Este capítulo analiza el proceso de programación, formulación, modificación y ejecución del presupuesto de inversión en el Perú, y propone recomendaciones para alinear las prácticas en el Perú con las mejores prácticas de la OCDE.
Gestión de las Finanzas Públicas en el Perú
Una revisión de pares de la OCDE
5. Programación, presupuestación y gestión de las infraestructuras públicas en el Perú
Abstract
5.1. La inversión pública en el Perú: características y tendencias
Antes de entrar a estudiar el marco normativo e institucional del sistema administrativo de inversión pública peruano (en adelante, el sistema de inversiones), resulta útil precisar algunas características particulares y tendencias de la inversión pública en los últimos años, así como el impacto económico que tuvo la pandemia del COVID-19 en el Perú. Efectivamente, estas particularidades son importantes para entender la evolución del Sistema de Inversiones peruano en los últimos años, la importancia que tiene en la economía peruana y su desarrollo a nivel nacional y territorial. El año 2020 se tendrá en cuenta para el análisis comparativo, pese a que representa un período de crisis generada por la expansión del COVID-19 a nivel mundial que trajo efectos negativos sobre la actividad económica peruana.
5.1.1. La inversión pública se ha mantenido constante a pesar del impacto económico de la pandemia
La crisis derivada de la pandemia del COVID-19 tuvo un impacto negativo considerable en la economía peruana. En 2020, el Producto Interno Bruto (PIB) se redujo en un 11 % anual y los índices de pobreza, basados en las últimas estimaciones internacionales comparables, aumentaron en más de seis puntos porcentuales comparados con el año anterior a la pandemia. Este aumento resulta particularmente importante, teniendo en cuenta que en la región de América Latina y el Caribe (ALC) los índices de pobreza aumentaron en menos de cinco puntos porcentuales (OCDE et al., 2021[1]). No obstante, el Perú ha registrado una rápida recuperación económica en comparación con sus pares regionales. Desde mayo de 2020, el proceso de recuperación de la actividad económica se inició a una gran velocidad, y la inversión pública significó un soporte importante para la recuperación del empleo (MEF, 2021[2]).
En los países de la OCDE el promedio del gasto de inversión es del 3 % del PIB. Para el año 2019, Brasil tuvo un gasto en inversión pública del 1.7 % del PIB, Chile el 2 %, Colombia el 3.5 %, México el 1.3 % y el Perú 6% (OCDE, 2020[3]; OCDE, 2021[4]). En los últimos años, la inversión en el Perú ha representado entre el 7 % y el 6 % del PIB total del país (INEI, 2022[5]), porcentaje que ha sido relativamente estable en los últimos 10 años. Los sectores con mayor inversión pública son transporte y comunicaciones, educación, agricultura, salud, y vivienda construcción y saneamiento (Figura 5.1). En particular, los sectores de transporte y comunicaciones y educación representaron el 58 % del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) del gobierno nacional en materia de inversión para el año 2020.
Figura 5.1. PIM por sectores: inversión pública, 2020
Fuente: Adaptado del MEF (2021[2]).
5.1.2. Los gobiernos subnacionales tienen una alta participación en el total de la inversión pública
Los gobiernos regionales y locales cumplen un papel relevante en el desarrollo económico y social del país, asumiendo importantes responsabilidades, especialmente en materia de inversión pública y en la prestación de servicios públicos esenciales como la salud y la educación. En el Perú, de acuerdo con el portal de Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas, los gobiernos subnacionales concetraron el 63 % del presupuesto (PIM) total para inversión pública. Esta cifra está por encima de la media OCDE (55 %) (OCDE/UCLG, 2022[6]). Exceptuando a España (65 %) y Japón (68 %), los países que tienen un porcentaje de inversión subnacional superior o similar al del Perú son países federales como Australia (75 %), Bélgica (78 %), Canadá (84 %), México (70 %) y Suiza (67 %) (Figura 5.2). El porcentaje peruano está por encima de los pares regionales como Costa Rica (21 %), Chile (11 %), y Colombia (48 %).1
Es importante resaltar que gran parte de la inversión pública subnacional se realiza a nivel local y en una menor medida a nivel regional. En el año 2020, la distribución del PIM destinado a inversión pública estuvo concentrada en un 46 % en los gobiernos locales, en un 34 % en el gobierno nacional, y en un 20 % en los gobiernos regionales (MEF, 2021[2]).
Figura 5.2. Porcentaje de presupuesto asignado de inversión pública a nivel subnacional, 2019
Fuente: Autores, basado en SNGWOFI (2022[7])
5.1.3. La ejecución del gasto de inversión sigue siendo un reto importante que se refleja en bajos niveles de calidad
La baja ejecución del gasto es un problema estructural de la inversión pública en el Perú. El porcentaje de ejecución de la última década se sitúa en promedio por debajo del 70 %, oscilando generalmente entre el 65 % y el 75 % (Figura 5.3). Es importante resaltar que este problema resulta particularmente relevante en el caso de la inversión pública de los gobiernos locales, donde la ejecución con respecto al PIM ha sido en promedio del 63 % en los útlimos 10 años.
Figura 5.3. Evolución del Presupuesto Institutional Modificado de inversión pública y su ejecución, 2010-22
Fuente: MEF (2021[2]).
La calidad de la infraestructura también constituye un reto importante en el Perú. La calidad de las infraestrucutras en el Perú es menor al promedio de la OCDE e incluso por debajo de países de la región como Chile, Colombia, y México (Figura 5.4) (Schwab, 2019[8]). La calidad de la inversiones en infraestructuras es fundamental para garantizar que estas cumplan su potencial como catalizador para el crecimiento y el desarrollo.
Figura 5.4. Índice de Calidad de la infraestructura del WEF, Perú vs. OCDE (0-100)
Fuente: Autores, basado en World Economic Forum (2022[9]).
Algunos de los criterios utilizados para medir la calidad y desarrollo de la infraestructura son el desarrollo de la conectividad vial, la calidad de la infraestructura vial, la densidad ferroviaria, la conectividad aeroportuaria, entre otros (Schwab, 2019[8]). Perú ocupa la posición 110 de 141 en calidad de las infraestructuras viales, 79 de 141 en utilidad de la infraestructura y 97 de 141 en infraestructura de transporte (Ibid).
5.2. Del SNIP al Invierte.pe: un sistema de inversión que ha madurado y evolucionado en el tiempo
5.2.1. Los inicios del sistema administrativo de inversión pública y sus primeras reformas
Desde su creación en el año 2000, el sistema administrativo de inversión pública peruano ha sido reformado para adecuarse a la realidad del país y a los estándares internacionales (OCDE, 2016[10]). A principios del milenio, se empieza a discutir la necesidad de contar con un sistema integral que agrupe las competencias institucionales relevantes a las inversiones públicas del país, y que pueda ser parte de los sistemas administrativos del Estado. Desde su creación con la Ley N.º 27293 de 2000, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) buscaba optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión, mejorando la calidad del proceso de ciclo del proyecto, especialmente en lo referente a formulación y evaluación de los proyectos. Es en este contexto, se crea un sistema de inversión, estableciendo principios, procesos, metodologías y normas técnicas encaminadas a certificar la calidad de los proyectos de inversión pública (MEF, 2014[11]).
El SNIP tenía como objetivo principal potenciar su componente sistémico, mejorando la eficiencia del uso de los recursos públicos destinados a la inversión. El sistema buscaba garantizar que los proyectos fueran eficientes, sostenibles y rentables. Todos los proyectos de inversión pública del gobierno nacional y de los gobiernos subnacionales adscritos al SNIP serían objeto de estudio y análisis.
El sistema regulaba tres fases del proyecto de inversión pública (PIP): preinversión, inversión y postinversión.
Preinversión: en esta etapa se realizaban los estudios iniciales denominados estudios de preinversión (elaboración de perfil, incluidos los estudios de prefactibilidad y estudio de factibilidad) para determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad del PIP, criterios que sustentan la declaración de viabilidad. Era una fase clave, ya que se establecía la conveniencia de realizar o no un PIP y era necesaria para continuar con las siguientes fases. La Unidad Formuladora (UF) se encargaba de formular los estudios de preinversión y registrarlos en el Banco de Proyectos del sistema, y luego pasaba a evaluación de las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI) responsables.
Inversión: posteriormente se realizaban los estudios definitivos (o expediente técnico o documentos equivalentes) y se ejecutaba el PIP. La Unidad Ejecutora (UE) era la responsable de esta fase y estaba encargada de la elaboración y registro de los estudios en el Banco de Proyectos de la ejecución, el cierre y la transferencia del PIP a la entidad responsable de la operación y mantenimiento.
Postinversión: esta fase comprendía la operación y mantenimiento del PIP ejecutado, así como la evaluación ex post del proyecto.
Todos los proyectos debían ser declarados viables antes de pasar a la fase de inversión. Para ser aprobados, los proyectos debían ser socialmente rentables, sostenibles y enmarcados con los documentos de planeamiento respectivos. El diagnóstico consideraba el problema que el proyecto pretendía resolver, y sus causas y el efecto esperado de la inversión. El análisis también tenía en cuenta elementos de tamaño y demanda para poder realizar una estimación general de costos y beneficios y, en última instancia, evaluar la rentabilidad social del proyecto (OCDE, 2016[12]).
Desde el diseño inicial del SNIP, se apostaba por fomentar el diálogo entre el nivel central y los gobiernos subnacionales, respondiendo a las realidades y necesidades específicas de cada gobierno regional. A pesar de que había un cierto número de órganos descentralizados en el SNIP, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de la Dirección General de Inversión Pública (DGIP), era la máxima autoridad técnico-normativa del sistema. Allí llegaban los estudios de preinversión de los proyectos con ciertos montos determinados para su evaluación y viabilidad; asimismo, se registraba la verificación de viabilidad cuando el costo del proyecto en ejecución superaba ciertos porcentajes respecto al monto declarado viable.
El MEF era responsable de elaborar las normas necesarias para el funcionamiento del SNIP, regular los procesos y procedimientos, dictar las normas técnicas que debían cumplir los proyectos, declarar la viabilidad de los proyectos que requerían endeudamiento o garantías del Estado, garantizar que los proyectos aprobados se ajustaran a los requisitos técnicos y legales, garantizar que durante la fase de inversión los proyectos se ajustaran a las condiciones y parámetros aprobados y realizar la evaluación por muestreo sobre la calidad de las aprobaciones de viabilidad otorgadas por los órganos competentes del SNIP (OCDE, 2016[12]).
Los primeros años del SNIP estuvieron acompañados por el proceso de descentralización territorial llevado a cabo en los años 1990 y 2000. Este proceso buscaba dar mayor autonomía a las entidades territoriales para el ejercicio de sus competencias (Recuadro 5.1). El sistema de inversiones coincidió con la creación de los gobiernos regionales y su nueva estructura política, que asignaba nuevas competencias dentro de un sistema de traspaso de atribuciones (Serrano and Acosta, 2011[13]).
Como parte del proceso de descentralización, en el año 2002 se crearon los gobiernos regionales y se les dotó de atribuciones políticas, responsabilidades funcionales y regulatorias, atribuciones de ordenamiento y planificación territorial (ibid). Desde este año, el MEF inicio un proceso de delegación de atribuciones para dar viabilidad a los proyectos dentro del SNIP. Para el año 2007, cualquier proyecto podía ser evaluado y declarado viable por la OPI de cada sector, gobierno local o regional, según sus competencias y sin límite de monto. Únicamente los proyectos con endeudamiento interno y cuyo monto de inversión superara cierto límite debían ser evaluados por el MEF (MEF, 2019[14]).
Recuadro 5.1. El proceso de descentralización territorial
La implementación del proceso de descentralización en el Perú pasó por diferentes etapas. A continuación, se presenta un breve resumen del proceso.
En 1989 se promulgó la primera ley de bases de la descentralización, agrupando los 24 departamentos en 12 "regiones". Estas regiones recibieron atribuciones sectoriales con sus correspondientes asignaciones presupuestarias, mientras que el gobierno central siguió a cargo de las funciones de supervisión y regulación.
En el año 1992 se crean los Consejos Transitorios de Administracion Regional (CTARs) en cada uno de los departamentos. Fungian como agencias dependientes de la Presidencia del Consejo de Ministros y estaban encargados de ejecutar disposiciones del gobierno central. Estuvieron activos hasta el año 2001.
En 2001, se dio inicio a un proceso de descentralización que se concretó en 2002 con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (GORE) que describe las competencias y funciones descentralizadas de los GORE.
En 2002, el presidente, 7 partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil firmaron un Acuerdo Nacional como compromiso con las directrices de la política estatal, que incluía la descentralización.
Entre 2002 y 2004 se promulgaron varias leyes para facilitar las elecciones regionales y definir disposiciones legales para la organización territorial, el gobierno regional y municipal, el presupuesto participativo, la inversión descentralizada, la descentralización fiscal y la acreditación e integración de los gobiernos regionales y locales. Dentro de estas se encuentran la Ley de Bases de la Descentralización.
En 2004, el Gobierno estableció un proceso de tres etapas para transferir 16 funciones y 124 competencias. El gobierno central comenzó a transferir fondos directamente a los gobiernos regionales.
En 2006, el proceso de transferencia se aceleró para cumplir un plazo establecido en diciembre de 2007. Este plazo se cumplió, con la excepción de Lima Metropolitana y Callao. Sin embargo, no todas las funciones transferidas tenían un presupuesto de acompañamiento en 2007.
A partir de 2007, el proceso de descentralización incorporó también al SNIP en tanto se decretó que los gobiernos subnacionales y los sectores nacionales podían declarar la viabilidad de los proyectos de su competencia sin necesidad de acudir al MEF, como había sido el caso hasta entonces.
En 2008, el gobierno central estableció los últimos pasos para finalizar el proceso de descentralización, que concluyó en 2009.
En 2017, el gobierno nacional peruano decidió apoyar a los gobiernos regionales y locales para promover el potencial económico y el capital social en sus territorios. Un instrumento seleccionado son las Agencias de Desarrollo Regional (ADR), que se crearon inicialmente en tres regiones piloto (Apurímac, Piura y San Martín) para después implementarse en todas las regiones.
En 2018, el gobierno nacional creó la Comisión Multisectorial e Intergubernamental para el Fortalecimiento de la Descentralización con el objetivo de formular una propuesta de lineamientos articulados de gestión intersectorial e intergubernamental. Estos lineamientos buscan promover y fortalecer la descentralización y un Plan de acción 2018-2021. "El Plan 2021” es un instrumento de gestión para la Secretaría de Descentralización, que le permite orientar su actuación, con acciones estratégicas en diferentes ejes temáticos, que deberán ejecutarse de manera articulada y concertada entre los tres niveles de gobierno.
Fuentes: Vammalle, et al. (2018[15]), “Financing and budgeting practices for health in Peru”; OCDE (2019[16]), Multi-dimensional Review of Peru: Volume 3. From Analysis to Action; Presidencia de la República (2002[17]), Ley de Bases de la Descentralización; Presidencia de Consejo de Ministros (2018[18]), Anexo: Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales 2021.
Aunque el SNIP tuvo la iniciativa de disponer de un sistema más descentralizado, algunas de sus fases, especialmente la de preinversión, eran percibidas como un obstáculo o traba para participar en la toma de decisiones. Como fruto de estas inconformidades, pasada más de una década de implementación del SNIP, gobiernos locales y regionales demandaron mayor autonomía y facilidad de acceso y participación en las decisiones de la inversión pública, lo que dio lugar a una reestructuración del sistema de inversión.
5.2.2. El Invierte.pe como un sistema más flexible que busca priorizar la ejecución del gasto para el cierre de brechas
A pesar de los avances del SNIP, el sistema fue criticado por su poca flexibilidad y por dar una supuesta complejidad excesiva al proceso de preinversión. Los sectores, los gobiernos regiones y los gobiernos locales percibían el SNIP como un sistema poco flexible, de difícil acceso y en donde se priorizaban las decisiones del nivel central (Secretaría Descentralización, 2022[19]). Por eso, en el año 2016 se decidió hacer una reforma estructural al sistema mediante la creación del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, más conocido como Invierte.pe.
En el cambio del SNIP al Invierte.pe se otorgaron funciones diferentes a los órganos que conforman dicho sistema para que existiera mayor autonomía, diálogo y relación entre el MEF, los sectores, los gobiernos locales y regionales, y las empresas púbicas sujetas al Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Igualmente, a través de la programación multianual y de la priorización de inversiones con base en el diagnóstico de brechas, se busca poder establecer una mayor vinculación de la cartera de inversiones con las visiones de desarrollo a largo plazo a nivel sectorial y territorial. En particular, el nuevo sistema tiene como objetivo dinamizar el proceso de planeación y aprobación de las inversiones, promoviendo la inversión para el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios prioritarios, y logrando una mejor articulación con los objetivos estratégicos de largo plazo (Recuadro 5.2).
Recuadro 5.2. Principales cambios y objetivos de mejora del Invierte.pe
Inclusión de la fase de Programación Multianual de Inversiones al Ciclo de Inversión.
Vincular la cartera de inversiones con las visiones de desarrollo de largo plazo a nivel sectorial y territorial.
Mayor flexibilidad, posibilidades de decisión y responsabilidad por parte de los sectores y gobiernos subnacionales en la toma de decisión para la fase de Ejecución.
Simplificar los procedimientos relativos a la formulación y evaluación de los proyectos de inversión.
Eliminar los umbrales o límites de incremento de costos en la fase de Ejecución.
Se crearon las inversiones de optimización, de ampliación marginal, de rehabilitación y reposición (IOARR), permitiendo, por ejemplo, que el reemplazo de un bien adquirido pueda ser tratado como una inversión bajo la categoría de IOARR realizando el registro de una ficha sin que para ello se tenga que realizar una evaluación social y formular un estudio de preinversión.
Crear fichas técnicas estándar para la fase de Formulación y Evaluación.
Crear reportes anuales de activos.
Fuente: Elaboración propia con base del MEF (2017[20]), El nuevo sistema de inversión pública.
Asimismo, desde el año 2019, se inició la adopción del Buliding Information Modeling (BIM) para su aplicación progresiva en la inversión pública como una metodología de trabajo colaborativo para la gestión de la información de una inversión pública, que hace uso de un modelo de información creado por las partes involucradas, para facilitar la programación multianual, formulación, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura pública, asegurando una base confiable para la toma de decisiones.
A la fecha se ha aprobado el Plan de Implementación y Hoja de Ruta del Plan BIM Perú, además de la “Nota Técnica de Introducción BIM: Adopción en la Inversión Pública” y la “Guía Nacional BIM: Gestión de la Información para inversiones desarrolladas con BIM”. Asimismo, se viene implementando BIM en diez proyectos piloto en las fases de Formulación, Evaluación y Ejecución, y la malla curricular BIM en tres universidades públicas.
Por otro lado, uno de los objetivos del Invierte.pe es articular el planeamiento estratégico de largo plazo con la asignación de recursos en el presupuesto público, a través de la programación estratégica de mediano plazo. En este sentido, la etapa de programación multianual de inversiones busca establecer una cartera de inversiones para cerrar brechas de infraestructura o de acceso a servicios prioritarios previamente identificados. El ciclo continúa con la fase de Formulación y Evaluación donde se maduran las ideas y se decide sobre la conveniencia o no de los proyectos de inversión. El ciclo continúa con la fase de Ejecución y finaliza con la fase de Funcionamiento de las inversiones. Igualmente, se desarrollan labores de seguimiento físico y financiero a través del Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI).
Figura 5.5. Fases del Invierte.pe
Fuente: MEF (2017[20]).
El Invierte.pe tiene como objetivo contar con proyectos más precisos que den cuenta de la realidad especifica de los diferentes territorios del país, siendo las UF de los sectores, los gobiernos regionales y gobiernos locales quienes otorgan la viabilidad de los proyectos de inversión que formulan. A diferencia del SNIP, en el Invierte.pe se busca programar la ejecución de las inversiones de manera planificada, articulando la programación multinual de inversiones con la programación multianual presupuestaria . Sin embargo, como se abordará en la sección 5.4, en la práctica el sistema permite que se prioricen e incluso ejecuten inversiones sin contar con la disponibilidad presupuestaria para la ejecución total de la inversión.
En el marco de la modernización del sistema de inversiones, también se inició el proceso de integración de dicho sistema con otros sistemas administrativos del Estado. La programación multianual y el enfoque de cierre de brechas tienden a una correcta asignación de recursos públicos, razón por la cual se espera que se articulen con otros sistemas como la planeaciónestratégica, y los sistemas administrativos de presupuesto y abastecimiento. A través de la Administración Financiera del Sector Público (AFSP) se busca una interacción entre los sistemas que conlleve actuaciones más coherentes por parte del Estado y que brinde información más concreta y acertada. Igualmente, se busca homogeneizar el manejo de la información integrando la actualización permanente del Sistema Integrado de Administración Financiera- SIAF con el Banco de Inversiones del Invierte.pe. De igual forma, en el año 2018 se iniciaron diferentes iniciativas para integrar el sistema de Inversiones en la AFSP. A pesar de estas iniciativas, la integración intersistémica es un desafío constante en el plano operativo.
5.2.3. Transferencia de competencias y reformas institucionales del Invierte.pe
De acuerdo con las Recomendaciones de la OCDE sobre Gobernanza de la Infraestructura (2020[21]), los Gobiernos deben contar con un marco institucional que sea claro, transparente, coherente, previsible y legítimo. Estas instituciones deben contar con funciones precisas, autoridades competentes y estar dotadas con los recursos financieros y humanos adecuados para el ejercicio de sus funciones.
La inversión pública suele involucrar distintos niveles de Gobierno en algunas fases del ciclo de inversión, ya sea debido a que las competencias son compartidas o a que se realizan acuerdos de financiación conjunta. Por este motivo, una adecuada política pública de infraestructura necesita mecanismos de coordinación sólidos dentro de cada nivel de Gobierno y entre ellos. Estos mecanismos deben fomentar el equilibrio entre una perspectiva de gobierno completo y los distintos puntos de vista sectoriales y regionales (OCDE, 2016[22]).
Como se mencionó al inicio de este capítulo, el Perú es uno de los países donde los gobiernos subnacionales, y en particular los gobiernos locales, tienen una mayor participación en la inversión pública. Con el nuevo sistema de inversiones Invierte.pe se modificaron ciertos aspectos en cuanto al diseño institucional y las funciones de cada órgano involucrado.
El Invierte.pe cuenta con cinco órganos principales: el MEF, a través de la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) que es el ente rector, cada entidad de los diferentes niveles de gobierno cuenta con los Órganos Resolutivos (OR), las Oficinas de Programación Multianual de Inversiones (OPMI), las Unidades Formuladoras (UF) y las Unidades Ejecutoras de Inversiones (UEI) (Figura 5.6). En el nuevo ciclo de inversión del Invierte.pe, las funciones de evaluación de proyectos que tenían las OPI con el SNIP pasaron a la UF, quienes son los órganos responsables de la formulación y evaluación de las inversiones. En este sentido, el mismo órgano es quien formula y evalúa los proyectos de inversión.
El MEF continúa siendo el ente rector del sistema a través de la DGPMI. Esta Dirección General está encargada de aprobar directivas, lineamientos, procedimientos, instrumentos metodológicos de alcance general, brindar asistencia técnica, aprobar directivas que regulen el funcionamiento de los aplicativos informáticos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, supervisar la calidad del ciclo de inversión, emitir opinión técnica, entre otros. A pesar de que el MEF mantiene funciones decisorias en el ciclo de inversión, estas han disminuido y se han delimitado sus competencias. En el SNIP, el MEF intervenía en casi todas las fases para la toma de decisiones en torno a las inversiones; con el Invierte.pe, se moldean y descentralizan sus competencias para brindar espacios de decisión y acción a las entidades públicas en la formulación, evaluación, viabilidad/aprobación y ejecución de los proyectos (MEF, 2017[20]).
En el Invierte.pe, los sectores, los gobiernos regionales y los gobiernos locales pasaron a contar con órganos propios para la toma de decisiones. Cada uno de ellos cuenta con un Órgano Resolutivo (OR), una Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI), una Unidad Formuladora (UF) y una Unidad Ejecutora de Inversiones (UEI).
Figura 5.6. Órganos y funciones en el Invierte.pe
Fuente: MEF (2017[20]).
Los cambios introducidos por el Invierte.pe requieren mayor responsabilidad, compromiso y capacidad de los sectores y de los gobiernos subnacionales. En el marco de implementación del Invierte.pe se cuenta con actividades de fortalecimiento de capacidades y asistencia técnica a través de los funcionarios de la DGPMI y de los especialistas de inversión pública en los territorios (de manera virtual y presencial). Asimismo, se observan altos niveles de rotación en los funcionarios encargados de la operación del sistema, por lo que se pierde el conocimiento adquirido en la materia.
5.3. La falta de planeación estratégica de largo plazo como uno de los principales retos para la inversión
La planeación estratégica de largo plazo es esencial para lograr una inversión efectiva y eficiente de los recursos públicos. Una planeación apropiada ayuda a garantizar que las decisiones relativas a la inversión tengan en cuenta, en una visión integral, tanto las necesidades como los objetivos de desarrollo a largo plazo y que su desarrollo sea un proceso transparente, incluyente y participativo. Según la Recomendación de la OCDE sobre Gobernanza de la Infraestructura (OCDE, 2020[21]), la visión estratégica debe estar basada en objetivos de desarrollo tanto del nivel nacional como subnacional, y debe buscar mejorar el capital económico, natural, social y humano que sustenta el bienestar, el crecimiento sostenible e incluyente, la competitividad y la prestación de servicios públicos (OCDE, 2017[23]).
La elección de lo que se va a construir debe enmarcarse en una visión del futuro del país que se articule mediante una declaración explícita de los objetivos de desarrollo a largo plazo. Para garantizar la coherencia general de las inversiones en todos los sectores, es esencial contar con una orientación centralizada sobre los objetivos y prioridades que deben perseguir las políticas de infraestructuras y la priorización de las inversiones. Así, las estrategias de infraestructura no solo deben tener en cuenta las necesidades específicas de un sector, sino también garantizar que los planes de inversión contribuyan a alcanzar objetivos de desarrollo más amplios a largo plazo (OCDE, 2020[24]).
5.3.1. El Perú aún no cuenta con una política integral de mediano y largo plazo en materia de infraestructura
La mayoría de los países OCDE cuenta con planes globales para la inversión en infraestructura
Se trata de una tendencia en aumento que tiene como fin articular de manera más coherente la inversión en infraestructura y promover sinergias y complementariedades en la inversión de diferentes sectores (Figura 5.7). Por ejemplo, el Reino Unido ha sido uno de los primeros países en realizar planes estratégicos a largo plazo y crear un órgano especializado para esta función. Igualmente, la República de Irlanda a través del Plan Nacional de Desarrollo en donde se establece una estrategia global de inversión pública a 10 años (Recuadro 5.3).
Figura 5.7. Existencia de planes globales de infraestructura, 2020
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre gobernanza de las infraestructuras
Recuadro 5.3. Plan estratégico de infraestructuras a largo plazo en el Reino Unido y en la República de Irlanda
Reino Unido
La planeación de infraestructuras en el Reino Unido se había basado históricamente en planes sectoriales a mediano plazo para sectores específicos (por ejemplo, energía, agua, ferrocarriles y autopistas). La relativa estabilidad y previsibilidad del enfoque británico en materia de planeación y regulación de infraestructuras por sectores fue objeto de críticas cuando se trataba de desarrollar proyectos de infraestructuras estratégicos y de importancia nacional.
La Comisión de Crecimiento de la London School of Economics (LSE) (2013) propuso por primera vez la creación de un nuevo marco institucional para regular la estrategia, la entrega y la financiación de las infraestructuras. Posteriormente, el Informe Armitt estudió qué estructuras serían las más adecuadas para apoyar la toma de decisiones estratégicas a largo plazo y cómo forjar el consenso interpartidista necesario para tomar esas decisiones. La revisión concluyó en la creación de una Comisión Nacional de Infraestructura (CNI), con independencia estatutaria.
La primera CNI se creó en 2015 con el propósito de identificar las necesidades estratégicas de infraestructuras del Reino Unido a mediano y largo plazo y proponer soluciones a los problemas de infraestructuras más apremiantes. El mandato de la CNI también reconocía el papel de las infraestructuras en la promoción del crecimiento económico sostenible, la mejora de la competitividad y la seguridad para los inversionistas.
En 2018, la Comisión Nacional de Infraestructura publicó la primera Evaluación Nacional de Infraestructuras para el Reino Unido, en la que se formulan recomendaciones sobre cómo deben abordarse las necesidades y prioridades de infraestructuras identificadas en el país. El Gobierno británico respondió formalmente a las recomendaciones a través de una Estrategia Nacional de Infraestructuras publicada junto al Presupuesto en 2020.
Al reunir en una sola unidad los conocimientos técnicos en materia de financimiento, ejecución y garantía de grandes proyectos, el Reino Unido busca aprovechar las buenas prácticas de todos los sectores y mejorar la forma en que el Gobierno ejecuta los proyectos y programas.
República de Irlanda
Como parte del Proyecto Irlanda 2040, el Plan Nacional de Desarrollo 2021-2030 establece la estrategia global de inversión para hacer de Irlanda un país mejor para todos y construir un futuro más resistente y sostenible. Se trata del Plan Nacional de Desarrollo (PND) más importante y ecológico jamás presentado en la historia del país, con especial atención a las soluciones prioritarias para reforzar la vivienda, las ambiciones climáticas, el transporte, la sanidad, el crecimiento del empleo en todas las regiones y la renovación económica para la próxima década. En este PND se establece una mirada a 10 años sobre la ejecución en infraestructura del país.
Fuente: OCDE (2020[24]); Department of Public Expenditure and Reform (2021[25]).
El SINAPLAN no es un instrumento diseñado para desarrollar una visión estratégica de infraestructura de mediano y largo plazo
A diferencia de la mayoría de los países miembros de la OCDE, el Perú no cuenta con una visión de infraestructura integral en el mediano o en el largo plazo y los mecanismos de planeación existentes en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) no son útiles para lograr este objetivo.
El SINAPLAN es el conjunto articulado e integrado de órganos, subsistemas y relaciones funcionales cuya finalidad es coordinar y viabilizar el proceso de planeamiento estratégico nacional para promover y orientar el desarrollo armónico y sostenido del país, articulando las diferentes propuestas para elaborar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los planes sectoriales, institucionales y subnacionales (CEPAL, 2018[26]). Su órgano rector, orientador y de coordinación es el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), encargado del seguimiento y evaluación de planes, políticas, programas, objetivos y proyectos, en el marco de la planeación estratégica.
Más allá del ejercicio teórico y metodológico de planeación realizado por el SINAPLAN, actualmente no existen directrices centralizadas de planeamiento estratégico, en donde se recojan y reafirmen la vinculación y articulación entre sectores en materia de infraestructura. El Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad es un primer esfuerzo para definir una visión y objetivos para el cierre de brechas en infraestructura del Perú (Recuadro 5.4). A pesar de ser un ejemplo interesante sobre cómo articular necesidades de los sectores en un plan a largo plazo, el plan es limitado en sus alcances y cobertura.
Recuadro 5.4. El Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC)
El PNIC fue elaborado en julio de 2019 con el objetivo de aumentar la productividad y competitividad mediante el cierre de brechas de infraestructura. Este documento representa el primer esfuerzo para definir una visión y objetivos para el cierre de brechas en infraestructura en el Perú; sin embargo, este plan es limitado en cuanto a su cobertura. Su mayor énfasis recae en el sector privado, y su cartera es acotada dejando por fuera sectores de gran relevancia, como el sector salud.
Para su elaboración, el MEF aplicó una metodología de priorización de proyectos basada en los criterios de transversalidad, potencial productivo, impacto social y recursos del Estado e impacto de corto plazo. El resultado fue la identificación de 52 proyectos de inversión que se distribuyen en los sectores transporte (26), electricidad (8), comunicaciones (5), agricultura (4), saneamiento (4), hidrocarburos (3) y ambiente (2).
El PNIC se encuentra en proceso de actualización con el objetivo de ampliar su visión para incorporar la dimensión social, ambiental, institucional y económica. También se busca incorporar un enfoque sustentado en el desarrollo sostenible y actualizar las metas y objetivos sobre proyectos para el periodo 2022-25.
Fuente: MEF (2019[27]); PeruCompite (2022[28]).
5.3.2. La gran mayoría de los países de la OCDE también cuentan con planes de largo plazo a nivel sectorial
Estos planes (Figura 5.8) buscan identificar las necesidades actuales y futuras en un sector específico, los recursos disponibles, diseñando una visión de largo plazo que pueda ser ejecutada por etapas y monitoreada en el tiempo. Estos planes deben estar alineados con los presupuestos a mediano plazo, organizando y estructurando las asignaciones presupuestarias de forma que correspondan fácilmente con los objetivos nacionales. En el caso de la planeación de las infraestructuras de transporte en Alemania (Recuadro 5.5) los planes fiscalmente sostenibles a largo plazo están vinculados con las asignaciones presupuestarias y están alineados con los gastos a mediano plazo.
Figura 5.8. Existencia de planes sectoriales de infraestructura, 2020
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre gobernanza de las infraestructuras.
Recuadro 5.5. Asignaciones presupuestarias y priorización clara: el Plan Federal de Infraestructuras de Transporte 2030 (PFIT) de Alemania
El Plan Federal de Infraestructuras de Transporte (PFIT) es una estrategia global para el desarrollo de las infraestructuras de transporte del Gobierno Federal, con una inversión total de EUR 269 600 millones ara la ejecución de todos los proyectos de máxima prioridad en el plazo establecido para el PFIT 2030.
El PFIT es la herramienta de planeación de infraestructuras de transporte más importante del Gobierno Federal. Uno de los principales objetivos del PFIT es lograr una estrategia global realista y financiable para el mantenimiento estructural y la construcción de las infraestructuras alemanas. Las autoridades alemanas hacen hincapié en la sincronización de los fondos que se van a invertir y de los proyectos, de manera que se puedan ejecutar todos los proyectos de máxima prioridad dentro del plazo establecido para el PFIT 2030.
El último PFIT se publicó en 2003. El anterior se había adoptado en 1992, tras la reunificación de Alemania. El presente plan (PFIT 2030) sienta las bases de la política de transportes para el período que abarca el horizonte de planeación hasta 2030. De acuerdo con la Ley Fundamental, el Gobierno Federal es responsable de financiar la construcción y el mantenimiento estructural de la infraestructura de transporte federal, en la que se centra la PFIT. Estas infraestructuras comprenden las autopistas y carreteras federales (denominadas conjuntamente carreteras federales), los ferrocarriles federales y las vías navegables federales.
El PFIT comprende las inversiones necesarias para el mantenimiento del capital y la inversión en infraestructuras de sustitución, así como los proyectos de mejora y nueva construcción. Las necesidades previstas de mantenimiento y sustitución de estructuras se han incluido en el Plan como un importe total para cada modo de transporte. A la hora de evaluar las obras de mejora y de nueva construcción específicas de cada proyecto, el PFIT se centra en los proyectos que tienen un impacto significativo en grandes áreas y que desarrollan un impacto significativo de mejora de la capacidad o de la calidad.
Fuente: OCDE (2020[24]); Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (2016[29]).
El Perú no cuenta con una tradición de planeación estratégica a largo plazo a nivel sectorial
A pesar de ser una práctica generalizada en los países de la OCDE, el Perú tampoco cuenta con una tradición de planeación estratégica a largo plazo a nivel sectorial. Los mecanismos o iniciativas de planeación sectorial que se desarrollan en el marco del SINAPLAN no se encuentran relacionados entre sí y no apoyan, ni se vinculan con el PMI. A pesar de que en la elaboración del PMI se deberían tener en cuenta criterios de priorización originados en los planes de las entidades, no se cuenta con una visión de largo plazo en infraestrucura. Esto limita la relación entre el cierre de brechas y una visión más general de país a largo plazo y, por ende, se restringe la capacidad estratégica dentro del sistema de inversiones.
Existen algunos casos aislados en los que se han puesto en marcha iniciativas para desarrollar una visión estratégica de infraestructura en el sector educativo. En particular el Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE) al 2025 establece por primera vez una propuesta de planeación de la infraestructura educativa a largo plazo para el mejoramiento, rehabilitación, ampliación, construcción, sustitución, reforzamiento y gestión de la infraestructura existente, así como de planificación de la nueva oferta (Recuadro 5.6). Igualmente, se deben destacar iniciativas recientes como el Plan Nacional de Servicios e Infraestructura Logística al 2030 por parte del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, que se encuentra actualmente en elaboración.
Recuadro 5.6. Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE) al 2025
El Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE) se concibió como el instrumento central de planeación de infraestructura educativa en el Perú al 2025. La infraestructura educativa abarca todas las instituciones educativas de la Educación Básica (en todos los niveles y modalidades); de la Educación Superior Pedagógica, Tecnológica; y la forma educativa Técnico-Productiva. El objetivo del PNIE al 2025 es contribuir a la satisfacción del servicio educativo, mejorando la condición, capacidad, gestión y sostenibilidad de la infraestructura educativa pública para avanzar hacia una educación de calidad para todos.
Propone la planeación de la infraestructura educativa a largo plazo para el mejoramiento, rehabilitación, ampliación, construcción, sustitución, reforzamiento y gestión de la infraestructura existente, así como de planificación de la nueva oferta. Plantea cuatro objetivos relacionados con: condiciones de seguridad y funcionalidad, capacidad, gestión y sostenibilidad de la infraestructura. Así como, en base a la información existente, elaborar un diagnóstico del estado físico de la infraestructura educativa pública del país.
Uno de los factores positivos que se identifcan del PNIE es que ha sido la base y ha permitido a programas como el Programa Nacional de Infraestructura Educativa (PRONIED) priorizar y ejecutar proyectos de infraestructura con alto impacto en el cierre de brechas.
Fuente: Ministerio de Educación (2017[30]); Diario oficial del Bicentenario (2021[31]).
A diferencia de muchos países de la OCDE, el Perú no cuenta con herramientas para actualizar los planes
Este ejercicio de planeación en materia de infraestructura educativa puede servir como experiencia para inspirar iniciativas similares en otros sectores. Sin embargo, es importante tener en cuenta que este plan ha tenido algunos retos para su implementación, revisión y monitoreo. Sobre este punto es relevante considerar que la mayoría de los países de la OCDE cuenta con herramientas para actualizar los planes inicialmente previstos (Figura 5.9). Esto permite que la visión pueda ser revisada, ajustada y corregida de manera sistemática, en vez de convertirse en un ejercicio estático que no sea capaz de responder a las necesidades de la población y evitar que sea completamente reemplazado en función del ciclo político electoral.
Figura 5.9. Actualización/revisión de la visión de las infraestructuras, 2020
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre gobernanza de las infraestructuras
5.3.3. La identificación de brechas ha fortalecido el proceso de programación; sin embargo, podría tener un mayor alcance y perspectiva de largo plazo
La desigualdad territorial sumada a la crisis del COVID-19 acentúan la necesidad de cerrar brechas de infraestructura o de acceso a servicios y de potenciar el desarrollo territorial en el Perú. La infraestructura tiene un gran impacto sobre las comunidades y puede ayudar al crecimiento a largo plazo del país y a su bienestar social, por ejemplo, en la provisión de servicios públicos como escuelas y hospitales. Para poder desarrollar una visión estratégica que satisfaga las necesidades del país, se requiere de un análisis que las identifique y cuantifique (OCDE, 2020[3]).
En un contexto de necesidades como el del Perú, la priorización de inversiones resulta más difícil, pero es cuando la planeación estratégica cobra mayor importancia. Se debe evitar caer en la práctica de ejecutar proyectos de inversión sin tener una directriz general clara, que trascienda la inmediatez de la necesidad por satisfacer. El reto más desafiante en el sistema de inversiones del Perú es poder generar estrategias con perspectiva a largo plazo, priorizando inversiones de índoletécnica. En este sentido, se debe garantizar que todos los proyectos que se incluyan en el PMI cumplan con estándares de calidad y maduración suficientes y que los proyectos priorizados sean aquellos que permitan un mayor valor por dinero, teniendo en cuenta objetivos económicos, sociales y medioambientales. La culminación de proyectos en ejecución debe ser un objetivo para evitar retrasos y lograr que los activos puedan ser terminados y presten un adecuado servicio a los ciudadanos. Sin embargo, se debe garantizar que solo se empiecen a ejecutar las inversiones que cuentan con los fondos presupuestales adecuados para su total ejecución y que sean aquellos proyectos que permitan un mayor valor por dinero como se mencionó anteriormente. Al ser el Perú un país con altas desigualdades territoriales, se debe impulsar una inversión en infraestructura que cubra las necesidades básicas, que pueda mejorar la calidad de vida de la ciudadanía y que ayude a cerrar estas brechas territoriales. El sistema actual plantea el desarrollo y la gobernanza territorial como herramientas útiles para disminuir las desigualdades que existen entre el centro el país y la periferia menos urbanizada (Secretaría Descentralización, 2022[19]). El respeto por los territorios y por la diversidad nacional han sido base del proceso de descentralización, que ha tenido un ciclo de vida paralelo a la evolución del sistema de inversiones. Los servicios públicos y la provisión de bienes debe contar con un enfoque territorial, en donde se optimice su provisión por los gobiernos locales y regionales, buscando satisfacer las necesidades y expectativas de los ciudadanos, y evitando la superposición y duplicidad entre los niveles de gobierno (Secretaría Descentralización, 2022[19]).
La programación anual de inversiones debe seguir los objetivos de cierre de brechas
En el Invierte.pe se introducen nuevos criterios para aprobar y financiar inversiones. Se diseña el cierre de brechas prioritarias como un paso necesario para fortalecer el proceso de descentralización del país. Por medio de este concepto, se busca que los PIP tengan como objetivo generar un impacto social, mejorando las condiciones de vida de la población de cada territorio. El desarrollo territorial y la visión de cierre de brechas han sido dos elementos principales para que el sistema de inversiones pueda contribuir a la disminución de las desigualdades regionales.
En el marco del Invierte.pe, cada año los sectores y gobiernos subnacionales evaluan el desempeño y la situaciòn de los proyectos de inversión y realizan o actualizan la programación multianual de inversiones considerando como principal objetivo el cierre de brechas prioritarias (Figura 5.10). En el proceso, los sectores elaboran y aprueban los indicadores de brechas de infraestructura o de acceso a servicios, los sectores, gobiernos regionales y gobiernos locales elaboran el diagnóstico de brechas de infraestructura o de acceso a servicios y determinan sus criterios de priorización, y tomando en cuenta estos dos últimos instrumentos, seleccionan y priorizan las inversiones que serán registradas en la cartera de inversiones del PMI para el cierre de brechas prioritarias. Las brechas se definen como la diferencia entre la oferta disponible optimizada de infraestructura o acceso a servicios y la demanda, a una fecha determinada y ámbito geográfico especifico.
Figura 5.10. Proceso de selección de las inversiones para la programación multianual de inversiones en el Perú
Fuente: Creación propia con base en el Invierte.pe
Las metas de cierre de brechas establecidas deben tener como mínimo un horizonte de tres años. Estos indicadores son expresiones cuantitativas de las brechas de infraestructura o de acceso a servicios, que cuales se elaboran a partir de una variable o conjunto de variables interrelacionadas que permiten su medición para un determinado momento o período determinado (Ministerio del Ambiente, 2019[32]).
Realizar anualmente un diagnóstico de brechas es desgastador y puede convertirse en un ejercicio rutinario, y los datos utilizados no siempre son fiables
Con el Invierte.pe se ha registrado mejoras en cuanto a la identificación de necesidades, generación de indicadores y definición de criterios de priorización y selección de inversiones. A pesar de lo anterior, y debido a la falta de tiempo y recursos para la elaboración o actualización de los diagnósticos cada año, el ejercicio corre el riesgo de ser usado de manera mecánica y rutinaria. Hacer un proceso anual del diagnóstico de brechas y definición de indicadores, tal como se presenta en la actualidad, puede representar un desgaste para los funcionarios, así como un uso poco eficiente de los recursos públicos invertidos. En muchos casos, incluso, esto puede no representar la solución a problemáticas intersectoriales que se presentan en el país. Por otra parte, algunos actores manifiestan que los datos y la información con que se construyen los indicadores tienen vacíos o están incompletos, ya que no son construidos conjuntamente entre sectores. Tampoco se cuenta con un verdadero diagnostico sectorial, y la programación se hace con base en un diagnóstico actual del servicio por proveer.
Normalmente, la evaluación de necesidades actuales y futuras en materia de infraestructura se hace a través de un levantamiento de datos exhaustivo con el objetivo de dotar al órgano ejecutor de información para planificar en el largo plazo. Se trata de un proceso intensivo en recursos y capital humano que permite contar con información de calidad en el largo plazo. Por ejemplo, en 2015, el Ministerio de Transporte de Colombia realizó un análisis exhaustivo de la densidad y la calidad de las infraestructuras de transporte existentes, de las tendencias de crecimiento de las ciudades y regiones y de los flujos de tráfico actuales con el fin de formular un Plan Maestro de Transporte Intermodal que respondiera a las necesidades del país en los próximos 20 años (Recuadro 5.7).
Recuadro 5.7. Identificando brechas: Plan Maestro de Transporte Intermodal Colombia
Para abordar las necesidades de infraestructura para los próximos 20 años, el Ministerio de Transporte de Colombia adoptó en 2015 un Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI), que fue el producto de un esfuerzo conjunto entre diferentes entidades y organismos a nivel nacional.
El plan tiene tres objetivos clave: 1) impulsar el comercio exterior, reduciendo los costos y tiempos de transporte, 2) potenciar el desarrollo regional mejorando la calidad de las redes con propósitos de accesibilidad y 3) integrar el territorio, aumentando la presencia del Estado.
Para ello, se definieron dos metas iniciales: consolidar una lista de proyectos prioritarios para comenzar su estructuración con tiempo suficiente, y desarrollar una red de transporte competitiva adaptada a las necesidades del país hasta el año 2035.
El PMTI se basó en datos sobre la densidad y la calidad de las infraestructuras de transporte existentes, las tendencias de crecimiento de las ciudades y regiones y los flujos de tráfico actuales. A partir de estos datos, el Gobierno colombiano realizó una previsión del crecimiento económico local y regional que impulsará la futura demanda de infraestructuras de transporte en el país durante un período de 20 años.
Los resultados del análisis de prospectiva estratégica realizado informaron sobre las líneas de trabajo incluidas en el PMTI y sirvieron de base para el diseño de políticas de transporte como el programa de concesiones de autopistas de peaje 4G.
Fuente: Agencia Nacional de Infraestructura (2015[33])
Igualmente, algunos países de la OCDE han adoptado una perspectiva "ascendente" o bottom-up para orientar a los responsables de la toma de decisiones en el diseño de estrategias para la inversión en infraestructuras. Por ejemplo, la Auditoría Australiana de Infraestructuras creó una base de datos para analizar los retos de las infraestructuras del país (Recuadro 5.8).
Recuadro 5.8. Análisis de contexto para la inversión en infraestructuras en Australia
En 2015, la Auditoría Australiana de Infraestructuras creó una base de datos para analizar los retos de las infraestructuras australianas. Se recogieron numerosos datos sobre las principales capitales y la población, y se elaboraron numerosos modelos de congestión. La Auditoría Australiana de Infraestructuras realizó una gira nacional para plantear las cuestiones relativas a la auditoría y solicitar propuestas para resolver los problemas detectados. También realizó una amplia consulta sobre la política y el componente de reforma del Plan de Infraestructuras de Australia y recibió propuestas de un grupo diverso de partes interesadas, al tiempo que colaboraba estrechamente con el Consejo independiente. La base de datos recopilados y las aportaciones de las partes interesadas proporcionaron una perspectiva de planeación "ascendente" o bottom-up.
El primer proceso de Auditoría de Infraestructura Australiana se realizó en 2015 y un segundo ejercicio se llevó a cabo en 2019. En ambos casos se aplicó una metodología de tres etapas, informada por métodos de previsión estratégica, para entender las necesidades de infraestructura de Australia en los próximos 15 años. La etapa 1 consistió en la exploración del horizonte para comprender las fuerzas nacionales y mundiales que probablemente darán forma a Australia en los próximos años y décadas. Estas tendencias se centran en los cambios que probablemente transformarán el modo de vida de los australianos y, en consecuencia, lo que necesitarán de las infraestructuras. En la fase 2 se aplicaron estas tendencias a los sectores del transporte, el agua, la energía, las telecomunicaciones y las infraestructuras sociales, para comprender las posibles repercusiones y necesidades futuras de estos sectores. Sobre la base de este análisis, la tercera etapa de la auditoría identificó un conjunto de retos y oportunidades sectoriales e intersectoriales, que son cuestiones, lagunas, problemas y potencial sin explotar en los que las infraestructuras pueden desempeñar un papel en la mejora de la vida de los australianos y el crecimiento de la economía de Australia.
El Plan Australiano de Infraestructuras y la Lista de Prioridades de Infraestructuras se apoyan además en un detallado análisis de contexto para ofrecer una perspectiva de planeación "descendente" o top-down. El análisis proyectó las características demográficas y económicas actuales y futuras de 73 regiones del país. La Auditoría Australiana de Infraestructuras también estima la contribución económica directa y las medidas de valor añadido bruto para cada una de las regiones. Las regiones con mayores incrementos de la contribución económica directa a lo largo del tiempo se identifican como hot spots, y se intenta evaluar qué tipo de inversión ayudará a impulsar el mayor impacto económico en estas regiones. Los hot spots se encuentran en Sídney, Melbourne, Brisbane y Perth, donde se espera que se produzcan las tres cuartas partes del crecimiento demográfico de Australia entre 2011 y 2031. La Lista de Prioridades de Infraestructura de la Auditoria de Infraestructura tiene como objetivo proporcionar una orientación estructurada a los responsables de la toma de decisiones y se creó utilizando enfoques tanto “descendentes” como “ascendentes”.
Fuente: Infrastructure Australia (2018[34]); OCDE/ITF (2017[35]).
Por último, es importante resaltar que los países de la OCDE están adoptando cada vez más métodos de planeación de "previsión estratégica" que van más allá de la simple identificación de las carencias actuales y la extrapolación de las tendencias pasadas para prever las necesidades futuras. Por ejemplo, el proyecto "Intelligent Infrastructure Futures" del Gobierno del Reino Unido estudió cómo en un período de 50 años, la ciencia y la tecnología pueden aplicarse al diseño y la implantación de infraestructuras inteligentes para un transporte sólido, sostenible y seguro, así como sus alternativas (Recuadro 5.9).
Recuadro 5.9. Intelligent Infrastructure Futures: Reino Unido
El proyecto "Intelligent Infrastructure Futures" del Gobierno del Reino Unido estudió cómo en un período de 50 años, la ciencia y la tecnología pueden aplicarse al diseño y la implantación de infraestructuras inteligentes para un transporte sólido, sostenible y seguro, así como sus alternativas. El proyecto contó con la participación de casi 300 personas a nivel nacional, regional y local y encargó a destacados investigadores que examinaran los retos del transporte en el Reino Unido.
El proyecto busca:
Un diseño inteligente, que minimice la necesidad de desplazarse, a través del diseño urbano, la integración y gestión del transporte público, y la provisión local de producción y servicios.
Un sistema capaz de proporcionar inteligencia, con sensores y extracción de datos que proporcionen información para apoyar las decisiones de los individuos y los proveedores de servicios.
Una infraestructura inteligente, capaz de procesar la gran cantidad de información que se recopila y que puede adaptarse en tiempo real para proporcionar los servicios más eficaces.
Investigadores de diferentes areas se enfocaron en explorar y describir el estado del arte en diferentes areas de la ciencia, incluidas la psicología, las ciencias físicas y la tecnología, para determinar lo que estas podrían ofrecer en materia de infraestructura en los próximos años. Se abarcan áreas diversas como la inteligencia artificial, la minería de datos, y la psicología de los viajes.
Los objetivos son:
Desarrollar una visión de futuro de la tecnología para revisar las hojas de ruta existentes que permitan el desarrollo y la aplicación de la tecnología.
Elaborar un conjunto de escenarios que ofrecen una serie de imágenes creíbles y coherentes de la tecnología en la que se podria invertir y definir cómo podria reaccionar la sociedad ante esas inversiones.
Casi 300 personas participaron en estos ejercicios, desde expertos en investigación hasta los que prestan servicios y los que toman decisiones sobre políticas e inversiones a nivel nacional, regional y local.
Fuente: Foresight Directorate (2006[36]).
5.3.4. La programación multianual ha sido poco realista y no puede dar una visión en el largo plazo
La Programación Multianual de Inversión (PMI) se caracteriza por priorizar el proceso de preinversión y la visión estratégica como parte inicial del ciclo de la inversión
En sus directrices, se destaca que la PMI es un proceso colectivo de análisis técnico y toma de decisiones sobre las prioridades que se otorgan a los objetivos y metas que la entidad prevé para el logro de resultados esperados a favor de la población. También concentra la responsabilidad de la estimación financiera de ingresos y autorización de gastos para un período determinado para compatibilizar los recursos existentes y de inversión (Gobierno del Perú, 2022[37]).
Si bien la PMI ha permitido grandes avances en el proceso de identificación de necesidades y la forma cómo estas pueden informar el proceso de inversión, se evidencian algunas limitaciones que entorpecen su objetivo final.
La programación no tiene un carácter vinculante y aún no está totalmente basada en techos presupuestarios creíbles
Al no tener un carácter vínculante, la programación terminó siendo un ejercicio de identificación de necesidades y proyectos ilimitado, y su capacidad para efectivamente programar la inversión es limitada.
Para que pueda existir una programación adecuada y en sintonía con las buenas prácticas internacionales, se debe dotar de capacidad vinculante a este instrumento, para que los proyectos que lleguen a esta etapa de programación puedan recibir recursos, y se haga efectiva la vinculación entre el Sistema Nacional de Presupuesto Público y la Programación Multianual de Inversiones.
Hasta el año 2021, la Programación Multianual de Inversiones contaba con techos presupuestarios pero no restringían la programaciòn, pues solo eran referenciales, lo que llevó a que las estimaciones de necesidades se hicieran sobre demandas sin tener en cuenta la capacidad para financiar estas necesidades. Esto se ha identificado como una de las deficiencias más notorias del sistema, por lo que se han venido realizando pruebas piloto para la incorporación de los techos presupuestales. A partir de 2022, los techos tienen el objetivo de limitar y prevenir que las entidades propongan carteras que desborden el presupuesto real existente. En el proceso de maduración del sistema de inversiones, se han venido implementados techos más holgados para la Programación Multianual de Inversiones que se han establecido en coordinación con la Dirección General de Presupuesto Público para los gobiernos regionales, los gobiernos locales y los sectores, permitiendo lograr programar carteras de inversión mucho más realistas. El uso de techos durante la programación es una buena práctica que permite realizar un ejercicio más estructurado.
La PMI debe ser a la vez un instrumento de planeación en el largo plazo y una programación que informe el proceso presupuestal anual
El PMI es el instrumento diseñado para vincular el proceso de planeación (cuya dirección está a cargo del CEPLAN) en el largo plazo con el presupuesto anual y multianual. Tiene bajo su responsabilidad diversas funciones dentro del sistema. Está a cargo de: i) definir los indicadores de brechas; ii) establecer la priorización de las inversiones según los criterios de priorización; iii) establecer la cartera de inversiones prioritarias. Dichas responsabilidades son extremadamente completas y no pueden ser manejadas por una sola herramienta. En la práctica, las funciones desbordan la capacidad de ejecución y operación de la PMI, por lo que es necesario que esta se complemente y apoye en un proceso de planeación en infraestructura de largo plazo.
5.4. De la programación a la ejecución, una alineación insuficiente entre diagnóstico, presupuesto y ejecución
Dado que los recursos disponibles para la inversión son limitados, la priorización es una herramienta esencial para garantizar que estos recursos se invierten en los proyectos adecuados (OCDE, 2017[23]). Es esencial disponer de:
un proceso de priorización claro y transparente, alineado con el marco de planificación fiscal para garantizar que las inversiones aporten los beneficios sociales y económicos esperados, contribuyendo al mismo tiempo a los objetivos estratégicos de largo plazo del país;
un proceso de presupuestación que refleje en el presupuesto los proyectos priorizados; y
un proceso de ejecución que también respete la priorización establecida.
Las buenas prácticas de la OCDE sugieren que los países deben contar con procesos rigurosos de formulación y selección de proyectos que privilegien la eficiencia socioeconómica (teniendo en cuenta los costos y beneficios económicos, sociales, medioambientales y climáticos) y que tengan en cuenta el ciclo completo del proyecto (OCDE, 2020[21]).
5.4.1. Programación: La fase de preinversión pone mayor énfasis en la cantidad que en la calidad de los proyectos
La falta de metodologías para evaluar los proyectos de infraestructura afecta la calidad de los proyectos
La mayoría de los países de la OCDE cuenta con diferentes metodologías para evaluar los proyectos de infraestructura, y el análisis costo beneficio y los análisis multicriterio son las técnicas más utilizadas para evaluar proyectos de infraestructura (Figura 5.11). Por ejemplo, uno de los puntos fuertes del modelo chileno es su sistema de evaluación social de costos y beneficios, que impone un grado considerable de rigor en el proceso de formulación y selección de los proyectos. La metodología de evaluación social garantiza que solo reciban financiación los proyectos que generen un mínimo de rentabilidad social (Recuadro 5.10).
Figura 5.11. Metodologías utilizadas para evaluar los proyectos de infraestructura, 2020
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre gobernanza de las infraestructuras
Recuadro 5.10. Evaluación socioeconómica en Chile
La evaluación socioeconómica de los proyectos de infraestructura propuestos sigue un proceso riguroso en Chile. Todos los grandes proyectos se evalúan en el marco del Sistema Nacional de Evaluación de Inversiones (SNI), supervisado por el Ministerio de Desarrollo Social. El SNI proporciona una metodología para evaluar los costos y beneficios de cada tipo de infraestructura, basada en años de experiencia acumulada en cada sector y en las buenas prácticas internacionales. Para el sector ferroviario, la metodología oficial se actualizó en 2016. Proporciona directrices a los promotores de proyectos en relación con la vida de los activos, las tasas de descuento, las tasas de rendimiento, etc. El SNI también señala la importancia de establecer un vínculo entre la evaluación ex ante y ex post. En particular, aconseja a los promotores de proyectos que desarrollen indicadores de rendimiento (financieros, operativos, socioeconómicos) que puedan ayudar a las evaluaciones a mediano plazo y a posteriori del proyecto en cuestión.
Este marco ofrece una serie de ventajas:
1. En primer lugar, garantiza que se dispone de una metodología uniforme y coherente para todos los proyectos de infraestructuras, lo que permite una comparación similar entre las alternativas valoradas.
2. En segundo lugar, asigna responsabilidades claras entre el desarrollo de proyectos (regiones, ministerios sectoriales), la evaluación (Ministerio de Desarrollo Social) y la aprobación (Ministerio de Hacienda).
3. En tercer lugar, introduce un alto grado de transparencia porque todas las entradas y salidas del proceso son públicas en el sitio web del Ministerio de Desarrollo Social.
Sin embargo, la OCDE también ha identificado algunas deficiencias del sistema del SNI en Chile. El requisito de contar con una evaluación socioeconómica no es vinculante, y el Ministerio de Desarrollo Social puede, en cambio, autorizar el uso del análisis de menor costo para la mayoría de los proyectos. Además, el sistema no integra los impactos ambientales en la evaluación. El SNI también impone requisitos considerables a los promotores de proyectos. En el caso de las regiones más pequeñas y pobres, es posible que no se cuenet con recursos suficientes para realizar un análisis previo detallado y convincente.
Fuente: OCDE (2017[38])
En el Perú, el Invierte.pe se fija como objetivo facilitar y agilizar la fase de formulación y evaluación con herramientas como las fichas técnicas estandarizadas (Recuadro 5.11) para proyectos que son recurrentes y cuyas variables técnicas y económicas sean de fácil conocimiento. El Invierte.pe simplifica el sistema y procesos anteriores para agilizar el proceso de inversión. Igualmente, y tal como se mencionó al inicio de este capítulo, con el Invierte.pe se decidió que el mismo órgano que formula es el que evalúa y decide sobre la viabilidad de un proyecto. Si bien esto permite dar más agilidad al proceso, también debilita el proceso de control de calidad durante la formulación de los proyectos.
Recuadro 5.11. Herramientas y formatos del Invierte.pe
Fichas técnicas estandarizadas
Entre los aspectos más relevantes de la fase de Formulación y Evaluación, fase en la que se realiza el análisis de preinversión, se encuentra la creación de fichas técnicas estandarizadas, que son utilizadas para los proyectos más recurrentes y replicables, dejando los estudios a nivel de perfil únicamente para los proyectos de más alta complejidad, que debido aa sus caracterísiticas requieren de un análisis más profundo. Las fichas son formatos estandarizados predeterminados con datos para las principales variables para el dimensionamiento y costos de los proyectos. Los órganos encargados de recomendar las tipologías de proyectos por estandarizar y aprobar las fichas que se aplicarán a los proyectos son las OPMI de los Sectores.
La evaluación de estas fichas técnicas y de los estudios de preinversión son realizados por la Unidad Formuladora, quien a su vez es la encargada de registrar los proyectos en el Banco de Inversiones, así como el resultado de la evaluación de los proyectos.
Esta fase, al igual que las demás fases del ciclo de inversión, se encuentra descentralizada, y es responsabilidad de cada Unidad Formuladora de las entidades de los tres niveles de Gobierno formular, evaluar y declarar la viabilidad de sus proyectos de inversión. No obstante, la DGPMI del MEF, en el marco de sus funciones, emite opinión favorable previo a la viabilidad de aquellos proyectos de inversión con endeudamiento externo mayores a un año, con el propósito de asegurar el cumplimiento de las metodologías, normas técnicas y cumplimiento de calidad de estos.
Formatos y sistemas de información
El nuevo sistema de inversiones, Invierte.pe, producto del registro que realizan los operadores, brinda reportes a través de formatos con información técnica y económica de los proyectos de inversión de manera clara y precisa. También ha desarrollado sus sistemas de información, incorporando en su diseño un portal tecnológico de información (Banco de Inversiones) que facilita el acceso a la información relevante por parte de los actores involucrados y de la ciudadanía en general. El sistema cuenta con información y formatos suplementarios que guían el proceso de inversión de los sectores y gobiernos municipales.
Fuente: MEF (2017[20]).
No existen procesos para garantizar la calidad de los grandes proyectos de inversión
Igualmente, el sistema peruano no prevé procesos especiales de garantía de calidad para los grandes proyectos de inversión, en particular en infraestructura. Dada la importancia de los grandes proyectos de infraestructuras en la prestación de servicios públicos y el impacto potencial que pueden tener en las cuentas públicas, muchos países de la OCDE cuentan con procesos especiales de garantía de calidad para los grandes proyectos de infraestructuras. Las mejores prácticas sugieren que, en el caso de los proyectos que superan un umbral de inversión elevado, es especialmente importante prever una función independiente que compruebe el cálculo de los costos del proyecto, la gestión de los riesgos y la gobernanza del mismo, como ocurre en Noruega (Recuadro 5.12). Igualmente, el Reino Unido ha creado una agencia central para apoyar la gobernanza de grandes proyectos (Recuadro 5.13). Se trata en estos casos de contar con procesos especiales de aprobación o apoyo (por ejemplo, a través de un órgano independiente de aprobación) que permitan una garantía y control de la calidad adecuada para los grandes proyectos de infraestructura.
Recuadro 5.12. El proceso de garantía de calidad en dos fases para grandes proyectos en Noruega
En Noruega, los proyectos con costos estimados superiores a NOK 750m (EUR 72m)1 se someten a un control adicional mediante un proceso de garantía de calidad de dos fases. El proceso incluye la aportación de revisiones independientes y se implantó inicialmente para combatir los excesos de costos.
El QA1 se centra en la garantía de calidad de la elección del concepto. Se lleva a cabo antes de que el gabinete gubernamental seleccione los proyectos que se incluirán en el Plan Nacional de Transporte. El objetivo central de este análisis es comprobar, en una fase relativamente temprana, que el proyecto se ha sometido a un proceso de elección "justo y racional". Lo lleva a cabo el ministerio u organismo gubernamental responsable e incluye la investigación de soluciones alternativas, impactos socioeconómicos y la relevancia del proyecto para las necesidades de transporte. Se hace hincapié en las repercusiones medioambientales y sociales, las implicaciones del uso del suelo y el desarrollo regional. Esta evaluación, entre otras cosas, debe incluir una opción de "no hacer nada" ("opción cero") y al menos dos opciones alternativas y conceptualmente diferentes. El papel de los revisores externos incluye el análisis y la revisión de los documentos.
La QA2 se centra en la garantía de calidad de la base de gestión y el costo. Se aplica a los proyectos incluidos en el Plan Nacional de Transporte pero que aún no se han presentado al Parlamento para su aprobación y financiación. El objetivo es comprobar la calidad de las aportaciones a las decisiones, incluidas las estimaciones de costos y las incertidumbres asociadas al proyecto, antes de presentarlo al Parlamento para que decida la asignación de fondos. Incluye la evaluación de las estimaciones de costos derivadas de los trabajos de ingeniería básica y la evaluación de al menos dos estrategias de contratación alternativas. Sin embargo, la QA2 no incluye la revisión y actualización del análisis costo-beneficio realizado en la QA1, a no ser que el proyecto parezca haber cambiado significativamente respecto a la opción elegida en la QA1. Además, la QA2 se centra en la gestión del proyecto en la fase de ejecución. El proceso noruego de evaluación y selección de proyectos incluye considerables consultas y debates en la fase inicial entre los organismos y los niveles inferiores de la administración, así como con otras partes interesadas.
1. NOK1 = EUR 0.096 (fecha de cambio de tasa el 10 de octubre de 2022)
Fuente: OCDE (2020[24])
Recuadro 5.13. Participación de la agencia central en la gobernanza de grandes proyectos en el Reino Unido
La Autoridad de Infraestructuras y Proyectos del Reino Unido ha creado un Grupo de Revisión de Grandes Proyectos (GRGP). El GRGP es un grupo de expertos, en los que se forman paneles para examinar los proyectos gubernamentales más grandes y complejos. Está copresidido por el Director General de la Administración Pública y el Segundo Secretario Permanente del Tesoro. Los paneles del GRGP cuestionan los proyectos en cuanto a su viabilidad, asequibilidad y relación calidad-precio en puntos clave del ciclo de vida del proyecto.
Los proyectos se seleccionan para su revisión por el GRGP de acuerdo con los siguientes criterios:
Proyectos con un costo total de vida superior a GBP 1bn. (EUR 1.140bn)1
Proyectos de alto riesgo y complejos en cuanto a la obtención y entrega de beneficios
Proyectos que sientan un precedente o son muy innovadores
Otros proyectos “de interés” (según lo acordado por el Presidente del GRGP, pueden ser recomendados por el HM Treasury o la Infrastructure and Projects Authority)
Los proyectos principales de los departamentos se revisan periódicamente para determinar si alguno de ellos cumple los criterios mencionados y se solicita la aprobación del Presidente del GRGP para añadir los proyectos identificados en el calendario.
El calendario del GRGP es flexible, y el GRGP puede reunirse en cualquier momento en caso de que un proyecto sea "preocupante". Sin embargo, los proyectos se revisarán generalmente en las siguientes etapas clave:
Etapa de estudio de viabilidad estratégica
Etapa de estudio de viabilidad - antes de que el proyecto salga a concurso.
Etapa del caso de negocio completo: tras la recepción de las ofertas pero antes de la adjudicación del contrato, o en el caso del diálogo competitivo, antes de cerrar el diálogo.
Una vez que un proyecto ha sido revisado en cualquier fase por el GRGP , el Panel del GRGP decidirá si y cuándo el proyecto debe volver al GRGP.
El GRGP también puede examinar las carteras de proyectos de los departamentos o los programas departamentales.
1. GBP 1 = EUR 1.14 (cambio de tasa el 10 octubre de 2022).
Fuente: OCDE (2020[24]); HM Treasury (2011[39]).
No existe un proceso para identificar una lista corta de proyectos prioritarios
En el Invierte.pe, uno de los objetivos de la Programación Multianual de Inversiones es proveer criterios de priorización. Corresponde a cada sector aprobar los criterios de priorización en el ámbito de su responsabilidad funcional.
A diferencia de la mayoría de los países de la OCDE, en el Perú no existe un proceso para identificar una lista corta de proyectos prioritarios. No se cuenta con una herramienta de planeación a mediano plazo que permita relacionar la planeación estratégica multianual con la ejecución anual o semestral de los proyectos de inversión y tampoco con una cartera corta que ayude a prever los limites fiscales y su relación con la estrategia a largo plazo.
El 45 % de los países de la OCDE cuenta con una lista corta de proyectos prioritarios a nivel nacional (Figura 5.12). Esto permite a los países normalizar los criterios que son utilizados para priorizar los proyectos de inversión y fijar objetivos a medio plazo. Este tipo de instrumentos no solo ayuda a guiar la estrategia de la inversión pública, sino que permite aclarar las prioridades nacionales de inversión y la identificación de sinergias y complementariedades entre proyectos (CEPAL, 2021[40]). Algunos países como Australia tienen un proceso claramente definido para la priorización de proyectos y la preparación de listas cortas (Recuadro 5.14).
Figura 5.12. Priorización de proyectos a nivel nacional
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre gobernanza de las infraestructuras
Recuadro 5.14. Marco de evaluación de las iniciativas y proyectos que se incluirán en la lista de prioridades de infraestructura en Australia
Infrastructure Australia (organismo independiente con el mandato de priorizar y hacer progresar las infraestructuras de importancia nacional) tiene como objetivo ofrecer investigación y asesoramiento independiente a todos los niveles de Gobierno, inversores y propietarios de infraestructuras, sobre los proyectos y reformas que Australia necesita para apoyar el crecimiento económico y la calidad de vida, y para mejorar sustancialmente la productividad nacional en todos los sectores de las infraestructuras.
Tiene la responsabilidad de auditar estratégicamente las infraestructuras de importancia nacional y de elaborar planes de infraestructuras renovables a 15 años que especifiquen las prioridades a nivel nacional y estatal. Trabaja en colaboración desde una fase temprana con los proponentes de posibles soluciones de infraestructura para ayudarles a definir problemas de infraestructura y apoyarlos en el desarrollo de iniciativas y, en última instancia, casos empresariales, que aborden esos problemas.
Una de sus tareas es elaborar la Lista de Prioridades de Infraestructura (LPI). Esta Lista representa posibles soluciones de infraestructura en dos etapas diferentes de desarrollo: Iniciativas y Proyectos. La mayoría de los proyectos se identifican primero como iniciativas y, posteriormente, se convierten en casos de negocio completos para su evaluación por parte de Infrastructure Australia.
Para que las iniciativas y proyectos se incluyan en la LPI, el proceso es el siguiente:
El proponente presenta una iniciativa o un caso de negocio y otra información de apoyo a Infrastructure Australia para su consideración en la LPI.
Cada propuesta es evaluada por un evaluador de Infrastructure Australia.
Esta evaluación es revisada por el Panel de Evaluación de Infrastructure Australia.
El grupo de evaluación, a través del director ejecutivo, hace una recomendación al Consejo de Administración de Infrastructure Australia.
El Consejo de Administración de Infrastructure Australia toma la decisión final de incluir una iniciativa o proyecto en la LPI.
El Marco de Evaluación establece los parámetros de analisis que Infrastructure Australia utiliza para considerar las iniciativas y proyectos que se incluirán en la LPI. Este Marco facilita el desarrollo de proyectos de infraestructura basados en pruebas, y establece un proceso en cinco etapas, como se indica a continuación:
1. Identificación y priorización de problemas: un proceso de colaboración entre los proponentes en Infrastructure Australia para identificar y priorizar problemas y oportunidades de importancia nacional basados en pruebas.
Infrastructure Australia desarrolla una lista consensuada de problemas y oportunidades de importancia nacional y oportunidades que servirán de base para la identificación de iniciativas.
Los problemas y las oportunidades de importancia nacional surjen de alguna de estas fuentes:
auditoría Australiana de Infraestructuras;
ejercicios de planificación estratégica realizados por proveedores de servicios, como los planes maestros de transporte o planes hidrológicos; y
estrategias estatales de infraestructuras.
Los problemas y las oportunidades de importancia nacional se deben expresar en forma de declaraciones directas vinculadas a las metas y objetivos jurisdiccionales, como la mejora de la productividad de Australia. Estas declaraciones deben aclarar cómo el problema (la oportunidad) podría impedir (apoyar) la consecución de estas metas y objetivos, hoy y en el futuro.
Además de comprender y medir el problema, los proponentes deben demostrar cómo el problema o la oportunidad se alinea con las prioridades de gobierno, así como con otros problemas, programas y proyectos.
2. Identificación de iniciativas y desarrollo de opciones:los proponentes desarrollan opciones que abordan los problemas y las oportunidades identificadas en la etapa 1, y evalúan estas opciones para seleccionar las que tienen más probabilidades de beneficiar a la comunidad australiana. Infrastructure Australia evalúa si la gama de opciones es adecuada y si la evaluación de las opciones es sólida.
3. Desarrollo del caso de negocio: los proponentes desarrollan un caso de negocio completo que considera objetivamente la lista corta de opciones disponibles para abordar los problemas y oportunidades identificados en la etapa 1.
4. Evaluación del caso de negocio: Infrastructure Australia realiza una evaluación del caso de negocio y trabaja con el proponente para aclarar el contenido del caso de negocio y buscar información complementaria cuando sea necesario.
5. Revisión posterior: esta fase tiene lugar una vez que el proyecto ha sido entregado y está operando. En colaboración con el proponente y otras partes interesadas, Infrastructure Australia tratará de entender los resultados del proyecto, así como la ejecución del mismo, si los beneficios se han obtenido como se esperaba, si las estimaciones de costos eran correctas y qué lecciones se pueden aprender.
Véase el Recuadro 5.8 para un análisis detallado del contexto de la inversión en infraestructuras en Australia.
Fuente: OCDE (2020[24]); Infrastructure Australia (2018[34]).
En la mayoría de los países de la OCDE, el elemento más importante para que los proyectos pasen a la lista corta son los buenos resultados del análisis costo-beneficio, seguidos de que el proyecto forme parte del plan estratégico a largo plazo y de que cuenten con un fuerte respaldo político (Figura 5.13). Otros criterios importantes son el ajuste funcional del proyecto con otras infraestructuras y su importancia para para el desarrollo de un sector en concreto.
Figura 5.13. Criterios de priorización y aprobación de proyectos, 2018
Note: 1= menos importante, 10=más importante. El gráfico refleja la media de puntos de la clasificación
Fuente: OCDE (2018[41]), Survey of Capital Budgeting and Infrastructure, Question 12.
5.4.2. Formulación del presupuesto de inversión: el presupuesto aprobado no refleja la priorización realizada
El presupuesto de inversión es votado a un nivel muy micro, y se indica cada una de las inversiones que serán financiadas (anexo 5)
En el Perú, el presupuesto no solo indica el monto global para inversión por entidad, o eventualmente algún detalle sobre las inversiones más importantes (o por el tamaño o por su carácter estratégico), sino que presenta la lista completa de todos los proyectos de inversión que se van a financiar durante el año (anexo 5 de la Ley de Presupuesto).
Los países de la OCDE suelen votar presupuestos de inversión a nivel más agregado (generalmente por ministerio sectorial o por misión o programa para los países que tengan presupuestos por programas.2 En Australia, por ejemplo, cada ministerio sectorial desarrolla su plan de gestión de capital (capital management plan, CMP) donde priorizan sus proyectos. La discusión de asignación de recursos se hace según los distintos planes presentados por los ministerios sectoriales, y se les asigna techos de gastos de capital a cada entidad. Con base en esos techos, las entidades deciden qué inversiones van a iniciar. Las entidades tienen dos oportunidades por año para presentar actualizaciones de sus planes de capital (en febrero y en octubre). Cada año, las entidades deben presentar un informe de ejecución del presupuesto de capital, comparando lo que habían presupuestado con la ejecución y justificando las eventuales diferencias. Este informe de ejecución debe incluir un estado del presupuesto de capital (capital budget statement), que muestra la financiación de las asignaciones previstas para los activos, en comparación con los gastos de capital presupuestados en las estimaciones del año en curso, del presupuesto y del año siguiente, así como un cuadro de movimientos de activos, una tabla de movimientos de capital y el estado de flujos de tesorería.
El presupuesto inicial de inversión (anexo 5 de la ley de presupuesto del sector público) es modificado al llegar al Congreso
Una vez que las oficinas de programación multianual de los sectores y de los gobiernos subnacionales priorizan los proyectos para ser integrados en la cartera de proyectos en el Programa Multianual de Inversiones, inicia una etapa de modificación de estos. Estas modificaciones se dan en el primer semestre del año y su revisión es más sobre garantizar los criterios de priorización, que estén dirigidos al cierre de carpetas que están maduras y que estén armonizados los proyectos de sectores y de los gobiernos subnacionales (conversaciones con la DGPMI).
Realizados los ajustes, la PMI es incluida en el Proyecto de Ley de Presupuesto y es remitida al Congreso para su discusión y aprobación. En esta etapa, todos los proyectos se encuentran consignados en el anexo 5, que es el documento vinculante para la ejecución de los proyectos de inversión (es decir, que lo que se encuentre en este documento recibirá financiación).
El Congreso no tiene iniciativa de gasto, pero sí tiene la potestad de revisar y redistribuir el presupuesto. Es así como en esta etapa de revisión se agregan proyectos, en su mayoría nuevos, que no estaban programados en el anexo 5. En este punto, el anexo 5 ha sufrido modificaciones significativas, y la mayoría de los proyectos nuevos no sigue los criterios de la PMI ni tienen una continuidad clara sobre proyectos anteriores. Esto hace que haya una pérdida de calidad en los proyectos nuevos que se incluyen en el anexo 5. Además de modificar la composición del anexo 5 de la ley de presupuesto del sector público, es usual que se agregan montos adicionales y se aumente el presupuesto inicial de inversión, que había sido definido bajo criterios de las OPMI de los sectores y de los gobiernos subnacionales.
5.4.3. Ejecución: el presupuesto inicial aprobado por el Congreso es modificado durante la ejecución, con menores controles sobre la calidad de los proyectos agregados
Más o menos la mitad de los proyectos ejecutados figuraban en el PIA, y poco más de la mitad de los proyectos en el PIA son ejecutados
Sancionada la Ley de Presupuesto, después de las modificaciones y discusiones sobre el anexo 5, se suelen tramitar demandas adicionales de recursos. Es decir, una vez aprobado la Ley de Presupuesto esta suele ser modificada agregando proyectos (ver capítulo 2, análisis de las modificaciones presupuestarias). Nuevamente, los proyectos agregados en las modificaciones presupuestarias durante la ejecución del presupuesto no han seguido el mismo mecanismo de control de calidad que los proyectos inicialmente priorizados en la PMI.
Existe una gran diferencia entre el presupuesto inicial (PIA), el presupuesto modificado (PIM) y el presupuesto ejecutado para las inversiones públicas en el Perú. Esto quiere decir que no solamente no todo lo que es programado inicialmente se ejecuta, sino que también se agregan inversiones durante el año que sí serán ejecutadas (o al menos iniciadas). De los proyectos presentes en el PIA, solo se ejecuta en promedio el 58 %, y del total ejecutado, solo el 55 % figuraba en el PIA (Cuadro 5.1).
Cuadro 5.1. Presupuesto Inicial, Modificado y Ejecutado de inversión pública (2017-2021)
Fuente: elaboración propia con datos el MEF y de Contraloría General de la República (2022[42])
Cuadro 5.2. Presupuesto Inicial, Modificado y Ejecutado de inversión pública (2017-2021)
Fuente: elaboración propia con datos el MEF y de Contraloría General de la República (2022[42])
Atomización de proyectos nuevos. Los proyectos nuevos que se agregan al presupuesto inicial generalmente son proyectos pequeños en comparación con los aprobados inicialmente
En el Perú, se aprueban inicialmente unos 7 800 proyectos para inversión pública en el PIA. El tamaño promedio de cada proyecto es de casi 4 millones de Soles. Una vez hechas las modificaciones e incluidos nuevos proyectos de inversión por ejecutar, se ejecutan en promedio 45 000 proyectos, por un monto en promedio de 31 mil millones de Soles. Esto significa que el tamaño promedio de los proyectos ejecutados es de 707 000 Soles (es decir, casi seis veces más pequeños que los proyectos iniciales) (Contraloría General de la República, 2022[42]). Esto evidencia una atomización de los proyectos, en donde se ejecutan más proyectos con menos alcance o valor.
Cuadro 5.3. Tamaño de inversión inicial y ejecutada
Fuente: elaboración propia con datos el MEF y de Contraloría General de la República (2022[42])
5.4.4. Todas las inversiones, incluidas las ya aprobadas e iniciadas, deben volver a ser discutidas en el Congreso cada año, y no existe garantía de que se les asigne recursos para finalizarlas
La mayoría de las inversiones en infraestructuras se realiza a lo largo de varios años; por tanto, es necesario tener un sistema para asegurar la financiación de la totalidad del proyecto de inversión. En el Perú, cada inversión debe volver a ser sometida al ejercicio de priorización, integrada en el anexo 5, y aprobada por el Congreso cada año hasta su finalización.
Si bien el Inverte.pe estipula un orden de prelación para priorizar proyectos en ejecución, como se ha abordado anteriormente, la priorización inicial de los proyectos en el proyecto de anexo 5 no es vinculante, y proyectos en ejecución pueden no ser nuevamente aprobados – o estos pueden ser utilizados para obtener aumentos en el monto inicialmente asignado para inversión pública.
Esto genera varias consecuencias negativas:
Reduce la previsibilidad y genera dificultades para planeación: sin visibilidad a mediano plazo en cuanto a la disponibilidad de recursos presupuestarios, los planificadores de infraestructuras tienen dificultades para desarrollar una cartera de proyectos.
La etapa de financiamiento se confunde con la etapa de priorización. Al confundir estas dos etapas, se pone en riesgo la priorización estratégica de la inversión, ya que se priorizan proyectos para cumplir con objetivos de ejecución y gasto y no bajo sustentos técnicos, que apunten a objetivos de corto, mediano y largo plazo.
La ausencia de garantía de disponibilidad de fondos para toda la fase de implementación de inversión genera incertidumbre tanto para la autoridad contratante como para el contratista.
Existen dos razones principales que explican la falta de garantía de que las inversiones en ejecución contarán con recrusos para ser finalizadas. La primera es que los nuevos proyectos agregados tanto en la fase de discusión presupuestaria como en la fase de ejecución no han pasado por controles fiscales de disponibilidad de recursos. La segunta es que el Perú no cuenta con un instrumento presupuestario para comprometer recursos sobre varios años. Todos los países de la OCDE tienen, como el Perú, presupeustos anuales; sin embargo, utilizan una gran variedad de formas de financiar proyectos de capital plurianuales (Figura 5.14 y Recuadro 5.15). Mientras que en algunos países se solicita la financiación de todo el costo del proyecto plurianual por adelantado, en otros se solicita la financiación de forma incremental cada año hasta que se complete el proyecto, y en otros se aplican otros tipos de enfoques presupuestarios diferentes (OCDE, 2020[24]).
Figura 5.14. Proceso presupuestario para proyectos de inversión multianuales
Nota: en Noruega, el presupuesto solicita financiación de forma incremental cada año, pero el sistema incluye la autorización para que el Ejecutivo planifique y ejecute grandes proyectos de capital sobre la base de todo el costo por adelantado. Datos para Bélgica, Canadá, Finlandia, Islandia, Corea, Latvia, Polonia, Portugal y Estados Unidos no disponibles.
Fuente: OCDE (2018), OECD Survey of Capital Budgeting and Infrastructure Governance, Question 5a, OCDE, París.
Recuadro 5.15. Ejemplos de instrumentos para comprometer fondos sobre varios años
Colombia: vigencias futuras
Las vigencias futuras son autorizaciones de las asambleas o concejos que facultan al gobernador o alcalde a celebrar compromisos que afectan presupuestos de anualidades subsiguientes. Pueden ser ordinarias (afectan el presupuesto de la vigencia en curso) o excepcionales (afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con apropiación en el presupuesto de la vigencia en que se concede la autorización). Las vigencias futuras son operaciones que afectan esencialmente el presupuesto de gastos y se entienden como un compromiso que se asume en un año fiscal determinado, con cargo al presupuesto de gastos o ley de apropiaciones de un año fiscal posterior. Cumplen un papel de armonización en el tiempo, entre el gasto público y su financiamiento cuando las condiciones especiales del bien o servicio hacen que desde la ejecución presupuestaria se sobrepase una única vigencia.
Estos mecanismos constituyen una alternativa en la programación y ejecución presupuestaria, en aquellos casos donde con anterioridad se conoce la obligación de pago de un bien o servicio de una entidad pública, pero no alcanza a finiquitarse dentro del lapso de la vigencia, o cuando la naturaleza del bien o servicio que se va a recibir implica la ejecución por etapas durante varias vigencias, al final de las cuales se configura completamente la implementación de dicho bien o servicio. Este es el caso, por ejemplo, de los contratos de infraestructura vial como los de construcción de túneles o dobles calzadas.
Estados Unidos: apropiaciones sin año (no-year appropiation)
En Estados Unidos, las asignaciones forman parte de la Ley del Congreso que dota a las agencias de autoridad presupuestaria. Esto permite a las agencias contraer obligaciones y realizar pagos con cargo al Tesoro para fines específicos. Las asignaciones pueden ser definidas (una suma especifica de dinero) o indefinida (una cantidad para las “sumas que sean necesarias”). El Congreso de Estados Unidos aprueba cada año 12 leyes de asignaciones anuales, así como leyes de asignaciones suplementarias.
Existen varios tipos de asignaciones basadas en la duración o tiempo de asignación:
Asignación anual o de un solo año:
Los créditos anuales (también llamados créditos de un año) se hacen para un año fiscal específico y están disponibles para la obligación solo durante el año fiscal para el que se hicieron. Los fondos caducan al cabo de un año y ya no están disponibles para contraer nuevas obligaciones.
Los créditos anuales conservan la identidad del ejercicio y permanecen disponibles para registrar, ajustar y liquidar las obligaciones existentes y los pasivos contraídos anteriormente.
Los fondos se cancelan dos años después de la expiración y ya no están disponibles para la obligación o el gasto para cualquier propósito y se devuelven al Tesoro de los Estados Unidos.
Asignación plurianual:
Los créditos plurianuales están disponibles para la obligación de un período definido superior a un año fiscal. La Cámara tiene financiación plurianual de 15, 18 y 27 meses. Los fondos caducan en función del período de disponibilidad ampliado y ya no están disponibles para contraer nuevas obligaciones.
Los créditos múltiples conservan la identidad del ejercicio para el período ampliado y siguen estando disponibles para registrar, ajustar y liquidar las obligaciones existentes y los pasivos contraídos anteriormente.
Los fondos se cancelan dos años después de la expiración y ya no están disponibles para la obligación o el gasto para cualquier propósito y se devuelven al Tesoro de los Estados Unidos.
Apropiaciones sin año:
Son créditos que están disponibles para obligaciones por un período de tiempo indefinido sin limitación de año fiscal. Una de sus principales características es que se encuentran disponibles hasta que se agotan.
El crédito sin año se cerrará si no se producen desembolsos con cargo al mismo durante los años fiscales, y si el jefe de la agencia o el presidente determina que los propósitos para los que se hizo la asignación se han llevado a cabo.
Por ejemplo, en Estados Unidos existe un fondo rotatorio denominado Federal Library and Information Network de la Biblioteca del Congreso. Los fondos que fueron retirados de las asignaciones de otras agencias y acreditados a dicho fondo no asumieron el carácter temporal del fondo. Así, se propuso retener en el fondo las cantidades de dinero del año fiscal adelantadas por otros organismos en años fiscales anteriores cuando se hicieran pedidos. En la medida que en que los anticipos no fueran necesarios para cubrir los costos de los pedidos, se podría aplicar las cantidades sobrantes a los nuevos pedidos realizados en años fiscales posteriores.
Francia: autorizaciones de compromisos y créditos de pago
La Ley Orgánica de Leyes de Presupuesto (Loi organique relative aux lois de finances, LOLF) de 2001 dio al Parlamento francés un mayor control sobre las finanzas públicas. Todos los gastos del Estado están sometidos a una doble autorización parlamentaria que fija un límite máximo de créditos y enmarca la cadena de gastos.
Las autorizaciones de compromiso (AC): son el límite máximo del gasto que puede comprometerse. Se consumen en su totalidad en el momento en que se realiza el gasto, es decir, cuando se firma el acto jurídico que compromete el gasto del Estado. Las autorizaciones de compromiso son la base para comprometer gastos que pueden extenderse a lo largo de varios años, por ejemplo, para inversiones, cuya ejecución y pago pueden escalonarse a lo largo de varios años. El total de la inversión es ejecutado en el mismo año que fue recibido.
Los créditos de pago (CP): son el límite máximo de los gastos que pueden autorizarse o pagarse durante el ejercicio para cubrir los compromisos contraídos en virtud de autorizaciones de compromiso. Son el medio para liquidar los gastos comprometidos por adelantado. En el caso de un compromiso legal que se extiende a lo largo de varios ejercicios, el consumo de los créditos de pago se escalona en varios ejercicios presupuestarios hasta alcanzar el total de las autorizaciones de compromiso iniciales. Se anota la totalidad del gasto de la inversión en el año n, pero se va autorizando la ejecución del gasto sobre varios años, ej. el 50 % en año 1 y el 50 % en año 2.
Por ejemplo, si se tiene un contrato total de EUR 100 a realizar en dos años, se dará en el primer año (año n) una autorización de compromiso de 100, y un crédito de pago de 50. Para el siguiente año (n+1) no se asigna nada en las autorizaciones de compromisos (ya que el gasto se comprometió en su totalidad en el primer año), y se asignan 50 en crédito de pago (correspondiente al pago del segundo plazo).
Fuente: United States Government Accountability Office (2019[43]); United States House of Representatives (2021[44]); Cesar et al; (2009[45]); Ministère de l'Économie (2022[46]); Procuraduría General de la Nación (2013[47]).
5.5. El monitoreo de las inversiones es limitado y el proceso de evaluación ex post creado recientemente aún no se ha implementado
Garantizar un desempeño de calidad de las infraestructuras a lo largo del ciclo de vida de los activos3 es un reto importante para los países. En la guía para el “rendimiento de las infraestructuras a lo largo del ciclo de vida de los activos”, la OCDE sugiere que las herramientas de buena gobernanza deben estar presentes en todas las etapas del ciclo de vida de los activos, desde la planeación, la priorización hasta la operación, el mantenimiento y el desmantelamiento (OCDE, 2019[48]). Sin embargo, los Gobiernos tienden a centrarse más en el desarrollo de las infraestructuras y menos en el seguimiento y la evaluación del ciclo de vida de los proyectos de inversión.
Centrarse en el rendimiento del activo a lo largo de su vida útil refuerza el interés público y la rendicición de cuentas de los proveedores de servicios. De igual manera, el seguimiento de la puesta en marcha y el funcionamiento de los activos es crucial para garantizar que cumplan su objetivo sin retrasos ni costos excesivos. Las buenas prácticas de la OCDE para lograr este propósito incluyen la recopilación, almacenamiento y gestión sistemática de los datos pertinentes a lo largo del ciclo de vida del activo, así como la creación de unidades y herramientas especializadas para el monitoreo de los activos (OCDE, 2020[21]).
El seguimiento de la implementación de un proyecto de infraestructura, una vez terminado y puesto en marcha, continúa durante su operación y eventual desmantelamiento. La obligación de supervisar toda la vida útil y de informar sobre la prestación de los servicios públicos generados por la infraestructura suele recaer en el ministerio responsable del proyecto. Esta obligación está respaldada por la supervisión externa de la función de auditoría del Gobierno. La supervisión del rendimiento de un activo a lo largo de su vida útil es crucial para garantizar que el activo cumple con su propósito. La medición del estado, uso y funcionalidad de los activos ayuda a informar sobre el mantenimiento necesario para garantizar que la prestación de los servicios públicos sea eficaz, segura y accesible. Por ejemplo, Francia ha implementado evaluaciones ex post obligatorias de los grandes proyectos de transporte (Recuadro 5.16).
Recuadro 5.16. Evaluación ex post de las inversiones en infraestructuras públicas en Francia
Los Gobiernos deben asegurarse de que los activos de infraestructura rinden a lo largo de su vida útil, garantizando una supervisión, un funcionamiento y un mantenimiento eficaces. Debe realizarse un seguimiento adecuado del rendimiento de los activos, incluidas una revisión periódica del valor y la depreciación de los activos y su impacto en las cuentas, así como evaluaciones ex post de la relación calidad-precio que se utilizarán en futuros procesos de toma de decisiones.
Francia ofrece un ejemplo de evaluaciones ex post en los países de la OCDE. Estas evaluaciones ex post de los grandes proyectos de transporte se hicieron obligatorias con la aprobación de la "Ley de Planeación de los Transportes Nacionales" de diciembre de 1982. En 2010, esa obligación se reiteró y se detalló en un nuevo "Código de Transportes". Francia dispone de un marco metodológico coherente sobre los métodos de evaluación económica de los proyectos de transporte (enero de 2015), una referencia para la evaluación basada en el principio del análisis multicriterio. En este marco, las evaluaciones socioeconómicas y medioambientales de los proyectos no solo se realizan antes de cualquier acuerdo de financiación, sino también varios años después de su puesta en marcha, durante la evaluación ex post.
Como parte de los objetios de las evaluaciones ex post, se encuentra el informar al público sobre las condiciones de la realizacion del proyecto, rendir cuentas sobre la utilizacion de créditos públicos, y de brindar una retroalimentacion de experiencias que permita mejorar los métodos de evaluación ex ante de los proyectos.
Una de las muchas enseñazas que dejan las evaluaciones ex post, es, por ejemplo, el caso del estudio realizado en 2005, en donde se presentaba las “historias económicas” de determinadas autopistas interestatales rurales. Por medio de estudios y casos ex post, se muestran cambios significativos en el desarrollo territorial y económico de algunas zonas, pero no de otras. En los casos en los que se han encontrado cambios, los más notables son la inversión entrante y la reubicación de almacenes para permitir una distribución regional más eficiente.
Fuente: OCDE (2020[24])
El sistema de inversiones peruano no permite ejercer un monitoreo de las infraestructuras una vez concluido el proyecto de inversión
El Perú no se aleja de dicha corriente, en donde se prioriza y focaliza el desarrollo de la infraestructura por encima del seguimiento o monitoreo de todo el ciclo de vida del activo. En el sistema de inversiones peruano se realizaron esfuerzos para incorporar iniciativas como el GeoInvierte, que brinda información georreferenciada vinculada con la gestión de inversiones. Sin embargo, más allá del reciente seguimiento físico y financiero por parte del Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI), que es una herramienta informática de acceso público diseñada para hacer seguimiento a las inversiones públicas, no ha habido otras iniciativas al interior del Invierte.pe. Sin embargo, recientemente se han aprobado metodologías para la evaluación ex post de corto plazo y su implementación, por lo que en el presente año 2022 se encuentra en fase de prueba piloto priorizando inversiones de los tres niveles de Gobierno de las funciones de Transporte, Educación, Saneamiento, Agricultura, Salud y Seguridad Ciudadana. Este tipo de evaluación permitirá conocer las desviaciones de costo, plazos de ejecución y metas físicas de las inversiones.
La gestión de activos en el Invierte.pe consiste en conocer el estado actual de estos a través de un registro informático y vincularlos con el proceso de asignación presupuestaria del mantenimiento y reinversión. A la fecha, se está trabajando en la vinculación del registro de inversiones con un catálogo de bienes estandarizado con el sistema de abastecimiento que permitirá la trazabilidad de los activos en la fase de funcionamiento y garantizar su ciclo de vida, evitando reinversiones anticipadas.
5.6. Recomendaciones para mejorar la planeación, programación y gestión de la inversión pública
5.6.1. Desarrollar una visión estratégica de mediano y largo plazo en materia de infraestructura
La planeación estratégica de mediano y largo plazo es crucial para lograr una ejecución adecuada y efectiva de la cartera de inversiones que necesita el país para satisfacer las necesidades básicas de su población y alcanzar los objetivos de desarrollo previamente definidos. La permanente disincronía que existe entre la naturaleza de largo plazo de la inversión en infraestructura y la visión de corto plazo que traen consigo los ciclos políticos requiere de mecanismos institucionalizados para dar continuidad, eficiencia y eficacia a la inversión.
Actualmente, el Perú no cuenta con una visión de infraestructura en el largo plazo a nivel sectorial o intersectorialque permita establecer una ruta clara de prioridades con base en una estimación de los recursos disponibles y una evaluación rigurosa de las necesidades de infraestructuras actuales y futuras. En este sentido, es primordial que el Invierte.pe cuente con una visión estratégica que vaya más allá de la programación plurianual. En particular, algunos de los elementos clave para el desarrollo de esta estrategia son:
Fortalecer, dotar de recursos e institucionalizar el proceso de planeación de infraestructura a nivel sectorial. El desarrollo sistemático de planes sectoriales de largo plazo permitirá que en el Perú se puedan identificar las necesidades actuales y futuras y los recursos disponibles en cada sector. De acuerdo con las buenas prácticas de la OCDE, esta visión debe estar anclada en estimaciones de gasto realistas, ser producto de un consenso político, tener una prospectiva con énfasis territorial y estar alineada con objetivos de desarrollo y sostenibilidad (OCDE, 2020[21]). La experiencia del Plan Nacional de Infraestructura Educativa (PNIE) (véase Recuadro 5.6), así como experiencias internacionales en materia de infraestructura de transporte (véase Recuadro 5.5 y Recuadro 5.7 sobre experiencias de Colombia y Alemania) pueden servir como ejemplo e inspirar futuras iniciativas de planeación a nivel sectorial.
El proceso de planeación en infraestructura requiere de mecanismos adecuados de participación de actores relevantes. Generar mecanismos de información, participación y monitoreo es crucial para que la visión estratégica de largo plazo se convierta en un verdadero instrumento de planeación y no en un ejercicio teórico desligado del proceso de inversión. Es por lo tanto importante evitar que el proceso de participación se convierta en una lista de pedidos ilimitados para la realización de proyectos de infraestructura específicos que luego no van a ser objeto de implementación dadas las limitaciones presupuestarias. Por el contrario, el proceso de participación de actores interesados requiere de un marco para su implementación, el cual debe contar con un proceso de identificación de los actores más relevantes y grupos subrepresentados, así como de mecanismos para hacer públicas y dar respuesta a las observaciones recibidas.
La visión de largo plazo debe contar con una prospectiva o enfoque territorial. Lo anterior resulta de vital importancia dado el rol prominente que tienen los gobiernos subnacionales en la inversión pública peruana. Es necesario contar con un análisis detallado de contexto que permita identificar el tipo de inversión que puede ayudar a impulsar el mayor impacto económico, social y ambiental en cada una de las regiones. El caso de Australia (Recuadro 5.8) puede servir como ejemplo para crear una visión de largo plazo que proporcione una orientación estructurada a los responsables de la toma de decisiones a partir de un enfoque tanto “descendente” como “ascendente”.
Partiendo de un proceso de planeación sectorial más robusto, se podría desarrollar una visión global de largo plazo en materia de infraestructura. Lo anterior permitiría articular de manera más coherente la inversión, promoviendo sinergias en la inversión de diferentes sectores. Es importante aclarar que no se trata de replicar o agrupar en un solo documento las diferentes iniciativas previamente establecidas a nivel sectorial, sino de desarrollar una visión que establezca las prioridades del país en el largo plazo. Como ejemplo de esto tenemos la segunda versión del Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025, que busca mejorar y complementar aspectos del PNIC 2019, e incorporar un enfoque en el cual el Estado alcance un desarrollo inclusivo y sostenible en materia de infraestructura.
La planeación estratégica debe contar con un proceso claro de revisión, actualización y monitoreo. Se recomienda integrar en el sistema de inversión peruano una herramienta que permita monitorear y actualizar los planes inicialmente previstos. Esto permitiría que la visión diseñada estratégicamente a largo o mediano plazo pueda ser monitoreada, revisada y ajustada de manera sistemática. Con esto se dotaría de dinamismo al sistema de inversiones, se permitirá estimar los niveles de avance frente a metas inicialmente previstas y se evitaría que recaiga en un ejercicio estático o absorbido por los ciclos electorales.
La planeación estratégica debe estar basada en asignaciones de gastos conocidas. La calidad de los planes estratégicos y la capacidad de priorización estratégica se beneficiarían de tener techos de gasto por lo menos anuales, idealmente multianuales, para la inversión por entidad. Efectivamente, siempre existen varias maneras de cerrar una brecha. Conocer los recursos con los que se va a contar para inversión permitiría desarrollar y seleccionar los proyectos con mayor impacto, tomando en cuenta los recursos disponibles.
5.6.2. Fortalecer el diagnóstico de necesidades
De acuerdo con la Recomendación de la OCDE sobre Gobernanza de la Infraestructura, la toma de decisiones en materia de infraestructuras debe basarse en evidencia y en la recolección de datos pertinentes. Los Gobiernos tienen que establecer sistemas para la recopilación sistemática de datos pertinentes y asegurar que recaiga en el nivel institucional la responsabilidad de llevar a cabo el análisis, la divulgación y el aprendizaje a partir de dichos datos. En particular, la visión estratégica de largo plazo debe estar informada por una evaluación rigurosa de las necesidades de infraestructuras actuales y futuras a nivel nacional y subnacional, y debe presentar un plan sobre cómo dichas necesidades deben priorizarse y abordarse (OCDE, 2020[21]).
Como se explicó en el inicio de este capítulo, el Invierte.pe ha permitido un gran avance al poner las necesidades de la población (brechas) en el centro del Ciclo de Inversión; sin embargo, existen grandes oportunidades de mejora para fortalecer el proceso de diagnóstico. En particular, el sistema peruano podría considerar las siguientes acciones:
Llevar a cabo un ejercicio de diagnóstico de necesidades con menor periodicidad, pero más riguroso. En particular, se recomienda pasar de una elaboración anual del diagnóstico de brechas a un diagnóstico de necesidades a mediano o largo plazo que permita al sistema de inversiones hacer planeaciones voluntarias y premeditadas, y no únicamente por cumplir con la rutina y la obligación. Esto potenciaría la capacidad estratégica del sistema, fortaleciendo la relación entre el cierre de brechas y la visión más general a largo plazo del país. Al incorporar una visión estratégica de más largo plazo, los indicadores que miden las brechas de infraestructura también pasaran a ser construidos con mayor prospectiva,lo que evitaría, entre otras cosas, los vacíos de información entre los sectores.
Invertir en la calidad de los datos y levantar líneas de base a nivel sectorial. Se sugiere que la evaluación de necesidades actuales y futuras se haga a través de un levantamiento de datos exhaustivo que sirva para la planeación a largo plazo. Se debe dotar de capital humano y recursos físicos, para contar con información de calidad. En particular, el proceso de diagnóstico podría beneficiarse de una mayor inversión en fuentes de información a nivel distrital y de centros poblados.
El diagnóstico no solo debe identificar las necesidades actuales, sino también permitir una estimación de las necesidades futuras. El sistema actual de cuantificación de brechas supone un análisis estático de necesidades en infraestructura que son por naturaleza cambiantes. Es importante contar con métodos de planeación de "previsión estratégica" que vayan más allá de la simple identificación de las carencias actuales y la extrapolación de las tendencias pasadas para prever las necesidades futuras.
Tener en cuenta el ciclo de vida de la infraestructura al momento de hacer el diagnóstico de necesidades. Las necesidades no solo requieren nuevos proyectos de inversión; se debe garantizar el buen desarrollo y operación de las infraestructuras después de finalizado el proyecto de inversión, lo cual requiere mantenimiento, rehabilitación y en ocasiones desmantelamiento de las infraestructuras ya existentes. Las etapas de monitoreo y evaluación también forman parte fundamental del ciclo de los activos que fueron priorizados para satisfacer algún tipo de necesidad.
5.6.3. Fortalecer la fase de preinversión y asegurar que la fase de programación sea realista
Las buenas prácticas de la OCDE sugieren que los países deben contar con procesos rigurosos de evaluación y selección de proyectos que privilegien la eficiencia socioeconómica (teniendo en cuenta los costos y beneficios económicos, sociales, medioambientales y climáticos) y que tengan en cuenta el ciclo completo del proyecto (OCDE, 2020[21]).
Los esfuerzos deben encaminarse a continuar con la idea de un sistema plurianual que permita desarrollar una cartera de inversiones robusta y articulada con la visión de largo plazo. En particular, el Perú podría beneficiarse al:
Fortalecer capacidades a nivel sectorial y subnacional para la preparación y formulación de proyectos. Independientemente del desarrollo de capacitaciones para el uso del Invierte.pe, es necesario que las entidades cuenten con capacidades analíticas para la formulación y priorización de proyectos.
Asegurar que la declaratoria de viabilidad cuente con requisitos mínimos de rigurosidad técnica y responsabilidad fiscal en el mediano y largo plazo. Al declarar la viabilidad de un proyecto, se debe contar no solo con una adecuada formulación desde un punto de vista técnico, sino que es necesario contar con la viabilidad presupuestaria respectiva para la ejecución total del proyecto. Con esta recomendación se espera que los proyectos priorizados inicien y culminen con su ejecución dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. Igualmente, se debe buscar un balance entre la agilidad en el proceso de aprobación y la calidad de las inversiones por realizar. Aunque la agilidad es importante, esta no se puede lograr a expensas de la calidad en la formulación. La separación entre el organismo que formula el proyecto y aquel que viabiliza su ejecución es una herramienta efectiva para fortalecer el proceso de formulación, asegurar unos estándares de calidad mínimos, y tener más control sobre la viabilidad presupuestaria en el mediano y largo plazo.
Considerar procesos específicos para megaproyectos. Al igual que ocurre en una gran variedad de países OCDE, se recomienda considerar la posibilidad de crear instrumentos de formulación y evaluación que se adapten a las características de proyecto de inversión de gran impacto. Esta diferenciación podría ser clave al momento de declaración de viabilidad.
Hacer uso de techos de gasto para la programación plurianual. Lo anterior permitiría que el ejercicio de programación sea más realista.
5.6.4. Cerrar la brecha entre priorización, formulación y ejecución de presupuesto de inversión pública
El presupuesto de inversión en el Perú es votado a un nivel inusualmente micro y detallado, puesto que indica cada uno de los proyectos de inversión (algunos con montos inferiores a 5 000 Soles, es decir, a EUR 1 200). Sin embargo, no todos los proyectos inicialmente priorizados en la Programación Multianual de Inversiones y en el proyecto de presupuesto sometido al Congreso se mantienen en el presupuesto de inversión inicial aprobado (anexo 5). No todos los proyectos que están en el presupuesto de inversión inicial aprobado son ejecutados, y muchos proyectos que se ejecutan no estaban en el presupuesto inicial aprobado ni en la Programación Multianual de Inversiones. Esto significa que, de facto, el detalle de la Ley de Presupuesto de inversión no ayuda a controlar ni la cantidad ni la calidad del gasto en inversión.
En los países de la OCDE, los presupuestos son votados a niveles más agregados, pero los techos de gastos de inversión son estrictos y respetados, y los controles de calidad rigurosos.
Considerar modificar la manera en que se discute, aprueba y ejecuta el presupuesto de capital. Por ejemplo, esto podría tomar la forma de asignaciones por ministerio/por GSN para inversión, con reglas muy estrictas para la selección de proyectos por las entidades, obligaciones de rendición de cuentas y monitoreo estricto de la ejecución (nivel de gasto y calidad de la ejecución). Desarrollar este tipo de sistema requeriría realizar estudios más profundos para diseñar el sistema más adaptado para el Perú, y también diseñar una estrategia para implementar esta reforma, asegurándose de que cada uno de los actores tenga incentivos suficientes para aceptar este cambio de proceso.
Desarrollar instrumentos para comprometer gastos sobre varios años, como existen en la mayoría de los países de la OCDE.
5.6.5. Fortalecer el proceso de priorización de proyectos y separarlo del proceso de ejecución
El proceso de priorización es clave para asegurar que la inversión vaya a los proyectos que tengan la posibilidad de generar mayores beneficios para la población y que contribuyan a los objetivos estratégicos del Gobierno. Este proceso debe por lo tanto garantizar que solo los proyectos más eficientes sean seleccionados y que se ejecuten en su totalidad, garantizando que puedan cerrar las brechas de desigualdad en el país. Cada inversión priorizada debe contar con una adjudicación presupuestal clara y funcional en el tiempo de ejecución de la inversión. En particular, las siguientes medidas pueden contribuir a fortalecer el proceso de priorización:
Los criterios de priorización deben ser la guía para seleccionar las inversiones por ejecutar. Las entidades encargadas de fijar los criterios de priorización deben realizar este ejercicio con una mirada a largo y mediano plazo, superando la inmediatez de dichos criterios. Se requiere poner límites claros a las herramientas que tienen los sectores y los gobiernos subnacionales para seleccionar proyectos que no forman parte del proceso de priorización. En particular, es crucial que se pongan límites claros para la inclusión de gastos no previstos.
Las inversiones en ejecución no deben formar parte del proceso de priorización. Las inversiones en ejecución deberán contar con la capacidad presupuestaria suficiente para toda su ejecución, evitando que tengan que ser priorizados en futuras carteras. Esto podrá llevar a que las entidades que priorizan tengan mayor responsabilidad al momento de aprobar y seleccionar inversiones, así como de descongestionar la lista de inversiones por realizar. De igual manera, al evitar que la inversión vuelva a ser priorizada cada año, se puede conocer los recursos reales con que se cuenta para la ejecución de inversión pública, y no tener información fraccionada.
Considerar el uso de listas cortas de inversiones prioritarias a nivel sectorial. Este tipo de instrumentos no solo ayuda a guiar la estrategia de la inversión pública, sino que permitirá al sistema de inversión peruano aclarar las prioridades nacionales de inversión y la identificación de sinergias y complementariedades entre inversiones.
Profundizar en las causas de la baja ejecución de la inversión pública para dar una respuesta estructural al problema. Por encima del monitoreo y acompañamiento que actualmente lleva a cabo el MEF, es necesario estudiar a profundidad las causas y proponer opciones de mejora a los problemas estructurales que llevan a la baja ejecución de la inversión. Por otro lado, se puede fortalecer e implementar acciones preventivas, correctivas y reductivas frente a la gestión de riesgos. La OCDE podría acompañar este proceso para fortalecer el proceso de contratación y ejecución de la inversión.
5.6.6. Desarrollar un sistema de evaluación ex post focalizado
El seguimiento de la implementación de un proyecto de infraestructura, una vez terminado y puesto en marcha, continúa durante la operación y eventual desmantelamiento. La obligación de supervisar toda la vida útil proyecto y de informar sobre la prestación de los servicios públicos generados por la infraestructura suele recaer en el ministerio responsable del. Se recomienda, por lo tanto:
Realizar un seguimiento a la operación y mantenimiento de los activos de infraestructura para proteger el valor de los activos en el tiempo. Este seguimiento debe proporcionar herramientas y estándares para establecer proyectos de infraestructura e influir en el entorno político, creando confianza en el mercado.
Introducir un método sistemático para informar sobre la eficacia de la inversión en infraestructura. Para esto, se requiere poner en marcha un sistema que garantice la recopilación, el almacenamiento y la gestión sistemática de datos relevantes durante todo el ciclo de vida del activo de infraestructura. Esta información puede permitir el seguimiento del rendimiento de los activos frente a los objetivos de prestación de servicios predefinidos y los resultados esperados (OCDE, 2020[21]). En cuanto a la evaluación ex post, se recomienda empezar identificando una lista prioritaria de inversiones por evaluar, de tal manera que se pueda hacer una evaluación más focalizada y efectiva, que luego pueda ser replicada.
5.6.7. Síntesis de las recomendaciones
Con base en el análisis presentado en las secciones anteriores, este informe propone las siguientes recomendaciones (Cuadro 5.4).
Cuadro 5.4. Recomendaciones para mejorar la planeación, programación y gestión de la inversión pública
Referencias
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[9] World Economic Forum (2022), Infrastructure Quality Index.
Notas
← 1. Los datos fueron obtenidos del portal SNG-WOFI, actualizado en el año 2022. Para el caso del Perú, se tienen en cuenta el PIM subnacional (gobiernos locales y gobiernos regionales) sobre el PIM total de inversión pública para el año 2019.
← 2. Cabe resaltar que los “presupuestos por programas” en los países de la OCDE no son lo que en el Perú se llaman “programas presupuestales” (ver capítulo 2).
← 3. El ciclo de vida de las infraestructuras públicas significa el conjunto de fases que integran la vida de un activo de infraestructura, desde la planeación, la priorización y la financiación, hasta el diseño, la licitación, la construcción, el funcionamiento, el mantenimiento y el desmantelamiento (OCDE, 2020[21]).