Προκειμένου να εξελιχθεί περαιτέρω η συζήτηση σχετικά με την καταπολέμηση της διαφθοράς και την υποβολή προτάσεων για τη βελτίωση του ρυθμιστικού πλαισίου για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και των υποψηφίων στην Ελλάδα, η παρούσα ενότητα εξετάζει το ισχύον νομικό πλαίσιο, ειδικότερα ως προς τις διατάξεις για την ιδιωτική χρηματοδότηση, τη γνωστοποίηση στοιχείων, καθώς και το πλαίσιο εποπτείας και επιβολής. Το συνολικό νομικό και ρυθμιστικό πλαίσιο στην Ελλάδα είναι σχετικά επαρκές. Ειδικά οι πρόσφατες τροποποιήσεις, οι οποίες προβλέπουν αυστηρότερες προϋποθέσεις για τη χορήγηση τραπεζικών δανείων και τη δημοσιοποίηση των οικονομικών στοιχείων των κομμάτων, ενισχύσαν περαιτέρω το θεσμικό πλαίσιο. Ωστόσο, παραμένουν προκλήσεις στην αποτελεσματική εφαρμογή του νόμου για τα πολιτικά κόμματα, και απαιτούνται πρόσθετοι πόροι και αυτονομία για να μπορέσει η εποπτική αρχή να διασφαλίσει την επαρκή συμμόρφωση με τις υπάρχουσες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις. Οι συστάσεις για τη βελτίωση του ισχύοντος πλαισίου περιλμβάνουν τη δημιουργία μιας δημόσιας βάσης δεδομένων την επένδυση σε δικτυακές ηλεκτρονικές τεχνολογίες για τη διευκόλυνση της επισκόπησης και του ελέγχου των εκθέσεων σχετικά με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων και τέλος, την επιπλέον στήριξη των πολιτικών κομμάτων στην προσπάθειά τους να ενισχύσουν τις δράσεις τους για την εσωτερική ανάπτυξη των ικανοτήτων τους και την ευαισθητοποίηση του κυβερνητικού μηχανισμού αλλά και γενικότερα των πολιτών.
Ακεραιότητα στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων στην Ελλάδα
Κεφάλαιο 5. Η χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων στην Ελλάδα
Abstract
Η χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων στην Ελλάδα βρέθηκε στο στόχαστρο επικρίσεων μετά τα επανειλημμένα σκάνδαλα διαφθοράς που προέκυψαν αναφορικά με την κατάχρηση της χρηματοδότησης από πολιτικούς και πολιτικά κόμματα (Repousis 2014, Svarrer 2017). Η Ελλάδα έχει καταβάλλει διάφορες προσπάθειες τα τελευταία χρόνια για να βελτιώσει το πλαίσιο ρύθμισης της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων.
Ενώ λοιπόν οι πρόσφατες μεταρρυθμίσεις βελτίωσαν σημαντικά το οικείο θεσμικό πλαίσιο, οι προσπάθειες για την ενίσχυση της ακεραιότητας στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων πρέπει να ενταχθεί σε μια συνολική εφ’ όλης της ύλης προσπάθεια για την ενίσχυση της διαφάνειας γύρω από τους δωρητές και τις παροχές τους, δράσεις συμμόρφωσης και εποπτείας των προεκλογικών εκστρατειών, καθώς και τιμωρίας των παραβατικών συμπεριφορών.
5.1. Υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο για την πολιτική χρηματοδότηση στην Ελλάδα
Η ελληνική κυβέρνηση έχει θέσει ως προτεραιότητα την καταπολέμηση της διαφθοράς και με την υποστήριξη των ευρωπαϊκών θεσμών είναι αποφασισμένη να αναλάβει άμεση δράση. Η ΓΕ.Γ.ΚΑ.Δ. έχει την αρμοδιότητα για την εφαρμογή του Εθνικού Σχεδίου Δράσης για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς, το οποίο αναδεικνύει τομείς πολιτικής όπου υπάρχει η ευκαιρία για την ανάληψη μεταρρυθμίσεων, συμπεριλαμβανομένου του τομέα της χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων.
Οι πρόσφατες μεταρρυθμιστικές δράσεις συναρτώνται κυρίως με τις συστάσεις της Ομάδας Κρατών κατά της Διαφθοράς (GRECO). Η GRECO αξιολόγησε το επίπεδο διαφάνειας της χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων στην Ελλάδα κατά τα έτη 2013, 2014 και 2015. Κατόπιν της αξιολόγησης, η Επιτροπή προέβη σε μια σειρά συστάσεων. Στη συνέχεια, το 2014 θεσπίστηκε ο νόμος υπ’ αριθμόν 4304/2014 «Έλεγχος των οικονομικών των πολιτικών κομμάτων και των αιρετών αντιπροσώπων Βουλής και Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και άλλες διατάξεις» και τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιανουαρίου 2015, αποτελεί δε μερική τροποποίηση του Ν. 3023/2002 «Χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Έσοδα και δαπάνες, προβολή, δημοσιότητα και έλεγχος των οικονομικών των πολιτικών κομμάτων και των υποψήφιων βουλευτών». Ο αναθεωρημένος νόμος είναι σε μεγάλο βαθμό εκτενής καθώς ρυθμίζει πολλούς πιθανούς τομείς αθέμιτου επηρεασμού και αιχμαλωσίας της πολιτικής, παραδείγματος χάρη, θέτοντας όρια στο ποσό των οικονομικών ενισχύσεων από μία πηγή και καθιστώντας πιο αυστηρό το ρυθμιστικό πλαίσιο αναφορικά με τα τραπεζικά δάνεια προς πολιτικά κόμματα.
Επιπλέον, πρόσθετες τροποποιήσεις εισήχθησαν το 2017 με το νόμο 4472/2017, μέρος Δ’ «Ζητήματα καταπολέμησης της διαφθοράς και ενίσχυσης της διαφάνειας και του ελέγχου στα οικονομικά των πολιτικών κομμάτων, των αιρετών αντιπροσώπων της βουλής και του ευρωπαϊκού κοινοβουλίου». Πρόσθετα μέτρα όπως η αυστηροποίηση των διατάξεων για τη χορήγηση δανείων αποσκοπούν στο μετριασμό των κινδύνων διαφθοράς σχετικά με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Ο νόμος 4475/2017 εισήγαγε την υποχρέωση των ελεγχόμενων οντοτήτων να δηλώνουν στην Επιτροπή Ελέγχου τον τραπεζικό λογαριασμό που χρησιμοποιούν για τα έσοδα και τα έξοδά τους. Μέχρι πρόσφατα, η υποχρέωση αυτή αφορούσε στις τράπεζες όπου τηρούνταν οι λογαριασμοί αυτοί. Επιπρόσθετα, ο νέος νόμος τροποποίησε τη διάταξη περί τραπεζικών δανείων για να απαγορεύσει τη χρήση μελλοντικής κρατικής χρηματοδότησης ως εγγύησης για τη λήψη δανείων.
Στο σημερινό περιβάλλον, δύο είναι οι θεσμοί που είναι επιφορτισμένοι ως επί το πλείστον με τη διαχείριση και την εποπτεία της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων και των υποψηφίων: το Υπουργείο Εσωτερικών και η Επιτροπή Ελέγχου της Βουλής. Το Υπουργείο Εσωτερικών είναι αρμόδιο για τη χορήγηση κρατικής χρηματοδότησης σε πολιτικά κόμματα ενώ η Επιτροπή Ελέγχου της Βουλής λειτουργεί ως ο κύριος εποπτικός φορέας της πολιτικής χρηματοδότησης.
5.2. Προώθηση του υγιούς ανταγωνισμού μέσω της εξισορρόπησης της δημόσιας και ιδιωτικής χρηματοδότησης
Η παροχή δημόσιας χρηματοδότησης και οι κανόνες της ιδιωτικής χρηματοδότησης χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής για να διασφαλιστεί ότι όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη λειτουργούν επί ίσοις όροις. Ενώ η ιδιωτική χρηματοδότηση είναι ένας τρόπος έκφρασης της συμμετοχής στον πολιτικό βίο, εάν δεν ασκείται επαρκής έλεγχος στη χρηματοδότηση των κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών, ελλοχεύει ο κίνδυνος να νοθευτεί ο υγιής πολιτικός ανταγωνισμός.
5.2.1. Τα ελληνικά πολιτικά κόμματα βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στην κρατική χρηματοδότηση, και οι σχετικές διατάξεις της νομοθεσίας είναι σχετικά εμπεριστατωμένες
Η κρατική χρηματοδότηση συμβάλλει στη διατήρηση του θεσμικού ρόλου των πολιτικών κομμάτων στα δημοκρατικά κράτη δεδομένου ότι απολαμβάνουν την οικονομική στήριξη που έχουν ανάγκη για να διεξάγουν τις καθημερινές τους δραστηριότητες. Επίσης, μειώνει την εξάρτησή τους από την ιδιωτική χρηματοδότηση. Η εν λόγω εξάρτηση διαφέρει από χώρα σε χώρα (Πίνακας 5.1). Αυτή η κρατική στήριξη ενισχύει την ικανότητα των πολιτικών κομμάτων να ανταγωνίζονται επί ίσοις όροις.
Πίνακας 5.1. Το ισοζύγιο μεταξύ κρατικής και ιδιωτικής χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων σε επιλεγμένες χώρες του ΟΟΣΑ
Πηγή: Από την Επιτροπή GRECO (χωρίς ημερομηνία), Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης (ξεκίνησε το 2007 και συνεχίστηκε μέχρι τον Ιούνιο του 2015): «Εκθέσεις Αξιολόγησης και Συμμόρφωσης», Συμβούλιο της Ευρώπης, www.coe.int/en/web/greco/evaluations/round-3 (ημερομηνία πρόσβασης: 29 Ιανουαρίου 2018).
Στην Ελλάδα, οι διατάξεις για την κρατική χρηματοδότηση είναι εμπεριστατωμένες. Η τακτική κρατική χρηματοδότηση, που ανέρχεται σε ποσοστό 0,5% επί των κρατικών εσόδων του προηγούμενου οικονομικού έτους, χορηγείται σε πολιτικά κόμματα και συνασπισμούς που εκπροσωπούνται στη Βουλή των Ελλήνων ή στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καθώς και όσα δεν έχουν αιρετούς αντιπροσώπους αλλά έχουν συγκεντρώσει αριθμό ψήφων, τουλάχιστον, ίσο με το 1,5% του συνόλου των έγκυρων ψηφοδελτίων της Επικράτειας στις τελευταίες εκλογές. Η άμεση κρατική χρηματοδότηση αποσκοπεί στην κάλυψη των λειτουργικών δαπανών των πολιτικών κομμάτων ή των συνασπισμών. Στο άρθρο 3 του Ν. 3023/2002 όπως έχει τροποποιηθεί από τον Ν. 4304/2014 και τον Ν.4472/2017, αναφέρεται ότι i) ποσοστό 80% καταβάλλεται στα κόμματα και τους συνασπισμούς που εκπροσωπούνται στη Βουλή αναλογικά με τον αριθμό ψήφων που έχουν συγκεντρώσει με βάση την αναλογικότητα, ii) ποσοστό 10% καταβάλλεται στα κόμματα και τους συνασπισμούς που εκπροσωπούνται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και iii) ποσοστό 10% καταβάλλεται στα κόμματα και τους συνασπισμούς που είχαν καταρτίσει πλήρεις συνδυασμούς, τουλάχιστον, στο 70% των εκλογικών περιφερειών της χώρας και έχουν λάβει ποσοστό ίσο με το 1,5% του συνόλου των έγκυρων ψηφοδελτίων της Επικράτειας.
Εκτός από την τακτική χρηματοδότηση, στην Ελλάδα υπάρχουν διάφορες μορφές έμμεσης κρατικής χρηματοδότησης σε σχέση με τις προεκλογικές εκστρατείες, όπως μεταξύ άλλων ο δωρεάν χρόνος μετάδοσης σε κρατικούς και ιδιωτικούς ραδιοφωνικούς και τηλεοπτικούς σταθμούς για τα πολιτικά κόμματα.
Ο νόμος δίνει μεγάλη σημασία στην κρατική χρηματοδότηση των κυριότερων πολιτικών κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών τους. Τα κριτήρια και οι μηχανισμοί κατανομής της κρατικής χρηματοδότησης στην Ελλάδα είναι αρκετά προηγμένοι. Δεδομένου του σχετικά υψηλού βαθμού εξάρτησης των πολιτικών κομμάτων από την κρατική χρηματοδότηση, η διασφάλιση της διαφάνειας και του αποτελεσματικού ελέγχου της διαχείρισης της κρατικής χρηματοδότησης είναι ζωτικής σημασίας για τη διατήρηση της ακεραιότητας στη χρηματοδότηση των ελληνικών πολιτικών κομμάτων (το επίπεδο διαφάνειας και εποπτείας θα εξεταστεί σε επόμενες ενότητες της παρούσας έκθεσης).
5.2.2. Η Ελλάδα απαγορεύει μια σειρά πηγών ιδιωτικής χρηματοδότησης και θέτει ανώτατο όριο για τις δωρεές
Η ιδιωτική χρηματοδότηση είναι ένα εργαλείο στήριξης ενός πολιτικού κόμματος ή υποψηφίου από την κοινωνία εν γένει, και αναγνωρίζεται ευρέως ως ένα θεμελιώδες δικαίωμα των πολιτών. Εντούτοις, εάν δεν υπάρχει ένα επαρκές ρυθμιστικό πλαίσιο για την ιδιωτική χρηματοδότηση, μπορεί εύκολα να γίνει αντικείμενο εκμετάλλευσης από ιδιωτικά συμφέροντα. Ως εκ τούτου, οι χώρες του ΟΟΣΑ ασκούν ολοένα και μεγαλύτερο έλεγχο στην ιδιωτική χρηματοδότηση ώστε να διασφαλίσουν ανταγωνισμό επί ίσοις όροις ανάμεσα στα πολιτικά κόμματα και στους υποψηφίους.
Η ίδια η ρύθμιση της ιδιωτικής χρηματοδότησης υπονοεί την έννοια της απαγόρευσης ή του περιορισμού των πόρων ή των ποσών που προσφέρονται ως χρηματοδότηση. Οι πηγές που θεωρούνται ακατάλληλες και άρα απαγορεύονται περιλαμβάνουν τη χρηματοδότηση από αλλοδαπά φυσικά και νομικά πρόσωπα, τη χρηματοδότηση από κρατικούς οργανισμούς όπως είναι οι κρατικές επιχειρήσεις, από εταιρείες ή από συνδικάτα (Γράφημα 5.1).
Γράφημα 5.1. Μορφές απαγορευμένων ιδιωτικών χρηματοδοτήσεων σε χώρες του ΟΟΣΑ
Πηγή: Από την IDEA (χωρίς ημερομηνία), Political Finance Database (Βάση Δεδομένων Χρηματοδότησης Πολιτικών Κομμάτων), www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database.
Στην Ελλάδα, τα πολιτικά κόμματα μπορούν να λάβουν ιδιωτική χρηματοδότηση. Ενώ, κατά τα φαινόμενα, η εξάρτηση των βασικών πολιτικών κομμάτων από την κρατική χρηματοδότηση περιορίζει τον ρόλο των λοιπών πηγών εσόδων, στην Ελλάδα ισχύει και μια σειρά περιορισμών στην ιδιωτική χρηματοδότηση όπως συμβαίνει και σε πολλές άλλα κράτη-μέλη του ΟΟΣΑ. Το άρθρο 7 του Ν.3023/2002 όπως τροποποιήθηκε από τους νόμους 4304/2014, 4472/2017 και 4475/2017 αναφέρει ότι απαγορεύεται η χρηματοδότηση από φυσικά ή νομικά πρόσωπα που δεν έχουν την ελληνική ιθαγένεια ή δεν έχουν έδρα στην ελληνική επικράτεια, από τα νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου, τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης κάθε βαθμού, τους ιδιοκτήτες μέσων μαζικής ενημέρωσης και τους εκδότες. Με άλλα λόγια, μόνο φυσικά πρόσωπα μπορούν να κάνουν δωρεές και οι εταιρικές δωρεές απαγορεύονται.
Πολλές χώρες επίσης ορίζουν ανώτερο όριο για δωρεές από φυσικά και νομικά πρόσωπα σε πολιτικά κόμματα. Τα όρια αυτά είναι σημαντικά για να προσδιοριστεί ο χώρος για την εκδήλωση φαινομένων αιχμαλωσίας των πολιτικών, αλλά είναι δύσκολό να βρεθεί το ακριβές σημείο ισορροπίας (Πίνακας 5.2). Στην Ελλάδα, οι εισφορές από έναν μεμονωμένο δωρητή σ’ ένα πολιτικό κόμμα δεν μπορούν να υπερβαίνουν τα 20.000 ευρώ σε ετήσια βάση ενώ για τους υποψηφίους δεν μπορεί να υπερβαίνουν τα 5.000 ευρώ σύμφωνα με το Ν. 3023/2002 όπως τροποποιήθηκε από το Ν. 4304/2014. Αυτά τα όρια, βοηθούν στη ρύθμιση του πλαισίου για την πολιτική χρηματοδότηση στην Ελλάδα.
Πίνακας 5.2. Maximum donation ceilings for individuals in selected OECD countries
Πηγή: Για Χιλή, Κορέα: OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en. Για Αυστρία, Βέλγιο, Γαλλία, Γερμανία, Δανία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία, Ισλανδία, Ισπανία, Νορβηγία, Ολλανδία, Ουγγαρία, Πολωνία, Πορτογαλία, Σουηδία και Φινλανδία: GRECO (χωρίς ημερομηνία), «Εκθέσεις Τρίτης Αξιολόγησης για τη Διαφάνεια στις Χρηματοδοτήσεις Πολιτικών Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης, www.coe.int/en/web/greco/evaluations/round-3 (ημερομηνία πρόσβασης στις 29 Ιανουαρίου 2018) and IDEA Political Finance Database (n.d.), www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database (πρόσβαση στις 12 Σεπτεμβρίου 2017).
5.2.3. Ενώ γίνονται προσπάθειες για να ρυθμιστούν οι ανώνυμες δωρεές, η χρήση των ανώνυμων κουπονιών φαίνεται να απαιτεί αυστηρή εποπτεία
Μια από τις κυριότερες πηγές ανησυχίας είναι οι ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις. Σε 16 χώρες του ΟΟΣΑ απαγορεύονται όλες οι ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις προς τα πολιτικά κόμματα και σε 15 χώρες απαγορεύονται οι ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις προς τα πολιτικά κόμματα όταν αυτές υπερβαίνουν ορισμένα θεσμοθετημένα όρια (Γράφημα 5.2). Για παράδειγμα, στην Εσθονία, δεν επιτρέπεται να δέχονται τα πολιτικά κόμματα κεκαλυμμένες ή ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις ή οικονομικές ενισχύσεις προερχόμενες από νομικά πρόσωπα. Εφόσον είναι δυνατό, τα πολιτικά κόμματα πρέπει να επιστρέφουν στον χρηματοδότη τις ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις ή τις οικονομικές ενισχύσεις από νομικά πρόσωπα. Σε αντίθετη περίπτωση, θα πρέπει, εντός δέκα ημερών, να μεταφέρουν το ποσό της ενίσχυσης στον κρατικό προϋπολογισμό ώστε να προστεθεί στους πόρους που θα διατεθούν στα πολιτικά κόμματα το επόμενο οικονομικό έτος.
Στην Ελλάδα, η ιδιωτική χρηματοδότηση πρέπει να διενεργείται μέσω τραπεζικού λογαριασμού ή με τη χρήση άλλων μεθόδων εφόσον επιτρέπει την ταυτοποίηση του φυσικού ή νομικού προσώπου που προσέφερε το ποσό. Επιπρόσθετα, ο Ν. 4472/2017 κατήργησε τη διάταξη του Ν. 3023/2002, όπως τροποποιήθηκε από τον Ν. 4304/2014, που επέτρεπε στα πολιτικά κόμματα να διοργανώνουν εξορμήσεις με σκοπό την οικονομική τους ενίσχυση εφόσον τα κεφάλαια που θα συγκέντρωναν δεν θα υπερέβαιναν το ποσό των 150.000 ευρώ κατ’ έτος. Η εν λόγω διάταξη άφηνε περιθώρια διαφορετικής ερμηνείας και θα μπορούσε να επιτρέψει στα πολιτικά κόμματα να παρακάμψουν τον κανονισμό των ανώνυμων οικονομικών ενισχύσεων και των απαιτήσεων όπως είναι η υποχρεωτική διακίνηση του προσφερόμενου ποσού μέσω τραπεζικού λογαριασμού, η ταυτοποίηση των χρηματοδοτών και τα ανώτατα όρια μιας οικονομικής ενίσχυσης. Οι τελευταίες αλλαγές του νομοθετικού πλαισίου αντιμετωπίζουν το νομικό αυτό πρόβλημα και καταργούν αυτή την εξαίρεση που επέτρεπε τις οικονομικές εξορμήσεις από τα πολιτικά κόμματα.
Τη στιγμή που γίνονται προσπάθειες για την αντιμετώπιση των κινδύνων που συνδέονται με τις ανώνυμες δωρεές, τα κουπόνια χρησιμοποιούνται ευρέως για την οικονομική ενίσχυση των πολιτικών κομμάτων. Σύμφωνα με τις προϋφιστάμενες διατάξεις, όλα τα κουπόνια πρέπει να είναι αριθμημένα και θεωρημένα από την Επιτροπή Ελέγχου ώστε να αποτρέπεται το ενδεχόμενο ανεξέλεγκτης διακίνησης οικονομικών ενισχύσεων προς τα πολιτικά κόμματα. Εξάλλου, για την αγορά των εν λόγω κουπονιών είναι υποχρεωτική η αναγραφή του ονοματεπωνύμου και του αριθμού φορολογικού μητρώου ή του δελτίου της αστυνομικής ταυτότητας του χρηματοδότη.
Σχετικά, οι ελληνικές αρχές επισημαίνουν ότι τα κουπόνια αποτελούσαν πάντα έναν από τους πιο συνηθισμένους τρόπους οικονομικής ενίσχυσης των πολιτικών κομμάτων για τους Έλληνες πολίτες, και η έγκριση ανώνυμων οικονομικών ενισχύσεων μικρής αξίας θα προήγαγε την αυθόρμητη στήριξη των πολιτικών κομμάτων από τους πολίτες και θα ενίσχυε τους συναισθηματικούς δεσμούς με αυτά. Στο πλαίσιο αυτό, ο Ν.4509/2017 τροποποίησε τη σχετική διάταξη και επέτρεψε τις ανώνυμες δωρεές μέσω κουπονιών μέχρι του ποσού των 15 ευρώ. Για την αγορά κουπονιών με αξία κάτω από 15 ευρώ δεν απαιτούνται τα στοιχεία του δωρητή. Ο νόμος επίσης προβλέπει ότι ο μέγιστος αριθμός κουπονιών με αξία κάτω από 15 ευρώ, τα οποία αριθμούνται και πιστοποιούνται από την Επιτροπή Ελέγχου, δεν θα υπερβαίνει το 4% της ετήσιας κρατικής χρηματοδότησης που έλαβε κάθε πολιτικό κόμμα κατά το προηγούμενο έτος. Το ακριβές ποσό μέχρι του οποίου μπορεί κάθε πολιτικό κόμμα να εκδώσει κουπόνια, θα ορίζεται ανά έτος με σχετική απόφαση του Προέδρου της Επιτροπής Ελέγχου, η οποία θα εκδίδεται εντός του πρώτου δεκαημέρου κάθε έτους. Οι ανώνυμες οικονομικές ενισχύσεις, όταν η αξία τους δεν υπερβαίνει συγκεκριμένα όρια, δεν είναι κάτι ασυνήθιστο και παρόμοιες ρυθμίσεις υπάρχουν σε χώρες όπως η Ιρλανδία και το Ηνωμένο Βασίλειο (Γράφημα 5.2 and Πίνακας 5.3). Εντούτοις, είναι σημαντικό να διασφαλιστεί ότι η Επιτροπή Ελέγχου θα έχει τον έλεγχο των κουπονιών που είναι θεωρημένα αλλά αδιάθετα, και να της επιστρέφονται τα αδιάθετα κουπόνια ώστε να αποφεύγεται το ενδεχόμενο μη σύννομης διοχέτευσης ανώνυμων οικονομικών ενισχύσεων προς τα πολιτικά κόμματα. Επίσης, εξίσου σημαντικός παράγοντας είναι η κοινοποίηση του αριθμού των οικονομικών ενισχύσεων που λαμβάνουν τα πολιτικά κόμματα μέσω της πώλησης ανώνυμων κουπονιών ώστε να υπολογίζεται η αναλογία τους προς το σύνολο της ιδιωτικής χρηματοδότησης. Τα εν λόγω στοιχεία θα μπορούσαν να διευκολύνουν την αξιολόγηση της προστιθέμενης αξίας της πρόσφατης μεταρρύθμισης που εισήχθη με το Ν.4509/2017 καθώς και τον μελλοντικό διάλογο γύρω από το θέμα των ανώνυμων κουπονιών στην Ελλάδα.
Γράφημα 5.2. Απαγόρευση των ανώνυμων οικονομικών ενισχύσεων προς πολιτικά κόμματα σε χώρες του ΟΟΣΑ
Σημείωση: Τα στατιστικά στοιχεία για το Ισραήλ παρέχονται από τις οικείες ισραηλινές αρχές οι οποίες έχουν την ευθύνη για αυτά. Η χρήση των εν λόγω στοιχείων από τον ΟΟΣΑ διατίθεται με την επιφύλαξη του καθεστώτος των Υψιπέδων του Γκολάν, της Ανατολικής Ιερουσαλήμ και των περιοχών εποικισμού του Ισραήλ στη Δυτική Όχθη και σύμφωνα με τους όρους του διεθνούς δικαίου.
Πηγή: Από την IDEA (χωρίς ημερομηνία), Political Finance Database (Βάση Δεδομένων Χρηματοδότησης Πολιτικών Κομμάτων), www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database.
5.2.4. Η θέσπιση αυστηρών όρων για τα τραπεζικά δάνεια σηματοδοτεί μία πολύ σημαντική εξέλιξη
Άλλοι τομείς που εγκυμονούν κινδύνους είναι τα δάνεια που χορηγούνται σε πολιτικά κόμματα/υποψηφίους. Τα δάνεια αυτά μπορεί να είναι κεκαλυμμένη ιδιωτική χρηματοδότηση. Κάθε χώρα έχει θεσπίσει το δικό της μοντέλο βάσει του οποίου ρυθμίζεται η εν λόγω πηγή χρηματοδότησης. Στην Ισπανία, για παράδειγμα, το υψηλό χρέος των πολιτικών κομμάτων αναγνωρίστηκε από τον Τρίτο Γύρο Αξιολόγησης της GRECO ως μια πρόκληση προς την ανεξαρτησία των πολιτικών κομμάτων σε σχέση με τα πιστωτικά ιδρύματα. Το Ελεγκτικό Συνέδριο της Ισπανίας –που αποτελεί έναν βασικό φορέα ελέγχου της χρηματοδότησης των κομμάτων, χωρίς όμως τη δυνατότητα επιβολής δεσμευτικών συστάσεων– είχε ήδη επισημάνει τον κίνδυνο αυτόν στα πολιτικά κόμματα καθώς είχε διαπιστώσει πολλές παρατυπίες στη διαχείριση των δανείων που είχαν χορηγηθεί στα πολιτικά κόμματα. Στην Τουρκία, από την άλλη, απαγορεύεται ξεκάθαρα στα πολιτικά κόμματα να δανείζονται χρήματα. Στην Ιταλία, ενώ η λήψη δανείων δεν απαγορεύεται, όλοι οι υποψήφιοι στο εθνικό κοινοβούλιο και τα περιφερειακά συμβούλια πρέπει να καταγράφουν τα χρέη που δημιουργήθηκαν κατά την προεκλογική εκστρατεία στην έκθεση απολογισμού και στην κατάσταση εκλογικών δαπανών που πρέπει να υποβάλουν στο Συμβούλιο των Ελεγκτών. Επίσης, η Επιτροπή για την Εποπτεία της Χρηματοδότησης των Πολιτικών Κομμάτων της Εσθονίας εξετάζει τις οικονομικές εκθέσεις των πολιτικών κομμάτων και δημοσιοποιεί γραπτώς μια λεπτομερή ανάλυση της οικονομικής ευρωστίας των κομμάτων δίνοντας έμφαση στα κόμματα που έχουν σημαντικά χρέη και μπορεί να στερούνται οικονομικούς πόρους.
Στην Ελλάδα, τα τραπεζικά δάνεια αποτελούν την κύρια πηγή εσόδων για πολλά μεγάλα πολιτικά κόμματα. Πριν από το 2012, το ελληνικό πολιτικό σκηνικό ήταν σχετικά σταθερό με την κυριαρχία δύο μεγάλων πολιτικών κομμάτων. Σύμφωνα με την έκθεση μιας οργάνωσης της κοινωνίας των πολιτών, υπό την εν λόγω σταθερή συνθήκη, ένα μέσο ποσοστό 70-80% της συνολικής κρατικής χρηματοδότησης διατίθετο συστηματικά σε αυτά τα πολιτικά κόμματα. Το γεγονός αυτό διευκόλυνε τα πολιτικά κόμματα να δανείζονται από τις τράπεζες έχοντας ως εγγύηση τη μελλοντική κρατική χρηματοδότηση. Για παράδειγμα, στα ελληνικά πολιτικά κόμματα δανείστηκαν 54 εκατομμύρια ευρώ το 2011 και 48 εκατομμύρια ευρώ το 2010 (Svarrer, 2017). Ωστόσο, με τη μεγάλη μετατόπιση της πολιτικής ισχύος το 2012, τα δύο μεγαλύτερα πολιτικά κόμματα έχασαν σημαντικά εκλογικά ποσοστά και συνακόλουθα έχασαν και μεγάλο μέρος της κρατικής χρηματοδότησης. Συνεπώς, κάποια πολιτικά κόμματα αδυνατούν να εξοφλήσουν τα δάνεια και χρωστούν μεγάλα χρηματικά ποσά.
Για να ανταπεξέλθει σε αυτήν την κατάσταση και να ελέγχει τον υπερβολικό δανεισμό των πολιτικών κομμάτων βάζοντας ως εγγύηση την κρατική χρηματοδότηση, έγινε τροποποίηση του νόμου του 2014 και έκτοτε απαγορεύεται στα πολιτικά κόμματα να δανείζονται από τις τράπεζες με εγγύηση κρατική χρηματοδότηση που δεν αφορά στο τρέχον οικονομικό έτος. Επιπλέον, ο Ν.4475/2017 θέσπισε περαιτέρω προϋποθέσεις για τη λήψη δανείων. Οι δικαιούχοι κρατικής χρηματοδότησης απαγορεύεται να χρησιμοποιήσουν ως εγγύηση για τη λήψη δανείου ποσό πάνω από το 50% της κρατικής χρηματοδότησης του οικονομικού έτους αναφοράς. Βάσει αυτής της τροποποίησης, τα πολιτικά κόμματα υποχρεούνται να ενημερώνουν γραπτώς την Επιτροπή Ελέγχου και την Τράπεζα της Ελλάδος σχετικά με κάθε νέα δανειακή σύμβαση ή την όποια τροποποίηση σε υπάρχουσα δανειακή σύμβαση, το αργότερο 10 ημέρες μετά την υπογραφή της εν λόγω σύμβασης. Η μη τήρηση της παρούσας προϋπόθεσης συνεπάγεται τη μερική ή συνολική απώλεια της κρατικής χρηματοδότησης. Η Επιτροπή Ελέγχου οφείλει, εντός 15 ημερών, να δημοσιεύει στον ιστότοπό της τη γραπτή ανακοίνωση που θα έχει λάβει από το πολιτικό κόμμα.
Εκτός από τις εν λόγω διατάξεις, ο Ν.4472/2017 κατέστησε ακόμα πιο δύσκολη τη μεταβίβαση της κρατικής χρηματοδότησης και μείωσε περαιτέρω τα κίνητρα για τα πολιτικά κόμματα να χρησιμοποιούν τη μελλοντική κρατική χρηματοδότηση ως εγγύηση. Ενώ η προηγούμενη διάταξη προέβλεπε ότι το 40% της συνολικής κρατικής χρηματοδότησης που εισπράττει κάθε πολιτικό κόμμα είναι ακατάσχετη και δεν επιτρέπεται η μεταβίβασή του, η τελευταία τροποποίηση μείωσε το ποσοστό αυτό στο 10%, οπότε θεωρητικά, το 90% της κρατικής χρηματοδότησης που εισπράττει ένα πολιτικό κόμμα να είναι δυνατό να μεταβιβαστεί για την εξόφληση των χρεών.
Αυτές οι πρόσφατες τροποποιήσεις θα μπορούσαν να ενισχύσουν τον έλεγχο των τραπεζικών δανείων που έχουν λάβει τα πολιτικά κόμματα. Η Επιτροπή Ελέγχου αναμένεται να διασφαλίσει την ορθή εφαρμογή των διατάξεων αυτών στην πράξη, δεδομένου ότι μολονότι οι διατάξεις αυτές είναι κατάλληλες για να ρυθμίσουν την υπερβολική εξάρτηση των πολιτικών κομμάτων από τον τραπεζικό δανεισμό, τα πάντα εξαρτώνται από την πρακτική εφαρμογή.
Η Επιτροπή Εκλογών του Η.Β. για παράδειγμα, προκειμένου να βοηθήσει τα πολιτικά κόμματα να συμμορφωθούν με τις διατάξεις που αφορούν στη λήψη τραπεζικών δανείων, δημοσίευσε ένα λεπτομερές εγχειρίδιο με τον τίτλο “Συνολική θεώρηση των ρυθμίσεων για τα δάνεια στα πολιτικά κόμματα” 1. Το εγχειρίδιο παρουσιάζει τα διαφορετικά είδη δανείων που μπορούν να λάβουν τα πολιτικά κόμματα, πληροφορίες για τους δανειστές και τις απαιτήσεις αναφορών, και περιλαμβάνει παραπομπές σε σχετικά έγγραφα και φόρμες. Η Επιτροπή Ελέγχου θα μπορούσε να αναπτύξει παρόμοιες οδηγίες για να προωθήσει την αποτελεσματική συμμόρφωση των πολιτικών κομμάτων με τις πρόσφατες τροποποιήσεις του θεσμικού πλαισίου σχετικά με τα τραπεζικά δάνεια.
5.2.5. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο εισαγωγής μιας ρύθμισης για τους τρίτους συμμετέχοντες στην προεκλογική εκστρατεία
Η αποτελεσματική επιβολή περιορισμών στις δαπάνες τρίτων αναδύεται ως ένα νέο ζητούμενο στα όρια των δαπανών. Σε αντίθετη περίπτωση, τα όρια θα ξεπεραστούν με την εκ νέου διοχέτευση των εκλογικών δαπανών σε δήθεν ανεξάρτητες επιτροπές και ομάδες συμφερόντων. Οι τρίτοι συμμετέχοντες στην προεκλογική εκστρατεία είναι μεταξύ άλλων φιλανθρωπικά σωματεία, θρησκευτικές οργανώσεις, ιδιώτες ή εταιρείες που συμμετέχουν στις προεκλογικές περιόδους χωρίς όμως να εκπροσωπούν πολιτικά κόμματα ή υποψηφίους. Όταν μπορεί να εξαχθεί το λογικό συμπέρασμα, ότι οι δαπάνες για ορισμένες δραστηριότητες μιας προεκλογικής εκστρατείας αποσκοπούν στον επηρεασμό των ψηφοφόρων ώστε να ψηφίσουν υπέρ ή κατά ενός πολιτικού κόμματος ή μιας κατηγορίας υποψηφίων, θα πρέπει να εφαρμόζονται συγκεκριμένοι κανόνες.
Στην Ελλάδα αυτή τη στιγμή δεν υπάρχει νομικό πλαίσιο για τη ρύθμιση των δραστηριοτήτων των τρίτων που συμμετέχουν στις προεκλογικές εκστρατείες. Δεδομένου ότι συζητείται έντονα στην Ευρώπη η ρύθμιση του φαινομένου αυτού, η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο θέσπισης σχετικών διατάξεων. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, η Εκλογική Επιτροπή υποχρεώνει τους ιδιώτες ή τους οργανισμούς που δαπανούν ή σκοπεύουν να δαπανήσουν ποσά άνω των 20.000 στερλινών Αγγλίας στην Αγγλία ή 10.000 στερλίνες (έκαστος) στη Σκωτία, την Ουαλία ή τη Βόρεια Ιρλανδία σε ελεγχόμενες ενέργειες σχετικές με προεκλογικές εκστρατείες στη διάρκεια της ελεγχόμενης περιόδου για να εγγραφούν ως τρίτοι συμμετέχοντες σε προεκλογικές εκστρατείες. Εάν εγγραφούν στην Εκλογική Επιτροπή, απολαμβάνουν υψηλότερο όριο δαπανών. Τα όρια δαπανών εξαρτώνται από την προεκλογική εκστρατεία στην οποία συμμετέχουν, και μόλις εγγραφούν υπάρχουν κανόνες, που πρέπει να ακολουθήσουν σχετικά με τις δωρεές, τις δαπάνες και τις υποχρεώσεις αναφοράς. Για τις γενικές εκλογές του 2015, το όριο δαπανών για κάθε εκλογική περιφέρεια ορίστηκε στις 9.750 στερλίνες. Στον ιστότοπο της Εκλογικής Επιτροπής του Ηνωμένου Βασιλείου κοινοποιείται το μητρώο των τρίτων συμμετεχόντων σε προεκλογική εκστρατεία. Για παράδειγμα, την 1η Απριλίου 2017, υπήρχαν 54 δηλωμένοι τρίτοι συμμετέχοντες σε προεκλογική εκστρατεία.2
5.3. Διασφάλιση της διαφάνειας και της λογοδοσίας
Θεμέλιος λίθος για τη διασφάλιση της διαφάνειας και της λογοδοσίας στη χρηματοδότηση της πολιτικής δραστηριότητας είναι η υποχρέωση των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων να αποκαλύπτουν πληροφορίες για τον τρόπο άντλησης και χρήσης των κεφαλαίων. Οι εν λόγω πληροφορίες διευκολύνουν τη λήψη πιο ενημερωμένων αποφάσεων από τους ψηφοφόρους καθώς και την αποτελεσματική επιτήρηση της χρηματοδότησης των κομμάτων. Η συγκροτημένη κοινοποίηση οικονομικών πληροφοριών λειτουργεί επίσης ως αποτρεπτικό μέτρο για την ελαχιστοποίηση του αντίκτυπου της αθέμιτης επιρροής.
5.3.1. Η τήρηση μιας δημόσιας βάσης δεδομένων για τα οικονομικά των κομμάτων είναι ένα αποτελεσματικό εργαλείο ενίσχυσης της διαφάνειας και της λογοδοσίας
Ο Ν. 3023/2002 όπως τροποποιήθηκε από τους νόμους 4304/2014, 4472/2017, 4475/2017 και 4509/2017 παρέχει έναν ολοκληρωμένο κατάλογο πληροφοριών που πρέπει να δημοσιεύονται στον ιστότοπο της Επιτροπής Ελέγχου. Η πληροφορία αυτή περιλαμβάνει τα στοιχεία των φυσικών προσώπων τα οποία έχουν προσφέρει ενισχύσεις άνω των α) 3.000 ευρώ κατ’ έτος σε υποψηφίους ή εκλεγμένα μέλη της ελληνικής βουλής ή του ευρωκοινοβουλίου και β) 5.000 ευρώ κατ’ έτος σε πολιτικά κόμματα ή συνασπισμούς κομμάτων καθώς και ένας κατάλογος όπου αναγράφονται όλα τα δάνεια που έχει λάβει από τις τράπεζες κάθε πολιτικό κόμμα και/ή συνασπισμός κομμάτων. Επιπλέον, σύμφωνα με το Ν.4472/2017, η Επιτροπή Ελέγχου οφείλει να δημοσιεύσει αυτή την πληροφορία στον ιστότοπό της μέσα σε 90 ημέρες από τη στιγμή που περιήλθε σε γνώση της ή κατόπιν σχετικού ελέγχου να διατηρεί αναρτημένες τις εν λόγω πληροφορίες για διάστημα 10 ετών. Σε περίπτωση που κάποιο πολιτικό κόμμα δεν υποβάλει τα δεδομένα που προβλέπει ο νόμος, η Επιτροπή Ελέγχου θα δημοσιεύει την παράβαση αυτή στον ιστότοπό της.
Η Επιτροπή Ελέγχου έθεσε σε λειτουργία τον ιστότοπό της την άνοιξη του 2017 (Πλαίσιο 5.1). Περιέχει πληροφορίες σχετικά με την κατανομή της κρατικής χρηματοδότησης στα πολιτικά κόμματα, ωστόσο τα περισσότερα στοιχεία σχετικά με τις ιδιωτικές οικονομικές ενισχύσεις και τα τραπεζικά δάνεια δεν είχαν αναρτηθεί κατά τη φάση οριστικοποίησης της έκθεσης αυτής.
Πλαίσιο 5.1. Διαδικτυακή πλατφόρμα της ελληνικής Επιτροπής Ελέγχου
Στα τέλη της άνοιξης 2017, ο ιστότοπος της Επιτροπής Ελέγχου, που προβλεπόταν στο Ν. 4304/2014, ετέθη σε λειτουργία. Ο βασικός του στόχος είναι η εξασφάλιση δημόσιας πρόσβασης στα στοιχεία που αποστέλλουν τα πολιτικά κόμματα και οι υποψήφιοι. Για το σκοπό αυτό, ο ιστότοπος είναι η βασική πύλη καταχώρισης της πληροφορίας και μέσω της οποίας έχει πρόσβαση το κοινό.
Η έναρξη λειτουργίας του ιστότοπου είναι ένα σημαντικό βήμα προς την εφαρμογή των σχετικών νομικών υποχρεώσεων και τη δημιουργία ενός περιβάλλοντος διαφάνειας γύρω από τη χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων. Ο ιστότοπος προσφέρει πρόσβαση σε τέσσερις βασικούς τομείς που περιλαμβάνουν υποστηρικτικό υλικό, οικονομικά στοιχεία, ανακοινώσεις και άλλες πληροφορίες σχετικά με την Επιτροπή Ελέγχου. Περιλαμβάνει επίσης χρήσιμες σελίδες και συνδέσμους και μία λειτουργία αναζήτησης πληροφοριών.
Ειδικότερα, στον ιστότοπο αυτό ο χρήστης έχει πρόσβαση στο σύνολο της νομοθεσίας σχετικά με το πλαίσιο της πολιτικής χρηματοδότησης καθώς επίσης και στις αποφάσεις του Υπουργείου Εσωτερικών με τους λεπτομερείς πίνακες κατανομής της κρατικής χρηματοδότησης σε κόμματα και σε συνασπισμούς κομμάτων. Αυτές οι Υπουργικές Αποφάσεις ανατρέχουν στις εκλογές του 2015. Υπάρχει επίσης πληροφορία σχετικά με τους ισολογισμούς και τους προϋπολογισμούς των πολιτικών κομμάτων για το 2017. Επιπρόσθετα, ο ιστότοπος παρέχει φόρμες για να βοηθήσει τους υποψηφίους και τα πολιτικά κόμματα να δηλώσουν τα εισοδήματα και τους τραπεζικούς τους λογαριασμούς.
Παρόλη τη συντελεσθείσα πρόοδο, οι ενότητες σχετικά με πληροφορίες για τα δάνεια, τις μη κρατικές πηγές χρηματοδότησης, τους προϋπολογισμούς και τους ισολογισμούς καθώς και τα οικονομικά στοιχεία για τις προεκλογικές εκστρατείες δεν είναι διαθέσιμες ηλεκτρονικά. Τα στοιχεία σχετικά με τη χρηματοδότηση από φυσικά πρόσωπα προς τους υποψηφίους απουσιάζει επίσης.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει, όσο το δυνατόν πιο γρήγορα, τις δυνατότητες περαιτέρω ανάπτυξης και εμπλουτισμού του περιεχομένου αυτής της βάσης δεδομένων για να ενισχύσει τη διαφάνεια και τη λογοδοσία. Ένα αξιόλογο παράδειγμα δημοσιοποίησης εμπεριστατωμένων στοιχείων σχετικά με τη χρηματοδότηση των κομμάτων είναι εκείνο της Εσθονίας όπου τόσο οι εκθέσεις προεκλογικών δαπανών όσο και οι τριμηνιαίες εκθέσεις χρηματοδότησης που υποβάλλονται από τα πολιτικά κόμματα είναι αρκετά λεπτομερείς (Πίνακας 5.4). Ένα μήνα μετά τις εκλογές, τα πολιτικά κόμματα υποχρεούνται να υποβάλουν έκθεση προς την Επιτροπή για την Εποπτεία της Χρηματοδότησης των Πολιτικών Κομμάτων της Εσθονίας (EPFSC) με αναλυτική καταγραφή όλων των προεκλογικών δαπανών τόσο των υποψηφίων που περιλαμβάνονται στις λίστες των πολιτικών κομμάτων όσο και εκείνων που κατεβαίνουν ως ανεξάρτητοι. Επίσης, στη λήξη κάθε τριμήνου, κάθε κόμμα υποχρεούται να δημοσιοποιεί κατάλογο με όλες τις δαπάνες που δεν έχει εξοφλήσει μέχρι τότε, καθώς και τον ισολογισμό του. Η υποβολή των τριμηνιαίων οικονομικών εκθέσεων πρέπει να γίνεται στην Επιτροπή για την Εποπτεία της Χρηματοδότησης των Πολιτικών Κομμάτων της Εσθονίας το αργότερο έως τη 10η ημέρα του μήνα που έπεται της λήξης του τριμήνου.
Πίνακας 5.4. Κατηγορίες πληροφοριών που πρέπει να καταγράφονται στις εκθέσεις χρηματοδότησης των κομμάτων, Εσθονία
Πηγή: Νόμος περί πολιτικών κομμάτων (RT I, 12.07.2014, 39), παράγραφοι §121(8) και (9), §128(9) και (10), §121(2), §128(8), αντίστοιχα.
Μαζί με τη συγκροτημένη δημοσιοποίηση της σχετικής πληροφορίας η Ελλάδα πρέπει επίσης να φροντίσει για την διαδικτυακή δημοσιοποίησή της με έναν τρόπο φιλικό προς τον χρήστη. Η διαφάνεια δεν είναι συνώνυμε με τη δημοσιοποίηση τεράστιου όγκου πληροφορίας. Η πληθώρα πληροφοριών ή οι ανεπαρκώς προβεβλημένες πληροφορίες μπορεί να επηρεάσουν αρνητικά τους πολίτες. Προϋπόθεση για την ολοκληρωμένη και προληπτική δημοσιοποίηση είναι τα δεδομένα να είναι επίκαιρα, αξιόπιστα, προσβάσιμα και κατανοητά (Pfeiffer and Speck, 2008). Ειδικότερα, ακόμη κι όταν τα στοιχεία δημοσιοποιούνται, οι πληροφορίες μπορεί να μην είναι διαθέσιμες σε αναγνώσιμη μορφή. Αυτή είναι προς το παρόν και η περίπτωση της ελληνικής Επιτροπής Ελέγχου. Ένα έντυπο μιας οικονομικής έκθεσης σε μορφή PDF σαφώς διαφέρει από μια βάση δεδομένων όπου όλα τα οικονομικά στοιχεία είναι διαθέσιμα προς λήψη. Τα δεδομένα δεν είναι πληροφορίες. Για να έχει νόημα η δημοσιοποίηση των πληροφοριών και να εξυπηρετεί την πληροφόρηση των πολιτών, θα πρέπει να είναι οργανωμένες με κατανοητό και φιλικό προς τον χρήστη τρόπο. Ιδανικά, όλες οι εκθέσεις πρέπει να υποβάλλονται και να δημοσιεύονται σε τυποποιημένη μορφή με δυνατότητα μηχανικής ανάγνωσης έτσι ώστε να διασφαλίζεται η συγκρισιμότητα, η σαφήνεια και η κατανόησή τους.
Ολοένα και περισσότερες χώρες δημοσιεύουν στο Διαδίκτυο λεπτομερείς πληροφορίες με τρόπο φιλικό προς τον χρήστη που διευκολύνει την αναζήτησή τους (
Πίνακας 5.5). Για παράδειγμα, Επιτροπή για την Εποπτεία της Χρηματοδότησης των Πολιτικών Κομμάτων της Εσθονίας (EPFSC) δημοσιεύει σε μια βάση δεδομένων με δυνατότητα αναζήτησης στον ιστότοπό της (www.erjk.ee/et). εκτενείς πληροφορίες σχετικά με τα οικονομικά των πολιτικών κομμάτων. Το όλο σύστημα έχει οργανωθεί με τέτοιον τρόπο ώστε να μην μεσολαβεί μεγάλο χρονικό διάστημα μέχρι να καταστούν προσβάσιμες οι πληροφορίες στο κοινό. Η αναζήτηση στη βάση μπορεί να παραμετροποιηθεί βάσει διαφόρων κατηγοριών πληροφορίας, όπως είναι τα πολιτικά κόμματα, οι διαδοχικές εκλογικές αναμετρήσεις (συμπεριλαμβανομένων και των δημοτικών), αλλά επίσης βάσει των στοιχείων των δωρητών, του είδους των δαπανών και των πηγών χρηματοδότησης. Μάι βάση που έχει δομηθεί με αυτόν τον τρόπο διευκολύνει την άσκησης εποπτείας από τα μέσα ενημέρωσης και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Ένα ακόμα παράδειγμα εμπεριστατωμένης ηλεκτρονικής δημοσιοποίησης πληροφοριών είναι η Επιτροπή Εκλογών του Η.Β. (Πλαίσιο 5.2), όπου η πληροφορία σχετικά με τα εισοδήματα και τις δαπάνες των πολιτικών κομμάτων μπορεί να αναζητηθεί και να αξιολογηθεί. Η Επιτροπή Ελέγχου θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο περαιτέρω ανάπτυξης της ηλεκτρονικής της πλατφόρμας σε μία παρόμοια λογική με σκοπό τη βελτίωση της προσβασιμότητας και της διαφάνειας στα οικονομικά στοιχεία των πολιτικών κομμάτων.
Πλαίσιο 5.2. Το σύστημα ηλεκτρονικής δημοσιοποίησης του Η.Β
Ο ιστότοπος της Επιτροπής Εκλογών του Ηνωμένου Βασιλείου προσφέρει πρόσβαση σε πληροφορίες που μπορούν εύκολα να αναζητηθούν ανά κατηγορία και να ανακτηθούν σε μορφή excel.
Πίνακας 5.5. Παραδείγματα διαθεσιμότητας των πληροφοριών για τη χρηματοδότηση των κομμάτων σε ηλεκτρονική μορφή σε επιλεγμένες χώρες του ΟΟΣΑ
Σημειώσεις:
1. Εκλογική Επιτροπή (χωρίς ημερομηνία), «Ηλεκτρονικός οδηγός χρήσης PEF»,, www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/electoral_ commission_pdf_file/0008/154682/PEF-Online-user-guide-creating-and-submitting-your-statement-of-accounts.pdf.
2. Εκλογική Επιτροπή (χωρίς ημερομηνία β), «Ιστότοπος αναζήτησης μητρώων», http://search.electoralcommission.org.uk/?currentPage=0&rows= 10&sort=AcceptedDate&order=desc&tab=1&et=pp&et=ppm&et=tp&et=perpar&et=rd&prePoll=false&postPoll=true.
3. FEC (χωρίς ημερομηνία α), «Ηλεκτρονική υποβολή», www.fec.gov/elecfil/electron.shtml.
4. FEC (χωρίς ημερομηνία β), «Αναζήτηση δημοσιευμένων δεδομένων», http://classic.fec.gov/finance/disclosure/disclosure_data_search.shtml.
Πηγή: OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en.
5.3.2. Η βελτίωση του νέου ιστότοπου της Επιτροπής Ελέγχου θα συμβάλει στην ανάπτυξη ενός ευνοϊκότερου κλίματος όπου οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης θα μπορούν να ασκούν αποτελεσματική εποπτεία
Ενώ η Ελλάδα διαθέτει έναν αριθμό ενεργών οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και δημοσιογράφων που ενδιαφέρονται για το ζήτημα της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων, είναι σημαντικό να επισημάνουμε ότι η αποτελεσματικότητα των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στον ρόλο του επιτηρητή είναι δυνατή μόνο όταν δημοσιεύονται ουσιαστικές πληροφορίες σχετικά με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Η Επιτροπή Ελέγχου βελτιώνοντας το περιεχόμενο του νέου της δικτυακού ιστότοπου και εξασφαλίζοντας την έγκαιρη και τακτική ενημέρωση των διαθέσιμων πληροφοριών, μπορεί να διευκολύνει την αποτελεσματική συμμετοχή των παραπάνω φορέων, προωθώντας τη συμμετοχή του συνόλου των κοινωνικών φορέων στη ρύθμιση της πολιτικής χρηματοδότησης. Στις χώρες όπου τα στοιχεία για τα οικονομικά των κομμάτων δημοσιοποιούνται, ο έλεγχος από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και την κοινωνία των πολιτών λειτουργεί επικουρικά στην εποπτεία της πολιτείας, και αποδεικνύεται καταλυτικής σημασίας για την ενίσχυση της διαφάνειας και της ακεραιότητας στο πεδίο της χρηματοδότησης των προεκλογικών εκστρατειών. Η διαφάνεια των οικονομικών ενισχύσεων προς τα κόμματα έχει οδηγήσει σε μια τρίτη μορφή ρύθμισης μη υποχρεωτικού χαρακτήρα: τη δημοσιοποίηση των ονομάτων των μεγαλύτερων χρηματοδοτών και των παραληπτών της χρηματοδότησης. Σε χώρες, όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες, όπου η υποβολή αναφορών προϋποθέτει την ταυτοποίηση των χρηματοδοτών, οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης δημοσιεύουν κάθε χρηματοδότηση μεγάλου ύψους υποβάλλοντάς τη σε δημόσια κριτική. Η πράξη αυτή μπορεί να λειτουργήσει ως εναλλακτική στις απαγορεύσεις και τους περιορισμούς (Πλαίσιο 5.3).
Πλαίσιο 5.3. Ο ρόλος επιτήρησης των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στη χρηματοδότηση των κομμάτων στη Δημοκρατία της Σλοβακίας και στις Ηνωμένες Πολιτείες
Δημοκρατία της Σλοβακίας: Βάση δεδομένων για την παρακολούθηση του δημόσιου χρήματος
Το 2000 η Σλοβακική Δημοκρατία προέβη σε αναμόρφωση της πρόσβασής της στους νόμους περί πληροφόρησης δημιουργώντας ένα σύστημα που έχει αποδειχθεί υποδειγματικό την τελευταία δεκαπενταετία. Η ελευθερία πρόσβασης στην πληροφόρηση έχει επιτρέψει στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και τις ομάδες προβληματισμού (think tanks) να επινοήσουν καινοτόμες λύσεις για την επισήμανση κινδύνων και την οικοδόμηση ενός πληροφοριακού δικτύου επιτρέποντας έτσι την αναγνώριση των περιπτώσεων σύγκρουσης συμφερόντων και τον αθέμιτο επηρεασμό της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Η οργάνωσης της κοινωνίας των πολιτών Fair Play Alliance (http://datanest.fair-play.sk/en/pages/index) δημιούργησε μια βάση δεδομένων στον ιστότοπό της όπου η πρόσβαση είναι ελεύθερη. Το αντικείμενο της βάσης δεδομένων είναι το δημόσιο χρήμα που καταβλήθηκε σε νομικά πρόσωπα (με τη μορφή κρατικών επιδοτήσεων, ιδιωτικοποιήσεων, διαγραφών φόρων και τελωνειακών τελών, επιχορηγήσεων, ευρωπαϊκών πόρων, χρεών προς το δημόσιο τομέα) και σε εκπροσώπους δημόσιων φορέων (διευθυντές κρατικών θεσμών, κρατικούς λειτουργούς, αιρετούς αντιπροσώπους, δικαστικούς λειτουργούς, φορείς της αυτοδιοίκησης, εκπροσώπους του Κοινοβουλίου, συμβούλους πολιτικών αρχηγών). Εφοδιάζει τα μέσα μαζικής ενημέρωσης και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών με εργαλεία που διευκολύνουν την επιτήρηση και ενημερώνει τη δημόσια διοίκηση ότι οι αποφάσεις τους μπορούν εύκολα να ελεγχθούν. Η παρούσα βάση δεδομένων είναι χρήσιμη και για την ερευνητική δημοσιογραφία. Για παράδειγμα, τα μέσα μαζικής ενημέρωσης προσέλκυσαν την προσοχή της κοινής γνώμης σε συγκεκριμένες κατηγορίες αθέμιτων πρακτικών σχετικά με τη χρηματοδότηση πολιτικών κομμάτων, όπως είναι οι απατεώνες χρηματοδότες και τα δάνεια σε πολιτικά κόμματα που είχαν συνομολογηθεί υπό καθεστώς αδιαφάνειας. Το παράδειγμα του δικτύου αυτού έχει βρει πολλούς μιμητές στο εξωτερικό από τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, και το λογισμικό χρησιμοποιείται στη Δημοκρατία της Τσεχίας, στην Ουγγαρία και στη Γεωργία.
Ηνωμένες Πολιτείες: Center for Responsive Politics (Κέντρο Υπεύθυνης Άσκησης Πολιτικής)
Το Κέντρο Υπεύθυνης Άσκησης Πολιτικής (Center for Responsive Politics) είναι ένας μη κερδοσκοπικός, ανεξάρτητος οργανισμός ερευνών με έδρα την Ουάσιγκτον. Έργο του είναι να παρακολουθεί τη διαχείριση του χρήματος και να μελετά το πώς επιδρά η άσκηση παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης στις εκλογές και στη δημόσια πολιτική. Ο οργανισμός ιδρύθηκε το 1983 με στόχο τη δημιουργία ενός πιο ενημερωμένου ψηφοφόρου, ενός δραστήριου πολίτη και μιας πιο διαφανούς και υπεύθυνης κυβέρνησης. Διατηρεί μια δημόσια ηλεκτρονική βάση δεδομένων η οποία περιέχει τα στοιχεία που έχει συλλέξει. Ο ιστότοπός του, OpenSecrets.org, επιτρέπει στους χρήστες να παρακολουθούν τις οικονομικές ενισχύσεις στις ομοσπονδιακές προεκλογικές εκστρατείες και τον τρόπο άσκησης παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης σε συνάρτηση με διάφορα κριτήρια όπως ανά εταιρεία, ανά μεμονωμένες ομάδες συμφερόντων, ανά κλάδο, ανά ομοσπονδιακό φορέα και με βάση τα νομοσχέδια. Μεταξύ άλλων πηγών είναι οι δημοσιεύσεις των προσωπικών οικονομικών στοιχείων όλων των μελών του αμερικανικού Κογκρέσου, του Προέδρου και των ανώτερων μελών της διοίκησης. Το 2012 ο ιστότοπος OpenSecrets.org κατέγραψε σχεδόν 35 εκατομμύρια προβολές σελίδων από περισσότερους από 5 εκατομμύρια μοναδικούς επισκέπτες..
Source: European Commission (2014b), “EU Anti-Corruption Report: Slovakia”, http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/ corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_slovakia_chapter_en.pdf; Center for Responsive Politics (n.d.), www.opensecrets.org/ (ημερομηνία πρόσβασης στις 27 Οκτωβρίου 2015).
5.4. Προάγοντας μια κουλτούρα ακεραιότητας
Η ρύθμιση της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών δεν μπορεί να είναι ολοκληρωμένη, εάν δεν ληφθεί υπόψη ο αντίκτυπος άλλων ζητημάτων που άπτονται της ακεραιότητας όπως είναι οι κώδικες δεοντολογίας, η σύγκρουση συμφερόντων, η δημοσιοποίηση της περιουσιακής κατάστασης, η άσκηση παρασκηνιακής πολιτικής πίεσης και η προστασία όσων υποβάλλουν καταγγελίες και δίνουν πληροφορίες. Οι υπόλοιπες συνιστώσες του προγράμματος Ελλάδας-ΟΟΣΑ επικεντρώνονται σε θέματα όπως η προστασία των μαρτύρων δημοσίου συμφέροντος, η υποβολή δηλώσεων περιουσιακής κατάστασης, οι στρατηγικές ευαισθητοποίησης των πολιτών στην καταπολέμηση της διαφθοράς, παρέχοντας αναλυτική αξιολόγηση και συστάσεις που άπτονται και της καλύτερης ρύθμισης της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων. Μολονότι η παρούσα τεχνική έκθεση επικεντρώνεται στην αξιολόγηση του ρυθμιστικού πλαισίου της πολιτικής χρηματοδότησης και της εφαρμογής του, αυτό το κεφάλαιο παρέχει μία συνοπτική αξιολόγηση επιλεγμένων δράσεων για τη διασφάλιση της ακεραιτότητας των πολιτικών και των δωρητών.
5.4.1. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει την ενίσχυση των προσπαθειών της για τη διασφάλισης της ορθής εφαρμογής του Κώδικα Δεοντολογίας για τους βουλευτές
Οι κώδικες δεοντολογίας αποτελούν σημαντικό κομμάτι της προαγωγής μιας κουλτούρας ακεραιότητας καθώς επιβάλλουν δεσμευτικούς, εφαρμόσιμους κανόνες για το τι είναι απολύτως θεμιτό και αποδεκτό και τι όχι και αφορούν πολιτικούς, κρατικούς λειτουργούς και άλλα ενδιαφερόμενα μέρη. Όταν όσοι χρειάζονται χρηματοδότηση για πολιτικούς σκοπούς κατανοήσουν πλήρως τι αναμένεται από αυτούς, σε συνδυασμό με την πιθανότητα να τους επιβληθούν κυρώσεις σε περίπτωση μη συμμόρφωσής τους και το γεγονός ότι βρίσκονται υπό παρακολούθηση, είναι πιθανό να τους ωθήσουν να ενεργούν με ακεραιότητα.
Στην Ελλάδα, ο Κώδικας Δεοντολογίας για τα μέλη του κοινοβουλίου θεσπίστηκε το 2016 και στοχεύει στην προώθηση της αυτοδέσμευσης και της αυτοπροστασίας των βουλευτών. Ο νόμος περιλαμβάνει 11 άρθρα και καλύπτει θέματα όπως η σύγκρουση συμφερόντων, τα δώρα και άλλες πολιτικές παροχών, τη χρήση εμπιστευτικών πληροφοριών, τις διαδικασίες που αφορούν τις έρευνες και τις πειθαρχικές κυρώσεις. Η επιβολή του Κώδικα ελέγχεται από την Ειδική Μόνιμη Επιτροπή Κοινοβουλευτικής Δεοντολογίας. Μολονότι η υιοθέτηση του Κώδικα Δεοντολογίας για τους βουλευτές είναι ένα μεγάλο βήμα προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της ακεραιότητας και της διαφάνειας στη νομοθετική εξουσία, το πιο σημαντικό και δύσκολο κομμάτι είναι η διασφάλιση της ορθής υλοποίησης. Η Ειδική Μόνιμη Επιτροπή Κοινοβουλευτικής Δεοντολογίας θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο να διεξάγει σε τακτά χρονικά διαστήματα δράσεις αύξησης της ευαισθητοποίησης των βουλευτών καθώς και να δημοσιεύει πληροφορίες σχετικά με τη συμπεριφορά τους και τον αριθμό των καταγγελλόμενων υποθέσεων και των κυρώσεων που επιβλήθηκαν για παραβάσεις του Κώδικα. Προκειμένου να υποστηρίξουν την ορθή εφαρμογή ενός παρόμοιου κώδικα, ορισμένες χώρες έχουν επίσης αναπτύξει έναν λεπτομερή οδηγό για τις επαφές των εκπροσώπων της νομοθετικής εξουσίας με εκπροσώπους ιδιωτικών συμφερόντων. ξεχωριστό κώδικα δεοντολογίας για τους εργαζομένους στον φορέα διαχείρισης εκλογών. Ο Κώδικας Δεοντολογίας του Η.Β. για τα μέλη του Κοινοβουλίου, περιέχει λεπτομερείς διατάξεις για την εκτός κοινοβουλίου απασχόληση και απολαβές των βουλευτών, καθώς και διατάξεις για τις δωρεές, τα δώρα, τη δήλωση εισοδημάτων και τη διαδικασία για την έρευνα παρόμοιων θεμάτων.
5.4.2. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο να ενθαρρύνει τους ιδιώτες χρηματοδότες, ιδίως τις τράπεζες, να αναλαμβάνουν το δικό τους μερίδιο ευθύνης προκειμένου να ενισχυθεί η διαφάνεια στην χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων
Η προώθηση μιας κουλτούρας ακεραιότητας στα μέλη του κοινοβουλίου, ήτοι σε αυτούς που εισπράττουν και χρησιμοποιούν τη χρηματοδότηση, είναι μόνο το ένα σκέλος της εξίσωσης. Πρέπει να καλλιεργηθεί μια κουλτούρα ακεραιότητας και σε όσους παρέχουν τη χρηματοδότηση αυτή. Στην Ελλάδα, είναι ιδιαίτερα σημαντική η στενή συνεργασία με τους φορείς του ιδιωτικού τομέα για το σκοπό τη διαφύλαξης της ακεραιότητας στην πολιτική χρηματοδότηση, καθώς πολλά κόμματα παραδοσιακά βασίζονται στον τραπεζικό δανεισμό. Η ενθάρρυνση υιοθέτησης υπεύθυνων επιχειρηματικών πρακτικών από τους εμπλεκόμενους ιδιωτικούς φορείς θα μπορούσε να συνεισφέρει θετικά στην προσπάθεια για την ορθή εφαρμογή του σχετικού θεσμικού πλαισίου. Για παράδειγμα, η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει την ενθάρρυνση των μεγάλων τραπεζών να εξετάσουν και να επικαιροποιήσουν τις εσωτερικές τους πολιτικές σε σχέση με τη χορήγηση δανείων σε πολιτικά κόμματα αντανακλώντας τις πρόσφατες τροποποιήσεις του θεσμικού πλαισίου. Η αποτελεσματική εφαρμογή προγραμμάτων αυτό-ρύθμισης απαιτεί δέσμευση στο ανώτατο επίπεδο διοίκησης. Οι επικεφαλής των οικονομικών οντοτήτων πρέπει καταβάλουν προσπάθειες για την ενσωμάτωση των αξιών και της ηθικής στις επιχειρησιακές τους διαδικασίες χωρίς αν εμποδίσουν την ανάπτυξη των επιχειρηματικών τους δραστηριοτήτων και να παραμένουν ανταγωνιστικοί.
Για παράδειγμα, όσον αφορά στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών, πολλές εταιρείες υιοθετούν μια παγκόσμια πολιτική ενάντια στις αθέμιτες οικονομικές ενισχύσεις προς πολιτικά κόμματα. Η εν λόγω διάταξη ενίοτε προβλέπεται στον κώδικα δεοντολογίας τους ή στις κατευθυντήριες οδηγίες για τις εσωτερικές επιχειρηματικές πρακτικές. Οι εν λόγω πολιτικές απαγορεύουν τη χρήση εταιρικών πόρων για την οικονομική ενίσχυση οποιουδήποτε πολιτικού κόμματος ή υποψηφίου. Η εν λόγω απαγόρευση καλύπτει όχι μόνο την άμεση οικονομική ενίσχυση αλλά και την έμμεση βοήθεια ή υποστήριξη μέσω της αγοράς εισιτηρίων για πολιτικές εκδηλώσεις για τη συγκέντρωση χρημάτων ή την προμήθεια με αγαθά, υπηρεσίες ή εξοπλισμό για σκοπούς συγκέντρωσης χρημάτων ή για άλλους σκοπούς της προεκλογικής εκστρατείας. Για παράδειγμα, οι Αρχές για την Καταπολέμηση της Δωροδοκίας που υιοθέτησε η Πρωτοβουλία για τη Σύμπραξη κατά της Διαφθοράς (PACI) του Παγκόσμιου Οικονομικού Φόρουμ στοχεύει στην προώθηση των πρωτοβουλιών του ιδιωτικού τομέα με στόχο την ενίσχυση της ακεραιότητας, και συστήνει στις εταιρείες να εφαρμόζουν ελέγχους και διαδικασίες, ώστε να μην γίνονται αθέμιτες οικονομικές ενισχύσεις σε πολιτικά κόμματα. Με την ανάληψη πρωτοβουλιών, όπως είναι οι εκστρατείες ενημέρωσης κα ευαισθητοποίησης του κοινού και η πολιτική αγωγή, οι οποίες αναπτύσσονται σε διαφορετικούς άξονες του έργου της Ελλάδας-ΟΟΣΑ, η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει την ενθάρρυνσης του ιδιωτικού τομέα να μοιραστεί την ευθύνη για την ενίσχυση της ακεραιότητας στη χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων.
5.5. Διασφάλιση της συμμόρφωσης και του ελέγχου
Ο ρυθμιστικός φορέας που είναι επιφορτισμένος με το καθήκον εποπτείας της χρηματοδότησης των κομμάτων αποτελεί μείζονα συνιστώσα κάθε αποτελεσματικού συστήματος χρηματοδότησης των κομμάτων. Στην Ελλάδα, από τη στιγμή που αναγνωρίζεται η ύπαρξη ενός ισχυρού θεσμικού πλαισίου και η ανάγκη να ενισχυθεί η διαφάνεια και οι ικανότητες των εμπλεκόμενων φορέων, μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις φαίνεται να είναι τα χαμηλά ποσοστά συμμόρφωσης με τις διατάξεις αυτές και επιβολής των προβλεπόμενων μέτρων. Η Επιτροπή Ελέγχου είναι αρμόδια για την εποπτεία του πλαισίου της πολιτικής χρηματοδότησης. Αυτή η ενότητα εξετάζει πιθανές δράσεις για την ενίσχυση των ικανοτήτων της Επιτροπής Ελέγχου και τη βελτίωση των ποσοστών συμμόρφωσης με τις υφιστάμενες διατάξεις.
5.5.1. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο ενίσχυσης των ικανοτήτων της Επιτροπής Ελέγχου ώστε να βελτιώσει την αμερόληπτη και αποτελεσματική επιτήρηση της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων
Για να ασκήσει ουσιαστική εποπτεία ο ρυθμιστικός φορέας πρέπει να έχει καθαρή εντολή, επαρκείς πόρους και εξοπλισμό. Όσον αφορά στην εντολή της, η Επιτροπή Ελέγχου νομιμοποιείται να διενεργεί πλήρεις ελέγχους σε κάθε είδους δηλώσεων, εγγράφων και λοιπών πληροφοριών, να επιβάλλει διοικητικές κυρώσεις, να παραπέμπει υποθέσεις στις εισαγγελικές αρχές και να γνωμοδοτεί για την υιοθέτηση κανονιστικών πράξεων σχετικών με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Η εκχώρηση εξουσιών διεξαγωγής ερευνών και επιβολής κυρώσεων στην Επιτροπή Ελέγχου έχει θεμελιώδη σημασία για την επίτευξη ουσιαστικής εποπτείας. Αυτή η προσέγγιση εφαρμόζεται και σε άλλες χώρες. Για παράδειγμα, η Εθνική Εκλογική Επιτροπή της Κορέας (NEC) είναι αρμόδια για την εποπτεία της συμμόρφωσης με το εκλογικό δίκαιο και διαθέτει μια μεγάλη γκάμα εξειδικευμένων υπηρεσιών όπως την κυβερνοϋπηρεσία εκλογών, καθώς και διευρυμένες εξουσίες για διενέργεια ερευνών και επιβολή κυρώσεων (Πλαίσιο 5.4).
Πλαίσιο 5.4. Οι εξουσίες εποπτείας, διεξαγωγής ερευνών και επιβολής κυρώσεων της Εθνικής Εκλογικής Επιτροπής της Κορέας
Έργο της Εθνικής Εκλογικής Επιτροπής (NEC) της Κορέας είναι να επιβλέπει και να ελέγχει τις δραστηριότητες που υπονομεύουν το κλίμα νομιμότητας στις εκλογές καθώς και να λαμβάνει προληπτικά μέτρα κατά της καταστρατήγησης του εκλογικού νόμου, ώστε να διασφαλίσει ισότιμες ευκαιρίες για τα πολιτικά κόμματα και τους υποψηφίους και τη διεξαγωγή των εκλογών με αδιάβλητο τρόπο και σύμφωνα με τις εκλογικές διαδικασίες.
Η Υπηρεσία Εποπτείας των Εκλογών στελεχώνεται από ομάδες που επισημαίνουν τις παρατυπίες στον τρόπο διεξαγωγής των εκλογών, καθώς και από εθελοντές και προσωπικό, οι οποίοι καταγγέλλουν παραβιάσεις του εκλογικού νόμου και οργανώνει τις συνεργαζόμενες Υπηρεσίες Εποπτείας των Εκλογών σε κάθε μητροπολιτική περιοχή ή πόλη μεριμνώντας για τη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της εκλογικής διαδικασίας. Επιπλέον, η Επιτροπή NEC έχει υπό την ευθύνη της τις Κυβερνοϋπηρεσίες Εκλογών οι οποίες επιτηρούν και ελέγχουν τις διαδικτυακές δραστηριότητες που παραβιάζουν τον εκλογικό νόμο.
Η ίδια επιτροπή διαθέτει αρκετές αρμοδιότητες που της επιτρέπουν να διεξάγει έρευνα για τις παράνομες προεκλογικές δαπάνες:
Την αρμοδιότητα να ζητά την υποβολή των σχετικών εγγράφων. Είναι η αρμοδιότητα να ζητά να της παρασχεθούν οι απαραίτητες πληροφορίες για τη διερεύνηση ενός εκλογικού παραπτώματος.
Την αρμοδιότητα να ζητά από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να υποβάλλουν στοιχεία για τις χρηματοοικονομικές συναλλαγές. Η Επιτροπή NEC μπορεί να ζητά πληροφορίες σχετικά με τραπεζικούς λογαριασμούς, το αντίγραφο του βιβλιαρίου της τράπεζας, το ονοματεπώνυμο ή την ημερομηνία γέννησης ή τα στοιχεία επικοινωνίας του δικαιούχου του λογαριασμού που συνδέεται με τις τραπεζικές κινήσεις, τον οργανισμό που πρωτοεξέδωσε τις επιταγές και πληροφορίες για το άτομο που ζήτησε την έκδοσή τους.
Να ζητά να παρίσταται στην ανάκριση και τις έρευνες σχετικά με εκλογικές παρατυπίες ή να κλητεύει οποιοδήποτε πρόσωπο, όπου κρίνεται απαραίτητο, για ανάκριση και έρευνα.
Να συλλέγει και να αποθηκεύει τα αποδεικτικά στοιχεία που χρησιμοποιήθηκαν στον τόπο της παράβασης.
Να ζητά από το δίκτυο πληροφόρησης να επιτρέπει την πρόσβαση ή την προσκόμιση των απαραίτητων στοιχείων για την ταυτοποίηση του χρήστη προκειμένου να διερευνηθούν παραβάσεις που τελούνται με τη χρήση δικτύων πληροφόρησης ή τηλεφώνων.
Η Επιτροπή NEC εκδίδει εντολή αναστολής λειτουργίας, σχετική προειδοποίηση ή εντολή αποκατάστασης των παραβιάσεων του εκλογικού νόμου και επιβάλλει πρόστιμο στους παραβάτες. Εάν οι παραβάτες αγνοήσουν τις παραπάνω ενέργειες ή δεν σταματήσουν την εν λόγω συμπεριφορά, η Επιτροπή NEC απαγγέλλει επισήμως κατηγορίες στους παραβάτες ή ζητά τη διεξαγωγή επίσημης έρευνας.
Πηγή: Εθνική Εκλογική Επιτροπή της Δημοκρατίας της Κορέας (χωρίς ημερομηνία), «Καθήκοντα και αρμοδιότητες», www.nec.go.kr/engvote_2013/01_aboutnec/01_03.jsp.
Μολονότι, η θεσμική δυναμικότητα των φορέων διαχείρισης των εκλογών ποικίλλει μεταξύ των διαφόρων κρατών (Πίνακας 5.6), η ελληνική Επιτροπή Ελέγχου είναι ένα μικρό σχετικά όργανο. Συγκροτείται από 9 μέλη: α) τον Πρόεδρο της Ειδικής Μόνιμης Επιτροπής Θεσμών και Διαφάνειας, β) έναν Αεροπαγίτη, γ) έναν Σύμβουλο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, δ) έναν Σύμβουλο Επικρατείας, ε) τον Υποδιοικητή της Τράπεζας της Ελλάδος, στ) τον Πρόεδρο της Αρχής Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες και της Χρηματοδότησης της Τρομοκρατίας και Ελέγχου των Δηλώσεων Περιουσιακής Κατάστασης, και ζ) τον Συνήγορο του Πολίτη, η) έναν βουλευτή της κυβερνώσας πλειοψηφίας θ) έναν βουλευτή της μείζονος αντιπολίτευσης. Τα 6 μέλη της είναι ανεξάρτητα από τη Βουλή των Ελλήνων, ενώ τα υπόλοιπα 3 μέλη είναι βουλευτές. Η τρέχουσα σύνθεση της Επιτροπής είναι περισσότερο ανεξάρτητη από την προηγούμενη Επιτροπή, η οποία συγκροτούνταν από 6 βουλευτές και 3 δικαστές. Παρότι τα τελευταία χρόνια έχει ενισχυθεί σε έναν βαθμό η ανεξαρτησία της Επιτροπής Ελέγχου, ο πρόεδρος διορίζεται από τη Βουλή ενώ παραμένει αβέβαιο σε ποιο βαθμό η Επιτροπή Ελέγχου είναι σε θέση να διενεργεί ανεξάρτητο και αποτελεσματικό έλεγχο των πολιτικών κομμάτων και των μελών της Βουλής.
Πίνακας 5.6. Η θεσμική ικανότητα των φορέων διαχείρισης των εκλογών σε επιλεγμένες χώρες του ΟΟΣΑ
Σημειώσεις:
1. Elections Canada (χωρίς ημερομηνία α), «Ο ρόλος και τη δομή της Elections Canada», www.elections.ca/content.aspx?section=abo&dir=role&document=index&lang=e.
2. Elections Canada (χωρίς ημερομηνία, β), «Τμηματική Έκθεση Επιδόσεων 2013-14», www.elections.ca/content.aspx?section=res&dir=rep/dpr/dpr2014&document=p1&lang=e.
3. CNCCFP (2014), «CNCCFP – Εθνική Επιτροπή της Γαλλίας για τους Λογαριασμούς της Προεκλογικής Εκστρατείας και τη Χρηματοδότηση των Πολιτικών Κομμάτων», www.cnccfp.fr/presse/kit/cnccfp_en.pdf.
4. Ace Electoral Knowledge (χωρίς ημερομηνία), «Νότια Κορέα: Ένας ανεξάρτητος και ουδέτερος φορέας διαχείρισης εκλογών», https://aceproject.org/ace-en/topics/em/electoral-management-case-studies/south-korea-an-independent-and-neutral-electoral.
5. Εκλογική Επιτροπή (2014), «Εταιρικό πρόγραμμα 2014-15 έως 2018-19», www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0006/167091/EC-Corporate-Plan-2014-15-to-2018-19.pdf, σελ. 33.
6. Εκλογική Επιτροπή (2011), «Πολιτική Επιβολής, Δεκέμβριος 2010», www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0003/106743/Enforcement-Policy-30March11.pdf.
7. Εκλογική Επιτροπή (2014), «Εταιρικό πρόγραμμα 2014-15 έως 2018-19» www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0006/167091/EC-Corporate-Plan-2014-15-to-2018-19.pdf.
8. GRECO (2011), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής: Διαφάνεια της Χρηματοδότησης των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης, www.coe.int/en/web/greco/evaluations/round-3.
Πηγή: OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en
Ένας τρόπος για να ενισχύσει η Επιτροπή Ελέγχου την ανεξαρτησία της και την αποτελεσματική άσκηση των εποπτικών της αρμοδιοτήτων είναι να επενδύσει περαιτέρω στην ηλεκτρονική της πλατφόρμα. Για να εκπληρώσει τα καθήκοντά της και να διασφαλίσει την ανεξαρτησία της, η Επιτροπή Ελέγχου θα πρέπει να εξετάσει το ενδεχόμενο επένδυσης σε επαρκές ανθρώπινο δυναμικό και πόρους. Εν προκειμένω, η χρήση ηλεκτρονικών υπηρεσιών θα μπορούσε να ενισχύσει την αποτελεσματικότητα των ερευνών σχετικά με τη χρηματοδότηση των κομμάτων. Για παράδειγμα, η Επιτροπή για την Εποπτεία της Χρηματοδότησης των Πολιτικών Κομμάτων της Εσθονίας (EPFSC) εποπτεύει το σύστημα κρατικών χρηματοδοτήσεων, την υποβολή οικονομικών εκθέσεων, την έρευνα, τον έλεγχο και τη συμμόρφωση καθώς και την επιβολή κυρώσεων σε περιπτώσεις παραβίασης της χρηματοδότησης των προεκλογικών εκστρατειών, συγκροτούμενη από 9 μέλη, έναν νομικό σύμβουλο και έναν προϊστάμενο διοικητικού. Η δυνατότητα αυτή οφείλεται σε έναν βαθμό στο υψηλό επίπεδο τεχνολογικής υποδομής. Η επιτροπή EPFSC απαιτεί την υποβολή όλων των οικονομικών εκθέσεων μέσω ενός ηλεκτρονικού φύλλου δεδομένων. Η απαίτηση αυτή επιτρέπει στο προσωπικό να οργανώνει εύκολα, να έχει πρόσβαση και να εξετάζει τα οικονομικά έγγραφα με συναφή τρόπο.
Ένα ακόμα παράδειγμα είναι η Επιτροπή Εκλογών του Η.Β, η οποία έχει αναπτύξει ένα διαδικτυακό σύστημα που ονομάζεται PEF Online, στο οποίο τα πολιτικά κόμματα υποβάλλουν πληροφορίες για τα εισοδήματά τους, τις δαπάνες και τα δάνειά τους σε διαδικτυακές ηλεκτρονικές φόρμες. (Πλαίσιο 5.5). Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει την ανάπτυξη ενός παρόμοιου διαδικτυακού συστήματος, το οποίο θα επέτρεπε την υποβολή όλως των αναφορών προσωποποιημένα, μηχαναναγνώσιμα και επομένως διαφανή, εύκολα προσβάσιμα και πρόσφορα προς σύγκριση με σκοπό την άσκηση καλύτερης εποπτείας.
Πλαίσιο 5.5. Τα πολιτικά κόμματα υποβάλλουν τις αναφορές τους ηλεκτρονικά στο Η.Β.
Η επιτροπή Εκλογών του Η.Β. έχει αναπτύξει ένα σύστημα που επιτρέπει στα πολιτικά κόμματα να υποβάλουν μέσω μιας ηλεκτρονικής πύλης (PEF Online) όλα τα στοιχεία σχετικά με τους ισολογισμούς τους και την προέλευση των εισοδημάτων τους καθώς και το είδος των δαπανών τους. Το PEF Online είναι μια ασφαλής βάση δεδομένων στην οποία τα κόμματα μπορούν να υποβάλλουν τα στοιχεία και να τα τηρούν εκεί. Για την υποστήριξη των κομμάτων έχει εκπονηθεί ένα λεπτομερές εγχειρίδιο που είναι επίσης διαθέσιμο ηλεκτρονικά με χρήσιμες και πρακτικές πληροφορίες για το πώς μπορούν τα κόμματα να καταχωρούν και να κρατούν τις οικονομικές τους αναφορές μέσω της ηλεκτρονικής πύλης. Το εγχειρίδιο περιέχει πληροφορίες σχετικά με τις υποχρεώσεις του οικονομικού υπευθύνου των κομμάτων, συμπεριλαμβανόμενων της τήρησης οικονομικών αρχείων και προετοιμασίας των οικονομικών και λογιστικών αναφορών του κόμματος.
Μετά τη δημιουργία ενός ηλεκτρονικού λογαριασμού χρήστη, τα πολιτικά κόμματα μπορούν να χρησιμοποιούν της ηλεκτρονικές φόρμες και να δημιουργούν τα σχετικά έγγραφα που μπορούν να αναρτηθούν ηλεκτρονικά για να τα αξιοποιήσει η Επιτροπή Εκλογών. Παρατίθεται ένα παράδειγμα μιας φόρμας δήλωσης εισοδημάτων και εξόδων
Αυτό το φιλικό προς το χρήστη σύστημα αποτελεί μία αποτελεσματική λύση για να μπορέσει ο φορέας εποπτείας να οργανώσει και να αξιολογήσει τα υποβαλλόμενα στοιχεία με έναν συγκροτημένο τρόπο, βελτιώνοντας την ποιότητα της εποπτείας χωρίς να απαιτείται πρόσθετο προσωπικό.
Πηγή: Electoral Commission (n.d.), “PEF online user guide”, www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/electoral_commission_pdf_file/0008/154682/PEF-Online-user-guide-creating-and-submitting-your-statement-of-accounts.pdf.
5.5.2. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο δημοσίευσης των στοιχείων που αφορούν έρευνες και κυρώσεις που έχουν επιβληθεί ώστε να διασφαλίσει τη συστηματική επιβολή κυρώσεων σε κάθε παράπτωμα
Στην ουσία, οι κυρώσεις των κανονισμών σχετικά με τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών λειτουργούν αποτρεπτικά για τις παραβιάσεις και εμμέσως προάγουν τη συμμόρφωση. Στις χώρες του ΟΟΣΑ, οι κυρώσεις που επιβάλλονται είναι τόσο οικονομικές όσο και ποινικές και πολιτικές. Στην Ελλάδα, ο Ν. 3023/2002 όπως τροποποιήθηκε από τους νόμους 4304/2014, 4472/2017, 4475/2017 και 4509/2017 προβλέπει συγκεκριμένες ποινικές κυρώσεις όπως ποινή φυλάκισης έως 2 έτη και επιβολή προστίμου για παραπτώματα όπως η απόκρυψη παροχής χρηματοδότησης και της προέλευσής της, εκτός και εάν τα παραπτώματα αυτά τιμωρούνται αυστηρότερα από άλλη νομική διάταξη. Ωστόσο, σήμερα δεν υπάρχουν διαθέσιμα στοιχεία αναφορικά με τον αριθμό των ερευνών που έχουν γίνει και των κυρώσεων που έχουν επιβληθεί σε κάθε υπόθεση. Είναι δύσκολο να αξιολογηθεί κατά πόσον οι κυρώσεις επιβάλλονται με τρόπο συστηματικό για κάθε παράπτωμα. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο δημοσίευσης των στοιχείων για τις έρευνες που έχουν γίνει και τις αντίστοιχες επιβληθείσες κυρώσεις. Ενώ υπάρχει μεγάλη απόκλιση στον αριθμό των ερευνών και των διώξεων που έχουν ασκηθεί από χώρα σε χώρα, εάν δεν επιβάλλονται καθόλου κυρώσεις διακυβεύεται ολόκληρο το εγχείρημα ρύθμισης της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων.
5.5.3. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο ενίσχυσης της τεχνικής βοήθειας σχετικά με την παροχή εξειδικευμένης εκπαίδευσης και φιλικών προς τον χρήστη εγχειριδίων για τα στελέχη των πολιτικών κομμάτων
Για να εξασφαλιστεί η συμμόρφωση, είναι άκρως σημαντική η παροχή υποστήριξης στα πολιτικά κόμματα ώστε να συμμορφωθούν με τους κανονισμούς. Όσον κι αν αυτή η παράμετρος συχνά παραβλέπεται, εντούτοις είναι πολύ σημαντική, εάν ιδωθεί από τη σκοπιά των πολιτικών κομμάτων.
Στην Ελλάδα, το Υπουργείο Εσωτερικών θα μπορούσε να συμβάλλει στην ενίσχυση του ανθρώπινου δυναμικού των κομμάτων παρέχοντας τακτικά εκπαιδευτικά σεμινάρια σε στελέχη των πολιτικών κομμάτων καθώς και διοργανώνοντας σεμινάρια με τη μορφή ερωταπαντήσεων. Επιπρόσθετα, η αναλυτική καθοδήγηση και η ανάλυση των προσδοκιών και υποχρεώσεων των στελεχών των κομμάτων μπορούν να στηρίξουν τα κόμματα να αναπτύξουν τις ικανότητές τους στο πεδίο αυτό. Για παράδειγμα, Η Εκλογική Επιτροπή του Ηνωμένου Βασιλείου έχει εκπονήσει μια σειρά οδηγιών για τα στελέχη των κομμάτων ώστε να στηρίξει την ενίσχυση των ικανοτήτων τους (Πλαίσιο 5.6).
Επιπρόσθετα, υπάρχουν ορισμένες διεθνείς οδηγίες που διευκολύνουν τα πολιτικά κόμματα να γνωρίσουν διεθνείς ορθές πρακτικές, όπως είναι οι οδηγίες για τη Ρύθμισης της Πολιτικής Χρηματοδότησης που έχει εκδώσει ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (Πλαίσιο 5.7). Κατά το σχεδιασμό και την ανάπτυξη ενός προγράμματος κατάρτισης για τα πολιτικά κόμματα, η Επιτροπή Ελέγχου και το Υπουργείο Εσωτερικών μπορούν να εξετάσουν το ενδεχόμενο αξιοποίησης αυτών των διεθνών προτύπων και το διαμοιρασμό τους με τα αρμόδια στελέχη των πολιτικών κομμάτων.
Πλαίσιο 5.6. Οδηγίες της Εκλογικής Επιτροπής του Ηνωμένου Βασιλείου προς τα πολιτικά κόμματα
Η Εκλογική Επιτροπή του Ηνωμένου Βασιλείου παρέχει αναλυτικές οδηγίες προς τα πολιτικά κόμματα και το προσωπικό των προεκλογικών εκστρατειών σε μια σειρά από εγχειρίδια που είναι διαθέσιμα σε ηλεκτρονική μορφή. Κάθε εγχειρίδιο ορίζει εύληπτες οδηγίες σχετικά με σημαντικές δραστηριότητες των εκστρατειών όπως:
Τις υποχρεώσεις του ταμία του κόμματος
Τον ορθό τρόπο καταγραφής των οικονομικών ενισχύσεων σε ένα πολιτικό κόμμα
Τους κανόνες για τις δαπάνες
Τις υποχρεώσεις για την υποβολή αναφορών και τις προθεσμίες
Επιπρόσθετα, στον ιστότοπο είναι αναρτημένα υποδείγματα εντύπων για να χρησιμοποιηθούν στις προεκλογικές εκστρατείες καθώς και λεπτομερέστερα δελτία δεδομένων για πιο περίπλοκες καταστάσεις ή αμφιλεγόμενες περιπτώσεις. Η πλειονότητα των εγχειριδίων έχει έκταση 10-15 σελίδων μαζί με τα διαγράμματα και τα παραδείγματα. Τα εγχειρίδια είναι διαθέσιμα στον ιστότοπο της Επιτροπής στη διεύθυνση www.electoralcommission.org.uk/i-am-a/party-or-campaigner/guidance-for-political-parties.
Πηγή: OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en.
Πλαίσιο 5.7. Οι Οδηγίες του ΟΑΣΕ για τη Ρύθμιση της Πολιτικής Χρηματοδότησης
Ο Οργανισμός για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ) έχει αναπτύξει τις «Οδηγίες για τη Ρύθμιση της Πολιτικής Χρηματοδότησης». Αυτές οι οδηγίες δημιουργήθηκαν ως ένα εργαλείο για να βοηθήσουν τα κράτη που συμμετέχουν στον ΟΑΣΕ και τα κράτη-μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης να δημιουργήσουν θεσμικά πλαίσια που θα συμμορφώνονται με τις δεσμεύσεις του ΟΑΣΕ και άλλα διεθνή πρότυπα που στοχεύουν στην ορθή δημιουργία και λειτουργία των πολιτικών κομμάτων. Οι οδηγίες καλύπτουν θέματα όπως η οργάνωση των κομμάτων και οι εσωτερικοί τους κανόνες, τα διαφορετικά είδη ιδιωτικών δωρεών και η ρύθμισή τους, και το δικαίωμα σε δίκαιη και δημόσια ακρόαση από ανεξάρτητα δικαστήρια.
Αυτές οι οδηγίες προσφέρουν μια σειρά χρήσιμων πληροφοριών για τα στελέχη των πολιτικών κομμάτων αλλά και τους νομοθέτες για να τα αξιοποιήσουν κατά ρύθμιση των οικονομικών τους υποθέσεων. Προσφέρουν ερμηνείες, μεταξύ άλλων θεμάτων, για τις εισφορές μελών, τα εισοδήματα των κομμάτων, τις προσωπικές πηγές χρηματοδότησης των υποψηφίων, τα όρια των εισφορών καθώς και την κακοδιαχείριση της κρατικής χρηματοδότησης.
5.5.4. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο δημιουργίας ενός μηχανισμού καταγγελιών που θα επιτρέπει στους πολίτες να δηλώνουν πιθανές παραβιάσεις των κανονισμών περί χρηματοδότησης των προεκλογικών εκστρατειών
Οι μηχανισμοί καταγγελίας των πολιτών μπορούν να συμβάλλουν επίσης και στην αναγνώριση καταχρηστικών πρακτικών χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων και στην ενίσχυση μιας κουλτούρας ακεραιότητας. Αυτές οι καταγγελίες μπορούν να προσφέρουν πρόσθετη υποστήριξη στην Επιτροπή Ελέγχου μεταφέροντας πληροφορίες για το τι πραγματικά συμβαίνει στο πεδίο αυτό. Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει τη δημιουργία ενός μηχανισμού αναφοράς μέσω του οποίου οι πολίτες θα μπορούν να ειδοποιούν τις αρχές και ενδεχομένως να υποβάλλουν αποδεικτικό υλικό για εικαζόμενες παραβατικές συμπεριφορές. Για παράδειγμα, στην Ινδία, σε κάθε περιφέρεια τέθηκε σε λειτουργία ένα κέντρο κλήσεων που λειτουργεί σε 24ωρη βάση, 7 ημέρες την εβδομάδα και μια υπηρεσία αξιολόγησης των καταγγελιών. Επίσης, έχει γίνει ευρέως γνωστό ότι υπάρχει μια δωρεάν τηλεφωνική γραμμή για την καταγγελία διεφθαρμένων εκλογικών πρακτικών. Για παράδειγμα, από την 1η Μαρτίου 2011, περίπου την ώρα που ανακοινώθηκαν οι εκλογές της συνέλευσης Tamil Nadu, μέχρι και την 15η Μαΐου 2011, δύο ημέρες μετά την καταμέτρηση των ψήφων, η Εκλογική Επιτροπή της Ινδίας έλαβε συνολικά 3.159 κλήσεις από ευσυνείδητους ψηφοφόρους που κατήγγειλαν καταχρηστικές πρακτικές και απαιτούσαν τη λήψη ενεργειών (Quraishi, 2014).
Προτάσεις για δράση
Το συνολικό νομικό και ρυθμιστικό πλαίσιο χρηματοδότησης των κομμάτων στην Ελλάδα είναι σχετικά επαρκές. Ειδικότερα, μετά τις τροποποιήσεις που εισήγαγαν οι νόμοι 4472/2017, 4475/2017 και 4509/2017, πρόσθετες διατάξεις όπως οι ποιο αυστηρές προϋποθέσεις για τη χορήγηση τραπεζικών δανείων και τη δημοσιοποίηση των οικονομικών στοιχείων των κομμάτων ενίσχυσαν περαιτέρω το θεσμικό πλαίσιο. Ωστόσο, παραμένουν προκλήσεις στην αποτελεσματική εφαρμογή του νόμου για τα πολιτικά κόμματα, και απαιτούνται πρόσθετοι πόροι και αυτονομία για να μπορέσει η εποπτική αρχή να διασφαλίσει την επαρκή συμμόρφωση με τις υπάρχουσες νομοθετικές και κανονιστικές διατάξεις. Τέλος, η ενίσχυση των δράσεων προβολής και επικοινωνίας για τη στήριξη της δυνατότητας των πολιτικών κομμάτων να ενισχύσουν τις ικανότητές τους σε συνδυασμό με δράσεις ευαισθητοποίησης των κυβερνητικού μηχανισμού αλλά και γενικότερα των πολιτών θα συμπλήρωναν ιδανικά μια ολιστική προσέγγιση για την οικοδόμηση της διαφάνειας στο σύστημα χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων.
Ο ΟΟΣΑ λοιπόν προτείνει τις παρακάτω δράσεις για την περαιτέρω ενίσχυση του συστήματος χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων της Ελλάδας:
Προώθηση του υγιούς ανταγωνισμού
Η παροχή κρατικής χρηματοδότησης και οι κανόνες της ιδιωτικής χρηματοδότησης συνεχίζουν να χρήζουν ιδιαίτερης προσοχής, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη λειτουργούν επί ίσοις όροις. Υπάρχουν περιοχές που είναι ιδιαίτερα ευαίσθητες προς εκμετάλλευση από συγκεκριμένες ομάδες ειδικών συμφερόντων. Για παράδειγμα, τα δάνεια, οι συνδρομές και η χρηματοδότηση μέσω δράσεων τρίτων μερών μπορεί να χρησιμοποιηθούν για την καταστρατήγηση των κανονισμών περί της ιδιωτικής χρηματοδότησης.
Μετά τις τελευταίες τροποποιήσεις που θέσπισε ο Ν.4509/2017 για τις χαμηλής αξίας ανώνυμες δωρεές, η Ελλάδα πρέπει να διασφαλίσει ότι τα κουπόνια που σφραγίζονται και δεν διατίθενται επιστρέφονται στην Επιτροπή Ελέγχου, έτσι ώστε να αποτρέψει τη μη ελεγχόμενη ροή ανώνυμων δωρεών προς τα κόμματα.
Η Ελλάδα πρέπει να διασφαλίσει την ορθή εφαρμογή της πρόσφατης διάταξης του Ν.4475/2017 σχετικά με τη λήψη δανείων από τα πολιτικά κόμματα με την επιτροπή Ελέγχου να παρακολουθεί στενά το πεδίο αυτό.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο εισαγωγής μιας ρύθμισης για τους τρίτους συμμετέχοντες στην προεκλογική εκστρατεία.
Διασφάλιση της διαφάνειας και της λογοδοσίας
Η πλήρης δημοσιοποίηση των πηγών εσόδων και των δαπανών των πολιτικών κομμάτων και των υποψηφίων συμβάλλει στην ενίσχυση της διαφάνειας, και λειτουργεί αποτρεπτικά για τον περιορισμό της αθέμιτης επιρροής. Για να έχει νόημα η δημοσιοποίηση των πληροφοριών και να εξυπηρετεί την πληροφόρηση των πολιτών, οι πληροφορίες θα πρέπει να είναι οργανωμένες με κατανοητό και φιλικό προς τον χρήστη τρόπο. Οι δημοσιοποιούμενες πληροφορίες πρέπει να είναι αξιόπιστες και προσβάσιμες, και να δημιουργούν ένα ευνοϊκό κλίμα στο οποίο οι οργανισμοί της κοινωνίας των πολιτών, τα μέσα ενημέρωσης και οι πολίτες θα μπορούν να ασκήσουν αποτελεσματική δημόσια κριτική.
Η Ελλάδα θα μπορούσε, το ταχύτερο δυνατό, να εξετάσει τη δημοσιοποίηση περισσότερων στοιχείων γύρω από την οικονομική λειτουργία των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων σε μία δημόσια βάση δεδομένων που θα διαχειρίζεται η Επιτροπή Ελέγχου.
Η Ελλάδα θα έπρεπε να εξετάσει τη δημοσιοποίηση των πληροφοριών με τρόπο φιλικό προς τους χρήστες, ώστε να δημιουργηθεί ευνοϊκότερο κλίμα, όπου οι οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών και τα μέσα μαζικής ενημέρωσης θα μπορούν να αναλάβουν με αποτελεσματικό τρόπο τον ρόλο του επιτηρητή.
Προάγοντας μια κουλτούρα ακεραιότητας
Το ρυθμιστικό πλαίσιο για τη χρηματοδότηση των κομμάτων και των εκλογών ενδέχεται να αποβεί αλυσιτελές, εάν δεν ενταχθεί σε μία συνολική προσπάθεια της κυβέρνησης αλλά και της κοινωνίας για τη διασφάλιση της δημόσιας ακεραιότητας και της καλής δημόσιας διακυβέρνησης.
Η Ελλάδα θα πρέπει να εξετάσει το ενδεχόμενο ενίσχυσης άλλων πολιτικών ακεραιότητας όπως είναι η συνεργασία με την Ειδική Μόνιμη Επιτροπή Κοινοβουλευτικής Δεοντολογίας, ούτως ώστε να δημοσιεύονται περισσότερα στοιχεία γύρω από το επίπεδο συμμόρφωσης των βουλευτών με τις διατάξεις του Κώδικα Δεοντολογίας.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο να ενθαρρύνει τους ιδιώτες χρηματοδότες, να αναλαμβάνουν το δικό τους μερίδιο ευθύνης προκειμένου να ενισχυθεί η διαφάνεια στην χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων, ιδιαίτερα στο πλαίσιο της εφαρμογής των τροποποιήσεων που εισήχθησαν με τους νόμους 4472/2017 και 4475/2017, δίνοντας έμφαση στις υπεύθυνες επιχειρηματικές πρακτικές και στην άσκηση δέουσας επιμέλειας.
Διασφάλιση της συμμόρφωσης και του ελέγχου
Η ρύθμιση των εσόδων και των δαπανών δεν επαρκεί εάν δεν συνοδεύεται από σωστή και αποτελεσματική εποπτεία και επιβολή. Οι θεσμοί οι οποίοι θα αναλάβουν την επιβολή των κανονισμών περί χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων θα πρέπει να έχουν ξεκάθαρη εντολή και τη νομική εξουσία να διεξάγουν έρευνες, να παραπέμπουν υποθέσεις στο δικαστήριο και να επιβάλουν κυρώσεις. Η ανάπτυξη τέτοιων εξουσιών είναι ζωτικής σημασίας για την αποτελεσματική επιβολή ενός καθεστώτος χρηματοδότησης των προεκλογικών εκστρατειών που θα διέπεται από διαφάνεια και δικαιοσύνη. Οι άρτια στελεχωμένοι και με επαρκείς οικονομικούς πόρους εποπτικοί φορείς που στερούνται ανεξαρτησίας και/ή νομικής εξουσίας για να ελέγχουν τους πιθανούς παραβάτες περιορίζουν την έκταση στην οποία μπορεί να εφαρμοστεί το εκάστοτε ρυθμιστικό πλαίσιο. Εξάλλου, οι συνεκτικοί κανονισμοί περί χρηματοδότησης των κομμάτων χρειάζονται κυρώσεις που λειτουργούν αποτρεπτικά για τις παραβιάσεις και εμμέσως προάγουν τη συμμόρφωση.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο ενίσχυσης των ικανοτήτων της Επιτροπής Ελέγχου με ηλεκτρονικές τεχνολογίες ώστε να διασφαλίσει την αμερόληπτη και αποτελεσματική εποπτεία της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο δημοσίευσης των στοιχείων που αφορούν έρευνες και κυρώσεις που έχουν επιβληθεί, ώστε να διασφαλιστεί η συστηματική επιβολή των κυρώσεων στα παραπτώματα από την Επιτροπή Ελέγχου.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο ενίσχυσης της τεχνικής βοήθειας για την παροχή εξειδικευμένης εκπαίδευσης και φιλικών προς τον χρήστη εγχειριδίων για τα στελέχη των πολιτικών κομμάτων.
Η Ελλάδα θα μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο δημιουργίας ενός μηχανισμού καταγγελιών που θα επιτρέπει στους πολίτες να δηλώνουν πιθανές παραβιάσεις των κανονισμών περί χρηματοδότησης των προεκλογικών εκστρατειών
Σημειώσει
ACE Electoral Knowledge Network (χωρίς ημερομηνία) https://aceproject.org/
Center for Responsive Politics (χωρίς ημερομηνία), www.opensecrets.org/
Σύσταση Rec (2003) σε σχέση με τους Κοινούς Κανόνες για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς ως προς τη Χρηματοδότηση των Πολιτικών Κομμάτων και των Εκλογικών Εκστρατειών, http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/economiccrime/cybercrime/cy%20activity%20interface2006/rec%202003%20(4)%20pol%20parties%20EN.pdf
Ιστότοπος της Elections Canada (χωρίς ημερομηνία) http://www.elections.ca/home.aspx
Επιτροπή για την Εποπτεία της Χρηματοδότησης των Κομμάτων της Εσθονίας (χωρίς ημερομηνία) http://www.erjk.ee/en
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2014), «Standard Eurobarometer», http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_arch_en.htm
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2014), «Έκθεση της ΕΕ για την καταπολέμηση της διαφθοράς: Σλοβακία», http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/anti-corruption-report/docs/2014_acr_slovakia_chapter_en.pdf
Ομοσπονδιακή Εκλογική Επιτροπή (χωρίς ημερομηνία) http://www.fec.gov/
GRECO (Ομάδα Κρατών κατά της Διαφθοράς) (2016), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Δεύτερη Έκθεση Συμμόρφωσης για την Ελλάδα», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2015), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Τρίτη Ενδιάμεση Έκθεση Συμμόρφωσης για την Ελλάδα», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2014), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Δεύτερη Ενδιάμεση Έκθεση Συμμόρφωσης για την Ελλάδα», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2013), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Ενδιάμεση Έκθεση Συμμόρφωσης για την Ελλάδα», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2012), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για την Ιταλία: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2011), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για τις Ηνωμένες Πολιτείες Αμερικής: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
Επιτροπή GRECO (2010α), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για την Ουγγαρία: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2010β), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για την Πορτογαλία: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2009α), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για τη Νορβηγία: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2009β), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για την Ισπανία: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2009γ), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για την Ελλάδα σχετικά με τη Διαφάνεια στις Χρηματοδοτήσεις Πολιτικών Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
GRECO (2008), «Τρίτος Γύρος Αξιολόγησης: Έκθεση Αξιολόγησης για το Ηνωμένο Βασίλειο: Διαφάνεια στη Χρηματοδότηση των Κομμάτων», Συμβούλιο της Ευρώπης
International IDEA (International Institute for Democracy and Electoral Assistance) (χωρίς ημερομηνία), Political Finance Database, www.idea.int/political-finance
International IDEA (2014) Funding of Political Parties and Election Campaigns: A Handbook on Political Finance, International IDEA, Στοκχόλμη
Εθνική Επιτροπή για τους Λογαριασμούς της Προεκλογικής Εκστρατείας και τη Χρηματοδότηση των Πολιτικών Κομμάτων – CNCCFP (χωρίς ημερομηνία) www.cnccfp.fr/presse/kit/cnccfp_en.pdf
Εθνική Επιτροπή Ελέγχου της Κορέας (χωρίς ημερομηνία) http://www.nec.go.kr/engvote_2013/main/main.jsp
OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture (Η χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και προεκλογικών εκστρατειών και ο κίνδυνος παρέκκλισης των πολιτικών από το δημόσιο συμφέρον), OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris
OSCE (2011) Κατευθυντήριες οδηγίες για τον έλεγχο των πολιτικών κομμάτων, Γραφείο Δημοκρατικών Θεσμών και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του ΟΑΣΕ (ODIHR), Βαρσοβία
Pfeiffer, S. and B.W. Speck (2008), “Accountability and transparency in political finance: Why, how and what for?”, Working Paper #1/2008, Transparency International, Berlin
Repousis, S. (2014) "Politicians, political parties' funding in Greece and anti-money laundering regulatory framework", Journal of Money Laundering Control, Vol. 17 Issue: 1, σελ. 110-120
Quraishi, S. Y. (2014), An Undocumented Wonder, The Making of the Great Indian Election, Rupa Publications, New Delhi.
Servicio Electoral de Chile (χωρίς ημερομηνία) https://www.servel.cl/
Svarrer, L. (2017) Fantastic loans and where to find them, AthensLive στις 19 Ιανουαρίου 2017, https://medium.com/athenslivegr/fantastic-loans-and-where-to-find-them-a5a4fd4799a3
Ιστότοπος της Εκλογικής Επιτροπής του Ηνωμένου Βασιλείου (χωρίς ημερομηνία) http://www.electoralcommission.org.uk/
Βουλή των Κοινοτήτων του Ηνωμένου Βασιλείου - Ο Κώδικας Δεοντολογίας (2015) https://www.publications.parliament.uk/pa/cm201516/cmcode/1076/107601.htm.
Πρόσθετες πηγές πληροφόρησης
Council of Europe (2003), “Recommendation of the Council of Europe on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns”, www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/economiccrime/cybercrime/cy%20activity%20interface2006/rec%202003%20(4)%20pol%20parties%20EN.pdf.
GRECO (2016), “Third Evaluation Round: Second Compliance Report on Greece”, Council of Europe.
GRECO (2015), “Third Evaluation Round: Third Interim Compliance Report on Greece”, Council of Europe.
GRECO (2014), “Third Evaluation Round: Second Interim Compliance Report on Greece”, Council of Europe.
GRECO (2013), “Third Evaluation Round: Interim Compliance Report on Greece”, Council of Europe.
GRECO (2012), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on Italy: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
GRECO (2011), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on the United States of America: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
GRECO (2010), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on Hungary: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
GRECO (2010), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on Portugal: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
GRECO (2009), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on Norway: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
GRECO (2009), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on Spain: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
GRECO (2009), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on Greece on Transparency of party funding”, Council of Europe.
GRECO (2008), “Third Evaluation Round: Evaluation Report on United Kingdom: Transparency of Party Funding”, Council of Europe.
International IDEA (2014), Funding of Political Parties and Election Campaigns: A Handbook on Political Finance, International IDEA, Stockholm.
Σημειώσεις
← 1. Για περισσότερες πληροφορίες, www.electoralcommission.org.uk/__data/assets/pdf_file/0015/102264/to-loans-rp.pdf.