Este capítulo analiza las prácticas y gobernanza presupuestales en el Perú, a la luz de las buenas prácticas y recomendaciones de la OCDE, y propone recomendaciones para mejorar el proceso presupuestario en el Perú, de manera a reforzar el rol del presupuesto público para la planeación, priorización, ejecución del gasto público y la rendición de cuentas.
Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú
Una revisión de pares de la OCDE
2. Prácticas y gobernanza presupuestales en el Perú
Abstract
2.1. Introducción y síntesis de las fortalezas y retos del proceso presupuestario en el Perú
El presupuesto es un documento político central del Gobierno, que muestra cómo se priorizarán y alcanzarán los objetivos anuales y plurianuales. Los presupuestos deben presentar una cuenta completa y correcta de todos los gastos de los Gobiernos.
Este capítulo analiza los elementos clave del proceso presupuestario general y la gobernanza presupuestaria en el Perú a la luz de las Buenas Prácticas de Gobernanza Presupuestaria de la OCDE (OCDE, 2015[1]). El objetivo del capítulo es proporcionar un punto de referencia internacional sobre la situación del Perú en comparación con los países de la OCDE, y proporcionar recomendaciones para alinear las prácticas del Perú con los estándares de la OCDE.
La próxima sección presenta el marco normativo e institucional para el presupuesto en el Perú. La tercera sección analiza los mecanismos para asegurar la sostenibilidad fiscal y la perspectiva de mediano plazo, y la cuarta sección presenta el proceso de formulación y aprobación del presupuesto. La quinta sección refleja una característica propia del sistema presupuestario en el Perú de modificaciones presupuestarias importantes y frecuentes durante el proceso de ejecución presupuestaria. Otra de las características del proceso presupuestario en el Perú es que abarca el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales en el mismo proceso y Ley de Presupuesto. Por lo tanto, la sexta sección presenta y analiza los desafíos específicos de los gobiernos subnacionales en el proceso presupuestario en el Perú. La sétima sección analiza el vínculo entre presupuesto de gastos y prioridades de gobierno, y la última sección analiza las prácticas de contabilidad y control de las cuentas públicas.
2.2. Marco normativo e institucional
2.2.1. Marco normativo e institucional para el presupuesto
Los principios enunciados en el marco institucional para el presupuesto público están generalmente alineados con las buenas prácticas de la OCDE
El marco normativo del presupuesto está determinado por el decreto legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto N.° 14401 de septiembre de 2018, que modifica la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto N.° 28411 de diciembre de 2004. El objetivo del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto es establecer los principios, procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto. Los principios enunciados que rigen el presupuesto son alineados con los principios generales de la OCDE. Por ejemplo:
Equilibrio presupuestario: está prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente.
Equilibrio macro fiscal: el presupuesto debe respetar la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal y la Ley de Descentralización Fiscal.
No afectación predeterminada: “los fondos públicos de cada una de las Entidades se destinan a financiar el conjunto de gastos públicos previstos en los presupuestos del sector público”.
Principio de programación multianual: “el proceso presupuestario debe orientarse por los Objetivos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y apoyarse en los resultados de ejercicios anteriores y tomar en cuenta las perspectivas de los ejercicios futuros”.
El presupuesto público está constituido de tres leyes:
Ley de presupuesto del sector público;
Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector público;
Ley de endeudamiento del sector público.
Estas tres leyes son discutidas y presentadas para el sector público consolidado (es decir, incluyen gobierno nacional, gobiernos subnacionales y todas las entidades públicas, como universidades, etc.).
2.2.2. Actores: roles y funciones
Los roles y las funciones de los distintos actores están claramente establecidos
El proceso presupuestario en el Perú está centralizado en el MEF, y principalmente bajo la rectoría de la Dirección General de Presupuesto Público (Cuadro 2.1). Las entidades públicas que reciben un crédito presupuestario en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público son llamadas “pliegos” en el Perú.
Cuadro 2.1. Actores y funciones en el proceso presupuestario en el Perú
Fuente: autores en base a las entrevistas realizadas
Recuadro 2.1. Rol y estructura de las Oficinas Centrales de Presupuesto en los países de la OCDE
Las Oficinas Centrales de Presupuesto (Central Budget Authority, CBA) son el centro neurálgico del proceso presupuestario. En casi todos los países de la OCDE, las Oficinas Centrales de Presupuesto están localizadas en el Ministerio de Economía o de Finanzas. La Oficina Central de Presupuesto puede estar concentrada en una sola Dirección General (como en Francia, España o Suecia), o estar repartida entre varias Direcciones Generales (con frecuencia, una dirección general de presupuesto y una de Tesorería, por ejemplo).
En la mayoría de los países de la OCDE, el jefe de la Oficina Central de Presupuesto es un funcionario de alto nivel, es decir, un funcionario del Gobierno que normalmente permanece en este puesto en caso de haber un cambio de Gobierno. Sin embargo, en algunos países, puede ser un funcionario político, es decir, una persona que generalmente no permanece en su puesto cuando se produce un cambio de Gobierno (como en el caso de Chile, México y Estados Unidos).
La Oficina Central de Presupuesto está encargada de diferentes tareas durante el proceso presupuestario. Las responsabilidades más comunes de la Oficina Central de Presupuesto, en los países de la OCDE, son: la redacción de la circular presupuestaria, la elaboración de la propuesta de presupuesto del Ejecutivo, la negociación con los ministerios competentes, la elaboración de presupuestos suplementarios, la determinación de los límites máximos de los ministerios competentes y la elaboración de informes de mitad y fin de año. Algunas tareas suelen ser una responsabilidad compartida con otras instituciones u organismos (públicos o privados), como la metodología de las proyecciones fiscales, el seguimiento de los resultados de los ministerios competentes y la comunicación con el público.
Fuente: Downes et al. (2017[2]), Strengthening budget institutions in Public Expenditure Management Peer Assisted Learning (PEMPAL) countries: Results of the 2013-14 OECD PEMPAL Budget Practices and Procedures Survey.
2.2.3. Algunas particularidades del marco normativo e institucional de presupuesto en el Perú
El presupuesto discutido y votado en el Congreso nacional es consolidado entre gobierno nacional y gobiernos subnacionales, y no se presentan presupuestos no consolidados que muestren claramente los ingresos de cada nivel de gobierno y las transferencias entre ellos
Según la Constitución Política del Perú de 1993, los gobiernos subnacionales tienen autonomía política y económica, aprueban sus presupuestos y tienen recursos propios, claramente identificados en la Constitución. Sin embargo, la Constitución también menciona que el presupuesto del sector público votado por el Congreso nacional contiene una sección con las instancias descentralizadas. Esta práctica es muy inusual: en los países de la OCDE, los presupuestos subnacionales no están incluidos en la Ley de Presupuesto aprobada por el Congreso nacional. La Ley de Presupuesto solamente presenta los ingresos por recursos constitucionalmente asignados al gobierno nacional, y también se presentan las transferencias a los gobiernos subnacionales. Estas pueden tomar la forma de ingresos negativos, cuando se trata de impuestos compartidos (tax sharing) colectados por el gobierno nacional a cuenta de los gobiernos subnacionales. Luego, la contabilidad consolida las transacciones internas al sector público (transferencias otorgadas por el gobierno nacional y recibidas por los gobiernos subnacionales) para que no haya doble registro del mismo gasto. Esto permite la transparencia en los ingresos y gastos atribuidos constitucionalmente a cada nivel de gobierno y las transferencias entre ellos.
En el Perú, se formula y se vota el presupuesto del sector público consolidado, sin pasar por la etapa de formular y aprobar los presupuestos del gobierno nacional y de los gobiernos subnacionales independientemente. Todos los recursos son considerados como recursos del sector público y no se hace diferencia entre los recursos del gobierno nacional, las transferencias y recursos propios de los gobiernos subnacionales.
En todos los países, los gobiernos subnacionales deben enviar sus presupuestos al Ministerio de Finanzas para que este realice el presupuesto consolidado del sector público. Sin embargo, los presupuestos son primero aprobados por los Consejos regionales/municipales, y luego consolidados en el presupuesto del sector público, lo que es una forma de garantizar la autonomía de los gobiernos subnacionales.
Integrar los presupuestos de los gobiernos subnacionales en el presupuesto preparado por el MEF y aprobado por el Congreso nacional le permite al MEF tener un control muy alto sobre el gasto en todos los niveles de gobierno, y por lo tanto garantizar la estabilidad fiscal. También garantiza que el MEF tenga una imagen completa de los ingresos y gastos del conjunto del sector público. Esto no es así en todos los países de la OCDE. Por ejemplo, en Grecia, antes de la reforma Kallikrates de 2010, no existía mecanismo para asegurar la sostenibilidad fiscal del conjunto del sector público, y pasaban varios meses antes de que el Ministerio de Finanzas lograra consolidar los datos de ejecución, con lo que los desvíos de los objetivos fiscales no eran identificados a tiempo para tomar acciones correctivas (Recuadro 2.2) (Moretti, 2019[3]).
Sin embargo, incluir los presupuestos subnacionales en el presupuesto nacional también genera retos:
Hace más larga y más compleja la Ley de Presupuesto del sector público, puesto que debe incluir el desglose de cada ingreso y gasto por nivel de gobierno (agregado), pero también para cada Gobierno regional y municipal.
Es uno de los elementos que hace el proceso presupuestario de los gobiernos subnacionales más complejo, menos transparente y menos predecible (véase sección 2.6).
Obliga a utilizar transferencias institucionales, que representan una modificación presupuestaria en vez de transferencias de recursos, que corresponden a la ejecución presupuestaria.
Existen otros mecanismos para asegurar la sostenibilidad financiera del sector público además de fusionar los presupuestos nacionales y subnacionales en un mismo documento. Las reglas fiscales, por ejemplo, son un instrumento muy importante para repartir las autorizaciones de déficit y de endeudamiento entre niveles de gobierno, puesto que el déficit y deuda del sector público es calculado sobre la consolidación del gobierno nacional, de los gobiernos subnacionales y de la seguridad social (Vammalle and Bambalaite, 2021[4]). También existen en países de la OCDE mecanismos de control de la ejecución de los presupuestos subnacionales, para asegurarse de que cumplen con los límites establecidos en sus presupuestos. Algunos países cuentan con instituciones para asegurar de que los presupuestos subnacionales cumplen con las reglas establecidas. Por ejemplo, Grecia implementó recientemente una reforma importante en el proceso presupuestario y de rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales, que a la vez respeta los principios de autonomía de los gobiernos subnacionales, y refuerza la sostenibilidad financiera del sector subnacional (Recuadro 2.2).
Recuadro 2.2. Elaboración y control de los presupuestos subnacionales en Grecia
Antes de la reforma de 2010, el gobierno central griego no tenía una imagen global de los ingresos y gastos del sector público, y ningún ministerio tenía la responsabilidad explícita de la sostenibilidad fiscal de las entidades del gobierno general1 (en particular, de los gobiernos subnacionales). Además, los datos consolidados del presupuesto del gobierno general no eran producidos a tiempo para permitir tomar acciones correctivas tempranas.
En 2010, como una de las respuestas ante la crisis de deuda que atravesaba el país, Grecia votó la ley Kallikrates, que reorganizó el sector local, pasando de 15 000 a 2 000 instituciones, con 325 municipalidades y 13 regiones.
La Constitución griega otorga a los gobiernos locales independencia administrativa y financiera, por lo que el nuevo esquema debía asegurar su responsabilidad fiscal a la vez respetar esa autonomía.
Formulación de los presupuestos locales
La nueva regulación de 2010 le da al Ministerio de Finanzas y al Ministerio del Interior la autoridad compartida para determinar techos de recursos (provenientes tanto de transferencias como de recursos propios) autorizados en los proyectos de presupuesto de los gobiernos subnacionales.
Los gobiernos locales deben preparar presupuestos equilibrados (sin déficit), y solo se les permite tomar préstamos para inversión, y a condición de que estos cumplan con 2 requisitos: 1. los repagos anuales no deben exceder el 20 % de sus recursos ordinarios; 2. los pasivos totales (deudas y cuentas por pagar) no deben exceder el 60 % de sus ingresos anuales.
Los gobiernos locales también deben seguir 2 reglas esenciales en la preparación de sus presupuestos: 1) las cuentas por pagar del año anterior deben estar incluidas en el presupuesto siguiente antes de que se puedan asignar nuevos gastos; y 2) los gobiernos locales deben preparar un presupuesto modificado en febrero si la ejecución del año anterior muestra una cuenta por pagar nueva.
Control de la sostenibilidad fiscal
La ley de 2010 crea un Observatorio para la Autonomía Financiera de los gobiernos locales, que tiene la responsabilidad de emitir una opinión sobre los presupuestos de los gobiernos locales. El Observatorio se compone de 14 miembros: es dirigido por el representante del Tribunal de Cuentas y tiene 4 miembros del Ministerio de Finanzas, 6 miembros del Ministerio del Interior, y 3 miembros de la Asociación de regiones y municipalidades. Una de las observaciones más frecuentes del Observatorio sobre los presupuestos que le son presentados es que estos sobreestiman las transferencias e ingresos, y subestiman las cuentas por pagar.
Rendición de cuentas
La rendición de cuentas sobre la ejecución de los presupuestos subnacionales también ha sido reforzada. Los GSN deben ingresar su información financiera (provisiones presupuestales y ejecución, resumen de los activos y pasivos financieros, registro de los compromisos, etc.) dentro de los 15 primeros días del mes siguiente mediante un sistema informático específico. La calidad de la información es controlada por un responsable de estadísticas en cada entidad, y por el Ministerio del Interior.
Cada trimestre, los Consejos Regionales y Locales, el Observatorio, el Ministerio de Finanzas y el Ministerio del Interior controlan la ejecución trimestral, comparándola con lo presupuestado. Si se observa un desvío superior al 10 %, el Observatorio debe sugerir acciones correctivas.
Resultados
Esta reforma y esta nueva gobernanza han tenido éxito en mejorar la sostenibilidad fiscal de los GSN, que empezaron a registrar balances excedentarios desde 2011.
1. Gobierno General se refiere a la suma del Gobierno Nacional, de los Gobiernos subnacionales (regionales y locales), y los fondos de seguridad social (cuando éstos existen).
Fuente: Moretti (2019[3]), “Budgeting in Greece”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2019/2.
El presupuesto de gastos es desglosado según fuentes de financiamiento
En todos los países de la OCDE, el presupuesto nacional indica las fuentes de ingresos por tipo de ingreso (ej. impuesto al valor agregado, tasas y aranceles, impuesto a los ingresos de las personas, impuesto a las sociedades, etc.). Esto se hace generalmente en la primera sección del presupuesto, que autoriza los distintos tipos de impuestos y tasas, y precisa su base y tasa. Sin embargo, todos estos ingresos sirven para financiar todos los gastos del Estado, por el principio de la universalidad presupuestaria. En general, los países tienen una categoría presupuestaria para fondos recibidos para objetos específicos, como la financiación por una institución internacional o un agente privado de un proyecto de inversión o un gasto específico (como los fonds de concours o fondos competitivos en Francia). Sin embargo, estos suelen ser chicos en comparación con los ingresos totales.
En el Perú, el presupuesto no solamente da estimaciones de los ingresos por las distintas fuentes de financiamiento, sino que también asigna los gastos en función de estas fuentes de financiamiento (Cuadro 2.2, Figura 2.1). El anexo 4 del presupuesto indica la distribución del gasto por niveles de gobierno, pliegos y fuente de financiamiento.
Figura 2.1. Peso relativo de las distintas fuentes de financiamiento en el presupuesto institucional de apertura (PIA), 2022
Fuente: Presupuesto del sector público para el año fiscal 2022 (Ley N.° 31365)
Esto genera un alto nivel de rigidez, puesto que es necesario realizar una modificación presupuestaria para transferir gastos de una fuente hacia otra si hubiera, por ejemplo, un error de estimación de ingresos por fuente. Genera una carga administrativa adicional a las entidades para vincular sus gastos con sus fuentes de ingresos, y genera igualmente complicaciones en el manejo de la tesorería y de las cuentas, ya que cada gasto debe estar etiquetado hacia una fuente de ingresos, en vez de simplemente salir de una cuenta única del tesoro que juntaría todas las fuentes de ingresos (véase capítulo 3).
Además de estas complicaciones administrativas, el tratamiento de diferencias entre el monto de ingresos estimado en el presupuesto y el ingreso efectivamente recaudado varía según la fuente de financiamiento. Este tratamiento diferencial genera incentivos a las distintas entidades para sub o sobrestimar las distintas fuentes de ingresos (véase análisis en sección 2.6.1). Efectivamente, hasta el presupuesto de 2022 incluido, los ingresos realizados en RDR por encima de los ingresos estimados en la Ley de Presupuesto podían ser gastados a discreción del Titular de la Entidad, sin necesidad de volver a pasar por el Congreso. Una posible consecuencia de esto es que los presupuestos “modificados” no siempre corresponden a la repartición del gasto y de las prioridades establecidas en el Consejo de ministros, y discutidas y aprobadas por el Congreso. Esto no permite “alinear estrechamente los presupuestos con las prioridades estratégicas a mediano plazo del Gobierno” (OCDE, 2015[6]).
Desde el presupuesto 2023, los RDR del gobierno nacional recaudados por encima de lo presupuestado volverán al Tesoro. Esto es un primer paso para reducir en la práctica la relación entre fuentes de financiamiento y gasto, pero no genera simplificación administrativa y de manejo de tesorería.
Cabe mencionar que las fuentes de financiamiento utilizadas en el Perú no corresponden a las categorías de ingresos públicos generalmente utilizadas (Recuadro 2.3). Además, el presupuesto en el Perú presenta los Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito como una fuente de financiamiento de la misma naturaleza que los demás ingresos. Las prácticas internacionales de contabilidad pública, y en particular el Sistema de Cuentas Nacionales, calculan el saldo de las cuentas no financieras (net lending/net borrowing) como la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales, y luego describen en las cuentas financieras la forma en que se financiará ese déficit (o se invertirán los superávits). Según el sistema Internacional de Cuentas Nacionales, los recursos por operaciones de crédito no suelen figurar en la sección de ingresos.
Recuadro 2.3. Clasificación de ingresos públicos en el Sistema de Cuentas Nacionales de la OCDE
Los datos sobre los ingresos se calculan a partir de las Estadísticas de Cuentas Nacionales de la OCDE (base de datos), que se basan en el Sistema de Cuentas Nacionales. El Sistema de Cuentas Nacionales es un conjunto de conceptos, clasificaciones, definiciones y normas de contabilidad nacional acordadas internacionalmente.
Todos los países de la OCDE utilizan el marco del Sistema de Cuentas Nacionales 2008.
Los ingresos se desglosan en:
impuestos (por ejemplo, sobre el consumo, la renta, la riqueza, la propiedad y el capital);
cotizaciones sociales netas (es decir, las cotizaciones a las pensiones, a la salud y a la seguridad social, una vez deducidas las cargas de servicio de los regímenes de seguridad social, cuando aplica);
ventas de bienes y servicios (por ejemplo, la producción de mercado de entidades públicas, las tasas, etc.); y
transferencias y otras fuentes (por ejemplo, transferencias corrientes y de capital, ingresos de la propiedad y subsidios).
Los préstamos necesarios para cubrir la diferencia entre ingresos totales y gastos totales se suelen presentar en una sección separada (Figura 2.2).
Figura 2.2. Grandes categorías presupuestales generalmente presentadas
Fuente: autores en base a Sistema de Cuentas Nacionales
Fuente: OCDE (2019[7]), Government at a Glance 2019.
La Ley de Presupuesto es muy extensa y lleva apropiaciones con un muy alto nivel de desagregación – pero sin indicar resultados
Para cada pliego, el presupuesto es presentado por genérica del gasto, por categoría de gasto, por nivel de gobierno, por función y por fuente de financiamiento, y distintas combinaciones de estas categorías (Cuadro 2.3). Esto implica una Ley de Presupuesto muy extensa y detallada, pero que se focaliza esencialmente en los insumos, y no en los resultados que se quieren obtener.
El proyecto de ley presentado al Congreso está conformado por la Ley de Presupuesto del Sector Público (aproximadamente 80 páginas y 5300 líneas), que incluye 13 anexos que suman más de 2800 páginas y aproximadamente 84 000 líneas)2. Esto reduce la claridad de la Ley de Presupuesto, y genera rigideces al ser votada a un nivel de detalle muy grande.
Las buenas prácticas aceptadas por los países de la OCDE apuntan hacia leyes de presupuesto cortas, con asignaciones de relativamente alto nivel, y énfasis en los productos y no en los insumos. Estas leyes son complementadas por anexos, que brindan informaciones más detalladas sobre cómo se reparten los gastos y los objetivos e indicadores, pero estos anexos no suelen ser parte de la Ley de Presupuesto, y por lo tanto pueden ser modificados sin necesidad de modificar la Ley de Presupuesto. Un estudio de 2012, por ejemplo, mostró que diez países tienen presupuestos con menos de 300 líneas (OCDE, 2014[8]).
Cuadro 2.3. Tipos de clasificaciones del gasto en el Perú
Fuente: autores en base a Anexos de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022
Hasta el año 2023, los RDR recaudados por encima de los valores estimados eran de libre disposición de las entidades, y, por tanto, su uso no era discutido o aprobado por el Congreso
En cierta medida, eso significaba que el Presupuesto Público aprobado por el Congreso no constituye topes de gastos para las entidades, sino que asigna los RO a cada gasto, dependiendo el gasto total del nivel de recaudación de RDR de la entidad. Esto estaba claramente estipulado en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (No 28411): “los límites de los créditos presupuestarios están constituidos por la estimación de ingresos que esperan percibir las Entidades, así como los fondos públicos que le han sido determinados y comunicados por el Ministerio de Economía y Finanzas”.
Esta práctica permite limitar el riesgo fiscal para el gobierno nacional, puesto que el monto de recursos públicos ordinarios asignados es determinado. Sin embargo, esto también implica que las discusiones presupuestales no se realizan sobre los montos de gastos de cada entidad, puesto que dependen de los niveles de recaudación propia de cada entidad, y de los niveles estimados de estas. Esto reduce la utilidad del presupuesto como instrumento para la priorización del gasto público y politiza la estimación de RDR, cuando la estimación de ingresos debería ser un ejercicio puramente técnico.
Cabe resaltar que, a partir de 2023, los RDR de las entidades del gobierno nacional serán considerados como RO, por lo que este reto debería resolverse para los pliegos del gobierno nacional.
Según las buenas prácticas de la OCDE, el Presupuesto Nacional establece los límites de gasto en cada programa/asignación, independientemente del nivel de recaudación propio de cada entidad. Esto se logra en general de forma automática al no distinguirse entre fuentes de financiamiento. Sin embargo, existen ciertos casos donde solo se permite a las entidades públicas colectar y conservar tasas y pagos (en particular, cuando los costos para la entidad dependen del nivel de servicio, como la emisión de pasaportes). Sin embargo, suelen existir reglas para no generar incentivos a las entidades para sobrerrecaudar estas tasas e impuestos, o para subdeclarar sus estimaciones (Recuadro 2.4).
Recuadro 2.4. Tratamiento de la recaudación propia de las entidades públicas en Irlanda
En Irlanda, algunas entidades públicas están autorizadas a recaudar tasas y pagos, cuando los gastos dependen del nivel de actividad (como la emisión de pasaportes). Las entidades están autorizadas a conservar parte de esta recaudación propia, pero el presupuesto indica el nivel de gasto autorizado por el Congreso en término de recursos directamente recaudados (llamados appropriations in aid). Si estos resultan mayores que nivel estimado por más del 5 %, el saldo regresa automáticamente al Tesoro Nacional para ser reasignado por el Congreso a los objetivos estratégicos (como reducir el déficit).
El hecho de presentar los recursos directamente recaudados separados de los recursos ordinarios, y permitir a las entidades conservar el 5 % si estos son mayores que lo estimado permite conservar incentivos para que las entidades maximicen su recaudación propia.
Fuente: Department of Public Expenditure and Reform (2019[9]), Public Financial Procedures Booklet.
Para los gobiernos subnacionales, la situación es distinta. Como se ha mencionado anteriormente, en los países de la OCDE; estos tienen presupuestos separados del presupuesto del gobierno nacional. La práctica común en los países de la OCDE es que las transferencias del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales no dependen del nivel de recaudación propia de los gobiernos subnacionales.3 Por lo tanto, en el caso de los gobiernos subnacionales, el nivel de gasto sí depende del nivel de recaudación de recursos propios.
2.2.4. Recomendaciones para mejorar marco normativo e institucional
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.4).
Cuadro 2.4. Recomendaciones para mejorar el marco normativo e institucional presupuestal en el Perú
2.3. Sostenibilidad fiscal y perspectiva de mediano plazo
2.3.1. Reglas fiscales
Un marco normativo para reglas fiscales completo que incluye una regla de deuda, una regla de déficit y una regla de crecimiento del gasto público
A finales de la década de 1990, tras varias décadas de inestabilidad macroeconómica, el Perú empezó a desarrollar un marco institucional para garantizar la estabilidad fiscal (Recuadro 2.5). Hoy en día, el marco normativo de responsabilidad fiscal se basa en dos instrumentos:
1. El Decreto Legislativo 1276 de 2016 establece cuatro reglas fiscales para el sector público no financiero (SPNF)4:
Regla de deuda: Deuda bruta total del SPNF ≤ 30 % PIB Excepcionalmente, en casos de volatilidad financiera y siempre que se cumpla con las otras reglas macrofiscales, la deuda pública puede presentar un desvío temporal no mayor que 4 puntos porcentuales del PIB.
Regla de resultado económico: Déficit fiscal del SPNF ≤ 1 % PIB
Regla de Gasto No Financiero del gobierno general: tasa de crecimiento real anual no puede desviar de más de 1 punto porcentual del promedio de 20 años del crecimiento real anual del PIB.
El promedio se calcula utilizando las tasas de crecimiento real del PIB de los 15 años previos a la elaboración del Marco Macroeconómico Multianual, el estimado del año fiscal en que se elabora el MMM y las proyecciones de los 4 años posteriores a la elaboración del MMM.
La tasa real es calculada utilizando el índice de Precios al Consumidor de Lima Metropolitana según el MMM.
Regla de Gasto Corriente del gobierno general: el gasto corriente del gobierno general (excluido el gasto en mantenimiento) debe respetar la regla anterior (es decir, no se puede compensar un crecimiento del gasto corriente reduciendo el crecimiento del gasto de capital).
2. El Decreto Legislativo 1275 de 2016, que agrega dos reglas fiscales para los gobiernos subnacionales:
Regla Fiscal de Saldo de Deuda Total del gobierno regional o local (RFSDT): Saldo de Deuda Total ≤ promedio anual de los Ingresos Corrientes Totales de los últimos 4 años Donde el saldo de deuda total comprende el saldo de pasivos financieros, deudas exigibles con entidades del Estado y deuda real con administradoras privadas de fondos de pensiones, y los ingresos corrientes totales comprenden los ingresos tributarios, no tributarios y transferencias corrientes.
Regla Fiscal de Ahorro en Cuenta Corriente: Ingreso Corriente Total ≥ Gasto Corriente No Financiero Total.
Recuadro 2.5. Evolución del marco institucional para garantizar la estabilidad fiscal
En el Perú, las décadas anteriores a 1990 se caracterizaron por una inestabilidad macroeconómica en el uso de la política monetaria para financiar el déficit público, lo que provocó períodos con hiperinflación y estancamiento económico. Hacia 1990, la deuda pública del Perú alcanzó el 89 % del PIB, el déficit público el 8.9 % del PIB, y la inflación era del 7650 % (hiperinflación). En la década de 1990, el Perú empieza a implementar reformas para restablecer la sostenibilidad fiscal. Por ejemplo, la Constitución aprobada en 1993 prohíbe que el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) otorgue préstamos al Gobierno. Desde entonces, el esquema institucional para garantizar la sostenibilidad fiscal de las finanzas públicas se ha ido construyendo y modificando:
1999: Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal
Reglas fiscales:
Techo para el déficit del sector público consolidado y un techo para el endeudamiento público
Límite al crecimiento del gasto no financiero del gobierno general
Establecimiento de un fondo soberano
Establecimiento de un marco macroeconómico a mediano plazo
2003: Ley para el Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal
Modifica las reglas de financiamiento del fondo de estabilización fiscal (FEF).
Aumenta el límite del crecimiento del gasto no financiero del Gobierno.
2007: Ley de Crédito Suplementario
Modifica la ley anterior en dos dimensiones:
el alcance del techo para el déficit del sector público y para el restringido a la media del Gobierno; y
aplicación de la regla de gasto público limitada al gasto corriente, excluido el gasto de inversión.
2015: Nueva modificación de las reglas fiscales y creación del Consejo Fiscal Independiente
Déficit del sector público no financiero no puede superar el 1 % del PIB tomando gastos y PIB ajustados cíclicamente.
Crecimiento del gasto debe ser consistente con la regla del déficit del sector público no financiero.
Techo para la deuda bruta total del sector público no financiero fijado al 30 % del PIB.
2016: Nueva modificación de las reglas fiscales
Se abandonan las variables cíclicamente ajustadas y se basa las reglas fiscales sobre variables observables.
Fuente: Schmidt-Hebbel (2022[10]), Política y reglas fiscales: evaluación y propuestas de reforma para el Perú; Valderrama (2022[11]), Hitos de la Reforma Macroeconómica en el Perú 1990-2020: La Recompensa de los Tamías.
Las reglas fiscales prevén una cláusula de excepción
Como en la mayoría de los países, las reglas macrofiscales pueden ser modificadas de manera excepcional en los casos de desastres o de choques extremos. El Decreto Legislativo 1276 establece claramente el procedimiento que se debe adoptar, y que esta modificación temporal debe establecer explícitamente el retorno gradual al conjunto de reglas. Esta cláusula ha sido utilizada recientemente como consecuencia de la emergencia nacional por el COVID-19 para el año fiscal 2021.
El MEF está a cargo del control de las reglas fiscales y de acompañar a los gobiernos subnacionales
El MEF está a cargo de realizar los cálculos de reglas fiscales y monitorear su aplicación.
En el caso de las reglas para el sector público no financiero, los desvíos deben compensarse en el año fiscal siguiente. En el caso de gobiernos regionales y locales, el MEF puede adoptar medidas correctivas en caso de incumplimiento. Estas incluyen, entre otras: monitoreo preventivo, impedimento de concertar nuevas operaciones de endeudamiento de corto plazo o de suscribir un nuevo contrato de Asociaciones Público-Privadas. Los gobiernos subnacionales sujetos a medidas correctivas deben remitir al MEF y a la Contraloría General de la República un “compromiso de cumplimiento de las reglas fiscales”, aprobado por el Consejo Regional o Municipal, en el que se explique las medidas que se adoptan para evitar un nuevo incumplimiento.
El MEF también puede proveer acompañamiento técnico a fin de implementar buenas prácticas en gestión fiscal en los gobiernos subnacionales que lo soliciten.
El MEF publica regularmente informes de seguimiento de las finanzas públicas de los gobiernos subnacionales y cumplimiento de reglas (cuatro informes trimestrales y un informe anual).
El objetivo de déficit no está claramente mencionado en la Ley de Presupuesto, y no aparece claramente el espacio fiscal disponible
En muchos países de la OCDE, el Ministerio de Finanzas realiza un cálculo de espacio fiscal resultante de la aplicación de las reglas fiscales. Dadas las proyecciones de ingresos y las distintas reglas, esto genera un techo de gasto firme para el sector público, y para cada uno de los niveles de gobierno. En los países que tienen un proceso de presupuesto top-down, el proceso presupuestario empieza con el cálculo de espacio fiscal y la decisión política del nivel de déficit y de gasto (que no puede ser mayor que el estipulado en la regla fiscal, pero podría ser menor). Esto suele mostrarse claramente en las primeras páginas del proyecto y después de la Ley de Presupuesto Público.
En el Perú, el PIA (y los PIM) no proporcionan una presentación clara del nivel de déficit, porque los recursos por operaciones ordinarias de crédito son presentados junto a las fuentes de financiamiento. Sin embargo, existe una diferencia de naturaleza entre ingresos fiscales y financiamiento por deuda, por lo que, en la mayoría de los países, las operaciones de crédito son presentadas como financiación del déficit neto (diferencia entre ingresos y gastos totales). En el Sistema de Cuentas Nacionales (System of National Accounts, SNA), el endeudamiento neto (net borrowing/net lending) es igual a la diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales.
2.3.2. Perspectiva de mediano plazo y techos de gastos
El Perú tiene varios instrumentos multianuales en el proceso presupuestario, pero falta coherencia entre ellos, y ninguno presenta un techo de gasto vinculante
El MEF produce tres documentos multianuales para el proceso presupuestario. Esto significa que se toma en cuenta la perspectiva de mediano plazo, y se hacen esfuerzos de proyecciones económicas y estimaciones de gastos. Sin embargo, los supuestos y estimaciones de ingresos y gastos utilizados en el proceso presupuestario anual no son coherentes con estos documentos (Cuadro 2.5).
Cuadro 2.5. Documentos con perspectivas económicas y presupuestarias multianuales
Fuente: MEF (2022[12]), “Plataforma digital única del Estado Peruano”.
La OCDE ha identificado las buenas prácticas para implementar un marco de gastos de mediano plazo (Recuadro 2.6), y analizado las prácticas en aquellos países que mejor las aplican (Cuadro 2.6). En varios países de la OCDE, el marco presupuestario o fiscal de mediano plazo es discutido y aprobado por el Parlamento. Es en esas discusiones que el Parlamento analiza y decide las asignaciones de los fondos disponibles entre distintos sectores y prioridades. Cabe señalar que llegar a estos niveles toma mucho tiempo, y estos países han tardado décadas en desarrollar y perfeccionar estas prácticas.
Recuadro 2.6. Marcos de Gastos de Mediano Plazo en los países de la OCDE
Casi todos los países de la OCDE tienen algún tipo de marco de gastos de mediano plazo (en inglés: Medium Term Expenditure Framework, MTEF), pero su cobertura y diseño varían mucho. Los marcos de gastos de mediano plazo necesitan 4 elementos para funcionar correctamente:
objetivos fiscales claramente mencionados en la ley de presupuesto;
proyecciones de recursos disponibles creíbles;
seguimiento de los compromisos de gastos, es decir, actualización regular de las líneas de base;
techos de gasto vinculantes.
La manera en que estos cuatro elementos funcionan juntos es esencial para el éxito del marco de gastos de mediano plazo. Un marco de gastos de mediano plazo de calidad representa varios beneficios: sirve como ancla para las anticipaciones de los agentes, demuestra credibilidad y liderazgo político, y sirve como base para la rendición de cuentas.
Los marcos de gastos de mediano plazo son elementos esenciales para el éxito de las reglas fiscales, puesto que dan una proyección de las líneas de base a mediano plazo, y, por tanto, son un mecanismo de alerta temprana cuando la trayectoria de las finanzas públicas no es sostenible. Los marcos de gastos de mediano plazo también facilitan la financiación de nuevas prioridades de gobierno reasignando fondos, y permiten planificar y ver los resultados de medidas que toman varios años para rendir frutos (como grandes proyectos de infraestructuras, nuevos programas, reestructuraciones organizacionales, etc.). La presentación y discusión del marco de gastos de mediano plazo permite juntar distintos compromisos y restricciones en un mismo lugar, lo que permite visualizar los trade-offs y tomar decisiones informadas, teniendo en cuenta el impacto de las decisiones en el mediano plazo (Figura 2.3). En el año t, se asigna un nivel de gasto total (línea verde). En los años siguientes (t+1, t+2, t+3 según los países), se calcula la línea de base del gasto necesario para financiar los mismos servicios y actividades que en el año t haciendo la hipótesis que no hay ningún cambio de política y que se utiliza exactamente la misma combinación de insumos para producir dichos bienes y servicios (línea verde). A ese aumento natural de la línea de base, se intentan obtener ahorros sobre programas existentes, para crear espacio fiscal para nuevas prioridades. Este ahorro puede venir o de cerrar programas que ya no estén alineados con las prioridades del gobierno, o por modificaciones en la combinación de insumo que resulta en ganancias de eficiencia. Las revisiones de gastos son un instrumento frecuentemente utilizado para identificar tales oportunidades de ahorro sobre la línea de base. Por otro lado, se fijan los techos de gastos de mediano plazo (para los años t+1, t+2, t+3 según los países). Esos techos son calculados de manera a cumplir con las reglas fiscales tomando en cuenta las proyecciones de crecimiento y de recaudación. Los países suelen conservar una reserva de contingencia no atribuida por encima de los techos de gastos, por si las proyecciones resultaran demasiado optimistas. Estas reservas suelen ser más grandes para los años más alejados, puesto que la incertidumbre es mayor. Una vez cubiertas las líneas de base y los ahorros posibles generados, el espacio fiscal disponible para financiar nuevas iniciativas es la suma de los ahorros de eficiencia sobre las líneas de base y los incrementos en los ingresos estimados.
Figura 2.3. Marcos de gastos de mediano plazo y espacio fiscal
Fuente: autores
Fuente: OCDE (a continuación[13]), OECD Spending better Framework.
Cuadro 2.6. Buenas prácticas de la OCDE para marcos de gastos de mediano plazo eficientes
Fuente: OCDE (a continuación[13]), OECD Spending Better Framework.
2.4. Recomendaciones para reforzar la sostenibilidad fiscal y la perspectiva de mediano plazo del presupuesto
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.7):
Cuadro 2.7. Recomendaciones para reforzar la sostenibilidad fiscal y la perspectiva de mediano plazo del presupuesto
2.5. Formulación y aprobación del presupuesto
2.5.1. Calendario para la formulación del presupuesto
El calendario presupuestario en el Perú tiene pocas fechas obligatorias
El calendario presupuestario en el Perú no está claramente institucionalizado, y la mayoría de las etapas principales tiene fechas que representan aspiraciones, pero que no son legalmente obligatorias (Cuadro 2.8). Tener y respetar un calendario fijo es un elemento muy importante en los sistemas presupuestarios. Por un lado, permite a los distintos actores planificar su carga de trabajo durante el año, y por el otro lado, también permite acotar en el tiempo el proceso de discusión, puesto que todos los actores saben en qué momento se puede discutir de qué tema. Esto también refuerza la transparencia y la equidad del sistema, al dar a todos los actores las mismas oportunidades y tiempo para discutir.
Cuadro 2.8. Calendario sintético del proceso presupuestario en el Perú
Nota: Las fechas en negrita son fechas legalmente obligatorias.
1. Es de notar que lo que se llaman “ingresos” aquí incluyen los ingresos directamente recaudados por los gobiernos subnacionales, pero también los ingresos de los impuestos generales (RO) que serán asignados a los gobiernos subnacionales. En la mayoría de los países, éstos serían identificados como transferencias discrecionales del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales.
2. Mismo comentario, aquí no se trata de estimar únicamente los ingresos directamente recaudados por cada pliego, sino también de realizar la discusión política de cómo se reparten los RO entre cada pliego. En la mayoría de los países, se hablaría de discusiones sobre los techos de gastos de las entidades, y no sobre los ingresos.
3. Conforme al artículo 37 del Decreto Legislativo N.º 1440, la Programación de Compromisos Anual (PCA) es un instrumento de programación del gasto público, de corto plazo, por toda fuente de financiamiento, que permite compatibilizar la programación de caja de ingresos y gastos, con la real capacidad de financiamiento para el Año Fiscal respectivo, en el marco de las reglas fiscales vigentes. Este instrumento es determinado por la Dirección General de Presupuesto Público.
Fuente: Autores basado en entrevistas con MEF.
Los países de la OCDE suelen tener un calendario presupuestario institucionalizado, con fechas claras y legalmente vinculantes para la entrega de los documentos clave (véase el caso de Grecia, Recuadro 2.7). En los países de la Unión Europea, estos lineamientos están dados a nivel europeo, y todos los países deben seguirlos (Cuadro 2.10).
Recuadro 2.7. Calendario y proceso presupuestarios en Grecia
Desde la reforma del proceso presupuestario en 2014, la nueva Ley General de Presupuesto establece un proceso presupuestario top-down y fechas clave claramente identificadas. El presupuesto del Estado debe ser preparado “respetando las metas indicativas y techos obligatorios para los gastos”. La Ley General de Presupuesto también estipula que el Ministerio de Finanzas debe preparar una declaración de cumplimiento con los techos aprobados en la estrategia de mediano plazo. En caso de no respetar dichos techos, el Ministro de Finanzas debe presentar al Parlamento una explicación, justificando el desvío y proponiendo un plan de corrección.
El calendario para la formulación, discusión y aprobación del presupuesto está claramente estipulado (Cuadro 2.9).
Cuadro 2.9. Etapas del ciclo presupuestal en Grecia
1. las Direcciones Generales de Servicios Financieros son Unidades de Presupuesto establecidas en los Ministerios Sectoriales.
Fuente: Moretti (2019[3]), “Budgeting in Greece”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2019/2.
El proceso de formulación presupuestaria en Grecia empieza en abril, con la publicación de la circular anual. La primera sección de este documento presenta los supuestos macroeconómicos, las metas fiscales y las prioridades de políticas, así como el techo obligatorio para cada ministerio sectorial, tal como está estipulado en la Estrategia Fiscal de Mediano Plazo. La segunda sección del documento contiene instrucciones para el costeo de algunas líneas presupuestarias (en particular salarios). Esta circular también da las instrucciones para el formato, proceso y fechas límites para los documentos que los ministerios sectoriales deben presentar a la Dirección de Presupuesto (llamada GAO en Grecia). Esta circular es enviada a las Unidades de Presupuesto de los ministerios sectoriales a finales de mayo.
Las Unidades de Presupuesto de los ministerios sectoriales preparan sus solicitudes de presupuesto, que consisten principalmente en una versión más detallada de la que les corresponde en la Estrategia Fiscal de Mediano Plazo. Las Unidades de Presupuesto presentan sus solicitudes al ministro que les corresponde, quien las envía a la Dirección de Presupuesto. Cualquier solicitud superior al techo obligatorio es rechazada automáticamente, y el ministerio debe presentar una nueva solicitud en los 10 días siguientes.
Fuente: Moretti (2019[3]), “Budgeting in Greece”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2019/2.
Cuadro 2.10. Semestre Europeo y Two Pack
Fuente: OCDE (2019[14]), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019.
2.5.2. Directivas presupuestarias
La Directiva de Programación Multianual de Gastos no tiene información sobre supuestos macroeconómicos, metas fiscales o el monto final de las asignaciones de gastos
El proceso presupuestario en el Perú se inicia en enero o febrero por la DGPP que emite la Directiva de Programación Multianual de Gastos (PMG). Este documento indica a los pliegos el calendario del año y lo que debe realizar durante el año. Se trata de un documento técnico con muchos detalles administrativos (planillas por llenar, información por ingresar en el sistema, etc.). La DGPP procura emitir este documento en diciembre, pero es frecuente que recién se emita en enero o febrero.
En los países de la OCDE, es frecuente que el proceso presupuestario empiece con la emisión de una “circular anual” o directiva anual. Generalmente, la Ley General de Presupuesto indica en qué fecha se debe emitir esta directiva. Estas directivas suelen tener información sobre los supuestos macroeconómicos, metas fiscales, y prioridades políticas. En muchos países también muestran los techos de gasto para cada ministerio, según lo establecido en la estrategia fiscal de mediano plazo. También indican las fechas límites, guías formatos y documentos que los distintos pliegos deben enviar a la Dirección de Presupuesto (véase, por ejemplo, el caso de Grecia, Recuadro 2.7).
En el Perú, no existe una fecha obligatoria para la publicación de la Directiva de Programación Multianual de Gastos. Esta Directiva no incluye información sobre la situación macroeconómica ni los objetivos fiscales, ni lineamientos sobre el objetivo de incremento del gasto, esfuerzo fiscal, etc. Por lo tanto, los pliegos no disponen de esta información para empezar a calcular sus líneas de base, priorizar sus acciones y planificar sus presupuestos del año siguiente.
2.5.3. Proyecciones macroeconómicas y estimación de recursos
La estimación de recursos en el Perú es muy compleja (se debe realizar a nivel muy micro) por el vínculo que existe entre fuentes de financiamiento y asignaciones de gastos
La primera etapa del proceso presupuestario en el Perú consiste en estimar los distintos recursos que deben recaudarse. Estas estimaciones son realizadas por la DGPMDF con base en información proporcionada por la SUNAT (estimación de recaudación de RO), la Dirección General de Tesoro Público (estimaciones de operaciones de mercado financiero y crédito) y el Banco Central (estimación de crecimiento, tasa de interés y tasa de inflación). Las estimaciones de RDR se realizan mediante discusiones entre la DGPP y los distintos pliegos.
La asignación de gastos según fuentes de financiamiento implica que este proceso sea muy complejo, puesto que no es suficiente estimar la evolución global de los ingresos en cada tipo de fuente, sino que se necesita tener una estimación muy precisa de los RDR de cada entidad. Efectivamente, el nivel de gastos asignado a cada entidad va a depender de la estimación de RDR utilizada en el presupuesto público. Si el presupuesto no vinculara los gastos a las fuentes de financiamiento, bastaría con tener una estimación global de los RDR, y las asignaciones de gastos no dependerían de estas, sino de la evolución de las líneas de base y las decisiones políticas de priorización de gastos nuevos. Al vincular las autorizaciones de gastos con los niveles de recaudación de RDR, la estimación de estos también se convierte en un proceso político.
No existen mecanismos de control de la calidad de los supuestos utilizados en el presupuesto público
La estimación de recursos es un elemento esencial del proceso presupuestario, puesto que de esta depende el nivel de gasto autorizado. En muchos países existe una tendencia a sobrestimar estos recursos para aumentar el nivel de gasto, lo que trae como consecuencia un nivel de déficit superior al deseado. Para evitar conflictos de interés y mejorar la calidad y la fiabilidad de las estimaciones de ingresos, muchos países de la OCDE diseñaron procesos para controlar la calidad de estas estimaciones (Recuadro 2.8).
Los insumos utilizados por la DGPMDF para realizar sus estimaciones de RO no son publicados, y no se realiza una explicación de cómo se calculan las estimaciones con base en los distintos insumos, ni análisis posterior para explicar las diferencias entre las estimaciones y los niveles efectivamente recaudados. Las estimaciones de RDR son discutidas con los pliegos y existen incentivos para subestimarlas (véase sección siguiente).
Recuadro 2.8. Control de calidad de los supuestos utilizados en el presupuesto en países de la OCDE
Alemania
El proceso de pronóstico y formulación presupuestaria en Alemania permite una variedad de oportunidades para que instituciones independientes (o semiindependientes) participen en la proyección económica y el seguimiento del presupuesto. Por ejemplo, desde julio de 2018, el grupo del proyecto de Pronósticos Económicos Conjuntos se encarga de evaluar y aprobar las proyecciones macroeconómicas del Gobierno que subyacen al presupuesto. Se trata de un organismo independiente formado por las principales instituciones de investigación económica del país. Adicionalmente, el Consejo de Estabilidad, con el apoyo de un Consejo Asesor, supervisa el cumplimiento de la norma de equilibrio presupuestario dos veces al año. El Consejo de Estabilidad está compuesto por el Ministro Federal de Finanzas, los ministros de finanzas de los estados federales (Länder) y el Ministro Federal de Economía y Energía. El Consejo Asesor es un órgano independiente de expertos.
República Eslovaca
En la República Eslovaca, el Comité de Proyecciones Macroeconómicas aprueba los pronósticos macroeconómicos publicados por el Instituto de Política Financiera del Ministerio de Hacienda. El Comité se creó para aumentar la transparencia y la objetividad de las previsiones macroeconómicas en el país. Está compuesto por diez instituciones independientes: los siete principales bancos comerciales del país (ING Bank, Tatra banka, SLSP, CSOB, VÚB, UniCredit, Volksbank); INFOSTAT (Instituto de Informática y Estadística); la Academia Eslovaca de Ciencias; y el Banco Nacional de Eslovaquia (NBS). El comité examina las previsiones del Ministerio de Hacienda y luego vota sobre su grado de realismo. Por lo menos la mitad del Comité tiene que dar una opinión calificando las proyecciones como prudentes o realistas para que las proyecciones sean aprobadas oficialmente. Una vez que son oficiales, las proyecciones macroeconómicas del Ministerio de Hacienda se utilizan como base para el presupuesto plurianual de los próximos tres años y para actualizar el Programa de Convergencia de Eslovaquia (requisito de la Unión Europea).
Adicionalmente, la institución de control eslovaca, el Consejo de Responsabilidad Presupuestaria, presenta al Parlamento una evaluación de la política fiscal en relación con las normas presupuestarias y de transparencia.
Austria
En Austria, las previsiones macroeconómicas oficiales son publicadas por el Instituto Austríaco de Investigación Económica (WIFO). El Instituto Austríaco de Investigación Económica es una asociación sin fines de lucro de derecho austríaco, reconocida por su investigación económica de alta calidad y sus previsiones realistas e imparciales. Es una práctica arraigada en Austria que el Ministerio de Hacienda base sus planes presupuestarios en las proyecciones macroeconómicas que el Instituto Austríaco de Investigación Económica elabora cuatro veces al año, siguiendo un calendario establecido y preanunciado. La institución de control austríaca es el Consejo Asesor Fiscal1: su tarea consiste en evaluar la situación presupuestaria actual y el cumplimiento de las reglas fiscales nacionales con una perspectiva de futuro. La Oficina Parlamentaria de Presupuestos de Austria tiene derecho a participar en las reuniones del Consejo Fiscal a título consultivo.
1. Notar que el término “fiscal” en inglés designa a la vez los ingresos y los gastos públicos, contrariamente al término “fiscal” en español que suele referirse únicamente a recaudación pública. En este párrafo, “Consejo Fiscal” se refiere a la vez a ingresos y gastos.
Fuente: Moretti (2019[3]), “Budgeting in Greece”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2019/2.
2.5.4. Sustentación de las asignaciones presupuestales con pliegos
Los “techos de gasto” comunicados a los pliegos al principio del proceso presupuestario se aumentan sistemáticamente durante las reuniones de sustentación, por lo que son considerados por todos los actores como el punto de partida de la discusión, y no como un techo vinculante
Los pliegos deben realizar sus solicitudes de gastos con base en las APM, pero estas APM no reflejan topes de gastos creíbles, sino que, de facto, son consideradas como el punto de partida de discusiones que llevarán a aumentar las asignaciones de gastos. Los pliegos elaboran sus solicitudes basándose en la estimación de sus necesidades, sin tener un techo de gasto creíble. Durante los meses de junio y julio, los pliegos y gobiernos subnacionales llevan a cabo discusiones políticas para obtener mayores recursos con el fin de financiar sus nuevos programas prioritarios. En función de la evolución de las estimaciones de ingresos, el MEF (DGPP) va aceptando adiciones a los montos establecidos en las APM.
Este tipo de proceso presupuestario donde se discute de los ingresos y gastos al mismo tiempo corresponde a la práctica tradicional de bottom-up budgeting en los países de la OCDE. Hoy en día, la mayoría de los países de la OCDE ha transitado hacia un sistema de top-down budgeting que permite un mejor control del gasto total, mejorar la calidad de las propuestas presupuestarias, y reducir el desgaste vinculado con largas y amplias discusiones políticas para formular un presupuesto sostenible (Recuadro 2.9).
Recuadro 2.9. Top-down budgeting como instrumento para asegurar sostenibilidad fiscal en la OCDE
Como parte del esfuerzo por controlar los déficits públicos y mejorar la calidad del gasto público, muchos países de la OCDE reformaron sus prácticas presupuestales a partir de la década de 1990, implementando el llamado top-down budgeting. Esto se refiere a la práctica presupuestaria que consiste en definir desde el principio los techos obligatorios de gastos autorizados, a nivel agregado y a nivel de cada ministerio sectorial, y luego exigir que los presupuestos multianuales y anuales respeten estos techos.
Típicamente, en el top-down budgeting, el Ejecutivo primero determina las metas agregadas para las finanzas públicas (déficits, gastos e ingresos) en función de los objetivos de déficit de mediano plazo y de las previsiones macroeconómicas. Luego, estos techos globales son distribuidos entre los distintos sectores/ministerios/pliegos, en función de los compromisos existentes, prioridades políticas y nuevas intervenciones (Cuadro 2.11).
Este sistema se opone al sistema tradicional llamado bottom-up budgeting, que es un sistema reactivo, impulsado por los gastos, y donde el nivel de gasto total resulta de la agregación de las solicitudes individuales de cada actor, y solo se determina de forma precisa al final del proceso de discusión presupuestaria. Este tipo de sistema favorece el sentimiento de titularidad de recursos por parte de los pliegos, por lo que es muy difícil reasignar gastos hacia nuevas prioridades.
Cuadro 2.11. Presupuesto Top-down vs. Presupuesto bottom-up
Fuente: OCDE (2014[8]), Budgeting Practices and Procedures in OECD countries.
2.5.5. Discusión en Congreso y aprobación
El plazo para revisar el proyecto de Presupuesto y las atribuciones de modificación son alineados con las buenas prácticas de la OCDE
El Congreso tiene tres meses para revisar, discutir y modificar el anteproyecto de Ley de Presupuesto. El Congreso está autorizado a realizar comentarios, propuestas y priorizaciones de gastos, pero no puede aumentar el monto total de gastos. Esto está alineado con las buenas prácticas de la OCDE.
Los ministros sectoriales y gobiernos subnacionales sustentan sus necesidades de gasto ante la Comisión de Presupuesto del Congreso. El anexo 5 que detalla los proyectos de inversión que recibirán fondos presupuestales suele ser el que recibe mayor atención y modificaciones. Sin embargo, como se analiza en el capítulo 5 (inversión pública), no existen límites o un marco legal que regule los cambios que los congresistas pueden aportar a la lista de proyectos incluida en el Anexo 5. En particular, mientras la propuesta del Anexo 5 presentada por el Gobierno se desarrolla con base en un proceso riguroso de priorización y control de calidad, los proyectos añadidos por los congresistas durante esta fase de discusión del presupuesto no cuentan con estos mismos controles técnicos y de calidad. En principio, el único límite a la capacidad de modificación del Anexo 5 por los congresistas es no aumentar el gasto total, pero en la práctica, es frecuente que el total sea aumentado durante esta fase del proceso presupuestario.
Es muy inusual que los gobiernos subnacionales deban someter sus presupuestos y sustentar sus necesidades de gastos en el Congreso Nacional. Siempre existen discusiones para aumentar las transferencias del gobierno nacional hacia los distintos gobiernos subnacionales, pero no la sustentación de los presupuestos de estos.
Sin embargo, la Ley de Presupuesto votada por el Congreso representa un piso de gastos y será modificada a lo largo del año, sin volver a pasar sistemáticamente por el Congreso
El presupuesto aprobado por el Congreso es denominado “Presupuesto Institucional de Apertura” (PIA), y está establecido que este representa un piso de gastos, y será modificado a lo largo del año. En la mayoría de los casos, el Congreso no revisa ni autoriza esas modificaciones. Algunas de estas modificaciones han sido preaprobadas en la Ley de Presupuesto de Apertura, pero como el presupuesto votado es consolidado entre niveles de gobierno, lo que en otros países se registraría como ejecución del gasto (transferencia del gobierno nacional a un gobierno subnacional), en el Perú se registra como “transferencia institucional de partida”, lo que corresponde a una modificación presupuestaria.
En los países de la OCDE, el Congreso debe autorizar todas las modificaciones a la Ley de Presupuesto. Sin embargo, en muchos países solo las asignaciones globales por ministerio, pliego o programa son vinculantes en la Ley de Presupuesto. La información más detallada de cómo se descomponen los gastos de cada ministerio/pliego/programa son dadas únicamente con fines informativos, y los ministerios/pliegos/programas tienen la capacidad de reasignar gastos de una línea a otra dentro de su asignación presupuestaria sin requerir autorización del Congreso. Después del año fiscal, cada entidad emite cuentas y rinde cuentas de cómo gastó el dinero y los resultados alcanzados.
El proyecto de Ley de Presupuesto no presenta los niveles de ingresos y gastos ejecutados los años anteriores
En la mayoría de los países de la OCDE, el proyecto de Ley de Presupuesto y la Ley de Presupuesto indican los valores de los ingresos y de cada asignación del año anterior (estimado), y del año t-2 (valores definitivos). Esto refuerza la transparencia, permite analizar durante las discusiones la evolución de los distintos gastos, y verificar si esta evolución es coherente con las prioridades de gobierno. Muchos países también indican los montos previstos en el marco presupuestario de mediano plazo para los años t+1, t+2 y a veces hasta t+3.
2.5.6. Recomendaciones para mejorar la formulación y aprobación del presupuesto
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.12):
Cuadro 2.12. Recomendaciones para mejorar la formulación y aprobación del presupuesto en el Perú
2.6. Ejecución presupuestaria y modificaciones presupuestarias
2.6.1. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) vs. Presupuesto Institucional Modificado (PIM)
Las modificaciones presupuestarias durante el año son mucho más frecuentes e importantes que en otros países
Una originalidad del sistema presupuestario en el Perú es que el presupuesto discutido y aprobado por el Congreso es llamado “Presupuesto Institucional de Apertura” (PIA), y es considerado como un piso de gastos. Todos los actores (MEF, ministerios sectoriales, entidades públicas, gobiernos subnacionales, etc.) saben y esperan que este presupuesto de apertura será modificado durante el año.
Todos los países necesitan realizar ajustes y correcciones a sus presupuestos durante el ejercicio presupuestario (Recuadro 2.10). Las causas más frecuentes de modificaciones presupuestarias en los países de la OCDE son: cambios en las previsiones económicas (que modifican estimaciones de ingresos, por ejemplo), aumentos en gastos obligatorios, implementación de medidas de estímulo fiscal, respuesta a emergencias (ej. Desastres naturales, COVID-19), financiamiento de nuevas iniciativas de políticas, o reasignaciones de fondos sin aumento del gasto total (Figura 2.5).
Recuadro 2.10. Modificaciones presupuestarias en los países de la OCDE
La mayoría de los países tiene un marco que indica en qué momento se pueden aportar modificaciones al presupuesto. Por ejemplo, en los países miembros de la Unión Europea, existen dos momentos en el año en que se vuelve a discutir el presupuesto en ejecución en el Congreso: uno a mitad de año, para integrar eventuales ajustes, y otro a fin de año, para corregir el presupuesto con base en la ejecución y parámetros reales de crecimiento, ingresos, etc. La mayoría de los países de la OCDE tiene menos de 2 presupuestos adicionales por año (Figura 2.4), y todos excepto uno tienen menos de 4.
Figura 2.4. Cantidad de presupuestos adicionales en países de la OCDE
Nota: Noruega es el único país de la OCDE que regularmente tiene más de 4 presupuestos adicionales por año (generalmente entre 20 y 30).
Fuente: OCDE (2018[15]), OECD Performance Budgeting Survey.
Figura 2.5. Causas más frecuentes de votos de presupuestos adicionales en países de la OCDE
Nota: otras razones incluyen, por ejemplo, transferencias a gobiernos subnacionales y seguridad social, efectos de indexación y de volumen, creación de una nueva entidad (pliego), uso de reservas para iniciativas específicas, resultados de juicios contra el Estado, falta de información suficiente para costear las políticas.
Fuente: OCDE (2018[15]), OECD Performance Budgeting Survey.
Fuente: autores con base en OCDE (2018[15]), OECD Performance Budgeting Survey.
En el Perú, las modificaciones son más importantes y más frecuentes que en los países de la OCDE. Para el gobierno nacional, se contaron 45 modificaciones de recursos ordinarios realizadas por Decretos Supremos en el año 2018, por ejemplo. Sumando todas las fuentes de financiamiento, para el gobierno nacional, el valor absoluto del balance de las modificaciones5 representa un aumento neto del 10 % del nivel de gasto inicial (Cuadro 2.13, Figura 2.6). Además de aumentar el gasto total, las modificaciones presupuestarias también cambian la composición del presupuesto, y pueden cambiar el peso de cada sector en el gasto público total. Un estudio reciente de la Contraloría General de la República del Perú muestra que las modificaciones realizadas durante la ejecución presupuestaria representan un desvío del orden del 54 % en promedio del monto aprobado para el período evaluado (Shack and Rivera, 2022[16]).
Cuadro 2.13. Modificaciones presupuestarias por fuente de financiamiento y por nivel de gobierno en el Perú, 2018
Nota: PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; GN: gobierno nacional; GR: gobierno regional, GL: gobierno local. Se toman datos del 2018, debido a que en 2019 no se hace la diferenciación de los recursos determinados por nivel de gobierno. Los números en rojo corresponden a balances de modificaciones presupuestarias negativos. Los datos con los que se cuenta no han permitido realizar la suma de todas las modificaciones, positivas y negativas, por lo que corresponden a una subestimación del tamaño de las modificaciones presupuestarias durante el año.
1. Los valores mostrados para el Gobierno Nacional corresponden al balance de todas las modificaciones positivas y negativas en valor absoluto.
Fuente: MEF (2019[17]), Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria 2018.
Figura 2.6. Modificaciones presupuestarias en el Perú por fuente de financiamiento, 2018-22
Fuente: datos compartidos por el MEF
Las modificaciones presupuestarias son aún más importantes para los gobiernos subnacionales, y se producen hasta el último mes del año
Un análisis de las modificaciones presupuestarias de gobiernos regionales y locales muestra lo siguiente:
En 2018, las modificaciones presupuestarias representaron casi la mitad del presupuesto inicial para los gobiernos regionales, y más que el presupuesto inicial (136 %) de los gobiernos locales (Cuadro 2.13).
Para los gobiernos regionales, aproximadamente un tercio de las modificaciones corresponden a ROOC, y otro tercio a aumentos de Recursos Ordinarios. La casi totalidad de aumentos de la fuente RO corresponde a transferencias de recursos por pliegos del gobierno nacional. Las transferencias más importantes vienen del Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, y Ministerio de Economía y Finanzas.
Las fechas de los decretos supremos que autorizan modificaciones presupuestarias muestran que ya en enero-febrero existen modificaciones; luego, la mayor parte de las modificaciones se concentran en julio-agosto, pero hasta el mes de diciembre se siguen aprobando modificaciones (Figura 2.7).
Figura 2.7. Evolución mensual del PIM en fuente de financiamiento RO, 2018
Nota: calculado sumando los montos en cada uno de los decretos ejecutivos que autorizan las modificaciones
Fuente: cálculo autores con base en datos del (MEF, 2019[17]), Evaluación Global de la Gestión Presupuestaria 2018.
La diferencia importante y sistemática entre PIA y PIM es problemática
1. Las modificaciones presupuestarias son un factor que disminuye los niveles de ejecución del gasto – al menos comparado con el PIM, y sobre todo para gobiernos subnacionales
Si se comparan los niveles de ejecución presupuestaria con el nivel del último PIM, los niveles de ejecución presupuestaria aparecen bastante bajos, especialmente en gobiernos regionales y locales (Figura 2.8). Sin embargo, todos los niveles de gobierno ejecutan presupuestos superiores a sus PIA. Efectivamente, los gobiernos subnacionales siguen recibiendo recursos adicionales en los últimos meses del año (Figura 2.8), lo que implica que es casi imposible ejecutar esos gastos antes del 31 de diciembre. Esto es aún más relevante para el gasto de inversión, puesto que ejecutar un proyecto de inversión lleva tiempo (véase el análisis en capítulo 5 sobre infraestructura).
Figura 2.8. PIM, PIA y ejecución por nivel de gobierno, 2017-19
2. Las modificaciones frecuentes del presupuesto no permiten tener un debate incluyente, tomar decisiones que reflejen las prioridades del gobierno, o realizar una planificación estratégica
El uso amplio y frecuente de modificaciones presupuestarias rompe varios principios fundamentales de las buenas prácticas de presupuesto público (OCDE, 2015[1]):
Principio 1. Gestionar presupuestos dentro de límites claros, creíbles y predecibles para la política fiscal
Principio 2. Alinear estrechamente los presupuestos con las prioridades estratégicas a mediano plazo del Gobierno
Principio 5. Propiciar un debate incluyente, participativo y realista sobre las alternativas presupuestarias
Efectivamente, los límites reales de gasto no son conocidos a la hora de discutir de los arbitrajes entre los distintos sectores y áreas de gasto. Como el presupuesto discutido y votado no representa lo que se va a gastar, no existen garantías de que el gasto efectivo esté estrechamente alineado con las prioridades estratégicas del Gobierno y, finalmente, el debate político y parlamentario se efectúa sobre montos que no representan lo que se va a gastar. Esto puede llevar a que se terminen gastando los recursos en iniciativas distintas a las que se habían priorizado en el presupuesto inicial.6
3. Al no asignar la totalidad de los recursos a principio de año, no se permite financiar prioridades que necesitarían presupuestos mayores a los presupuestos de apertura (100 + 100 + 100 + 100 ≠ 400)
Las modificaciones presupuestarias durante el año no solo modifican el volumen de gastos totales, sino que también modifican su composición. Efectivamente, la planificación presupuestaria anual se basa en el PIA. Este puede resultar demasiado chico para ciertos gastos prioritarios, y los recursos son asignados a otros gastos, menos prioritarios. Todos los incrementos sucesivos del gasto pueden resultar demasiado chicos para financiar dicha prioridad, y se asignan todos los recursos hacia gastos menos prioritarios. Sin embargo, es posible que, a fin de año, al ver la totalidad del presupuesto modificado, este hubiese sido suficiente para financiar la prioridad inicial. Pero al no tener la información completa desde la formulación del presupuesto, no se puede financiar algunos gastos prioritarios, pese a contar con los recursos.
4. Las modificaciones presupuestarias generan un proceso de negociación presupuestaria continuo
Las modificaciones presupuestarias deben ser revisadas y autorizadas por el MEF, y esto requiere la movilización de un equipo entero (Dirección General de Presupuesto Temático) para realizar este trabajo. Esto genera un costo elevado, y absorbe recursos humanos que podrían dedicarse a temas más estratégicos relacionados, por ejemplo, con la calidad del gasto, su eficiencia, etc.
5. Falta de transparencia sobre la asignación de las modificaciones presupuestarias
Finalmente, en muchos casos, las modalidades de discusión y validación de las modificaciones presupuestarias no necesitan una nueva discusión y aprobación por parte del Congreso o del MEF. En particular, cuando se trata de RDR recaudados superiores a los presupuestados, la asignación del gasto se realiza a discreción del titular de la entidad, lo que no está alineado con principios de transparencia del gasto.
Modificaciones presupuestarias en el Perú: modalidades y causas
Para poder cerrar la brecha entre PIA y PIM, es necesario entender cómo se generan las modificaciones presupuestarias.
Existen varias fuentes de modificaciones presupuestarias: errores importantes y sistemáticos en la estimación de recursos, que llevan a una recaudación efectiva superior a las estimaciones utilizadas en el presupuesto votado; incorporación tardía de saldos de balance; incorporación tardía de recursos por cánones y regalías; y transferencias de partidas. Esta sección describe cada una de estas fuentes de modificaciones, y propone una explicación de por qué esto ocurre.
1. Incorporación de niveles de recaudación superiores a los estimados
Existe un sesgo sistemático en subestimar los ingresos en el PIA en el Perú. Entre 2016 y 2020, los ingresos totales recaudados (suma de todas las fuentes de financiamiento) fueron en promedio un 20 % superiores a los ingresos estimados en el PIA, debido a una subvaluación importante de los RDR (Figura 2.9). La diferencia entre estimación y ejecución es menor para los RO, y no existe sesgo sistemático.
Figura 2.9. Ingresos en el PIA vs. Ingresos recaudados
Existen varias explicaciones para este sesgo sistemático:
Una parte de los ingresos públicos en el Perú depende de elementos exógenos, difíciles de estimar, como los precios internacionales de los recursos naturales, los términos del intercambio, etc.
Una estimación muy prudente de recursos permite asegurar la sostenibilidad fiscal del sector público. Al no asignar recursos antes de que los ingresos efectivamente ingresen al Tesoro público, el MEF se asegura de que no se repita el tipo de crisis que el Perú conoció en la década de 1980.
Los pliegos tienen incentivos para subestimar sus RDR. Efectivamente, hasta el presupuesto 2022 incluido, los RDR recaudados por encima de los niveles votados en el presupuesto eran de libre disposición del titular de la entidad. Esto genera riesgos de mal uso de los recursos, y permite a las entidades conservar un nivel superior de recursos, aunque esto no necesariamente corresponda a las prioridades de gobierno.
No existe un mecanismo de control de los supuestos utilizados en la elaboración del presupuesto. El MEF (DGPP) recibe informaciones de parte de SUNAT, Banco Central, pliegos, gobiernos subnacionales, etc., pero no se publican estimaciones alternativas a las realizadas por el MEF. El Perú cuenta con una institución fiscal independiente, el Consejo Económico y Fiscal (CEF); sin embargo, no está dentro de sus competencias emitir una opinión sobre los supuestos propuestos por el MEF para el presupuesto.
2. Incorporación tardía de recursos (cánones, regalías, FONCOMUN, premios por cumplimiento de metas)
Tradicionalmente, la práctica en el Perú consiste en esperar a tener información definitiva sobre el monto de ciertos recursos para integrarlos en el presupuesto, en vez de utilizar una estimación de estos (como se hace para los demás recursos).
Otra fuente de recursos conocida solamente durante el año son los premios por cumplimientos de metas: los “programas presupuestales” tienen objetivos de cumplimiento, y cuando un pliego que participa en uno de estos programas cumple su meta, tiene derecho a recibir el pago de un premio. La práctica hoy en día en el Perú es que este premio se paga en el mismo año en que se cumple la meta y, por tanto, resulta en una modificación presupuestaria.
Los cálculos realizados por el MEF para determinar la asignación de FONCOMUN que le corresponde a cada municipalidad también son realizados después de empezado el año. Por lo tanto, los gobiernos locales reciben la información sobre el monto de FONCOMUN que les toca durante el año en ejecución, y deben realizar una modificación presupuestaria para integrarlos. Como los presupuestos de los gobiernos subnacionales están consolidados en el presupuesto del sector público, esto implica una modificación presupuestaria del presupuesto del sector público.
3. Transferencias de partidas
Como se mencionó en secciones anteriores, en los países de la OCDE los presupuestos de los gobiernos subnacionales no están consolidados en el presupuesto del gobierno nacional, sino que la consolidación es un ejercicio contable realizado después de la aprobación de los distintos presupuestos. Cuando un pliego del gobierno nacional quiere ejecutar su gasto realizando una transferencia a un gobierno subnacional, esta transacción es registrada como gasto para el pliego del gobierno nacional, y como ingreso por transferencia por el gobierno subnacional que lo recibe. Esta transacción es luego consolidada en las cuentas del Gobierno General (o sector público), que consolida la totalidad de los ingresos y gastos públicos limpiados por transferencias entre niveles de Gobierno, para no generar artificialmente un nivel de gasto superior al que corresponde económicamente. También se puede producir de la misma manera un presupuesto consolidado, limpiando este tipo de transacciones.
En el Perú, el presupuesto aprobado consolida los niveles de gobierno y las entidades públicas, y no se presentan presupuestos del gobierno nacional sin consolidar. Por lo tanto, el Perú utiliza un mecanismo muy inusual, que son las “transferencias de partidas”. Este mecanismo consiste en una modificación de presupuesto que reduce el presupuesto de un pliego, y aumenta el presupuesto de otro. Esto permite tener un presupuesto consolidado a cada instante, en vez de tener que esperar a fin de año para consolidar las cuentas y obtener la información consolidada. Sin embargo, esta práctica mezcla dos conceptos fundamentales y distintos: el presupuesto y la ejecución presupuestaria.
Estas transferencias de partidas en el Perú ocurren por varias razones, como:
Voto de un presupuesto consolidado, que no permite registrar transferencias entre entidades públicas como ejecución presupuestaria.
Falta de planificación de los ministerios sectoriales: los ministerios sectoriales no realizan una planificación entera de sus gastos con suficiente anticipación como para poder incluir la totalidad de sus transferencias del año en el presupuesto de apertura. Esto ocurre por la falta de capacidad de planificación, y también por el círculo vicioso de no tener techos de gasto claros que permitirían definir los límites para realizar esta planificación.
Son utilizadas como instrumento de control de la ejecución del gasto: las transferencias de partidas son utilizadas por los ministerios sectoriales como un instrumento de control de la ejecución del gasto por los pliegos que las reciben (en particular los gobiernos subnacionales), y son otorgadas cuando el ministerio sectorial estima que se reúnen ciertas condiciones necesarias.
Las transferencias de partidas en el Perú generan dos complicaciones:
Como se ha mencionado anteriormente, las transferencias de partidas constituyen una confusión entre presupuesto y ejecución, por lo que se requiere modificar el presupuesto cuando en realidad simplemente se está ejecutando (en particular en lo que respecta a las modificaciones preautorizadas en la Ley de Presupuesto).
Estas transferencias de partidas se producen hasta tarde en el año, lo que no permite a los pliegos que las reciben ejecutarlas correctamente.
4. Incorporación de saldos de balance
La incorporación de saldos de balance es particularmente importante para gobierno regional y gobierno local. Por ejemplo, en 2018, los RDR se incrementaron en un 23 % respecto del presupuesto inicial (S/ 180 millones), de los cuales más del 60 % (S/ 109 millones) corresponden a la incorporación de saldos de balance (MEF, 2019[17]).
Como se ha mostrado anteriormente (Figura 2.9), la ejecución presupuestaria es siempre superior al PIA, pero con mucha frecuencia es inferior al PIM, lo que genera saldos de balance. Las principales fuentes de aumentos presupuestarios durante el año que contribuyen a generar saldos de balance son la incorporación de recursos adicionales a lo largo del año, los incentivos para generar saldos de balance (porque estos son gastados al año siguiente “a la discreción del Titular de la Entidad”), y la incorporación misma de saldos de balance. Efectivamente, la práctica hoy en día en el Perú consiste en esperar a tener las cuentas definitivas con la información exacta de los saldos de balance del año anterior para modificar el presupuesto incorporando estos saldos. Resulta muy difícil estimar los saldos de balance, ya que, por ejemplo, los ingresos siguen aumentando hasta el último mes del año – y por lo tanto, no se cuenta con información sobre los recursos que potencialmente no se van a ejecutar. Desde el año 2019, una norma obliga a los pliegos a incorporar los saldos de balance en el primer trimestre del año. Los recursos que no sean incorporados hasta dicho plazo se transfieren al Tesoro para financiar el presupuesto del año fiscal vigente.
Los países de la OCDE suelen regular fuertemente la incorporación de saldos de balance. Todos los países de la OCDE tienen reglas que permiten en cierta medida un carry over de fondos no utilizados a los años siguientes. Por lo general, existen límites en las posibilidades de carry overs (Recuadro 2.11).
Recuadro 2.11. Prácticas de la OCDE sobre incorporación de saldos de balance (carry overs)
La gran mayoría de los países de la OCDE (29 países) autoriza la incorporación de saldos de balance (carry overs) (Figura 2.10). Solo cinco 5 países (Bélgica, Grecia, Japón, México y Eslovenia) no permiten en absoluto la incorporación de saldos de balance. La autorización de carry-overs ) significa que los créditos presupuestarios que no han podido utilizarse en un ejercicio presupuestario determinado pueden ser incorporados en el presupuesto del año siguiente.
Esta práctica puede autorizarse para todos los gastos (13 países) o ser restringida para algunos gastos específicos (en general, inversión).
La mayoría de los países impone condiciones muy estrictas a la incorporación de saldos de balance: generalmente existe un monto máximo (suele ser entre el 1 % y el 10 % de la asignación inicial) que se puede conservar e incorporar en el presupuesto del año siguiente (el resto vuelve al Tesoro) y con frecuencia se requiere la aprobación previa de la Dirección de Presupuesto. Por ejemplo, en Estonia, se puede incorporar el 100 % de los saldos de balance en inversión, pero solamente un 3 % en gastos corrientes. En Francia, más allá del 3 % del presupuesto inicial, se necesita autorización del Parlamento. Irlanda no permite la incorporación de saldos de balance superiores al 10 % del presupuesto de capital inicial. Noruega permite incorporar solo el 5 % para gastos corrientes y la totalidad del gasto de inversión, hasta dos años después.
Figura 2.10. Medidas de flexibilidad presupuestaria utilizadas en países de la OCDE
Nota: Los datos para los Estados Unidos no están disponibles.
Fuente: OCDE (2018[15]), OECD Performance Budgeting Survey, Questions 61a, 62, 63 and 66a, OCDE, París.
Fuente: OCDE (2019[14]), Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019.
5. Modificaciones presupuestarias para reducir el nivel de gasto
También existen mecanismos de modificaciones presupuestarias para reducir el nivel de gasto, en caso de que los ingresos recaudados sean menores que las proyecciones utilizadas en el presupuesto. Hasta ahora, casi nunca ha sido necesario utilizarlos. Sin embargo, es un mecanismo importante que podría cumplir una función mayor si se redujera el sesgo a utilizar la subestimación de ingresos.
Mejoras recientes para reducir la brecha entre PIA y PIM
En estos últimos años, se han adoptado dos medidas que van en el sentido de cerrar la brecha entre PIA y PIM, y modificar los incentivos de los agentes que intervienen en el proceso presupuestario para ganar en transparencia y en eficiencia. Se trata de:
Desde el año 2019, los pliegos están autorizados a incorporar saldos de balance hasta el primer trimestre (Decreto Legislativo 1441).
A partir de 2023, los RDR de pliegos del gobierno nacional se constituyen presupuestalmente como RO (Decreto Legislativo 1441).
2.6.2. Instrumentos de control de la ejecución presupuestaria
Las modificaciones presupuestarias son el instrumento principal de control de la ejecución presupuestaria en el Perú
Como se detalla en la sección anterior, el Perú hace un uso muy importante de las modificaciones presupuestarias como instrumento para controlar la ejecución presupuestaria, y asegurarse de que los recursos sean suficientes para cubrir los gastos.
El MEF (DGPP) utiliza la Programación de Compromisos Anual como instrumento de seguimiento de la ejecución presupuestaria
La Programación de Compromisos Anual (PCA) es un instrumento de programación del gasto público, de corto plazo, por toda fuente de financiamiento, que permite compatibilizar la programación de caja de ingresos y gastos con la capacidad real de financiamiento para el año fiscal respectivo, en el marco de las reglas fiscales vigentes.7 La programación de caja de ingresos es proporcionada por la Dirección General del Tesoro Público, en cumplimiento de las reglas fiscales y el Marco Macroeconómico Multianual.
Dicho instrumento es determinado el 31 de diciembre del año anterior al año fiscal, y revisado y actualizado de manera trimestral por la Dirección General de Presupuesto Público, sobre la base de la información que proporcionen los pliegos.
La Programación de Compromisos Anual es un documento muy simple que indica los techos de gasto autorizados para cada pliego del gobierno nacional, así como para cada uno de los gobiernos regionales y locales. La Programación de Compromisos Anual indica montos globales por pliego, sin distinguir entre fuentes de financiamiento o tipo de gastos.
La Programación de Compromisos Anual inicial suele ser inferior al monto del PIA, y los montos de las revisiones de la Programación de Compromisos Anual van aumentando cada trimestre a medida que se va modificando el presupuesto, pero siempre permaneciendo por debajo del PIM. El gasto ejecutado es sistemáticamente inferior a la Programación de Compromisos Anual (Figura 2.11).
La metodología para calcular los compromisos de gastos en la Programación de Compromisos Anual carece de transparencia: no se ha encontrado explicación de cómo se relacionan los montos en la Programación de Compromisos Anual con los montos en los distintos documentos (PIA, PIM, MMM, etc.).
Por el momento, se utiliza principalmente como un instrumento de seguimiento de los compromisos de gasto. Sin embargo, este podría ser un instrumento muy interesante para controlar la ejecución del gasto, y asegurar que los compromisos no excedan los recursos recaudados.
Figura 2.11. Gastos sector público según Programación de Compromisos Anual, PIA, PIM y ejecutado
Nota: PCA: Programación de Compromisos Anual; PIA: Presupuesto Institucional de Apertura; PIM: Presupuesto Institucional Modificado
Fuente: MEF, Programación de Compromisos Anual, varios años
Los países de la OCDE utilizan un conjunto de instrumentos de control de la ejecución del gasto
La tendencia moderna en los países de la OCDE consiste en presupuestos votados por el Congreso relativamente cortos, que fijan topes de gastos estrictos (para asegurar la sostenibilidad fiscal), asignados a alto nivel (por sector/misión/ministerio) y que establecen los objetivos que se deben alcanzar con esos recursos. El detalle del desglose de los fondos votados por el Congreso entre los distintos programas y líneas presupuestarias es realizado con frecuencia por el Ejecutivo (Ministerio de Finanzas, Oficina Presidencial, etc.). Los países de la OCDE utilizan varios tipos de instrumentos para controlar la ejecución presupuestaria, y asegurar que se logran los objetivos, y se cumplan los topes de gasto (Recuadro 2.12).
Recuadro 2.12. Ejemplos de instrumentos de control de ejecución presupuestaria en países de la OCDE
Reserva de precaución en Francia
En Francia, la Ley Orgánica de Presupuesto (Loi organique relative aux lois de finances, LOLF) de 2001 prevé una “reserva de precaución” (réserve de précaution) en cada programa presupuestal (1). Esto significa que un porcentaje de la asignación presupuestaria de cada programa es “congelado”, y solo pude ser utilizado (parcial o totalmente) en caso de emergencia, y tras la autorización del ministro a cargo del presupuesto. El monto congelado de cada uno de los programas presupuestales es del 0.5 % de los gastos de recursos humanos, y del 3 % en promedio para los demás gastos. Los coordinadores de programas deben tomar esta reserva en cuenta en su programación presupuestal inicial.
Decretos de transferencias en Francia
Francia también permite transferir asignaciones presupuestarias entre distintos ministerios, siempre y cuando tengan la misma finalidad, y que no resulten en un aumento neto del gasto público. Estas transferencias no pueden aumentar el presupuesto de recursos humanos, ni crear un nuevo programa presupuestal, ni realizar una transferencia entre el presupuesto del gobierno nacional y presupuestos anexos (como el presupuesto de la seguridad social, o los presupuestos de los gobiernos subnacionales).
Decretos de adelanto en Francia
En caso de urgencia, el Consejo de Estado puede tomar un decreto de adelanto (décret d’avance), después de haber consultado con las Comisiones de Finanzas del Parlamento (Congreso y Senado). Se trata de asignaciones presupuestarias adicionales, que no pueden superar el 1 % del monto total del presupuesto inicial, y que deben ser aprobadas ex post por el Congreso en la ley de presupuesto del año siguiente.
Desgloses (apportionments) realizados por el OMB en Estados Unidos
En Estados Unidos, existe una distinción entre el monto “apropiado” por el Congreso en el presupuesto (llamado appropriation), y el “desglose” de estos fondos (llamado apportionment), que es aprobado por la Oficina de Administración y Presupuesto (Office of Management and Budget, OMB). Los desgloses detallan el monto de gastos autorizado, el tiempo en el que estos fondos están puestos a disposición del pliego (llamado Budget Authority en Estados Unidos):típicamente, el desglose especifica el monto disponible en cada trimestre, y el uso de los fondos. La Oficina de Administración y Presupuesto también puede agregar notas (footnotes) que indican bajo qué condiciones los pliegos pueden disponer de los fondos (por ejemplo: los fondos estarán disponibles cuando el pliego haya presentado un análisis de costo beneficio, etc.). Los desgloses son un instrumento para planificar la tesorería (puesto que dan autorizaciones de gastos acotadas en el tiempo), y asegurar la calidad del gasto (gracias a las condiciones que se pueden plasmar en las notas).
Los desgloses (apportionments) son legalmente obligatorios, y un funcionario del Gobierno que genere obligaciones por encima de estos montos o para otros usos puede ser sancionado. Las agencias que reciben desgloses deben reportar trimestralmente a la Oficina de Administración del Presupuesto (OMB), que monitorea la ejecución de los fondos y el logro de los objetivos.
Figura 2.12. Ejemplo de desglose en Estados Unidos
Nota: Cabe notar que el término “programa” en Francia no corresponde a lo que se entiende en el Perú por “programa”. En Francia, el presupuesto está dividido en misiones, programas y acciones. Cada programa está manejado por un coordinador, que tiene amplia capacidad de manejar su presupuesto para lograr los objetivos estratégicos que le corresponden.
Fuente: OMB (2018[22]).
Fuente: Francia: sitio web del ministerio de presupuesto (2022[23]); OMB (2018[22]).
Las Oficinas de Presupuesto de los ministerios sectoriales son aliados importantes del Ministerio de Finanzas en muchos países de la OCDE
Otra tendencia importante en los países de la OCDE consiste en separar las funciones de autorización de los pagos (a cargo de los ministros sectoriales) de la función de contabilidad y pago (a cargo de un director de Servicios Financieros). Esta reforma a veces es descrita como la creación de “un pequeño ministerio de finanzas en cada ministerio sectorial”. En Francia, por ejemplo, cada ministerio sectorial tiene un contador público responsable del “Servicio de Control Presupuestario y Contable Ministerial” (Service du Contrôle budgétaire et comptable ministériel, CBCM). En Grecia, la creación de las Direcciones Generales de Servicios Financieros en los ministerios sectoriales es considerada unánimemente como uno de los mayores éxitos de las reformas recientes, ya que se lograron los objetivos: mejorar las capacidades presupuestales, racionalizar el proceso de pagos entre ministerios y mejorar la comunicación con el Ministerio de Finanzas. Esta reforma también es considerada como esencial para la implementación de otra reforma: el top-down budgeting (Recuadro 2.13).
Recuadro 2.13. Ejemplos de oficinas de presupuesto en ministerios sectoriales en países de la OCDE
Direcciones Generales de Servicios Financieros en Grecia
Antes de la reforma de 2010, la comunicación entre la Oficina de Presupuesto (GAO) de Grecia y los ministerios sectoriales durante la etapa de formulación presupuestaria solía ser difícil, con demandas de créditos presupuestales por parte de los ministerios poco realistas, una ausencia de política fiscal clara, y un diálogo muy limitado entre ministerios sectoriales y la Oficina de Presupuesto.
Durante la ejecución presupuestaria, los ministerios sectoriales solían autorizar gastos sin proceso de control sobre la sostenibilidad de sus autorizaciones. Los controles se hacían recién en la etapa de pago, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda: las oficinas de auditoría fiscal, dotadas con alrededor de 600 empleados, tramitaban todas las órdenes de pago, que serían luego certificadas por el Tribunal de Cuentas.
Este proceso era muy engorroso y no era eficaz para mantener el gasto dentro de los niveles autorizados en el Presupuesto, porque las autorizaciones de gastos no eran controladas, lo que generaba cuellos de botella en la etapa de pago, creando así atrasos y cuentas por pagar.
Para resolver estas dificultades, Grecia implementó una reforma importante de su Ley General de Presupuesto a partir de 2010. Esta reforma consistió en transferir funciones y responsabilidades de gestión presupuestaria y financiera a los ministerios sectoriales. Esto está alineado con reformas similares en varios países de la OCDE, que consisten en crear “un pequeño ministerio de finanzas en cada ministerio sectorial”.
A través de reforma, se separa la función de ordenador de pagos, en general bajo la responsabilidad del ministro, de la función de gestión financiera, bajo el control de un contador público.
Responsabilidades de las Direcciones Generales de Servicios Financieros (GDFS)
Las Direcciones Generales de Servicios Financieros tienen la responsabilidad de que todas las operaciones realizadas por los ministerios sectoriales:
sean sostenibles (control presupuestario);
respeten todas las reglas, incluidas las reglas de compras públicas (control de legalidad); y
sean registradas y pagadas a tiempo (función contable).
Para lograrlo, las Direcciones Generales de Servicios Financieros se componen de cuatro unidades:
1. Unidad de presupuesto: es responsable de la preparación del presupuesto del ministerio, del monitoreo de las autorizaciones, de las estimaciones de necesidades de liquidez y de la rendición de cuentas.
2. Unidad de contabilidad: es responsable de realizar los pagos después de haber realizado todos los controles necesarios.
3. Unidad de supervisión: supervisa las entidades adscritas al ministerio.
4. Unidad de compras públicas: es responsable de las compras públicas.
Responsabilidades del Director General de Servicios Financieros
El director general de servicios financieros de los ministerios sectoriales es seleccionado mediante un proceso que lleva a cabo el Consejo Supremo del Empleo Público (Supreme Council for Civil Personel, ASEP). Tiene una responsabilidad personal por el manejo financiero del ministerio. En particular, tiene la obligación de señalar al ministro cualquier conflicto entre las instrucciones del ministro y sus responsabilidades y, de ser necesario, enviar un informe escrito al ministro y a la Dirección General de Presupuesto (GAO).
Desafíos para implementar esta reforma
La reforma se realizó entre 2015 y 2017. Una de las mayores dificultades fue encontrar, certificar y reclutar el personal con las calificaciones requeridas para estas tareas, desarrollar nuevos procesos y un sistema IT para apoyar el proceso.
Fuente: Moretti (2019[3]), “Budgeting in Greece”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2019/2.
2.6.3. Recomendaciones para mejorar los mecanismos de ejecución presupuestaria y cerrar la brecha entre PIA y PIM
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.14).
Cuadro 2.14. Recomendaciones para reducir la brecha entre PIA y PIM
Cuadro 2.15. Recomendaciones para mejorar el control de la ejecución presupuestaria
2.7. Desafíos específicos de gobiernos subnacionales en el proceso presupuestario en el Perú
2.7.1. Marco legal y constitucional del proceso presupuestario para gobiernos subnacionales
Según la Constitución, los gobiernos subnacionales tienen autonomía política y económica, aprueban sus presupuestos y tienen recursos propios
La Constitución Política del Perú de 1993 indica que los gobiernos regionales, así como las municipalidades provinciales y distritales, tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (Artículos 191 y 194). Sus representantes (presidente de la región, vicepresidente y miembros del Consejo Regional, alcaldes y regidores de los gobiernos locales) son elegidos por sufragio directo (Artículos 191 y 194); por ende, son responsables antes los ciudadanos. La Constitución también establece que los gobiernos regionales y locales aprueban su presupuesto, formulan sus planes de desarrollo, administran sus bienes y rentas (Artículos 192 y 195). Finalmente, la Constitución indica los bienes y rentas subnacionales, que incluyen las transferencias específicas que les asigna la Ley Anual de Presupuesto, ciertos tributos, ciertos recursos asignados del Fondo de Compensación Regional/Municipal, los recursos por concepto de canon y los recursos provenientes de sus operaciones financieras (Artículos 74, 193 y 196).
La Constitución también menciona que el presupuesto del sector público votado por el Congreso nacional contiene una sección con las instancias descentralizadas
Según la Constitución peruana, la administración económica y financiera del Estado se rige por el presupuesto que aprueba el Congreso anualmente. La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas (término que designa, entre otros, los gobiernos subnacionales) (Artículo 77).
Se formula, discute y vota un presupuesto consolidado entre gobierno nacional y gobiernos subnacionales
Como se menciona en la sección 2.2.3, el presupuesto discutido y votado en el Congreso nacional es consolidado entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales, y no se presentan presupuestos no consolidados que muestren claramente los ingresos de cada nivel de gobierno y las transferencias entre ellos. En particular, la Ley de Presupuesto del Perú considera todos los ingresos como ingresos del sector público, sin distinción entre niveles de gobierno. La Constitución estipula (Artículo 77) que “el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponden a las respectivas circunscripciones, conforme a la ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”. Pero no indica cómo se miden o aseguran esos conceptos. El Anexo 4 de la Ley Anual de Presupuesto presenta los gastos para cada gobierno regional y local desglosado.
Después de sancionada la Ley de Presupuesto del sector público por el Congreso nacional (a más tardar el 30 de noviembre), cada gobierno subnacional debe aprobar su PIA, que da mayores detalles sobre el desglose de los gastos de los gobiernos subnacionales. Los PIA de los gobiernos subnacionales en el Perú deben ser aprobados por sus asambleas antes del 31 de diciembre, lo que deja muy poco tiempo para las discusiones. En Francia, por ejemplo, la ley estipula que para todos los gobiernos subnacionales de más de 3 500 habitantes, se debe organizar un debate sobre las grandes orientaciones del presupuesto como mínimo 8 semanas antes del voto para las regiones, y 10 semanas antes para las municipalidades (Recuadro 2.16).
Los ingresos del sector público son repartidos entre los pliegos (en particular gobiernos subnacionales) durante las discusiones presupuestales con el MEF
Durante el proceso de formulación presupuestaria, el MEF y los pliegos (incluidos los gobiernos subnacionales) discuten las “estimaciones de ingresos” de los pliegos. Estas estimaciones de ingresos no solo se refieren a los ingresos propios, sino que se trata de una discusión entre el MEF y los pliegos sobre cómo se van a repartir los recursos ordinarios entre pliegos. Esto es generalmente designado como una discusión sobre el nivel de gastos de los pliegos (gobiernos subnacionales) y, por tanto, de las transferencias entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales. En este caso, el reparto de los recursos ordinarios entre entidades del Gobierno resulta de discusiones políticas, y no está regida por una fórmula o proceso que garantice equidad, predictibilidad y transparencia.
Los países de la OCDE distinguen entre recursos nacionales y los recursos que la constitución asigna a los gobiernos subnacionales
La estructura de los PIA subnacionales es similar a la del sector público; en particular, los presupuestos de los gobiernos subnacionales también vinculan gastos a fuentes de financiamiento, y no se presentan los ingresos por fuentes de ingresos (tipos de impuestos, tasas, etc.). En los presupuestos de los países de la OCDE, tanto para gobiernos nacionales como para gobiernos subnacionales, existen dos secciones distintas: una sección que indica la estimación de recursos de la entidad (nacional o subnacional), y una sección que indica cómo serán gastados estos recursos (Recuadro 2.14).
Recuadro 2.14. Tipología de ingresos, autonomía de ingresos y de gastos de gobiernos subnacionales de la OCDE
Tipología de ingresos subnacionales en la OCDE
Las estadísticas de la OCDE clasifican los ingresos de los gobiernos subnacionales en:
transferencias y subsidios;
tasas y tarifas;
Ingresos de propiedades;
contribuciones sociales;
impuestos, que incluyen:
impuestos propios de los gobiernos subnacionales, como con frecuencia el impuesto a la propiedad; e
impuestos compartidos (tax sharing), es decir, la fracción que le corresponde a los gobiernos subnacionales de ciertos impuestos, según una fórmula de reparto que tiene más o menos redistribución, como una cuota correspondiente al impuesto a la renta de las personas físicas o sobre el valor agregado; o la cesión total de la recaudación en el respectivo territorio de determinados impuestos especiales.
Las transferencias se dividen en dos tipos:
las transferencias de libre disposición (es decir, que el gobierno subnacional puede afectar a sus prioridades sin necesidad de consultar con el gobierno nacional); y
las transferencias etiquetadas o condicionadas (es decir, que el gobierno nacional transfiere recursos para un gasto en particular, como una inversión pública, o algún programa específico en salud, educación, etc.).
En ambos casos, esas transferencias pueden ser obligatorias, o discrecionales.
Las transferencias obligatorias son determinadas por una ley que indica el monto y la naturaleza de las transferencias (típicamente aquí se encuentran las transferencias por perecuación (equalisation en inglés), donde los gobiernos subnacionales con menos capacidad de recaudación reciben transferencias más importantes para que puedan proveer los servicios públicos básicos determinados nacionalmente).
Las transferencias discrecionales son aquellas decididas cada año por los ministerios sectoriales, que financian programas en regiones y municipalidades según sus propias prioridades.
Figura 2.13. Tipología OCDE de ingresos de gobiernos subnacionales
Fuente: autores
Evaluación de la autonomía fiscal y de gastos de gobiernos subnacionales
Con base en la naturaleza de los ingresos de los gobiernos subnacionales, la OCDE establece un índice de “autonomía fiscal” de los gobiernos subnacionales que mide la capacidad de estos gobiernos de aumentar su esfuerzo de recaudación para financiar sus gastos, modificando la tasa o la base de sus impuestos. Cuanto mayor sea la proporción de transferencias, menor será la autonomía fiscal (OCDE, 2021[24]).
La OCDE también desarrolló un índice de autonomía en el gasto subnacional, que busca medir la capacidad de los gobiernos subnacionales de decidir sobre los niveles y prioridades para sus gastos (Kantorowicz and Van Grieken, 2019[25]). Las transferencias etiquetadas representan el menor grado de autonomía, pero existen otras limitaciones a la autonomía de los gobiernos subnacionales, por ejemplo, obligando que cierto tipo de ingresos solo financie gastos de inversión, etc.
Fuente: autores
La ley general de presupuesto del sector público se aplica también a los gobiernos subnacionales
Esto tiene la ventaja de asegurar la homogeneidad de los procesos presupuestarios de los gobiernos subnacionales, pero quita la flexibilidad de adaptar el proceso al tamaño y tipo de gobierno subnacional. En muchos países, los procesos de formulación y aprobación de los presupuestos subnacionales varían en cada gobierno subnacional. Francia, por ejemplo, realizó una reforma muy profunda de su sistema de presupuesto público en 2001, implementado un presupuesto por resultados. Sin embargo, la nueva Ley Orgánica relativa a las leyes de presupuesto (Loi organique relative aux lois de finances, LOLF) no se aplica a los gobiernos subnacionales. Muchos de estos se han inspirado de la nueva ley orgánica nacional, pero cada uno lo ha hecho a su manera y a su ritmo.
2.7.2. La autonomía fiscal y de gastos de los gobiernos subnacionales en el Perú es muy inferior a los niveles de los países de la OCDE
La proporción de transferencias es superior a la de los países de la OCDE
Los tributos recaudados por los GSN representan menos del 5 % de los ingresos de los gobiernos subnacionales en el Perú (WOFI, 2022[26]), cuando representan en promedio el 34 % para los países de la OCDE unitarios (y el 37 % para los países federales y cuasifederales). Las transferencias (mayor parte de los RO, DyT, RD) representan casi el 90 % de los ingresos de los gobiernos subnacionales en el Perú, cuando solo representan el 52 % en los países unitarios de la OCDE (el 46 % en los países federales) (Figura 2.14).
Figura 2.14. Naturaleza de los ingresos de los gobiernos subnacionales en una selección de países de la OCDE y en el Perú, 2019
1. La fuente para el Perú es distinta de la fuente para los demás países, por lo que no aparecen las contribuciones sociales.
Fuente: OCDE (2019[27]); WOFI (2022[26])
Una parte importante de las transferencias a los gobiernos subnacionales es etiquetada y discrecional
Los montos de FONCOMUN/FONCOR y canon minero que le corresponde a cada gobierno subnacional es determinado por una fórmula, y los recursos directamente recaudados dependen de cada entidad. Los demás recursos públicos (en particular los RO) son considerados como ingresos del sector público, y no son asignados a un nivel de gobierno en particular siguiendo alguna fórmula o proceso predeterminado.
La composición de las fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales y locales muestra que las transferencias de libre uso (RDR + RD) representan en promedio el 8 % de las fuentes de financiación de los gobiernos regionales, pero el 70 % para los gobiernos locales (Figura 2.15).
Figura 2.15. Composición de las fuentes de financiamiento de los gobiernos regionales y locales
Fuente: Ley de Presupuesto público del año 2022, Anexo 4
2.7.3. Los retos identificados en el proceso presupuestario del sector público son aún más importantes para los gobiernos subnacionales
1. Vínculo de los gastos con las fuentes de financiamiento
Como ocurre en el gobierno nacional, el vínculo entre gastos y fuentes de financiamiento hace el proceso de formulación presupuestaria particularmente complejo. Muchos países de la OCDE tienen una “regla de no afectación de ingresos” que prohíbe la afectación de fuentes de financiamiento a gastos específicos tanto para gobiernos nacionales como para gobiernos subnacionales (Recuadro 2.15). En la mayoría de los países, la “regla de no afectación” de ingresos prohíbe vincular fuentes de financiamiento con gastos específicos. Muchos países, como España o Francia, (Recuadro 2.15), también tienen una “regla de no contracción” que obliga a registrar todos los ingresos y gastos del sector público, aunque estos se balanceen. Por lo tanto, la afectación de un ingreso de naturaleza nacional (como los RO en el Perú) a un gasto en un gobierno subnacional debería ser registrada, según este principio, como gasto para el gobierno nacional, y como un ingreso por transferencia para el gobierno subnacional. Luego, la contabilidad consolida estas dos transacciones para que no haya doble registro del mismo gasto.
Recuadro 2.15. Principios definiciones y prácticas presupuestarias de gobiernos subnacionales en Francia
Principio de la universalidad del presupuesto
En Francia, el conjunto de los ingresos debe servir para financiar el conjunto de los gastos. Este principio se descompone en dos reglas:
Regla de no afectación, que prohíbe que un ingreso específico esté afectado a un gasto específico.
Regla de no contracción (règle de non-contraction), que obliga a escribir en el presupuesto todos los gastos y todos los ingresos, sin contracción entre ellos.
En particular, esto significa que las transferencias institucionales de partidas están prohibidas, puesto que esta práctica no respetaría esta regla.
Definición del presupuesto
El presupuesto es un acta de autorización de gastos votada por el Consejo Regional/Municipal a partir de un acta de previsión de los ingresos y gastos realizada por el Ejecutivo.
Por lo tanto, no se habla de “estimación” del presupuesto, sino de “voto” del presupuesto.
Fuente: Gobierno de Francia (2022[28]), “Code Général des Collectivités Territoriales”.
Los países de la OCDE presentan las distintas fuentes de ingresos en sus presupuestos, pero no existe un vínculo uno a uno entre una fuente de ingreso y un gasto específico, sino que la suma de los ingresos más el déficit autorizado deben cubrir la suma de los gastos. La mayoría de los países presenta los ingresos y gastos clasificados de acuerdo con criterios económicos, que distinguen gastos e ingresos corrientes, de capital (o inversión) y financieros. Esta clasificación también permite calcular los saldos por operaciones de tipo corriente (ahorro bruto), el saldo del presupuesto no financiero, y la capacidad o necesidad de endeudamiento presupuestario. Esta es también la clasificación más coherente con las estadísticas fiscales: el saldo del presupuesto no financiero, una vez realizados los ajustes pertinentes, permite conocer la capacidad o necesidad de financiación, es decir, el déficit o superávit fiscal. Asimismo, se puede conocer el nivel de deuda pública total, y la cantidad por emitir en su caso (Figura 2.2).
En los países OCDE, el concepto que habilita o autoriza a gastar a las unidades ejecutoras del gasto es el de crédito presupuestario, crédito de gasto o autorización (appropriation). Las asignaciones de gasto se convierten en créditos de gasto una vez que el proyecto de presupuestos es aprobado en forma de ley por el Poder Legislativo. Este es el concepto que inicia la cadena del gasto público, sin que las unidades a las cuales se atribuye ese crédito tengan que prestar atención a cómo se financian esos gastos concretos. Como regla general, los créditos para gastos se someten a tres limitaciones: cualitativa, cuantitativa y temporal, ya que identifican el destino del gasto, la cantidad y el año (calendario o fiscal) en el que se deben ejecutar. Excepcionalmente, los países identifican sus propias reglas para modificar estos créditos, las cuales vienen reguladas en las leyes orgánicas presupuestarias.
2. La formulación del PIA no se basa en una estimación creíble y completa de los recursos que tendrán los gobiernos subnacionales durante el año
Durante el proceso de formulación presupuestaria, como para los demás pliegos, los “techos” de gasto comunicados al principio del proceso presupuestario son considerados por todos como un punto de partida de discusiones, que será aumentado. Por lo tanto, los gobiernos subnacionales no conocen el monto exacto que les será asignado cuando planifican y priorizan sus gastos para el año siguiente.
Adicionalmente, el PIA no incluye los montos del FONCOR y FONCOMUN (y que recién se asignan después de la regularización del impuesto a la renta en marzo/abril del año en ejecución), no incluye la totalidad de los saldos de balance (puesto que recién se conoce el monto exacto en marzo) ni del canon minero. Antes de 2020, los ingresos por canon minero recién se podían gastar cuando se concretaban, es decir, en junio/julio del año en curso. Desde el año 2020, se permite a los gobiernos regionales y locales que benefician del canon minero incorporar el 50 % de las estimaciones desde el PIA (Decreto Legislativo 1441). El PIA tampoco incluye los premios por cumplimiento de metas que también se realizan tarde en el año y son incorporados inmediatamente en el presupuesto.
El hecho de que el PIA no incluya la totalidad de los recursos con los que contarán los GSN reduce la eficiencia del presupuesto como instrumento para priorizar y planificar gastos, lo que trae como consecuencia una reducción en la calidad del gasto.
2.7.4. La determinación tardía de los recursos de los gobiernos subnacionales es un reto en muchos países
En todos los países, la determinación tardía de las transferencias subnacionales constituye un desafío para la elaboración de los presupuestos de los gobiernos subnacionales. Sin embargo, en ningún país de la OCDE las modificaciones presupuestarias necesarias son tan importantes como en el Perú. Varios países han desarrollado procesos para asegurar que el presupuesto sea una imagen creíble y realista de lo que se va a ejecutar. Por ejemplo, España tiene un “sistema de liquidación a 2 años”: el presupuesto de los gobiernos subnacionales indica “ingresos a cuenta” (a cuenta de los ingresos que se espera recaudar durante el año), y a los 2 años, se realiza una “liquidación” para corregir las cuentas según los ingresos realmente recaudados. Si estos son superiores a los “ingresos a cuenta”, se generan saldos a favor de los gobiernos subnacionales. Si estos son menores, los gobiernos subnacionales deben devolver el dinero indebidamente percibido. Francia tiene un sistema donde los presupuestos de los gobiernos subnacionales pueden ser votados hasta el 15 de abril del año presupuestario, con reglas para que se pueda seguir cumpliendo con los gastos recurrentes y de inversión (Recuadro 2.16).
Es frecuente que los países federales o descentralizados de la OCDE tengan mecanismos de coordinación formalizados para que desde el gobierno nacional se informe a los GSN de la participación de ingresos o transferencias de recursos que les corresponden. Por ejemplo, en el caso de España, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (regiones) creó en 1980 el Consejo de Política Fiscal y Financiera con el objetivo de adecuar la coordinación entre la actividad financiera de las comunidades autónomas y de la Hacienda del Estado.
Recuadro 2.16. Calendario presupuestario y modificaciones presupuestarias de los gobiernos subnacionales en Francia
Se permite el voto del presupuesto subnacional hasta el 15 de abril del año presupuestario
En principio, el Consejo subnacional (regional o local) debe votar el presupuesto antes del 1 de enero. Sin embargo, se autoriza el voto de los presupuestos de los gobiernos subnacionales hasta el 15 de abril del año presupuestario, ya que algunos de los elementos necesarios para la elaboración del presupuesto deben ser transmitidos por el gobierno central, y que esto puede ocurrir después del inicio del año fiscal. En ese caso, la ley estipula que los gastos operativos pueden ser incurridos y pagados como en el presupuesto del año anterior. En cuanto a la inversión, se pueden comprometer fondos hasta una cuarta parte de las asignaciones presupuestales del año anterior hasta la aprobación del nuevo presupuesto.
La ejecución presupuestaria subnacional del año t es autorizada hasta el 31 de enero del año t+1
Para evitar la “fiebre de diciembre” y la acumulación de saldos de balance, la ejecución presupuestaria subnacional del año t es autorizada hasta el 31 de enero del año t+1.
Inscripción de los gastos obligatorios
Noción de “gasto obligatorio” e “inscripción automática de los gastos obligatorios” (inscription d’office des crédits nécessaires au paiement des dépenses obligatoires)
Los gastos obligatorios son aquellos gastos que son necesarios para que el gobierno subnacional cumpla con sus deudas y los gastos que la ley le asigna. Por ejemplo: mantenimiento del edificio de la municipalidad, pago de las remuneraciones de los agentes regionales/municipales, deudas exigibles, etc. Estos gastos deben ser anotados automáticamente en el presupuesto del gobierno subnacional. El representante del gobierno central en el gobierno subnacional es el garante de que esto se cumpla.
Debate sobre la orientación presupuestaria
Para todos los gobiernos subnacionales de más de 3 500 habitantes, se debe organizar un debate sobre las grandes orientaciones del presupuesto como mínimo dos meses (diez semanas para las regiones) antes de que se someta el proyecto de presupuesto al voto del Consejo Regional/Municipal.
Fuente: Gobierno de Francia (2022[28]), “Code Général des Collectivités Territoriales”.
3. Modificaciones presupuestarias importantes y frecuentes
Como se analizó en la sección 2.6 y Figura 2.6, las modificaciones presupuestarias son particularmente importantes para gobiernos subnacionales. El PIA es multiplicado por 2 en gobiernos regionales, y por 8 en gobierno local. En esas condiciones, el presupuesto no puede desempeñar su función para priorizar y planificar gastos.
Todos los países de la OCDE tienen mecanismos para modificar los presupuestos durante el año en curso. Sin embargo, se suelen acumular varias modificaciones y realizar modificaciones una o dos veces al año cuando las modificaciones son significativas o modifican los techos de gasto y requieren aprobación legal (efectivamente, los gestores de gasto suelen tener autonomía para reclasificaciones internas, que no requieren aprobación legal). Las modificaciones aportadas también suelen ser relativamente pequeñas. Por ejemplo, el presupuesto adicional de la región Île de France en 2022 representó un aumento de menos del 1 % de los ingresos y gastos corrientes, y menos del 10 % de los ingresos y gastos de inversión (pese a que la situación económica en 2022 haya sido compleja, con una inflación alta y un crecimiento económico menor que el esperado). Efectivamente, frente a una disminución del 5.6 % de los ingresos esperados, la región utilizó parte de sus reservas para mantener su nivel de gasto (y seguir cumpliendo con la regla de equilibrio).
Recuadro 2.17. Mecanismos de modificación presupuestaria durante la ejecución para gobiernos subnacionales en Francia
Los gobiernos subnacionales en Francia cuentan con 2 mecanismos para modificar sus presupuestos iniciales (budgets primitifs):
1. El presupuesto adicional (budget supplémentaire). Este es formulado en el segundo semestre y votado en general hacia el mes de octubre. Este presupuesto adicional permite rectificar las estimaciones de ingresos (hacia arriba o hacia abajo), e integrar el saldo de balance de la ejecución del ejercicio anterior (las cuentas del ejercicio anterior son presentadas el 30 de junio). El presupuesto adicional tiene la misma estructura que el presupuesto inicial (exposición de motivos, proyecciones rectificativas de ingresos, asignaciones de gastos), presenta muy claramente cada línea modificada, mostrando el valor inicial, la modificación (positiva o negativa) y el valor final. El presupuesto adicional debe ser votado por el Consejo Regional/municipal y enviado al representante del gobierno central en la región. Ese presupuesto está sujeto a las mismas reglas fiscales que el presupuesto inicial. Estos últimos años, gracias a los sistemas informáticos actuales, la información de los saldos se suele conocer más rápidamente, y se pierde la necesidad de recurrir a presupuestos adicionales.
2. La decisión modificativa. El Consejo Regional/Municipal también puede votar una decisión modificativa (décision modificative). Estas no pueden incorporar saldos de balance, pero sí permiten ajustar estimaciones de recursos y reasignar gastos. No se pueden realizar decisiones modificativas después del 1 de noviembre (excepto en casos de urgencia).
Fuente : Gobierno de Francia (2022[28]), “Code Général des Collectivités Territoriales”.
4. El nivel de capacidad para una gestión fiscal y estratégica es limitado
La planificación estratégica de los ingresos y gastos por parte de los gobiernos subnacionales dentro de límites fiscalmente sostenibles requiere de un alto nivel de capacidad. Los países de la OCDE donde los gobiernos subnacionales tienen las mayores responsabilidades (tanto en porcentaje del gasto total, como en autonomía de ingresos y gastos, y capacidad de endeudamiento, etc.) también son aquellos donde el nivel de capacidad general de la administración pública es el más alto. En la mayoría de los países de la OCDE, los gobiernos subnacionales tienen dificultades para atraer y retener personal calificado. Efectivamente, los gobiernos subnacionales suelen tener sueldos inferiores a los del gobierno nacional, por lo que es frecuente que los empleados más eficientes, una vez formados, pasen a trabajar para el gobierno nacional o para el sector privado. Otro reto frecuente es que el tamaño de los gobiernos subnacionales no requeriría gran cantidad de personal altamente capacitado (quizás medio tiempo sería suficiente), y no ofrece al personal perspectivas de carrera atractivas. Para superar este reto, varios países intentan crear asociaciones de municipalidades para servicios (shared services), para atraer personal calificado ofreciendo mejores salarios y compartiendo esos recursos entre varios gobiernos subnacionales (Recuadro 2.18).
Perú enfrenta el mismo desafío que la mayoría de los países, con dificultades para atraer y retener en gobiernos subnacionales el personal calificado que necesitaría para gestionar sus presupuestos de forma estratégica y sostenible.
Recuadro 2.18. Servicios compartidos en gobiernos locales en Gales (Reino Unido)
Existen varias experiencias positivas entre las autoridades locales galesas que han unido sus fuerzas para cooperar en las funciones de finanzas públicas locales. Por ejemplo, los consejos del Condado de Conwy y Denbighshire (que ya comparten una Junta de Servicios Públicos conjunta) propusieron implantar y gestionar conjuntamente un libro mayor financiero y otros sistemas financieros.
Otras autoridades locales (por ejemplo, Bridgend y Vale of Glamorgan, Rhondda Cynon Taff y Merthyr, y Monmouthshire y Newport) también comparten servicios de auditoría interna. Además, se han organizado asociaciones en torno a las funciones de contratación, como un proyecto piloto entre Carmarthenshire y Pembrokeshire, un director conjunto en Flintshire y Denbighshire, y también un marco de contratistas regionales en el suroeste de Gales.
Fuente: OCDE (2020[29]), The Future of Regional Development and Public Investment in Wales, United Kingdom, OECD Multi-level Governance Studies.
2.7.5. Recomendaciones para mejorar el proceso presupuestario para gobiernos subnacionales en el Perú
En base al análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.16).
Cuadro 2.16. Recomendaciones para mejorar el proceso presupuestario para gobiernos subnacionales en el Perú
2.8. Vínculo entre presupuesto de gastos y prioridades de gobierno
2.8.1. Programas presupuestales vs. Presupuestos por programas
El Perú introdujo programas presupuestales en 2007
En el 2007, el Perú introdujo “programas presupuestales” en su presupuesto, según una metodología desarrollada por el MEF en el marco de la reforma del sistema nacional de presupuesto. Esta reforma tenía como objetivo mejorar la efectividad del gasto público, alineando los gastos con las prioridades de gobierno, y vinculándolos con objetivos específicos. En ese momento, esta reforma constituyó un progreso importante comparado con las prácticas anteriores donde los recursos se asignaban por legajo histórico, sin una clara evaluación de las necesidades o de la forma de lograr los resultados deseados.
En 2008, el presupuesto comprendía 5 programas presupuestales, de los cuales el Programa Articulado Nutricional es de los más conocidos (Recuadro 2.19). En los primeros años, se utilizó el modelo lógico para desarrollar los programas, lo que permitía tomar en cuenta acciones entre distintos ministerios. Pero la implementación de estos programas resultó muy compleja y se pasó al marco lógico, más operacional, pero sin la dimensión intersectorial. Hoy en día, el presupuesto incluye 88 programas presupuestales (de los cuales 2 son multisectoriales), que representan el 63 % del gasto público.8 Los demás recursos se clasifican como asignaciones presupuestales no vinculadas a productos, o actividades centrales (relacionadas con el manejo de equipamiento, de recursos humanos y financieros).
Recuadro 2.19. El Programa Articulado Nutricional (PAN) en el Perú
La primera prioridad identificada para aplicar el “programa presupuestal” fue la reducción de la desnutrición crónica, lo que dio lugar al Programa Nutricional Articulado (PAN). Este programa comenzó con la identificación de un objetivo concreto: reducir la desnutrición crónica. El segundo paso fue identificar, basándose en la evidencia, las causas de la desnutrición crónica, que definen los objetivos o resultados intermedios. Se identificaron tres causas clave: la alta incidencia de infecciones respiratorias y la carencia de micronutrientes; la alimentación inadecuada de los niños menores de 6 meses; y el bajo peso al nacer. El tercer paso consistió en identificar qué actividades eran necesarias para incidir en los resultados intermedios. Por último, se utilizó la investigación basada en evidencias para identificar las intervenciones más rentables (combinación de insumos).
La multidimensionalidad de la desnutrición crónica en el Perú puso de manifiesto la necesidad de estructurar programas que implicaran a más de un ministerio u organismo, rompiendo el enfoque tradicional de planeación y programación. En este caso concreto, la evidencia demostró que la reducción de la malnutrición no se consigue proporcionando más alimentos a la población. Para lograr este objetivo, se requieren, por ejemplo, políticas de educación (mejorar la alfabetización, en particular de las madres), políticas de saneamiento y agua (instalar servicios de abastecimiento de agua y letrinas, desinfectar y controlar la calidad del agua), políticas de vacunación (vacunación contra el rotavirus y el neumococo), entre otras.
Figura 2.16. Modelo lógico para el Programa Articulado Nutricional, Perú
Nota: CRED: Growth and Development Monitoring Service; JUNTOS: National Direct Support Program for the Poorest; SIS: Comprehensive Health Insurance Plan; ARI: acute respiratory infections.
Fuente: MEF, Perú
Fuente: Vammalle et al. (2018[30]), “Financing and budgeting practices for health in Peru”, OECD Journal on Budgeting, Vol. 2017/2.
La asignación de recursos a los programas presupuestales se basa en una combinación precisa de insumos identificados como necesarios para cumplir las metas físicas
La asignación de recursos a cada programa presupuestal durante el proceso de formulación presupuestaria se realiza mediante un enfoque sumamente micro, que parte de los individuos para llegar a los agregados globales. Al inicio del proceso, cada unidad ejecutora planifica sus necesidades en términos de programas presupuestales y fuera de los programas presupuestales, que remite al MEF. Los programas presupuestales distinguen las intervenciones clave, las actividades y la gestión. El presupuesto para las intervenciones clave es definido según una combinación de insumos identificada durante el proceso de formulación del programa presupuestal, y que no es revisada regularmente. Las unidades ejecutoras utilizan su información sobre las características de su población (por ejemplo, para programas de salud), las prioridades regionales y metas de cobertura, y determinan sus “metas físicas”. Estas metas físicas son ingresadas en el sistema, que determina las cantidades de cada insumo que se necesitan, a un grado de detalle muy micro. A estas combinaciones de insumos se agregan las necesidades de recursos humanos, según lo definido por las directivas relevantes. En Salud, por ejemplo, el MINSA determina la cantidad de enfermeras que se necesitan según la cantidad de pacientes esperada, las características del centro de salud, etc.). Las necesidades de cada unidad ejecutora son agregadas a nivel regional, y transmitidas el MEF, que asigna los fondos necesarios en el presupuesto (Vammalle et al., 2018[30]).
Este enfoque en resultados en el proceso presupuestario constituye un avance importante, puesto que introduce la noción de desarrollar políticas públicas en base a evidencia, con objetivos de resultados y seguimiento de metas. En particular, la identificación de prioridades de gobierno es interesante. Sin embargo, la manera en que estos programas presupuestales son manejados e incluidos en el presupuesto se realiza a un nivel muy micro y rígido, con muy poca autonomía para los ministerios y pliegos para manejar sus fondos. Esta metodología permite identificar la combinación de insumos eficiente para obtener resultados, y remplaza de cierta manera el “presupuesto por insumos” por un “presupuesto por combinación de insumos”. Pero el presupuesto sigue basado en insumos, con rigideces muy importantes para mover fondos de una línea a otra y adaptarse a situaciones y retos fluctuantes.
Existe una tendencia en los países de la OCDE de migrar de un sistema de presupuesto por insumos hacia presupuestos por resultados
La mayoría de los países está abandonando las prácticas presupuestales basadas en líneas e insumos detallados, para desarrollar procesos presupuestarios que les dan mayor autonomía a los responsables de programas, unidades ejecutoras y ministerios sectoriales. Estas reformas van de la mano con los esfuerzos para reforzar las capacidades de los ministerios sectoriales, y la creación de las Direcciones de Gestión de Recursos Fiscales presentadas en el capítulo 4. Existen distintas prácticas para integrar información de resultados en los presupuestos, y pasar de presupuestos presentados por insumos a presupuestos presentados por programas (Recuadro 2.20).
Recuadro 2.20. Los cuatro enfoques de Presupuesto por Resultados según la OCDE
La OCDE creó una tipología de enfoques de presupuestos por resultados, que va del vínculo más lejano entre resultados y asignaciones presupuestarias, al vínculo más estrecho. Los países de la OCDE se reparten más o menos equitativamente entre los tres primeros enfoques; ningún país presenta una relación directa entre presupuesto y resultados (Figura 2.17).
Presupuesto con presentación de información sobre resultados (Presentational Performance Budgeting)
Indicadores de resultados, impactos y desempeño son presentados en un documento separado de la Ley de Presupuesto. Esto es relativamente fácil de implementar y puede ser útil cuando el objetivo es simplemente mostrar que los recursos son utilizados tomando en cuenta los objetivos estratégicos y las prioridades de gobierno. Sin embargo, al separar los indicadores de resultado de los datos del presupuesto, es más difícil establecer una relación entre estos.
Presupuesto basado en resultados (Performance-Informed Budgeting)
En este enfoque, la estructura del presupuesto corresponde a los programas presupuestales, que vienen asociados a indicadores de resultados. Este enfoque es difícil de implementar, puesto que implica modificar totalmente la estructura del presupuesto para alinearla con los programas y prioridades de gobierno. Sin embargo, permite utilizar el presupuesto como instrumento para asegurar que los gastos están vinculados a las prioridades de gobierno. Este enfoque también implica una gran descentralización de funciones y control hacia los responsables de los programas en los ministerios sectoriales. Esta es la forma de presupuesto por resultados que los países de la OCDE más avanzados han adoptado, como Francia, Nueva Zelanda o los Países Bajos (Figura 2.17).
Presupuesto basado en gestión por resultados (Managerial Performance Budgeting)
Este enfoque es una variante del presupuesto basado en resultados, con un enfoque importante sobre los efectos sobre la cultura de gestión y organización funcional. Este enfoque tiene como prerrequisito la existencia de una cultura de gobierno de resultados, que lleva mucho tiempo crear cuando no existe.
Presupuesto directamente vinculado con resultados (Direct Performance Budgeting)
El presupuesto directamente vinculado con resultados crea una relación automática entre recursos asignados y resultados obtenidos. Esto suele implicar una relación contractual que describa la respuesta presupuestaria según el grado de cumplimiento de los objetivos. Este es el enfoque utilizado en el Perú. Ningún país de la OCDE utiliza este enfoque.
Figura 2.17. Enfoques de presupuesto por resultados utilizados en países de la OCDE
Notas: Grecia, Luxemburgo y Portugal indicaron no utilizar sistema de presupuesto por resultados. Información para Israel y Estados Unidos no está disponible.
Fuente: OCDE (2019[31]), OECD Good Practices for Performance Budgeting
Distinción entre la identificación de acciones, insumos y productos necesarios para lograr una meta y la asignación de recursos por insumo
Para diseñar un programa presupuestal, se busca utilizar la mejor evidencia disponible para la identificación de causas y efectos alrededor de la condición de interés, así como las intervenciones más eficientes para lograr los resultados deseados. Para esto, se empieza definiendo la “condición de interés”, es decir, el problema o situación sobre el que se quiere incidir por ser de interés para el desarrollo sostenible. Luego, se crea un modelo explicativo que identifica y jerarquiza las causas y factores de la condición de interés, basados en evidencia. La etapa siguiente consiste en desarrollar un modelo prescriptivo o un conjunto de intervenciones basadas en evidencia, que responden al modelo explicativo. Finalmente, se utiliza la Teoría de Cambio y realizar un resumen gráfico de intervenciones y productos para el logro de resultados.
Esto describe las buenas prácticas para desarrollar cualquier política pública, ampliamente utilizada en los países de la OCDE. Corresponde, por ejemplo, a la metodología desarrollada en Inglaterra en el Green Book – Central Government Guidance on Appraisal and Evaluation (UK Government, HM Treasury, 2020[32]). Sin embargo, si bien los países de la OCDE utilizan esta metodología para desarrollar políticas públicas, no la utilizan para basar las asignaciones presupuestarias.
Efectivamente, basar asignaciones presupuestarias en la combinación de acciones e insumos identificada en esta metodología implica tres hipótesis implícitas fundamentales: que la combinación de insumos óptima es idéntica en todas las regiones, que es idéntica cualquiera sea la escala de la intervención, y que no varía en el tiempo. Sin embargo, cada una de estas hipótesis es altamente improbable: retomando el Programa Articulado Nutricional, por ejemplo, las causas principales de desnutrición de los niños pueden diferir según se considere regiones urbanas o rurales, secas o húmedas, etc. Algunas inversiones pueden ser rentables cuando se desarrolla un proyecto a gran escala, pero podrían no estar justificadas para escalas de proyectos más pequeños. Finalmente, las tecnologías y costos relativos de los distintos insumos varían en el tiempo, con lo que la combinación óptima en un momento puede no ser óptima después de unos años.
estopor ello, en los países de la OCDE que utilizan presupuestos por programas, se determinan las metas que cada responsable de programa debe alcanzar y la bolsa global de recursos que se le asigna, pero se confía a cada responsable de programa la implementación de su propio modelo lógico y a determinación de la combinación óptima de gastos, según las metas y los recursos de los que disponga.
Como se menciona anteriormente, esto necesita un alto grado de capacidad administrativa en los ministerios sectoriales, unidades ejecutoras o gobiernos subnacionales, y contar con Direcciones de Gestión Financiera fuertes en los ministerios. Diseñar y desarrollar un sistema de presupuesto por resultados es una tarea larga y difícil, y en la mayoría de los países, sigue siendo un proceso en curso. En particular, es importante poner en la balanza los esfuerzos y costos que esto implica con los beneficios que se piensa retirar. La OCDE desarrolló una guía de implementación de presupuesto por resultados, proponiendo buenas prácticas ilustradas por ejemplos concretos (Recuadro 2.21). La OCDE también acompaña regularmente a los países para diseñar su sistema de presupuesto por resultado y realizar la transición del sistema existente hacia el nuevo sistema.
Recuadro 2.21. Buenas prácticas de la OCDE para implementar presupuestos por resultados
1. La justificación y los objetivos del presupuesto por resultado están claramente documentados y reflejan los intereses de las principales partes interesadas.
2. La presupuestación por resultados alinea el gasto con los objetivos y prioridades estratégicas del Gobierno.
3. El sistema de presupuestación por resultados incorpora flexibilidad para manejar la naturaleza variada de las actividades gubernamentales y las complejas relaciones entre el gasto y los resultados.
4. El Gobierno invierte en recursos humanos, datos y otras infraestructuras necesarias para apoyar la presupuestación por resultado.
5. La presupuestación por resultados facilita la supervisión sistemática por parte del Poder Legislativo y la sociedad civil, reforzando la orientación del Gobierno hacia los resultados y la rendición de cuentas.
6. La presupuestación por resultados complementa otras herramientas diseñadas para mejorar la orientación de los resultados, como la evaluación de programas y las revisiones del gasto (spending reviews).
7. Los incentivos en torno al sistema de presupuestación por resultados fomentan el comportamiento orientado al rendimiento y el aprendizaje.
Fuente: OCDE (2019[31]), OECD Good Practices for Performance Budgeting
2.8.2. Uso de incentivos fiscales para el logro de resultados
El Perú utiliza tres tipos de incentivos fiscales vinculados a los programas presupuestales
El Perú utiliza herramientas que otorgan recursos adicionales a los pliegos para orientar el desempeño de las entidades públicas hacia el logro de los objetivos y resultados priorizados por el gobierno nacional con el fin de mejorar la provisión de servicios públicos. Estos incentivos pueden estar dirigidos a cualquier actor de la cadena de resultados (pliegos, gobiernos regionales o locales). Existen tres tipos de programas: los CAP, Convenio de Apoyo Presupuestario, los PI, Programa de incentivos a la mejora de la gestión municipal; y los REI, Reconocimiento de la Ejecución de Inversiones.
Ningún país de la OCDE utiliza una relación directa entre logro de resultados y recursos asignados (Recuadro 2.20, Figura 2.17). La información de resultados es utilizada para optimizar y mejorar las políticas y acciones públicas. Malos resultados deben ser analizados para entender las causas de no lograr los objetivos, y proponer soluciones.
2.8.3. Recomendaciones para mejorar el vínculo entre presupuesto de gastos y prioridades de gobierno
En base al análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.17).
Cuadro 2.17. Recomendaciones para mejorar el vínculo entre presupuesto de gastos y prioridades de gobierno
2.9. Contabilidad y control de las cuentas públicas
2.9.1. Prácticas de contabilidad y control de las cuentas públicas en el Perú
El Perú utiliza cuentas en devengado siguiendo el sistema de Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (IPSAS)
El Perú fue un país pionero en la región en cuanto al inicio de la transición a la contabilidad en devengado basada en las IPSAS (Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, NICSP, International Public Sector Accounting Standards). El país tradujo las IPSAS a las normas nacionales y realizó ajustes clave para pasar a la contabilidad en devengado. Esto proporciona una base sólida para el acuerdo sobre el contenido de los estados financieros y para el trabajo productivo entre las diferentes instituciones. La elaboración de estados financieros completos sobre la base de las normas internacionales representa una buena práctica establecida en las recomendaciones de la OCDE. La Dirección General de Contabilidad Pública (DGCP), se encuentra en proceso de adopción plena de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, lo que conlleva la aplicación de los estándares internacionales en el registro de los hechos económicos de las entidades (devengado contable). Para tal fin, resulta de importancia establecer la línea base de información financiera, a través del proceso de depuración y sinceramiento contable en curso.
Otro tema importante de análisis para lograr la emisión de estados financieros sobre la base de los estándares internacionales está relacionado con la revisión de la regulación de la Administración Financiera del Sector Público con el objetivo de mejorar la definición de las responsabilidades de los gestores de las entidades.
La Cuenta General de la República consolida todas las cuentas del sector público
Las cuentas publicadas (la Cuenta General de la República) consolidan todo el sector público. Las cuentas se publican anualmente y se remiten al Congreso. Van acompañadas del dictamen de la entidad fiscalizadora superior, la Contraloría General de la República (CGR). La publicación de estados financieros consolidados, de acuerdo con normas conocidas, y sujetos a auditoría externa representan puntos fuertes del sistema. El Congreso aprueba un presupuesto que abarca todo el sector público. Por lo tanto, la Cuenta General de la República abarca todas las instituciones del sector público. El carácter global de la cuenta aumenta su relevancia. Sin embargo, significa que la exactitud depende de la calidad del trabajo de numerosos agentes en muchos organismos. Proporcionar a este personal una formación Suficiente y pertinente es un reto. Garantizar que todos los organismos importantes del sector público se sometan a una auditoría anual de alta calidad, constructiva e independiente, aumentaría la garantía de la cuenta global. En ese sentido, sería de utilidad evaluar la capacidad de las sociedades de auditoría para efectuar la auditoría a todas las entidades bajo el alcance del Sistema Nacional de Contabilidad. El nivel técnico de los profesionales encargados de efectuar la revisión de los estados financieros y la capacidad a la CGR para lograr la supervisión del trabajo efectuado por las SOAS.
La Cuenta General es un documento útil que mejora la rendición de cuentas y apoya el escrutinio de las finanzas públicas por parte del Congreso. El trabajo actual para mejorar las cuentas, mediante la renovación de las normas, la formación del personal y la creación de un cuerpo de contables profesionales dentro del sector público tiene el potencial de añadir valor. Es importante que este trabajo incluya la consideración de los puntos de vista de la CGR. Debe dar un énfasis significativo a la formación profesional de los agentes con función contable.
La Contraloría General de la República generalmente emite una opinión “con salvedades”, y recientemente se abstuvo de emitir una opinión
A lo largo de los años, la CGR ha emitido una opinión con reservas (“con salvedades”) y, más recientemente ( las restricciones del COVID fueron un factor clave), se ha abstenido de emitir una opinión. Si bien es frecuente (por ejemplo, en el Reino Unido, Francia y la UE) que los nuevos y ambiciosos marcos contables requieran algunos años antes de que toda la información requerida alcance un buen nivel de fiabilidad, esta garantía limitada del auditor externo reduce la confianza en las finanzas públicas. La CGR ha contribuido a las decisiones del Congreso de no aprobar la Cuenta General en los últimos ocho años. Si bien el Congreso no ha aprobado las cuentas en los últimos años, ha hecho uso de ellas para proporcionar un documento de peso sobre la situación financiera del sector público peruano.9 Es importante establecer y mantener un diálogo entre auditor y contable con el fin de, en el tiempo, resolver las distintas observaciones que fundamenten su opinión y, de esta manera, reducir el riesgo de no aprobación por parte de la Comisión revisora del Congreso, dándole así mayor credibilidad a la calidad de la información.
Las transacciones contables son registradas en un Sistema de Administración Financiera (SIAF)
Las transacciones contables de todo el sector público peruano se registran en el Sistema de Administración Financiera (SIAF). Aunque el diagnóstico y análisis en el marco de este proyecto no abarcaron específicamente el funcionamiento del sistema, se entiende que no proporcionan acceso en tiempo real a la información contable, aunque en principio están adaptados para la operación de tesorería y presupuesto. Un problema operativo clave ha sido la ausencia de conciliaciones bancarias periódicas en algunas entidades, lo que ha contribuido a la emisión de opiniones de auditoría con reservas. Véase más información sobre esta cuestión en el siguiente capítulo sobre Tesorería y Gestión de Caja. Para lograr generar información que sea oportuna, de calidad y útil para la toma de decisiones, no solo se requiere lograr la adopción plena de las NICSP, sino también implementar la contabilidad en línea, lo que se conseguirá en gran medida a través de la implementación de una herramienta informática que se encuentre integrada y que permita el registro de los hechos económicos en línea. Al respecto, se viene gestando un proyecto institucional que consiste en el diseño, desarrollo e implementación del SIAF-RP, en cuyo diseño será clave poder incluir los lineamientos necesarios que permitan la aplicabilidad de los estándares internacionales y generar la información que facilite la gestión y toma de decisiones de las entidades.
La Contraloría General de la República no tiene acceso a toda la información que necesitaría para emitir su opinión
La Contraloría ha destacado la información incompleta de los impuestos (en relación con su acceso a los registros de los contribuyentes individuales) y la información incompleta del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en particular de los activos creados mediante concesiones). Existen varios casos en el mundo en los que las entidades fiscalizadoras superiores tienen limitaciones para acceder a los registros de los contribuyentes. Muchos han identificado mecanismos para evitar calificar su opinión sobre las cuentas como resultado. Es necesario que la contabilidad de los activos de infraestructura sea coherente en todo el sector público.
La DGCP del MEF elabora las normas contables y consolida los estados contables de los distintos organismos del sector público peruano para elaborar la cuenta final. La CGR es responsable de la auditoría. En la práctica, esta suele ser realizada por empresas privadas de auditoría y no cubre todos los organismos en un año determinado. Por lo tanto, un factor clave para el éxito de la producción de las cuentas es la provisión de guías detalladas y la capacitación. El MEF está estudiando específicamente mecanismos para crear un cuerpo de gestores financieros formados y certificados (en línea con las propuestas en algunos otros ámbitos).
La Contraloría General de la República desempeña la función de auditor externo del sector público en el Perú y supervisa la auditoría interna
La Contraloría General de la República cumple un papel de auditor externo para el sector público peruano. También supervisa la auditoría interna. La Contraloría hace gran hincapié en el papel de la “auditoría concurrente”, en su función de lucha contra la corrupción y, en general, en la auditoría de cumplimiento.
El enfoque de la auditoría concurrente no está en consonancia con las mejores prácticas internacionales (que suelen centrarse en la auditoría independiente y ex post). Parece haber un conflicto entre las medidas para introducir la auditoría concurrente y las medidas para simplificar los procedimientos para los proyectos (véase el capítulo 5). Los problemas de corrupción y de no finalización de los proyectos pueden hacer que la participación temprana de una persona externa independiente parezca atractiva; sin embargo, esta práctica también crea el riesgo de que los proyectos terminados se registren como incompletos durante mucho tiempo después de que las obras hayan finalizado y se haya pagado al proveedor. En este sentido, una función de asesoramiento, en lugar de un requisito de auditoría, podría ser un mejor instrumento para lograrlo.
Un documento publicado por la Contraloría sugiere que, en el caso de los proyectos sometidos a auditorías concurrentes, los plazos de entrega se incrementan en una media de 6 semanas. Reducir el tiempo durante el que los proyectos permanecen abiertos mejoraría el entorno de control, y las medidas para acelerar todas las fases de la ejecución de los proyectos mejorarían la entrega.
Como se ha señalado en el apartado sobre las cuentas, el trabajo de la Contraloría sobre la Cuenta General conlleva un pequeño número de cuestiones que dan lugar a una calificación de las cuentas. Los nuevos contactos bilaterales entre la Contraloría y el MEF deberían identificar formas de reducir el número de áreas sujetas a calificación. Esto podría implicar, por ejemplo, declaraciones más claras sobre el perímetro de consolidación de la Cuenta General y sobre el alcance de la opinión de auditoría.
2.9.2. Recomendaciones para mejorar la contabilidad y el control de las cuentas públicas
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 2.18).
Cuadro 2.18. Recomendaciones para mejorar la contabilidad y el control de las cuentas públicas
Referencias
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Notas
← 1. Fue decretado mediante la Ley N.° 30823, que otorga la facultad al poder Ejecutivo de legislar en función de la gestión económica, y el literal a.2) del inciso 5 del artículo 2 de la Ley N.° 30823, que establece que el Poder Ejecutivo tiene la facultad para legislar sobre la modernización del presupuesto, siguiendo el artículo 104 de la Constitución Política que otorga al Poder Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos.
← 2. Las líneas presupuestarias son el nivel más detallado de gasto votado en la Ley de Presupuesto. Puede referirse a un insumo en particular (ej. salarios), o ser más agregado a nivel de programa o de pliego.
← 3. El cálculo de algunas transferencias toma en cuenta los ingresos o la capacidad de generar ingresos de los Gobiernos subnacionales, pero el resultado de las recaudaciones presentes influirá en la fórmula y en las transferencias futuras, no en las del año en curso.
← 4. El Sector Público No Financiero es definido como el conjunto de todas las entidades no financieras del sector público, es decir, las entidades públicas del Gobierno general y las empresas públicas no financieras.
← 5. Los valores mostrados para el Gobierno Nacional corresponden al balance de todas las modificaciones positivas y negativas en valor absoluto. Los datos con los que se cuenta no han permitido realizar la suma de todas las modificaciones, positivas y negativas, por lo que corresponden a una subestimación del tamaño de estas.
← 6. El estudio de la CGRP (2022[33]) llega a la misma conclusión.
← 7. Decreto Legislativo No. 1440, Artículo 37.1.
← 8. Datos para 2022 proporcionados por el MEF.
← 9. Dictamen de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República, Lima, 13 de octubre de 2021.