията и инфраструктурните пазари сигурност и увереност относно графика и местоположението на бъдещите публични инвестиции, което от своя страна им дава увереност да планират и инвестират.
Способността да се докаже, че инвестициите са в съответствие с дългосрочната стратегическа посока, дава възможност на правителството да покаже на обществеността, че разпределя ресурси там, където има реална нужда, което е важно за поддържането на почтеността и прозрачността. Тя също така помага на лицата, отговорни за вземането на решения, да помислят за възможно най-широк набор от решения на даден проблем на политиката, които биха могли да включват или решения, свързани с предлагането (напр. изграждане на нов транспортен коридор, за да се отговори на търсенето), или решения, свързани с търсенето (напр. въвеждане на мрежови цени за намаляване или промяна на моделите на търсене). Това предоставя на лицата, отговорни за вземането на решения нов набор от възможни решения, които могат да бъдат по-достъпни и да носят по-големи ползи по-бързо, отколкото ако предложат конвенционални решения. Демонстрирането, че инвестициите отговарят на действителни нужди, също така сигнализира на частния сектор, че правителството има ясен план за политика, с който се ангажира, което може да помогне и да вдъхне увереност на частния сектор да инвестира в инфраструктурния пазар на дадена държава.
Важно е да се отбележи, че етапът на стратегическо планиране не е етапът, на който лицата, вземащи решения, избират инфраструктурни програми или проекти. Етапът на стратегическо планиране следва умишлено да избягва намирането на решения, а вместо това да се съсредоточава върху определянето на визия на високо равнище, определянето на реалните нужди на обществената политика и представянето на аргументи в полза на правителството да предприеме действия в отговор на конкретна потребност. Следващите етапи на инвестиционното планиране, включително икономическите, търговските и управленските етапи, са тези, в които потенциалните решения са подбрани и оценени.
2.2. Какво е качеството на дългосрочната стратегическа визия и планиране на България?
България има ясна стратегическа посока да информира как следва да се разпределят ресурсите за инвестиционни решения. Това обаче невинаги преминава към инвестиционните решения, вземани на национално или общинско равнище. Всъщност редовното спиране и стартиране на проекти, докладвани от някои български длъжностни лица, също предполага, че лицата, отговорни за вземането на решения, не се придържат към дългосрочните си стратегически цели.
Различните стратегически документи, които имат за цел да послужат при вземането на решения за публични инвестиции на национално и поднационално равнище, са обобщени на Фигура 2.1.
Фигура 2.1. Стратегическа визия и инструменти за дългосрочно планиране, които ръководят и направляват процеса на вземане на решения за публичните инвестиции в България (на международно, национално и поднационално равнище)
В рамките на стратегическото планиране има добри примери за КПИ, които са конкретни, измерими, постижими, реалистични и обвързани със срокове. Например България2030 съдържа цели за инфраструктурата, които са приведени в съответствие с целите на ООН за устойчиво развитие и включват количествено измерими показатели за изпълнение за десетгодишен период. В него се определят три национални стратегически цели, които са: 1. ускорено икономическо развитие; 2. демографски подем; и 3. намаляване на неравенствата. Те са подкрепени от пет „оси на развитие“ или теми: 1. Иновативна и интелигентна България; 2. „Зелена“ и устойчива България; 3. Свързана и интегрирана България; 4. Отзивчива и справедлива България; и 5. Духовна и жизнена България. Тези цели и оси са подкрепени от 13 приоритета, които са от най-голямо значение за настоящия доклад, включително: кръгова и нисковъглеродна икономика (приоритет 4); транспортна свързаност (приоритет 7); цифрова свързаност (приоритет 8); и местно развитие (приоритет 9). Приоритетите са подкрепени от измерими и специфични показатели, като например:
делът на енергията от възобновяеми източници в брутното крайно потребление на енергия ще се увеличи от 18,7 % (2017) на 27 % (2030);
смъртните случаи при пътнотранспортни произшествия на 100 000 жители ще намалеят от 9.6 (2017) на 4.9 (2030);
използването на свръхбърз широколентов достъп ще се увеличи от 9,7 % (2017) на 40,0 % (2030), и
делът на населението, свързано поне с вторично пречистване на отпадъчните води, ще се увеличи от 63,2 % (2017) на 78 % (2030). (Republic of Bulgaria Ministry of Finance, 2020[2])
България2030 е подкрепена от тригодишни планове за действие, като настоящият план е за периода 2022-24 г. В тези планове са изброени програмите и проектите, които привеждат в действие целите и приоритетите на България2030. За да се гарантира, че България2030 и плановете за действие са съгласувани и че е налице координация между секторите, плановете за действие се одобряват от Съвета за развитие на Министерския съвет, който се състои от всички съответни министри. След това тези поети задължения се вписват в тригодишната средносрочна бюджетна прогноза. Целите на България2030 също така ръководят финансирането от ЕС в рамките на Националния план за възстановяване и устойчивост. България2030 използва и същите КПИ, използвани от ЕС за проследяване на изпълнението в определени области с течение на времето, което е ефективен начин за осигуряване на съгласуваност между целите, определени от ЕС и България.
От ресорните министерства се изисква да покажат как техните инвестиционни програми са в съответствие с България2030. Въпреки това изглежда, че стратегическият поток понякога се прекъсва, когато ресорните министерства започнат да прилагат цели за публични инвестиции в съответните си сектори. Например приоритетите, целите и КПИ на България2030 не са пряко посочени в приоритетите на Министерството на околната среда и водите в националната политика в областта на околната среда (2022) или в Националната програма на Министерството на транспорта и комуникациите „Цифрова България 2025“: пътна карта за периода до 2025 г. (2019). Вместо това в тези документи се определят различни приоритети, цели и КПИ. Макар да е разбираемо, че министерствата, агенциите и общините трябва да определят по-конкретни цели и КПИ по-надолу в йерархията на планирането, от решаващо значение е приоритетите, целите и КПИ от България2030 да бъдат отразени в подчинени документи за планиране. Йерархия на стратегическото планиране, при която приоритетите, целите и КПИ ясно и последователно се превръщат от най-високото равнище на управление към плановете за изпълнение, позволява на лицата, отговорни за вземането на решения, да измерват дали политическите цели на правителството се изпълняват и да показват на общностите, предприятията и инвеститорите как се изпълняват целите на правителството, като по този начин се осигурява сигурност за непосредствената и дългосрочната политическа среда.
Освен това има признаци, че лицата, отговорни за вземането на решения, може невинаги да вземат инвестиционни решения с оглед на дългосрочните си цели. Инфраструктурните проекти, финансирани от държавния бюджет, често се изоставят като приоритети в рамките на правителствената промяна или като проекти достигащи надхвърляне на разходите, често в полза на други проекти, които преди това са били спрени. Проектите, които могат да бъдат изпълнени по-бързо, често получават приоритет пред проекти, чието приключване ще отнеме повече време. Честото спиране на проекти за започване на нови или възобновяване на проекти е скъпо от финансова гледна точка и, както е отбелязано по-горе, може да подкопае доверието на частния сектор. Както е отбелязано в раздел 6: Капиталовото бюджетиране и фискална устойчивост, финансираните от ЕС проекти са по-малко податливи на тази несигурност, тъй като техните ангажименти са по-строго определени в оперативните планове. Насоките за представяне на проектобюджетите за 2022 г. и бюджетните прогнози за периода 2023-24 г. въвеждат изискване да се дава приоритет на инвестиционни предложения на стойност над 1 млн. лв., които могат да бъдат завършени в рамките на одобреното годишно финансиране. Всяко отговорно министерство разработва свои собствени критерии за приоритизиране на инвестиционните предложения. Министерството на финансите заявява, че следва да се даде приоритет на проекти, които вече са „стартирани“ или са на етап проектиране и изграждане. Насоките включват други критерии, които подкрепят стратегическите насоки, като например необходимостта от постигане на съществуващи КПИ и привеждане в съответствие с дългосрочните цели.
За финансираните от ЕС проекти са въведени мерки за оценка на това дали проектите изпълняват стратегическите си цели. Като част от редовните одити Изпълнителната агенция за одит на средствата от Европейския съюз оценява ключовите показатели за изпълнение на програми и проекти, анализа на разходите и ползите и съответствието на дадена програма или проект с устройствените планове, където са описани правилата за изпълнение на строителните дейности. При оценката на разпределението на средствата от Фонда за възстановяване и устойчивост ЕК е ориентирана към постигането на резултати, като се съсредоточава върху начина, по който се постигат етапните цели и целите. Изглежда обаче, че същият процес не е въведен за програмите и проектите, финансирани на национално равнище. Сметната палата на България извършва финансови одити на програми и организации, но не и на отделни проекти или ключови показатели за изпълнение.
Например, за да помогне на България да приведе инвестиционните си решения в съответствие с публичните нужди, Каре 2.1 предлага подход на най-добри практики за определяне на проблем, който публичните инвестиции следва да разрешат, да определи целите на политическата намеса и да разработи КПИ за измерване на това дали предложената инвестиция ще спомогне за постигането на поставените цели.
Каре 2.1. Инструмент за привеждане на инвестициите в съответствие със стратегическа визия (Обединеното кралство)
Една от най-добрите практики за привеждане на инвестициите в съответствие със стратегическата посока е моделът на пет конкретни случая, в който се определят пет етапа за разработване на икономическа обосновка за публичните инвестиции.
Първият етап от модела на пет конкретни случая е стратегическото измерение, което помага да се определи дали е налице реална нужда от инвестиции и потвърждава търсените резултати от инвестицията. Тази информация следва да се извлича до голяма степен от стратегическите насоки на най-високо равнище.
По-специално стратегическото измерение следва да включва:
Количествено разбиране на настоящото положение
Съгласувани цели, които са конкретни, измерими, постижими, реалистични и обвързани със срокове (SMART). Целите трябва да отразяват пряко обосновката на предложението и да могат да бъдат наблюдавани и оценявани.
Определяне на промените, които трябва да бъдат направени, за да се подпомогне преодоляването на настоящото положение, и на това какво е необходимо за постигане на целите SMART.
Обяснение на процеса на промяна, включително на причинно-следствената верига по отношение на начина, по който промяната ще постигне целите SMART.
Това трябва да бъде подкрепено от данни и други форми на проверими доказателства. Следва също така да се представи коментар относно качеството и надеждността на доказателствата.
На следващите етапи на модела на пет случая потребителите преминават през етапи, които помагат да се избере най-подходящото решение и да се прецизира предложението.
Този модел произхожда от Обединеното кралство и е широко приет от министерствата на финансите като най-добра методология за анализ и определяне на публичните инвестиции с висока стойност.
Източник: (HM Treasury, 2022[3])
Що се отнася до адаптирането към изменението на климата, Националната стратегия и план за действие на България за адаптиране към изменението на климата (НСПДБАИК) (Ministry of the Environment and Water, 2019[4]) определят рисковете, свързани с изменението на климата, очертават стратегическия отговор на България и определят действия на високо равнище и КПИ в различни сектори, включително енергетика, транспорт, водоснабдяване и градско развитие. Тези действия включват подобряване на институционалния капацитет, регулаторна среда и предоставяне на технически насоки, наред с други действия. НСПДБАИК трябва да бъде наблюдаван и докладван на всеки две години, считано от 2021 г. В първия доклад за изпълнението на мерките — националните стратегии и стратегии за адаптиране към изменението на климата (Ministry of the Environment and Water, 2021[5]), обаче не се посочва дали са изпълнени КПИ, определени в плана за действие.
По отношение на намаляването на емисиите, в Интегрирания план в областта на енергетиката и климата на Република България за периода 2021—2030 г. (Ministry of Energy and Ministry of the Environment and Water, 2020[6]) се определят годишни цели за намаляване на емисиите на парникови газове до 2030 г. в областта на електроенергията, природния газ и отоплението. Що се отнася до транспорта, Интегрираната транспортна стратегия за периода до 2030 г. (Ministry of Transport and Communications, 2017[7]) определя многобройни цели на високо равнище за намаляване на емисиите в транспорта, но без достатъчна специфичност, за да могат тези цели да бъдат наблюдавани и докладвани с течение на времето. В областта на енергетиката Интегрираният план в областта на енергетиката и климата описва няколко енергийни инициативи, които се очаква да намалят емисиите, но също така не определя конкретни или измерими цели. Плановете на България за реагиране на адаптирането към изменението на климата и намаляването на емисиите включват действия на високо равнище, които трябва да бъдат придружени от по-подробни действия, които са конкретни, измерими, постижими, реалистични и обвързани със срокове (SMART). Това ще гарантира, че специалистите в областта на инфраструктурата знаят точно какво е необходимо, за да се осигури по-устойчива на изменението на климата инфраструктура, и също така ще се гарантира, че лицата, отговорни за вземането на решения, могат да проследят дали ангажиментите на България в областта на климата са изпълнени.
Има и добри примери за стратегически насоки на общинско равнище. Например в устройствения план на община Бургас (Burgas Municipal Government, n.d.[8]) се посочват възникващите възможности и предизвикателства, пред които е изправена общината, и последиците за инфраструктурата, като например: 1. прираст на населението, водещ до увеличаване на потреблението на инфраструктурни услуги, и 2. необходимост от преодоляване на липсата на канализация в някои квартали. Планът за териториално развитие включва и оценка на качеството на инфраструктурата по сектори. Бургас също така измерва дали градът изпълнява целите, заложени в Общинския план за развитие на Бургас, включително КПИ, които проследяват постигнатите резултати с течение на времето за мерки като качество на въздуха, количества рециклирани материали и брой пътувания в обществения транспорт (Burgas Municipal Government, 2021[9]). Резултатите от КПИ се докладват редовно и се наблюдават от Комитет за мониторинг, съставен от представители на общинската администрация, частния сектор, браншовите организации, неправителствените организации и медиите (Burgas Municipal Government, 2014[10]).
Сметната палата също така забеляза добри примери за дългосрочни стратегически насоки, които се основават на задълбочен процес на ангажиране на заинтересованите страни в съответствие с принципа на партньорство на ЕС. За повече подробности вж. раздел 8: Интегриране на ангажираността на заинтересованите страни в процесите на планиране и вземане на решения.
Препратки
[9] Burgas Municipal Government (2021), Subsequent Evaluation of Municipal Development Plan of the Municipality of Burgas for the Period 2014-2020.
[10] Burgas Municipal Government (2014), ‘2.6 Monitoring, Evaluation and Updating System’, Municipal Development Plan of the Municipality of Burgas for the Period 2014 – 2020.
[8] Burgas Municipal Government (n.d.), Spatial Development Plan.
[3] HM Treasury (2022), ‘The Five Case Model’, The Green Book: central government guidance on appraisal and evaluation.
[6] Ministry of Energy and Ministry of the Environment and Water (2020), Integrated Energy and Climate Plan of the Republic of Bulgaria 2021 – 2030, https://energy.ec.europa.eu/system/files/2020-06/bg_final_necp_main_en_0.pdf.
[5] Ministry of the Environment and Water (2021), Firest Interim Report of the National Strategy for Adaptation to Climate Change and Action Plan, https://www.moew.government.bg/bg/purvi-mejdinen-otchet-na-nacionalna-strategiya-za-adaptaciya-kum-izmenenie-na-klimata-i-plan-za-dejstvie/.
[4] Ministry of the Environment and Water (2019), National Climate Change Adaptation Strategy and Action Plan, https://www.globalwps.org/data/BGR/files/National%20Climate%20Change%20Adaptation%20Strategy%20and%20Action%20Plan.pdf.
[7] Ministry of Transport and Communications (2017), Integrated Transport Strategy for the period until 2030, https://www.mtc.government.bg/en/category/42/integrated-transport-strategy-period-until-2030.
[1] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460.
[2] Republic of Bulgaria Ministry of Finance (2020), National Development Programme BULGARIA 2030.