Ακεραιότητα στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων στην Ελλάδα

Κεφάλαιο 1. Δομικά στοιχεία των συστημάτων ελέγχου της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων

Abstract

Η ρύθμιση της χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων μπορεί να περιλαμβάνει διαφορετικά στοιχεία ανάλογα με την περιπλοκότητα του συστήματος. Ωστόσο, υπάρχουν τέσσερα βασικά δομικά στοιχεία που θα πρέπει να εμπεριέχονται σε κάθε ρυθμιστικό πλαίσιο: (1) η προσφορά ή αλλιώς η παροχή κρατικής χρηματοδότησης και τα έσοδα από φυσικά και νομικά πρόσωπα, (2) η πλευρά της ζήτησης ή αλλιώς οι έλεγχοι των δαπανών, (3) η διαφάνεια σχετικά με την προέλευση της χρηματοδότησης και τον τρόπο με τον οποίο δαπανάται, και (4) η ανάγκη ενός αποτελεσματικού εποπτικού μηχανισμού.

Πριν προχωρήσουμε παραπέρα, θα χρειαστεί να εξετάσουμε την έννοια «χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων» στην πλήρη έκτασή της. Ο συγκεκριμένος όρος είναι πολύ ευρύς αλλά στο παρόν εκπαιδευτικό εγχειρίδιο θεωρείται ότι περικλείει τόσο τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων όσο και τη χρηματοδότηση των προεκλογικών εκστρατειών. Η χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων περικλείει τα «έξοδα συντήρησης μόνιμων γραφείων, τη διεξαγωγή έρευνας στο πολιτικό γίγνεσθαι, τη συμμετοχή στον πολιτικό διάλογο, την εγγραφή στους εκλογικούς καταλόγους και άλλες καθιερωμένες λειτουργίες των πολιτικών κομμάτων».1 Ως χρηματοδότηση των προεκλογικών εκστρατειών «νοούνται όλες οι χρηματικές εισφορές και οι εισφορές σε είδος καθώς και οι δαπάνες από και προς τους υποψηφίους, τα πολιτικά τους κόμματα ή τους υποστηρικτές τους για τους σκοπούς της εκλογής».2

Κάθε σύστημα ελέγχου της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων αποτελείται από 4 δομικά στοιχεία: τις πηγές χρηματοδότησης, τις δαπάνες, τη διαφάνεια και τον τρόπο εφαρμογής των κανόνων.3 Μία σειρά από σετικές δημοσιεύσεις παρέχει λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με καθένα από αυτά τα δομικά στοιχεία (δες το Παράρτημα Β). Για τους σκοπούς του παρόντος εγχειριδίου, η παρακάτω σύνοψη αναλύει τα βασικότερα σημεία κάθε στοιχείου.

1.1. Έλεγχοι στην παροχή χρηματοδότησης

Δύο είναι οι διακριτές πηγές χρηματοδότησης: η χορηγούμενη από το Κράτος χρηματοδότηση και τα έσοδα από φυσικά και νομικά πρόσωπα.

Σε πολλές χώρες, τα πολιτικά κόμματα και/ή οι υποψήφιοι λαμβάνουν κρατική χρηματοδότηση. Η οικονομική ενίσχυση μπορεί να έχει τη μορφή επιχορήγησης (άμεση κρατική χρηματοδότηση) ή έμμεσης στήριξης, όπως πρόσβαση σε υπηρεσίες/κρατική περιουσία χωρίς επιβάρυνση ή σε μειωμένη τιμή.4 Το επίπεδο κρατικής χρηματοδότησης διαφέρει από χώρα σε χώρα, εντούτοις, στις περιπτώσεις κρατικής χρηματοδότησης τα κριτήρια επιλεξιμότητας παίζουν καίριο ρόλο. Εάν τα κριτήρια επιλεξιμότητας είναι πολύ υψηλά, μπορεί να παρακωλύσουν τη σύσταση νέων πολιτικών κομμάτων. Αντιστρόφως, τα ιδιαιτέρως χαμηλά κριτήρια επιλεξιμότητας μπορούν να λειτουργήσουν ως σανίδα σωτηρίας για τα πολιτικά κόμματα που βρίσκονται στο χείλος της διάλυσης. Επίσης, τα χαμηλά κριτήρια ενθαρρύνουν τη δημιουργία καιροσκοπικών πολιτικών κομμάτων οι ιδρυτές των οποίων ενδιαφέρονται περισσότερο να εξασφαλίσουν κρατική ενίσχυση παρά να συμμετάσχουν δυναμικά στο πολιτικό γίγνεσθαι. Ενδεικτικά, τα συνηθέστερα κριτήρια για τον καθορισμό της κρατικής στήριξης είναι τα εξής: ο αριθμός των ψήφων που έλαβε το κόμμα στις προηγούμενες εκλογές, ο βαθμός εκπροσώπησης στο αιρετό όργανο ή ο αριθμός των υποψηφίων που αναδείχθηκαν ή ο αριθμός των εκλογικών περιφερειών που κερδήθηκαν.5

Επίσης, πρέπει να απαντηθεί το ερώτημα τού κατά πόσο η κρατική χρηματοδότηση πρέπει να γίνεται πριν ή μετά τις εκλογές. O ΟΑΣΕ/ΓΔΘΔΑ (Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη/Γραφείο Δημοκρατικών Θεσμών και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων) και οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής της Βενετίας σχετικά με τους κανόνες λειτουργίας των πολιτικών κομμάτων αναφέρουν σχετικά:

… θα πρέπει να εξεταστούν προσεκτικά το συστήματα παροχής χρηματοδότησης πριν από τη διενέργεια των εκλογών σε αντιπαράθεση με την απόδοση των δαπανών μετά τις εκλογές, γεγονός που διαιωνίζει την ανικανότητα των μικρών, νεοσύστατων ή άπορων κομμάτων να ανταγωνιστούν επί ίσοις όροις6

Η ιδιωτική χρηματοδότηση αναγνωρίζεται ως ένα μέσο που επιτρέπει στα κόμματα και τους υποψηφίους να προσεγγίσουν το σώμα των πολιτών και να αναζητήσουν στήριξη είτε με τη μορφή χρηματικών εισφορών είτε εισφορών σε είδος.7 Ως εκ τούτου, η ιδιωτική χρηματοδότηση μπορεί να ιδωθεί ως ένα μέσο για τη συμμετοχή των πολιτών στις πολιτικές εξελίξεις. Οι βασικές μορφές ιδιωτικής χρηματοδότησης είναι οι συνδρομές των μελών, οι εισφορές, τα δάνεια και οι δραστηριότητες δημιουργίας εισοδήματος. Σε κάποια κράτη, ενδεχομένως να ισχύουν περιορισμοί στις πηγές ιδιωτικής χρηματοδότησης. Για παράδειγμα, στη Γαλλία απαγορεύεται στις εταιρείες να κάνουν δωρεές και σε πολλά κράτη απαγορεύονται τόσο οι οικονομικές ενισχύσεις από το εξωτερικό της χώρας όσο και οι ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις. Εκτός από τις κατηγορηματικές απαγορεύσεις, ενδεχομένως να υπάρχουν όρια στο ποσό των ενισχύσεων που επιτρέπονται από ιδιωτικές πηγές. Κάποιες χώρες θέτουν όριο στο ύψος της χρηματοδότησης για τον εκάστοτε χρηματοδότη, ενώ σε άλλες, τίθεται πλαφόν στο συνολικό ύψος των ενισχύσεων που μπορεί να συγκεντρώσει ένας υποψήφιος ή κόμμα από ιδιωτικές πηγές.

1.2. Έλεγχοι στις δαπάνες

Εάν θεωρήσουμε ότι οι πηγές χρηματοδότησης αποτελούν την «πλευρά της προσφοράς» σε σχέση με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων, τότε οι έλεγχοι των δαπανών αποτελούν την «πλευρά της ζήτησης». Οι εν λόγω έλεγχοι συνήθως αποτυπώνονται ως όρια στις δαπάνες των προεκλογικών εκστρατειών των πολιτικών κομμάτων, των υποψηφίων και τυχόν τρίτων συμμετεχόντων στην προεκλογική εκστρατεία (για παράδειγμα υποψηφίων που δεν ανήκουν σε κάποιο πολιτικό κόμμα). Οι χώρες που επιβάλλουν όρια δαπάνης χρησιμοποιούν διαφορετικές προσεγγίσεις για τον υπολογισμό του ορίου των δαπανών. Κάποιες θέτουν ένα συγκεκριμένο απόλυτο νούμερο, άλλες υπολογίζουν το όριο με βάση το μέσο ετήσιο μισθό ή το ελάχιστο ημερομίσθιο, και κάποιες άλλες υπολογίζουν το όριο δαπανών σε συνάρτηση με τον αριθμό των ψηφοφόρων ή των κατοίκων μιας εκλογικής περιφέρειας.

Όποια κι αν είναι η προσέγγιση που ακολουθείται, το όριο πρέπει να είναι λογικό. Εάν τεθεί πολύ υψηλά, θα είναι μόνο για τυπικούς λόγους και δεν θα έχει ουσιαστικό περιεχόμενο. Εάν το όριο τεθεί πολύ χαμηλά, μπορεί να μην επιτρέπει την επαρκή διεξαγωγή του προεκλογικού αγώνα και να βάλει κάποιους υποψηφίους στον πειρασμό να το καταστρατηγήσουν.

Ο νόμος ορίζει σαφώς την έννοια της προεκλογικής δαπάνης. Αυτό σημαίνει ότι οι τύποι δραστηριοτήτων που καλύπτονται πρέπει να είναι σαφείς και το διάστημα της (ελεγχόμενης) προεκλογικής εκστρατείας καθορισμένο, ώστε να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του ορίου δαπανών. Επίσης, είναι εξίσου σημαντικό να γίνεται σαφές ποιανού τα έξοδα υπόκεινται στο όριο – ιδανικά τα όρια θα πρέπει να ισχύουν για όλους όσους προβαίνουν σε προεκλογικές δαπάνες, δηλ. πολιτικά κόμματα, υποψηφίους και τρίτους (εκτός πολιτικών κομμάτων) συμμετέχοντες σε προεκλογικές εκστρατείες, καίτοι τα όρια δεν πρέπει να τίθενται στο ίδιο επίπεδο σε όλες τις περιπτώσεις.

Εκτός από τα όρια δαπάνης, κάποιες χώρες επιβάλλουν απαγορεύσεις σε διάφορες μορφές δαπανών. Οι πιο συνήθεις από αυτές είναι η απαγόρευση κατάχρησης των κρατικών πόρων, η απαγόρευση διαφήμισης στα ΜΜΕ και οι δραστηριότητες εξαγοράς ψήφων.

Στις περισσότερες χώρες υπάρχει περιορισμός στην κατάχρηση των κρατικών πόρων για τις δράσεις των πολιτικών κομμάτων και τις κομματικές προεκλογικές εκστρατείες. Σε κάποιες χώρες, η απαγόρευση μπορεί να είναι μέρος της νομοθεσίας που ρυθμίζει την διεξαγωγή των εκλογών ή ειδικότερα τα χρηματοοικονομικά θέματα των εκλογών. Αλλού μπορεί να εντάσσεται στη νομοθεσία για την καταπολέμηση της διαφθοράς ή στους νόμους για τη δημόσια διοίκηση. Η βάση αυτού του συλλογισμού είναι ότι θα πρέπει να υπάρχει «σαφής διαχωρισμός μεταξύ του κράτους και των πολιτικών κομμάτων».8 Όταν ελλείπει ο αναγκαίος διαχωρισμός και γίνεται κατάχρηση του συστήματος, γκρεμίζεται ο ακρογωνιαίος λίθος της δημοκρατικής διακυβέρνησης, η ισότιμη μεταχείριση και η ισότητα ευκαιριών για να συμμετάσχει κανείς στην προεκλογική διαδικασία

1.3. Κανόνες για τη διαφάνεια

Η διαφάνεια αποτελεί θεμελιώδη παράμετρο κάθε συστήματος χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων. Οι πληροφορίες σχετικά με το από πού αντλούν τα κόμματα και οι υποψήφιοι τα χρήματα και πώς τα χρησιμοποιούν φωτίζουν το ενδεχομένως θολό τοπίο που μπορεί να γεννήσει υποψίες και να αποκρύψει διεφθαρμένες συναλλαγές. Οι απαιτήσεις υποβολής αναφορών και κοινοποίησης των οικονομικών στοιχείων διαφέρουν από χώρα σε χώρα9 όπως και οι προσεγγίσεις για την υλοποίηση αυτών. Τα βασικά στοιχεία, ανάλογα με το κάθε κράτος, απεικονίζονται σχηματικά ως εξής:

Γράφημα ‎1.1. Στοιχεία διαφάνειας στην χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων

Οι αρχές της διαφάνειας επιβάλλουν την εμπρόθεσμη υποβολή αναφορών που περιέχουν λεπτομερή στοιχεία, είναι περιεκτικές και εύληπτες. Οι πληροφορίες που διατίθενται θα πρέπει να είναι επαρκείς και να παρουσιάζονται με τέτοιο τρόπο ώστε να δίνουν περιθώριο για ουσιαστική άσκηση εποπτείας και έλεγχο της συμμόρφωσης. Παράλληλα, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι ανάγκες όσων πρέπει να συμμορφωθούν με τις απαιτήσεις υποβολής των αναφορών. Για παράδειγμα, οι προθεσμίες θα πρέπει να αφήνουν επαρκές περιθώριο χρόνου για να συγκληθεί η ομάδα που είναι υπεύθυνη για τις αναφορές και να επαληθευτούν οι πληροφορίες που χρήζουν δημοσίευσης. Πρέπει επίσης να δοθεί προσοχή στο πόσες πληροφορίες από εκείνες που έχουν υποβληθεί στο εποπτικό όργανο θα δημοσιοποιηθούν, πότε και σε ποια μορφή. Επιτρέπεται η χρήση ψηφιακών μέσων για τη διευκόλυνση της καταχώρισης, διαβίβασης και της επαλήθευσης των πληροφοριών που προορίζονται για δημοσίευση.

Το κοινωνικοπολιτικό και νομικό πλαίσιο κάθε χώρας επηρεάζει κάθε διάσταση των κανονισμών ελέγχου της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων αλλά γίνεται ιδιαίτερα αισθητό στον τομέα της υποβολής αναφορών και της δημοσίευσης των οικονομικών δεδομένων. Ενδεχομένως να υπάρχουν θεσμικοί περιορισμοί σχετικά με το ποια στοιχεία πρέπει να υποβληθούν στο εποπτικό όργανο. Για παράδειγμα, στη Γαλλία, η ερμηνεία του άρθρου 4 του Συντάγματος επιβάλλει την απαγόρευση της υποχρεωτικής υποβολής των πληροφοριών περί των γενικών οικονομικών λειτουργιών ενός κόμματος στο εποπτικό όργανο. Επίσης, μπορεί να τυγχάνουν εφαρμογής άλλοι νόμοι όπως η προστασία των προσωπικών δεδομένων, απαγορεύοντας τη δημοσίευση συγκεκριμένων δεδομένων που αφορούν στον δωρητή. Σε άλλες χώρες, οι ηλεκτρονικές υπογραφές μπορεί να μην έχουν νομική ισχύ ακόμα (ή μπορεί να απαιτείται ειδική άδεια) γεγονός που επηρεάζει την ανάπτυξη και χρήση μιας ηλεκτρονικής βάσης δεδομένων για την καταχώριση των απαιτούμενων πληροφοριών. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, ο νόμος προβλέπει τη δημοσίευση των οικονομικών ενισχύσεων στα πολιτικά κόμματα όταν υπερβαίνουν ένα ορισμένο όριο. Ωστόσο, ειδικά στη Βόρειο Ιρλανδία, οι οικονομικές ενισχύσεις προς πολιτικά κόμματα εξαιρούνται από την κοινοποίηση για λόγους προστασίας της ασφάλειας των δωρητών λόγω των πολυετών συγκρούσεων στη χώρα.

1.4. Εποπτεία και επιβολή κυρώσεων

Το τελευταίο δομικό στοιχείο κάθε συστήματος χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων είναι η ανάγκη για έναν αποτελεσματικό εποπτικό μηχανισμό. Αυτό σημαίνει ότι θα πρέπει να συσταθούν φορέας/φορείς που θα έχουν ως κύρια δραστηριότητα τον έλεγχο της συμμόρφωσης με τη νομοθεσία και θα πρέπει να υπάρχουν κυρώσεις που θα ισχύουν σε περίπτωση μη συμμόρφωσης.

Ανά τον κόσμο, εφαρμόζονται διαφορετικά μοντέλα εποπτικών οργανισμών. Κάποιες χώρες αναθέτουν τη λειτουργία της εποπτείας στο φορέα διαχείρισης των εκλογών, ενώ κάποιες άλλες αναθέτουν αυτό το ρόλο σε κάποιο υπουργείο. Άλλες λύσεις είναι η ανάθεση του έργου της εποπτείας σε έναν δικαστικό οργανισμό, σε κάποιο κρατικό ελεγκτικό όργανο ή σε κάποιον εξειδικευμένο δημόσιο φορέα. Όπως θα αναλυθεί παρακάτω, το εποπτικό όργανο πρέπει να είναι αμερόληπτο, ανεξάρτητο και να έχει επαρκείς πόρους. Ανεξαρτήτως του ποιος φορέας επωμίζεται την ευθύνη της εποπτείας, το εποπτικό όργανο πρέπει να έχει την κατάλληλη αρμοδιότητα, τις κατάλληλες πολιτικές και τα κατάλληλα άτομα και διαδικασίες για να φέρει σε πέρας το έργο του. Και, το πιο σημαντικό όλων, πρέπει να έχει την πολιτική βούληση να εκπληρώσει την αποστολή του.

Οι κυρώσεις λαμβάνουν ποικίλες μορφές όπως διοικητικές ποινές, κατάσχεση, υποχρεωτική λήψη διορθωτικών μέτρων, στέρηση δημόσιας χρηματοδότησης, διαγραφή από τα οικεία μητρώα και/ή ποινικές κυρώσεις. Ο σκοπός των κυρώσεων θα πρέπει να είναι η αποκατάσταση των παραβατικών συμπεριφορών, η τιμωρία του παραβάτη ώστε να μην ωφεληθεί από την παρανομία και η αποτροπή κάθε μελλοντικής παραβίασης. Γίνεται διεθνώς αποδεκτό ότι οι κυρώσεις θα πρέπει να είναι «αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές».10 Φυσικά, δεν είναι αρκετό να προβλέπονται τέτοιες κυρώσεις εκτός κι αν χρησιμοποιούνται με αντικειμενικό τρόπο χωρίς κομματικές σκοπιμότητες. Συνεπώς, είναι σημαντικό να διασφαλιστεί ότι υπάρχει «ένα αποτελεσματικό μέσο προσφυγής κατά των διοικητικών αποφάσεων» όπως είναι η επιβολή των κυρώσεων.11

Σημειώσεις

← 1. IFES, Training in Detection and Enforcement (TIDE) Political Finance Oversight Handbook, με την επιμέλεια του Magnus Ohman (2013), σ. 8.

← 2. Αδημοσίευτη εργασία της Barbara Jouan Stonestreet.

← 3. Εκτός από τα τέσσερα αυτά δομικά στοιχεία, ο κανονισμός ελέγχου της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων συχνά περιέχει κανόνες που διέπουν τους οικονομικούς όρους υποβολής υποψηφιότητας για ένα δημόσιο αξίωμα (καταθέσεις και δήλωση περιουσιακών στοιχείων των υποψηφίων) και νόμους που απαγορεύουν την εξαγορά ψήφων.

← 4. Σχεδόν το 60% των κρατών προβλέπουν κάποιο στοιχείο κρατικής χρηματοδότησης. Βλέπε IFES Brazil 2011 Conference Paper, Global Trends in the Regulation of Political Finance, σ. 3.

← 5. OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en, pp. 37-45.

← 6. ΟΑΣΕ/ΓΔΘΔΑ και οι κατευθυντήριες οδηγίες της Επιτροπής της Βενετίας σχετικά με τον έλεγχο των πολιτικών κομμάτων, παράγραφος 184

← 7. Η ενίσχυση σε είδος είναι κάθε μορφή αγαθών ή υπηρεσιών που παρέχεται δωρεάν ή σε τιμή που υπολείπεται της αγοραίας αξίας

← 8. Βλέπε την παράγραφο 5 του Εγγράφου της Διάσκεψης της Κοπεγχάγης.

← 9. Στο 89% των ευρωπαϊκών χωρών και στο 86% των ασιατικών χωρών τα πολιτικά κόμματα υποχρεούνται να δημοσιοποιούν τακτικά τα οικονομικά τους στοιχεία με τη μορφή εκθέσεων. Και στο 90% των ευρωπαϊκών χωρών και στο 71% των ασιατικών χωρών, οι αναφερόμενες πληροφορίες πρέπει να περιέρχονται στη δημόσια σφαίρα. Βλέπε, IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance), Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database (2012) and Political Finance Database, www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database (ημερομηνία πρόσβασης: 16 Αυγούστου 2017).

← 10. Σύσταση Rec (2003) 4 της επιτροπής υπουργών, άρθρο 16.

← 11. Έγγραφο της Διάσκεψης της Κοπεγχάγης (1990) του Οργανισμού για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ), παράγραφος 5.10