Публични инвестиции в България

4. Подбор на проекти, определяне на приоритети и процеси на оценяване

Abstract

Стабилните процеси за подбор на публични инвестиции са от съществено значение, за да могат държавите да покажат на гражданите, че публичните ресурси се разпределят за най-приоритетните нужди. Това е от решаващо значение в момент, когато държавите трябва да инвестират в устойчива инфраструктура с ниски емисии с безпрецедентни темпове и мащаб, в рамките на строги фискални ограничения. В тази глава са очертани подходите за най-добри практики за определяне на проекти, които постигат най-големи резултати, като същевременно са ефективни и достъпни, и се описват процесите, следвани от министерствата и общините в България.

В препоръката на ОИСР се посочва, че фискалната устойчивост, достъпността и съотношението между качество и цена се постигат най-добре отчасти чрез:

„прилагане на строги процедури за оценка и подбор на проекти, при които се отдава дължимото внимание на социалната и икономическата ефективност на национално и поднационално равнище (като се вземат предвид икономическите, социалните, фискалните, екологичните и свързаните с климата разходи и ползи) и се отчита пълният цикъл на активите, като се отбелязва, че за проекти, които надвишават висок инвестиционен праг, е особено важно да се предостави прозрачна, независима и безпристрастна експертна оценка за тестване на разходите по проектите, фискалната устойчивост, планирането на времето, управлението на риска и управлението“ (OECD, 2020[1])

4.1. Защо са важни процесите на качествен подбор, приоритизиране и оценка на проектите?

Систематичният процес на изчисляване на ползите и разходите от вариантите и проектите на политиката е съществена стъпка в политическия процес. Тя помага на лицата, отговорни за вземането на решения, да получат ясна представа за начина, по който обществото би се справило при редица варианти на политиката. Това важи особено за развитието и експлоатацията на инфраструктура, която може да бъде важен лост за постигане на резултати за обществото и може да определи качеството на живот на хората, включително как и къде живеят, в продължение на много десетилетия.

Методиките за подбор на проекти имат за цел да организират по логичен и методичен начин информация за даден проект и неговото въздействие, като същевременно намаляват несигурността, която в противен случай би съществувала по отношение на оценките на ползите. Без тях лицата, отговорни за вземането на решения, ще бъдат оставени да разчитат на собствената си интуиция и предразсъдъци. Надеждните методики за подбор на проекти гарантират, че лицата, отговорни за вземането на решения, могат да докажат, че са обмислили проблемите, които се опитват да разрешат, ползите, които се опитват да постигнат, пълния набор от варианти, с които разполагат, плана си за управление на рисковете и всички възможни потоци на финансиране. Процесът на подбор на проекти, изготвен в писмена форма, също може да осигури важен публичен регистър в подкрепа на причините, поради които е било взето конкретно решение.

Въпреки че за всички публични инвестиции следва да се прилагат надеждни методологии за подбор на проекти, те трябва да бъдат подходящи за мащаба и риска на проекта, като същевременно продължават да отговарят на всички приложими в световен мащаб стандарти. Например изискваното ниво на анализ ще бъде различно между проект за модернизиране на общинска пречиствателна станция на стойност 100 000 евро с малко нови екологични или социални въздействия и многорегионален транспортен проект на стойност 1 млрд. евро със сложни инженерни и екологични рискове, които засягат много заинтересовани страни. Систематичният метод не трябва непременно да бъде сложен, подробен или скъп. Дори изчисляването на високо ниво може да бъде логично и методично.

Анализът на разходите и ползите (АРП) е стандартният инструмент за оценка на надеждността на проектите чрез събиране на информация за следното:

• Дали благополучието, благосъстоянието или полезността по отношение на хората биха били по-високи при един бъдещ сценарий, отколкото статуквото

• Дали хората са готови да платят за полза и да приемат обезщетение за разходи

• Когато сборът от индивидуалните ползи и разходите на всички физически лица се сумира, дали колективната социална полза надвишава социалните разходи

• Дали бенефициерите могат хипотетично да компенсират губещите от дадена промяна и да имат известни нетни печалби, което показва, че ползите надвишават разходите (OECD, 2018[2]).

Въпреки че АРП традиционно се използва за остойностяване на ползите и разходите от предложенията за публични инвестиции, той може да включва и по-широки икономически ползи, които са по-трудни за остойностяване, като например способността на хората да имат достъп до обществени услуги. АРП обикновено включва и дисконтиране на ползите и разходите към договорен и последователно прилаган период, известен като социални дисконтови проценти. Каре 4.1 описва как Норвегия прилага централизирана методика за оценка на проектите спрямо икономическите, социалните и екологичните резултати.

Каре 4.1. Насоки за анализ на инвестициите в Норвегия

В съответствие с най-добрите международни практики повечето транспортни проекти в Норвегия преминават през задълбочена оценка на положителните и отрицателните въздействия, както пряко върху ползвателите на транспорт, така и върху икономиката и обществото. Изискванията по отношение на аналитичната работа са изложени в Указанията на правителството за официални проучвания на мерките на централното управление, които се прилагат за всички предложения за публични разходи. В указанията се изисква органите на централното държавно управление да извършват оценки на въздействието по време на разработването на инвестиционни предложения и икономически анализи за мерки, които се очаква да доведат до значителни ползи или разходи. Както и в повечето държави от ОИСР, анализът на разходите и ползите (АРП) се използва за класиране на алтернативни проекти и алтернативни версии на същия проект. В Норвегия насоките за АРП са включени в документ, наречен „Циркуляр R-109“. Насоките включват изисквания за отчитане на по-широките последици от транспортните проекти, като се използват допълнителни оценки и анализи, включително въздействието върху околната среда.

Освен това проектите с прогнозни разходи над 1 милиарда норвежки крони (94.2 милиона евро) (праг от 300 милиона норвежки крони (28.2 милиона евро) за проекти за цифровизация) подлежат на допълнителен контрол чрез двуетапен процес за осигуряване на качеството. Процесът включва принос от независими проверители и първоначално е приложен за борба с превишаването на разходите. Процесът не се прилага за нефтения и газовия сектор, за държавните предприятия, отговорни за собствените си инвестиции, и за болничния сектор.

OK (оценка на качеството) 1 е насочена към осигуряване на качеството на избора на концепция. Той се провежда преди кабинетът да подбере проекти. Основната цел на този анализ е да се провери на относително ранен етап дали проектът е преминал процес на „справедлив и рационален“ избор. Тя се извършва от отговорното министерство или правителствена агенция и включва проучване на алтернативни решения, социално-икономически въздействия и съответствие на проекта с нуждите. Поставя се акцент върху екологичните и социалните въздействия, последиците за земеползването и регионалното развитие. Тази оценка, наред с другото, трябва да включва вариант „да не се прави нищо („нулев вариант“) и поне два алтернативни и концептуално различни варианта. Ролята на външните проверители включва анализ, както и преглед на документи.

ОК2 е съсредоточена върху осигуряването на качеството на управленската база и разходите. Нейната цел е да се провери качеството на приноса към решенията, включително оценките на разходите и несигурността, свързана с проекта, преди той да бъде представен на Парламента за вземане на решение относно предоставянето на финансирането. Тя включва оценка на прогнозните разходи, произтичащи от основни инженерни дейности, и оценка на поне две алтернативни стратегии за сключване на договори. По-специално обаче ОК2 не включва преразглеждане и актуализиране на анализа на разходите и ползите, извършен в рамките на ОК1, освен ако проектът изглежда е бил значително променен спрямо варианта, избран в ОК1. Освен това ОК2 е съсредоточена върху управлението на проекти на етапа на изпълнение.

Източник: (OECD, 2017[3])

АРП се изисква за много съоръжения и схеми за финансиране, управлявани от ЕК, включително: механизма за свързване на Европа (МСЕ), Европейските структурни и инвестиционни фондове; InvestEU; Механизъм за възстановяване и устойчивост; Европейския стратегически форум за научноизследователски инфраструктури; средства, отпуснати от Европейската инвестиционна банка и Европейската банка за възстановяване и развитие; и при инвестиционни решения на национално равнище (European Commission, 2021[4]).

ЕК определи общите характеристики на надеждните процеси за анализ на вариантите въз основа на извадка от около 250 големи проекта в периода 2014—2020 г., които служат като полезен контролен списък при прегледа на процесите за подбор на проекти:

• „изготвя се достатъчно рано на етапа на подготовка на проекта (стратегическо равнище), непрекъснато се проверява и коригира с напредването на подготовката

• основава се на реалистични критерии, определени за предпочитане от съответните органи за целия сектор, за да се даде възможност за еднакви условия на конкуренция за всички проекти (напр. подход с най-ниски разходи или най-висока полза)

• тези критерии следва да бъдат формулирани по начин, който дава възможност за избор на най-добрия вариант между подходящи и осъществими алтернативи.

• прилага тези критерии по прозрачен, проверим и обективен начин

• основава се на реалистичен анализ на търсенето и на надеждно и проверимо историческо търсене и разумно прогнозирано търсене;

• поставя се акцент върху правилното определяне на обхвата и мащаба на проекта, като се гарантира най-добро съотношение между качество и цена

• избягва свръхрегулирането на инвестициите (т.е. включването на физически елементи и свързаните с тях разходи, които не са необходими за постигане на целите на проекта)

• включва анализ на технологичните възможности, особено в сектори, в които технологията е от значение за избора на окончателния вариант (води, отпадъчни води, пречистване на отпадъци, научноизследователска и развойна дейност и производствени инвестиции) или в които технологията оказва значително въздействие върху разходите (транспорт).“ (European Commission, 2021[4])

АРП може да бъде допълнен от други инструменти, които подпомагат процеса на подбор на проекти. Примерите включват многофакторен анализ (МФА), при който предпочитанията на избраните страни се прилагат към претеглени критерии. Картографирането на интервенционната логика е друг инструмент, който помага да се определи даден проблем, да се идентифицират възможните интервенции и всяка от ползите, които биха решили установените проблеми.

4.2. Какво е качеството на процесите на България по подбор на проекти, определяне на приоритети и оценка?

Инструментите за подбор на проекти, като АРП и МФА, са често срещани в България. Тези инструменти обаче се прилагат непоследователно на национално и местно равнище, тъй като министерствата и общините разработват свои собствени критерии и методи за подбор на проекти. Това означава, че лицата, отговорни за вземането на решения, не са в състояние последователно да сравняват инвестиционните предложения в различните портфейли, за да гарантират, че разпределят ресурсите за най-важните приоритети в обществото. Освен това водещите критерии за подбор на проекти в България са „готовност на проекта„, „неотложност“ и капацитет за финансиране на годишна база — тези критерии не помагат за насочване на публичните ресурси там, където са най-необходими.

Що се отнася до европейското равнище, критериите за АРП, предоставени от ЕК, обикновено се споменават от български длъжностни лица в контекста на подбора на проекти. По отношение на инвестициите, финансирани по линия на политиката на сближаване, най-новите насоки на ЕК дават възможност за прилагане на „... гъвкава и пропорционална рамка... „, в която се посочва, че инструменти като АРП, MФA и АЕР (анализ за ефективност на разходите) са „... предложени за доброволно използване, въз основа на вида и/или вида и мащаба на проекта...“. ЕК добавя, че макар АРП да е предпочитаният подход, АРП може да изисква много ресурси, така че да бъде пропорционален на размера, значението и риска на инвестицията (European Commission, 2021[4]).

На национално равнище министерствата и агенциите трябва да подготвят това, което се описва като „АРП“, като част от разработването на оперативен план за даден проект, но този анализ на практика е насочен предимно към удовлетворяване на нуждите, установени в България2030, а не към конвенционален АРП. Оперативната програма за транспортна и транспортна инфраструктура (ОПТТИ) за периода 2014—20 г. е повече директива, в която се посочва, че АРП трябва да се прилага за всички проекти на стойност над 75 милиона евро, свързани с темата „Насърчаване на устойчивия транспорт и премахване на участъците с недостатъчен капацитет във всички ключови мрежови инфраструктури“. За проекти, свързани с „Подкрепа за прехода към нисковъглеродна икономика във всички сектори“, прагът е 50 милиона евро (Ministry of Regional Development and Public Works, Bulgaria, 2022[5]). ОПТТИ включва насоки за това как следва да се прилага АРП. МРРБ използва и други методики за подбор на проекти, като например MФA, когато това се изисква от процедура за оценка. Министерството на финансите също така предоставя насоки на министерствата при подбора на проекти за инвестиции.

За общинските проекти Министерството на финансите е разработило проект на постановление на Министерския съвет за въвеждане на единни критерии за оценка на общински проекти, финансирани с държавни средства. Указа ще бъде разгледан за приемане от новото правителство след назначаването му. Това би било изключение, като предложенията за проекти ще се представят от общините въз основа на единни критерии, възложени от централното правителството. Един последователен критерий е нещо, към което националните равнища на управление биха приветствали преминаването на общините.

По-долу са представени три примера за критерии за приоритизиране на инвестициите от три ресорни министерства, отговарящи за разпределянето на средства за публични инвестиции. Първият пример са критериите на МРРБ за оценка на проекти за пътища:

• „Значение за стратегическите цели, определени в стратегическите документи на национално, секторно и регионално равнище

• Потенциал за повишаване на икономическото развитие в определен район или е единствената връзка с конкретно селище

• Роля за осигуряване на свързаност и устойчивост на по-голяма мрежа

• Привеждане в съответствие със стратегическите цели на европейските и/или международните институции

• Значение за националната сигурност

• Обеми на задръстванията

• Възвръщаемост на инвестициите и способност за мобилизиране на финансови ресурси, като например таксуване на товарния трафик

• Неотложно състояние

• Състояние на готовност

• Спазване на прогнозните бюджетни тавани [подчертаването е добавено].“ (Ministry of Regional Development and Public Works, Bulgaria, 2022[5])

Критериите на Министерството на образованието и науката за оценка на заявленията за ремонтни работи на общинските образователни сгради са следните:

• „Критерии за допустимост — заявителят не е получавал финансиране по инвестиционна програма през последните 2 години, извън неотложните или спешни ремонти и преходните (от предходна година) строителни и ремонтни работи, извършени с цел завършване на необходимата технологична последователност на работата.

• В случай на неотложни и спешни ремонти:

• Значение на обновяването за нормалното протичане на образователния процес и за защитата на живота и здравето на студентите и преподавателския и непреподавателския персонал;

• Брой на учениците.

• При всички други видове ремонти:

  • Предписание от контролните органи, което би довело до закриване на цялата институция или на част от нея, което засяга пряко образователния процес;

  • Необходимост от поискания ремонт;

  • Вид ремонт, като се дава приоритет на течове на покрива или отопление, вентилация, климатизация (ОВК), водопроводни и електрически проблеми;

  • Спазване на годишния тематичен приоритет на Министерството на образованието за създаване на здравословни и качествени условия на труд и учене;

  • Завършени фази (от предходната година) на строителните и ремонтните дейности за завършване на необходимата технологична последователност на работите

  • Брой студенти;

  • Социални и икономически ползи от проекта/предложението.“ (Ministry of Education and Science, Bulgaria, n.d.[6])

Критериите на Министерството на финансите за оценка на заявленията от общините за капиталови разходи от фондовете на централния бюджет включват прилагане на претеглени оценки по следните критерии:

• „Състоянието на настоящата площадка;

• Обосновката на предложението, включително очакваното му въздействие върху потребителите и „значението“;

• Целите на предложението, включително приноса му за икономическото развитие, подобряването на „жизнената среда“ и подобряването на конкретната дейност или услуга;

• Способността на съответните общини да управляват проекта и установените рискове;

• Точността на предложения срок за доставка;

• „Обосновка“ на предложението, включително дали то има връзки с други финансирани проекти, неговия потенциал за заетост

• Предишни плащания на капиталови разходи от централния бюджет от предходните три години;

• Допустимост за финансиране от ЕС;

• Потенциал за събиране на приходи.“ (Ministry of Finance, Bulgaria, n.d.[7])

Въпреки че в тези три списъка с критерия се прави опит за измерване на въздействието и ползите от инвестиционните предложения, те включват и критерии като „спешност„, „готовност“ и капацитет за финансиране на проекти всяка година. Подобни критерии не помагат на лицата, отговорни за вземането на решения, да определят дали публичните ресурси се разпределят за най-голяма нужда. Освен това, без строги определения във връзка с критерии като „неотложност„ и „готовност“, няма достатъчно предпазни мерки срещу вътрешни предубеждения, корупция и измами. Приоритизирането на инвестициите въз основа на „неотложността“ може да бъде приемливо, ако се даде приоритет на възстановяването на критичната инфраструктура след криза, като например възстановяването на мост по критичен транспортен маршрут, който се е срушил поради наводнения. В този случай обаче това значение на понятието „неотложност“ трябва да бъде ясно определено. Освен това, въпреки че по време на криза може да има непосредствен натиск за възстановяване на предишната инфраструктура, кризата може също така да бъде подходяща възможност да се преразгледа дали предишната инфраструктура функционира на равнището, което следва да бъде, или дали различна инвестиция би осигурила по-голяма устойчивост и други ползи. По-честите и тежки бури и покачването на морското равнище принуждават доставчиците на инфраструктура да преразгледат необходимите равнища на устойчивост, поради което е важно да се провери дали предишната инфраструктура, която може да е била подходящо устойчива в миналото, ще осигури необходимото равнище на устойчивост в бъдеще с развитието на изменението на климата. В каре 9 е представено полезно доказателство за това как могат да бъдат изчислени ползите и разходите от инвестициите в устойчивост, за да се сравнят ползите и разходите при варианти за запазване на статуквото с по-устойчива алтернатива.

Що се отнася до оценката на качеството на прилагането на АРП, в последно време България разчита на оценката на JASPERS за големи проекти.

Дори за проекти, които са получили сравнително подробен анализ на подбора на проекти, те невинаги следват най-добрите практики на ЕС. Например Сметната палата откри пример за голям транспортен проект, финансиран от ЕС, при който за избора на предпочитания вариант е използвана оценка въз основа на множество критерии. Това обаче не е в съответствие с изискванията на ЕС, в които се посочва, че може да се използва анализ въз основа на множество критерии за алтернативите, докато анализът на разходите и ползите следва винаги да се прилага за всички избрани варианти (European Commission, 2014[8]).

Що се отнася до финансираните от ЕС общински проекти, някои от интервюираните служители смятат, че финансираните от ЕС проекти не отговарят непременно на най-високите приоритети, което може да доведе до това общините, които не разполагат с достатъчно ресурси, да търсят източниците на финансиране, а не проекти, които отговарят на най-високите нужди. Длъжностните лица описаха как това не е така в сектори, в които има ясна стратегическа насока от страна на националното правителство, което помага за насочване на средствата от ЕС към инвестиции с висока степен на надеждност на проектите. Много инфраструктурни сектори обаче нямат ясна стратегическа посока на национално равнище.

Като цяло някои доставчици на публична инфраструктура биха могли да обмислят по-цялостно инфраструктурните решения, с които разполагат. Например едно министерство със значителен инфраструктурен портфейл повдигна въпроса относно напрежение между постигането на екологичните цели и справянето със задръстванията по пътищата, което предполага, че двете са взаимно изключващи се. Съществуват обаче широк набор от инфраструктурни решения, които биха могли да се справят със задръстванията, като същевременно помагат на България да постигне своите екологични и цифрови цели, като например инвестиции в обществения транспорт за намаляване на използването на лични превозни средства или цифрови комуникации, които да заменят необходимостта от пътуване с превозни средства. Примери като това показват, че доставчиците на инфраструктура трябва да помислят за проблемите, които се опитват да разрешат, и да обмислят възможно най-широк набор от варианти, което моделът, описан в каре 2.1, и стабилната методология за подбор на проекти могат да помогнат на доставчиците на инфраструктура. За да покаже широкия набор от налични възможности, Каре 4.2 дава пример за това как град Милано, Италия е разработила програма за иновативни мерки, които отговарят на транспортните нужди на хората, като същевременно допринасят за постигането на целите за намаляване на въглеродните емисии и избягват нови капиталови и оперативни инвестиции.

Каре 4.2. Иновативни начини за управление на търсенето на инфраструктура в Милано, Италия

Община Милано е въвела новаторски начини за намаляване на търсенето в своята транспортна мрежа. Като се съсредоточи върху резултатите, които гражданите търсят от своята транспортна мрежа, а не автоматично да прибегне към традиционните решения на транспортните проблеми, Милано разработи програма от иновативни мерки, които подобряват транспортната мрежа, като същевременно допринасят за международните ангажименти в областта на климата, без да оказват нов натиск върху капиталовите и оперативните бюджети.

През 2020 г. Милано стартира стратегията за адаптация, в която се определят всеобхватни действия по отношение на търсенето с цел намаляване на търсенето на пътувания (напр. насърчаване на модели на интелигентна и дистанционна работа); подобряване и разнообразяване на възможностите за мобилност (напр. насърчаване на велосипедите, електрическите скутери, споделените превозни средства); повишаване на безопасността на обществения транспорт (напр. ограничаване на броя на хората в обществените автобуси и метро, намаляване на струпването на автобусни спирки и железопътни гари с безопасно дистанциране); ясни тротоари; интегриране на обществения транспорт с други системи за мобилност; подобряване на автоматизацията на билетите и картите за транспорт и паркиране; и да инвестират в места за краткосрочно паркиране (например за доставка на стоки от първа необходимост за здравни грижи и услуги за спешна помощ).

Стратегията има за цел също така да преосмисли синхронизацията, графиците и ритъма на града, да увеличи максимално гъвкавостта и да разпространи търсенето на мобилност във времето, като насърчи по-гъвкави графици за училищата и работниците и разшири работното време на службите и предприятията, както и културните прояви на живо. Тя също така има за цел да възстанови обществените пространства за благосъстояние, отдих и спорт, с постепенно отваряне на паркове и спортни съоръжения.

Източник: (Comune di Milano, 2020[9])

За да се разберат пълните дългосрочни ползи и разходи за избран проект, е важно в оценката да се включат разходите за целия жизнен цикъл. Без тази информация не е възможно да се оценят очакваните ползи и разходи по проекта за целия жизнен цикъл на актива. Но вземането под внимание на разходите за жизнения цикъл в България е рядко: единственото изискване, което съществува по отношение на разходите за целия жизнен цикъл, е, че съгласно законодателството на ЕС и българското законодателство възлагащите органи могат да определят ефективността на разходите, включително разходите за целия жизнен цикъл, наред с други мерки, като причина за избора на конкретен изпълнител (Republic of Bulgaria, 2016[10]). Често акцентът по отношение на разходите по време на етапа на планиране е капиталовата цена (т.е. разходите до момента, в който проектът е в експлоатация). Разходите за поддръжка произтичат от текущите разходи на отговорната агенция, които са отделени от капитала, разпределен за изпълнението на конкретни инфраструктурни програми или проекти. Това означава, че разходите за целия жизнен цикъл на даден проект не могат да бъдат лесно прогнозирани. На общинско равнище при определянето на капиталовите разходи някои общини правят прогнози за разходите за поддръжка и оперативните разходи по проектите. Повечето общини в България обаче все още не го правят. На фигура 4.1 е показано, че оценката на разходите през целия жизнен цикъл е често срещана в много други европейски държави от ОИСР.

Фигура 4.1. Оценка на разходите за жизнения цикъл от избрани европейски държави от ОИСР

Източник: (OECD, 2020[11])

Забележка: Унгария не отговори на възможността техните отговори на данни да бъдат валидирани.

Всички инвестиционни предложения в България потенциално подлежат на оценка на въздействието върху околната среда (ОВОС), за да се установят потенциалните въздействия върху околната среда и човешкото здраве от изграждането и експлоатацията на проектите, като същевременно се вземат предвид и съображенията, свързани със смекчаването на последиците от изменението на климата и адаптирането към него. Органите по околната среда оценяват предложенията за проекти, за да определят дали е необходима ОВОС. ОВОС се извършват преди вземането на решение за изграждане на проект на определено място. Прединвестиционните проучвания, които включват техническа оценка на различни местоположения на физическите активи или маршрути, отчитат терена, топографските характеристики, климатичните прояви и ограниченията на земеползването, като например местоположението на защитените зони и зоните за развитие. Проучвания за осъществимост са необходими и за проекти, финансирани само от структурните фондове на ЕС. Съществуват и изисквания за проекти в България за подобряване на достъпа за хора с увреждания, за спазване на Националната стратегия за заетост на хората с увреждания за периода 2011—2020 г. и Конвенцията за правата на хората с увреждания. Новите сгради трябва да бъдат одитирани за тяхната енергийна ефективност съгласно Закона за енергийната ефективност, което може да доведе до извършване на одит, препоръчващ алтернативни пакети от мерки. Финансираните от ЕС проекти трябва също така да отговарят на изискванията по отношение на изменението на климата и да спазват принципа на ЕС за ненанасяне на значителни вреди (European Commission, 2021[12]) и други екологични съображения, посочени в инициативи като Зеления пакт на ЕС, Плана за възстановяване и устойчивост и целите на цифровия преход.

Насоките на Министерството на финансите за подбор на проекти са общи и не включват критерии за включване на екологични или цифрови инвестиции. Подобни критерии ще трябва да бъдат разработени от ресорните министерства. Каре 4.3пример за това как Италия е включила екологични съображения в своя процес на подбор на проекти.

Каре 4.3. Иновативни реформи на Италия, за да се вземат предвид ползите от екологосъобразната инфраструктура

През 2021 г. Министерството на устойчивата инфраструктура и мобилност на Италия въведе нови критерии за планиране и оценка на инфраструктурни проекти, които поставят силен акцент върху екологичната устойчивост, наред с икономическото, социалното и управленското измерение.

Министерството въведе нова система за оценяване, която обхваща множество критерии и има за цел да даде приоритет на различни проекти, които отговарят на условията за публично финансиране. Системата за оценяване обхваща четири измерения (икономическо финансиране, социално, управленско и екологично), които са разделени на подобласти със специфични компоненти на анализа, показателите и качествената информация.

Министерството също така е разработило нови насоки за предварителна оценка на проектите за измерване на въздействието върху околната среда, заедно с оперативни насоки, специфични за железопътния сектор, обществения транспорт и автомобилния транспорт. Новите насоки са предназначени да осигурят съответствие с Регламента за европейската таксономия, съдържащ се в делегирания регламент на ЕС, и с принципа за ненанасяне на значителни вреди.

Министерството също така публикува нови насоки за проектите за техническа и икономическа осъществимост, които включват проучване на въздействието на проекта върху околната среда и доклад за устойчивостта.

Източник: (OECD, 2020[11])

Географската защита от природни бедствия, като свлачища, е основен акцент за националното правителство. Дейностите в отговор на природни бедствия не подлежат на анализ на разходите и ползите, а на критерии, които отчитат броя на засегнатите лица, размера на засегнатия(те) актив(и), цялостното въздействие на събитието на природна опасност и готовността за проекта. Въз основа на тези критерии МРРБ разпределя финансиране за общините за дейности, насочени към устойчивост. В световен мащаб се използват инструменти за оценка на проекти, чрез които се оценяват настоящите и бъдещите ползи и разходи на проектите за устойчивост, като например възстановяването на инфраструктурата след свлачища. Фактори като честотата на природните бедствия и разходите за живота на хората, предприятията или достъпа до основни услуги могат да бъдат претеглени, за да се подпомогнат лицата, отговорни за вземането на решения, да обмислят по-широк набор от варианти в отговор на природни бедствия. Например анализът на разходите и ползите може да се използва, за да се реши дали най-добрият подход е замяната на актив със същия е най-доброто решение или решение, което ще бъде по-устойчиво в дългосрочен план, може да генерира повече или по-малко ползи. Разбираемо е, че събитията, свързани с природни бедствия, могат да настъпят бързо и е необходимо операторите на услуги за спешна помощ и доставчиците на инфраструктура да се реагират бързо, за да възстановят инфраструктурата, така че животът на хората да може да се възобнови. Но вместо да се чака настъпването на природни бедствия, оценката на проекта може да се прилага за рискови обекти извън време на извънредна ситуация, в очакване на бъдещи природни бедствия. Каре 4.4 показва методология от Нова Зеландия — държава, която е силно изложена на риск от природни бедствия, за остойностяване на ползите от устойчивостта.

Каре 4.4. Измерване на ползите от устойчивостта в Нова Зеландия

Нова Зеландия е особено податлива на събития като земетресения, вулканична дейност и екстремни метеорологични явления, причиняващи наводнения и свлачища.

За да помогне за набелязването на проекти с по-голяма устойчивост, новозеландската агенция по транспорта разработи методология за остойностяване на ползите от устойчивостта. В тази методология ползите за устойчивостта се оценяват спрямо състоянието без смущения. Ако се разглеждат варианти с различни равнища на устойчивост, стойността на даден вариант спрямо базата може да бъде оценена като:

Стойност на опцията спрямо базовия сценарий =

• нетна промяна на ползите в състояние без смущения плюс

• нетна промяна на ползите от устойчивостта

Където:

Нетно увеличение на ползите от устойчивостта = нетно намаление на очакваните разходи при смущения

• очаквани разходи при прекъсване на работата при базовия случай минус

• очаквани разходи за смущения при варианта.

Например наводненията причиняват годишни разходи за прекъсване в размер на 1 милиона евро по съществуващ маршрут. Обмисля се алтернативен маршрут, който осигурява икономии на транспортни разходи на стойност 3 милиона евро годишно. Новият маршрут също е обект на наводнения, но годишните разходи, свързани със смущенията, се оценяват на 0.4 милиона евро. След това годишните ползи от алтернативния маршрут спрямо базовия сценарий се оценяват на 3.6 милиона евро (3 милиона евро плюс намаление на разходите за прекъсване с 0.6 милиона евро).

Методиката отчита и по-широк кръг от разходи и въздействия, включително: разходи за потребителите (пренасочване, време за чакане; други преки разходи (загуба на човешки живот, нараняване, ремонт и възстановяване) и; непреки въздействия (по-широки икономически ползи).

Източник: (New Zealand Transport Agency, 2020[13])

Препратки

[9] Comune di Milano (2020), Milan 2020 Adaptation Strategy, https://www.comune.milano.it/documents/20126/7117896/Milano+2020.+Adaptation+strategy.pdf/d11a0983-6ce5-5385-d173-efcc28b45413?t=1589366192908.

[4] European Commission (2021), Economic Appraisal Vademecum 2021 - 2027: general principles and sector applications, https://jaspers.eib.org/knowledge/publications/economic-appraisal-vademecum-2021-2027-general-principles-and-sector-applications?documentId=561.

[12] European Commission (2021), Technical guidance on the application of ‘do no significant harm’ under the Recovery and Resilience Facility Regulation, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021XC0218%2801%29.

[8] European Commission (2014), Guide for Cost Benefit Analysis of Investment Projects for Cohesion Policy 2014-20, https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/studies/cba_guide.pdf.

[6] Ministry of Education and Science, Bulgaria (n.d.), Rules and Criteria to Work on the Implementation of the Investment Programme of the Ministry of Education and Science for Renovation Works.

[7] Ministry of Finance, Bulgaria (n.d.), Project Selection Procedure Municipalities’ Proposals for Central Budget Funding.

[5] Ministry of Regional Development and Public Works, Bulgaria (2022), Response to ‘An Overview of Public Investment Planning and Decision-making in Bulgaria, Part B: questionnaire for line ministries’.

[13] New Zealand Transport Agency (2020), Better Measurement of the Direct and Indirect Costs and Benefits of Resilience, https://www.nzta.govt.nz/assets/resources/research/reports/670/670-Better-measurement-of-the-direct-a.

[11] OECD (2020), Infrastructure Governance Indicators.

[1] OECD (2020), Recommendation of the Council on the Governance of Infrastructure, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0460.

[2] OECD (2018), “Environmental cost-benefit analysis: Foundations, stages and evolving issues”, in Cost-Benefit Analysis and the Environment: Further Developments and Policy Use, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264085169-5-en.

[3] OECD (2017), OECD Economic Surveys: Norway 2018, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/eco_surveys-nor-2018-en.

[10] Republic of Bulgaria (2016), Article 70, paragraph (1), Public Procurement Act (introducing article 67, paragraph (2) of Directive 2014/24/EU).