Ακεραιότητα στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων στην Ελλάδα

Κεφάλαιο 2. Βασικές αρχές και διεθνή πρότυπα

Abstract

Οι ρυθμίσεις για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και των υποψηφίων απαιτούν την εξισορρόπηση μεταξύ αντικρουόμενων δικαιωμάτων και ελευθεριών για τη διασφάλιση μιας δίκαιης και ελεύθερης εκλογικής διαδικασίας. Σημαντικό παραμένει το ζήτημα της οριοθέτησης αυτών των αντικρουόμενων συμφερόντων. Για να επιτευχθεί ο στόχος της οριοθέτησης, είναι σημαντικό να εντοπιστούν οι βασικές αρχές που διέπουν τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Η διατύπωση των εν λόγω αρχών ενδεχομένως διαφέρει, ωστόσο είναι κοινώς αποδεκτό ότι η ισότητα, η διαφάνεια και η λογοδοσία αποτελούν τα θεμέλια των διεθνών πρακτικών για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και των υποψηφίων. Η ενότητα αυτή παρουσιάζει το πλαίσιο των βασικών αυτών αρχών επισημαίνοντας τα συναφή ρυθμιστικά ζητήματα, εντοπίζοντας τα διεθνή πρότυπα και παρέχοντας παραδείγματα των συνηθέστερων προσεγγίσεων για την εφαρμογή τους.

Ο κανονισμός ελέγχου της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων ξεκινά με την παραδοχή ότι τα πολιτικά κόμματα και οι υποψήφιοι κατέχουν καίρια θέση στο δημοκρατικό πολίτευμα και χρειάζονται επαρκή χρηματοδότηση για να είναι αποτελεσματικά. Επίσης, είναι σημαντικό να αναγνωριστεί ότι ένα σωστό πλαίσιο ρύθμισης σε αυτόν τον ευαίσθητο τομέα προϋποθέτει την εξισορρόπηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών. Αφενός, οι διεθνείς συμφωνίες όχι μόνο κατοχυρώνουν το δικαίωμα συμμετοχής στα κοινά και το δικαίωμα της ψήφου,1 αλλά αναγνωρίζουν και το δικαίωμα του οργανώνεσθαι και του συνέρχεσθαι, το δικαίωμα της ιδιωτικής ζωής και το δικαίωμα της έκφρασης.2 Τα παραπάνω δικαιώματα και ελευθερίες είναι θεμελιώδη στο πλαίσιο του πολιτικού λόγου και της προεκλογικής συζήτησης. Αφετέρου, ως ένα βαθμό, γίνεται ανεκτός ο έλεγχος ή η παραβίαση αυτών των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών, ώστε να διασφαλίζεται η ανεξαρτησία και το αδιάβλητο της εκλογικής διαδικασίας. Για παράδειγμα, η ελευθερία της έκφρασης θα μπορούσε θεωρητικά να μην περιορίζει τα χρήματα που μπορεί να συνεισφέρει ένα άτομο για να στηρίξει ή να απορρίψει ένα συγκεκριμένο υποψήφιο ή κόμμα. Ωστόσο, η δυνατότητα παροχής απεριόριστων πόρων θα μπορούσε να συμβάλλει στην αθέμιτη επιρροή εύπορων χρηματοδοτών και να υπονομεύσει την ίδια την προεκλογική εκστρατεία. Το σημαντικό ερώτημα είναι η οριοθέτηση αυτών των συγκρουόμενων συμφερόντων.

Για να επιτευχθεί ο στόχος της οριοθέτησης, είναι σημαντικό να εντοπιστούν οι βασικές αρχές που διέπουν τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Δεύτερον, ο κανονισμός θα πρέπει να προάγει την ισότητα έτσι ώστε όλα τα πολιτικά κόμματα ή οι υποψήφιοι που δεν διαθέτουν αξιόλογους οικονομικούς πόρους να μπορούν να ανταγωνιστούν τα πιο εύπορα κόμματα στο πλαίσιο της εκλογικής διαδικασίας. Τρίτον, η διαφάνεια είναι εξόχως σημαντική, ή εάν δανειστούμε τα λόγια του Ανωτάτου Δικαστηρίου των Η.Π.Α. «Η ηλιακή ακτινοβολία λέγεται ότι είναι το καλύτερο απολυμαντικό». Η τέταρτη αρχή είναι η λογοδοσία, που σημαίνει ότι οι πολιτικοί παράγοντες πρέπει να καθίστανται υπόλογοι για τις πράξεις τους μέσω της αποτελεσματικής εποπτείας και της επιβολής κυρώσεων.

Η σύνθεση αυτών των αρχών διαφέρει3 και αποτελεί αντικείμενο μιας, κατά τα άλλα, ατέρμονης ακαδημαϊκής διαμάχης, ωστόσο, όλες είναι αποδεκτές σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό. Στην ουσία, συνιστούν το θεμέλιο λίθο των διεθνών προτύπων για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Στον παρακάτω πίνακα απεικονίζεται το πλαίσιο και το ιστορικό αυτών των βασικών αρχών. Επισημαίνονται σχετικά ζητήματα που αφορούν στο πλαίσιο ρύθμισης και σχετίζονται με κάθε μία από τις προαναφερθείσες αρχές, εντοπίζει τα διεθνή πρότυπα ή άλλη καταγεγραμμένη αναφορά και παρέχονται παραδείγματα συνηθισμένων προσεγγίσεων για την αντιμετώπιση αυτών των ζητημάτων.

Πίνακας ‎2.1. Βασικές αρχές χρηματοδότησης πολιτικών κομμάτων και υποψηφίων

Αρχή	Συνδεόμενο πρόβλημα ρυθμιστικού πλαισίου	Βασικά διεθνή/ευρωπαϊκά πρότυπα	Προσεγγίσεις για την αντιμετώπιση της πρόκλησης
Ισότητα Πηγές χρηματοδότησης	Κρατική χρηματοδότηση	Άρθρο 1 της Σύστασης Rec (2003)4 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Το κράτος θα πρέπει να παρέχει στήριξη στα πολιτικά κόμματα. Η κρατική στήριξη θα πρέπει να περιορίζεται στην εύλογη οικονομική ενίσχυση. Η κρατική στήριξη δύναται να είναι οικονομική. Όσον αφορά στην κατανομή της κρατικής στήριξης, θα πρέπει να επιβάλλονται αντικειμενικά, ισότιμα και εύλογα κριτήρια». Παράγραφος ΧΧ (Επιτροπή της Βενετίας) κατευθυντήριες οδηγίες του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων: «Ωστόσο, για να διασφαλιστεί η ισότητα ευκαιριών για τις διαφορετικές πολιτικές δυνάμεις, η κρατική χρηματοδότηση θα μπορούσε να επεκτείνεται και στα πολιτικά όργανα που εκφράζουν ένα σημαντικό μερίδιο του εκλογικού σώματος. Το επίπεδο χρηματοδότησης θα μπορούσε να ορίζεται από το νομοθέτη σε περιοδική βάση, σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια».	• Θέσπιση δίκαιων κριτηρίων για τον υπολογισμό και την κατανομή της δημόσιας χρηματοδότησης • Θέσπιση κανονισμών για την ισότητα των φύλων • Θέσπιση κανονισμού για τις μειοψηφίες
	Ιδιωτική χρηματοδότηση	Άρθρα 3, 5 και 7 της Σύστασης Rec (2003)4 της Επιτροπής των Υπουργών: «Τα κράτη θα πρέπει […] να εξετάσουν το ενδεχόμενο εισαγωγής κανόνων που περιορίζουν την αξία των οικονομικών ενισχύσεων στα πολιτικά κόμματα […] να λάβουν μέτρα που στοχεύουν στον περιορισμό, στην απαγόρευση ή με άλλο τρόπο αυστηρό έλεγχο των οικονομικών ενισχύσεων από νομικά πρόσωπα που παρέχουν αγαθά ή υπηρεσίες από οποιαδήποτε δημόσια διοίκηση […] να απαγορεύσουν στα νομικά πρόσωπα που τελούν υπό τον έλεγχο του κράτους ή άλλων δημόσιων αρχών να ενισχύουν οικονομικά πολιτικά κόμματα [...] να περιορίζουν, απαγορεύουν ή με άλλον τρόπο ελέγχουν τις οικονομικές ενισχύσεις από αλλοδαπούς χρηματοδότες».	• Θέσπιση κανονισμών με ποιοτικά κριτήρια (απαγόρευση των ανώνυμων, των οικονομικών ενισχύσεων από αλλοδαπούς ή από εταιρείες) • Θέσπιση κανονισμών με ποσοτικά κριτήρια (οριοθέτηση του ποσού που χορηγείται σε υποψηφίους/π ολιτικά κόμματα)
Ισότητα Περιορισμοί και απαγορεύσεις στις δαπάνες	Όρια δαπάνης και απαγορεύσεις δαπανών για προεκλογικές εκστρατείες	Γενικό σχόλιο 25 (1996) της Επιτροπής Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων του Ο.Η.Ε.: «Οι εύλογοι περιορισμοί στις δαπάνες των προεκλογικών εκστρατειών μπορούν να δικαιολογηθούν οσάκις είναι απαραίτητοι για να διασφαλιστεί ότι δεν επηρεάζεται η ελεύθερη επιλογή των ψηφοφόρων ή δεν υπονομεύεται η δημοκρατική διαδικασία από τη δυσανάλογη δαπάνη εκ μέρους υποψηφίου ή πολιτικού κόμματος. « Άρθρο 9 της Σύστασης Rec (2003)4 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Τα κράτη θα πρέπει να εξετάσουν το ενδεχόμενο υιοθέτησης μέτρων για την πρόληψη των υπερβολικών αναγκών χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων όπως τη θέσπιση ορίων στις δαπάνες για προεκλογικές εκστρατείες».	• Θέσπιση ειδικού ορίου για τις δαπάνες προεκλογικών εκστρατειών, των κομμάτων, των υποψηφίων και των τρίτων συμμετεχόντων σε προεκλογικές εκστρατείες • Επιβολή περιορισμών στις δαπάνες για ΜΜΕ • Απαγόρευση κάποιων μορφών προεκλογικής δαπάνης
	Κατάχρηση κρατικών πόρων	Άρθρα 2-3 της Σύστασης Rec (2003) 4 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Η ισότητα ευκαιριών πρέπει να είναι εγγυημένη τόσο για τα πολιτικά κόμματα όσο και για τους υποψηφίους. Αυτό υπαγορεύει την τήρηση ουδέτερης στάσης από τις κρατικές αρχές, ιδίως σε ό,τι αφορά την προεκλογική εκστρατεία, την κάλυψη από τα ΜΜΕ και ιδίως τα ιδιωτικά, και την κρατική χρηματοδότηση των κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών».	• Απαγόρευση της χρήσης κρατικών/ διοικητικών πόρων κατά τη διάρκεια των προεκλογικών εκστρατειών (π.χ. να επιβάλλεται στο προσωπικό να παρίσταται σε πολιτικές συγκεντρώσεις, να χρησιμοποιούνται τα κρατικά κτίρια για τους σκοπούς της προεκλογικής εκστρατείας, να κατανέμεται ισότιμα ο χρόνος προβολής στις ειδήσεις)
Διαφάνεια	Αρχειοθέτηση και υποβολή εκθέσεων	Σύσταση Rec 1561(2001) της κοινοβουλευτικής συνέλευσης του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Η χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων πρέπει να χαρακτηρίζεται από πλήρη διαφάνεια, γεγονός που προϋποθέτει ότι, ειδικά τα πολιτικά κόμματα, θα πρέπει να κρατούν αρχεία όλων των εσόδων και δαπανών, τα οποία να υποβάλλονται τουλάχιστον μία φορά ετησίως σε ανεξάρτητη ελεγκτική αρχή και να δημοσιοποιούνται». Άρθρο 12 της Σύστασης Rec (2003)4 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Τα κράτη θα πρέπει να απαιτούν από τα πολιτικά κόμματα και τα συνδεδεμένα με αυτά νομικά πρόσωπα να τηρούν δεόντως αρχεία και βιβλία». Άρθρο 12 της Σύστασης Rec (2003)4 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Τα κράτη θα πρέπει να υποχρεώνουν τα πολιτικά κόμματα να υποβάλουν τους λογαριασμούς […] στην ανεξάρτητη αρχή».	• Ανάπτυξη λογιστικών κατευθύνσεων και προτύπων ή διάθεση αυτών • Διορισμός συγκεκριμένου ατόμου που θα είναι υπεύθυνο για τα οικονομικά του κόμματος/υποψηφίου (άνοιγμα τραπεζικού λογαριασμού, τήρηση λογαριασμών, υποβολή αναφορών κ.ά.) • Τήρηση προθεσμιών
	Κοινοποίηση	Άρθρο 7.3.19 της Σύμβασης του ΟΗΕ κατά της Διαφθοράς: «Κάθε κράτος δεσμεύεται να λαμβάνει τα προσήκοντα νομοθετικά και διοικητικά μέτρα […] για τη βελτίωση της διαφάνειας στη χρηματοδότηση των υποψηφίων για αιρετά δημόσια αξιώματα και, κατά περίπτωση, για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων». Παράγραφος ΧΧ του ΟΑΣΕ/ΓΔΘΔΑ (Επιτροπή της Βενετίας), κατευθυντήριες οδηγίες του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων: «Η διαφάνεια των εκλογικών δαπανών θα πρέπει να επιτυγχάνεται μέσω της δημοσιοποίησης των λογαριασμών της προεκλογικής εκστρατείας».	• Επιβολή του καθήκοντος δημοσιοποίησης των πληροφοριών • Ορισμός προθεσμιών για τη δημοσιοποίηση • Καθορισμός τρόπων δημοσιοποίησης
Λογοδοσία	Εποπτεία	Άρθρο 14 της Σύστασης Rec (2003) 4 της Επιτροπής Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Τα κράτη θα πρέπει να παράσχουν ανεξάρτητη εποπτεία όσον αφορά στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων και των προεκλογικών εκστρατειών». Παράγραφος 212 του ΟΑΣΕ/ΓΔΘΔΑ (Επιτροπή της Βενετίας), Κατευθυντήριες οδηγίες του Συμβουλίου της Ευρώπης για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων: Κρίνεται σκόπιμη η λήψη αποτελεσματικών μέτρων […] για να διασφαλιστεί η ανεξαρτησία του σώματος από την πολιτική πίεση και αμεροληψία.	• Θέσπιση διατάξεων που εγγυώνται την ανεξαρτησία του εποπτικού οργάνου • Καθιέρωση διαδικασίας διορισμού • Ορισμός επαγγελματικών προσόντων/περιορισμών • Εξασφάλιση επαρκών πόρων • Εκχώρηση αρμοδιοτήτων στο εποπτικό όργανο
	Κυρώσεις	Άρθρο 16 της Σύστασης Rec (2003) 4 της επιτροπής υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης: «Τα κράτη θα πρέπει να ορίζουν ότι η παραβίαση των κανόνων […]επισύρει αποτελεσματικές, αναλογικές και αποτρεπτικές κυρώσεις».	• Υιοθέτηση δέσμης κυρώσεων • Καθιέρωση διαδικασιών επιβολής κυρώσεων • Κατοχύρωση του δικαιώματος προσφυγής κατά αποφάσεων επιβολής κυρώσεων

Σημειώσεις

← 1. Βλέπε το Γενικό Σχόλιο 25 της Επιτροπής Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων και το άρθρο 1 του Εγγράφου της Διάσκεψης της Κοπεγχάγης (1990).

← 2. Έγγραφο της Διάσκεψης της Κοπεγχάγης (1990) του Οργανισμού για την Ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη (ΟΑΣΕ), παράγραφοι 9.3 και 10.

← 3. Για παράδειγμα, κάποιες ειδικοί/οργανισμοί αναφέρονται στη «μεταχείριση επί ίσοις όροις» και όχι στην ισότητα ευκαιριών. Βλέπε π.χ. OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264249455-en. Άλλοι πάλι υποστηρίζουν ότι είναι αδύνατη η επίτευξη μεταχείρισης επί ίσοις όροις στην πολιτική και επιλέγουν την «ισότητα ευκαιριών». Βλέπε λ.χ. Ewing (2007), The Cost of Democracy Party Funding in Modern British Politics, Hart Publishing.