Ακεραιότητα στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων στην Ελλάδα

Κεφάλαιο 3. Αναπτύσσοντας ένα σταθερό νομοθετικό πλαίσιο

Abstract

Υπάρχουν διάφοροι παράγοντες που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τον σχεδιασμό ενός ισχυρού νομικού πλαισίου για τη χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων. Όπως αναλύεται στην ενότητα αυτή, αρχικά, θα πρέπει να υπάρχει σαφήνεια ως προς τον σκοπό του νόμου. Δεύτερον, οποιαδήποτε νομοθετική πρόταση θα πρέπει να αξιολογείται ως προς τη δυνατότητα εφαρμογής της ήδη κατά τη φάση του σχεδιασμού. Τρίτον, είναι σημαντικό να επισημανθεί ότι τα πολιτικά κόμματα και οι υποψήφιοι αποτεούν ουσιαστικό κομμάτι της εκλογικής διαδικασίας. Ως εκ τούτου, οι σχετικές ρυθμίσεις δεν θα πρέπει να τους επιβαρύνουν χωρίς λόγο. Ταυτόχρονα όμως θα πρέπει να εκπληρώνουν τους προκαθορισμένους στόχους τους.

Πολύ συχνά, οι επερχόμενες εκλογές ή ένα μεγάλο πολιτικό σκάνδαλο ενεργούν ως καταλύτης για την ανάληψη μεταρρυθμίσεων σχετικά με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Από μόνα τους κανένα από τα δυο παραπάνω στοιχεία δεν έχουν αρνητικό αντίκτυπο, αλλά και τα δύο μαζί μπορούν εύκολα να επισκιάσουν και να υπονομεύσουν την υιοθέτηση μιας πιο μεθοδικής προσέγγισης στη δημιουργία/τροποποίηση ενός καθεστώτος χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων. Ωστόσο, μια μεθοδική προσέγγιση είναι ακριβώς αυτό που απαιτείται για τη θέσπιση ενός ισχυρού και λειτουργικού ρυθμιστικού πλαισίου. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην περίπτωση του ρυθμιστικού πλαισίου για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων, διότι, αντίθετα με τα κοινωνικά προγράμματα ή άλλες μορφές οικονομικής ρύθμισης, η νομοθεσία για τη χρηματοδότηση των κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών είναι εκείνη που ορίζει τους κανόνες για την πρόσβαση στην εξουσία. Υπάρχουν διάφοροι παράγοντες που πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά τη σύνταξη της νομοθεσίας.

3.1. Σαφήνεια σκοπού

Πρέπει να υπάρχει σαφήνεια σχετικά με τους στόχους της νομοθεσίας. Αν ο στόχος είναι να εξασφαλιστεί ότι τα πολιτικά κόμματα διαθέτουν επαρκείς πόρους, θα ήταν πιθανώς ορθό, να δοθεί η δυνατότητα στους χρηματοδότες να ενισχύουν το κόμμα με μεγάλα χρηματικά ποσά και να τίθεται υψηλό όριο για τη δημοσιοποίηση των σχετικών στοιχείων καθώς, θεωρητικά, είναι πιθανότερο να συνεισφέρουν οι χρηματοδότες αν η ταυτότητά τους είναι προστατευμένη από το δημόσιο έλεγχο. Από την άλλη πλευρά, αν στόχος είναι να αυξηθεί το επίπεδο διαφάνειας, η θέσπιση ενός υψηλότερου ορίου για τη δημοσιοποίηση των στοιχείων δεν θα οδηγούσε στην επίτευξη αυτού του στόχου. Εν ολίγοις, η σαφήνεια του σκοπού βοηθά τους νομοθέτες να επιλέξουν τον καταλληλότερο μεταξύ αντικρουόμενων στόχων. Παρέχει επίσης καθοδήγηση σε όσους θα πρέπει να κατανοήσουν και να εφαρμόσουν το νόμο, είτε πρόκειται για πολιτικά κόμματα, είτε για το εποπτικό όργανο είτε για τη δικαστική εξουσία.

3.2. Επιβολή

Η όποια νομοθετική πρόταση θα πρέπει να αξιολογείται ως προς τη δυνατότητα επιβολής της κατά τη διαδικασία της σύνταξης. Πρέπει να εξεταστούν διάφορα ζητήματα που αφορούν την δυνατότητα επιβολής των σχετικών διατάξεων. Το πρώτο είναι αν υπάρχουν νομικά κενά που θα διευκολύνουν την παράκαμψη της νομοθεσίας και/ή την καταστρατήγηση του σκοπού της. Ας υποθέσουμε, για παράδειγμα, ότι ο στόχος της νομοθεσίας είναι να περιοριστεί η επιρροή που συνδέεται με μεγάλες οικονομικές ενισχύσεις. Για να επιτευχθεί αυτός ο στόχος, δεν θα αρκούσε να επιβληθεί ανώτατο όριο στις οικονομικές ενισχύσεις προς τα πολιτικά κόμματα, χωρίς να επιβληθεί ανώτατο όριο στις οικονομικές ενισχύσεις προς τους υποψηφίους. Ο οποιοσδήποτε χρηματοδότης θα μπορούσε να κάνει απεριόριστες οικονομικές ενισχύσεις –νόμιμα– στους υποψηφίους του κόμματος και με τον τρόπο αυτό να καταστρατηγεί το νόημα του νόμου. Ένα άλλο πιθανό κενό με τα όρια εισφορών προκύπτει όταν ο νόμος δεν περιλαμβάνει έναν ευρύ ορισμό του τι νοείται ως εισφορά. Για παράδειγμα, αν ο νόμος δεν συμπεριλάβει στον ορισμό τα δάνεια, τίποτα δεν θα έμπαινε εμπόδιο στην επιθυμία των χρηματοδοτών να χορηγούν μεγάλα, κρυφά δάνεια στο κόμμα της προτίμησής τους. Τέλος, ένας χρηματοδότης που έχει συνεισφέρει το ανώτατο όριο βάσει του νόμου μπορεί να επιδιώξει να δώσει χρήματα σε φίλους και συγγενείς με τη συμφωνία ότι εκείνοι, με τη σειρά τους, θα προβούν στην οικονομική ενίσχυση του επιθυμητού αποδέκτη. Για να αποφευχθεί αυτό το κενό, ο νόμος θα πρέπει να απαγορεύει ρητά την οικονομική ενίσχυση για λογαριασμό τρίτου.

Το δεύτερο ζήτημα που σχετίζεται με την επιβολή του ρυθμιστικού πλαισίου είναι κατά πόσον το νομοθετικό πλαίσιο παρέχει τα απαραίτητα μέσα για τον εντοπισμό παραβιάσεων του νόμου. Για παράδειγμα, αν υπάρχουν όρια για τις οικονομικές ενισχύσεις ή τις δαπάνες, τότε τα προσωπικά στοιχεία των χρηματοδοτών και των προμηθευτών θα πρέπει να είναι εύκολα αναγνωρίσιμα. Ο νόμος θα πρέπει να προβλέπει τις πληροφορίες που χρήζουν καταγραφής και αναφοράς. Το απαιτούμενο επίπεδο λεπτομέρειας πρέπει να είναι επαρκές ώστε να επιτρέπει στο εποπτικό όργανο να επαληθεύει την ταυτότητα και τα ποσά που εμπλέκονται στις συναλλαγές. Για τους προμηθευτές, θα ήταν λογικό να γνωρίζουμε την ταυτότητα, τη διεύθυνση, τη φύση και την ποσότητα των παρεχόμενων αγαθών και το κόστος τους. Για τις οικονομικές ενισχύσεις, ο νόμος θα μπορούσε να επιβάλλει, όπως συμβαίνει στις Η.Π.Α., τη δήλωση του επαγγέλματος και του εργοδότη των χρηματοδοτών. Η δημοσίευση τέτοιων πληροφοριών έχει αποδειχθεί ότι είναι μια εποικοδομητική αποδεικτική βάση για την ανίχνευση των μηχανισμών καταστρατήγησης του νόμου.

Ένα τρίτο ερώτημα σχετικά με την επιβολή είναι κατά πόσον το εποπτικό όργανο διαθέτει τις κατάλληλες νομικές αρμοδιότητες για τον ορθό εντοπισμό/διερεύνηση των ισχυρισμών περί μη συμμόρφωσης. Στις χώρες όπου το εποπτικό όργανο έχει την ευθύνη για την ανίχνευση και/ή τη διερεύνηση των περιπτώσεων καταστρατήγησης του νόμου, πρέπει να είναι κατάλληλα εξουσιοδοτημένο για να ζητά πληροφορίες από όσους γνωρίζουν τι συνέβη. Ο νόμος πρέπει επίσης να παρέχει στο εποπτικό όργανο ένα εργαλείο επιβολής για τις περιπτώσεις όπου δεν υπάρχει διάθεση να δοθούν απαντήσεις στα αιτήματα παροχής πληροφοριών. Σε ορισμένες χώρες, η άρνηση συμμόρφωσης με αιτήματα πληροφόρησης αντιμετωπίζεται ως ποινικό αδίκημα και το χειρίζονται οι εισαγγελικές αρχές. Μια εναλλακτική και ίσως πιο αποτελεσματική οδός είναι να εξουσιοδοτηθεί το ίδιο το εποπτικό όργανο να απαιτεί τη συμμόρφωση με τις διατάξεις μέσω της δικαστικής οδού.

3.3. Επίπεδο επιβάρυνσης που επιβάλλεται από τη νομοθεσία

Ο κύριος λόγος ύπαρξης των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων είναι να συμμετάσχουν στην πολιτική ζωή και στις εκλογικές διαδικασίες. Ως εκ τούτου, το ρυθμιστικό πλαίσιο θα πρέπει να τους επιβάλλει τη μικρότερη επιβάρυνση, επιτυγχάνοντας παράλληλα τους ταχθέντες στόχους.Οι ρυθμίσεις θα πρέπει να είναι απλές και κατανοητές, ώστε να μπορούν να εφαρμόζονται από τα πολιτικά κόμματα και τους υποψηφίους, όπως συμβαίνει στην περίπτωση του Ηνωμένου Βασιλείου (βλ. Πλαίσιο ‎5.5).

Το επίπεδο λεπτομέρειας για τις οικονομικές ενισχύσεις που πρέπει να δηλώνεται αποτελεί ένα καλό παράδειγμα. Σε ορισμένες χώρες, κάθε οικονομική ενίσχυση οποιουδήποτε μεγέθους πρέπει να καταγράφεται στα βιβλία του κόμματος και στη συνέχεια να δηλώνεται στο εποπτικό όργανο. Σε άλλες χώρες, οι μικρές οικονομικές ενισχύσεις εξαιρούνται από τέτοιες απαιτήσεις. Αυτό σημαίνει ότι δεν αποκαλύπτεται η ταυτότητα των ατόμων που προβαίνουν σε μικροενισχύσεις του κόμματος, γεγονός που μπορεί να δώσει κίνητρα σε ορισμένους να προβούν σε οικονομικές ενισχύσεις. Επιπλέον, μειώνεται ο διοικητικός φόρτος για τα κόμματα, καθώς δεν χρειάζεται να τηρούν λεπτομερή καταγραφή των μικροενισχύσεων. Ομοίως, ορισμένα κράτη απαλλάσσουν τα κόμματα με ελάχιστες χρηματικές συναλλαγές από την υποχρέωση να υποβάλλουν ετήσιους λογαριασμούς ή να υποβάλλουν σε ανεξάρτητο ελεγκτή τους λογαριασμούς τους.

Το ζήτημα της επιβάρυνσης εκδηλώνεται επίσης στην περίπτωση των προθεσμιών υποβολής. Ορισμένες ομάδες χρηματοδότησης εκστρατειών διατείνονται ότι τα κόμματα πρέπει να αποκαλύπτουν τα οικονομικά τους καθ’ όλη τη διάρκεια της προεκλογικής εκστρατείας. Άλλοι υποστηρίζουν ότι μια τέτοια απαίτηση δεν θα είχε νόημα, δεδομένου ότι τα τιμολόγια για παροχή υπηρεσιών δεν μπορούν να εκδοθούν παρά μόνο μετά το πέρας των εκλογών και επειδή η τμηματική δήλωση κατά τη διάρκεια αυτής της βεβαρυμένης περιόδου θα ήταν δυσανάλογα επαχθής.