Paula Garda
OCDE
Michael Koelle
OCDE
Estudios Económicos de la OCDE: Colombia 2024
OECD Economic Surveys: Colombia
Resumen
Reducir la desigualdad y la pobreza sigue siendo un desafío de larga data para Colombia, a pesar de las mejoras recientes. Las disparidades en el acceso a servicios públicos esenciales, educación y oportunidades laborales de alta calidad obstaculizan la movilidad social ascendente, exacerbada por las disparidades regionales y demográficas. La ambiciosa agenda de reformas sociales del gobierno promete mejorar la equidad y las oportunidades. Las políticas destinadas a reducir la informalidad, mejorar el acceso a una educación de alta calidad y cerrar las brechas de género en el mercado laboral reforzarían esta agenda y fomentarían un crecimiento más sólido a largo plazo y una distribución más justa del ingreso y las oportunidades.
Reducir las desigualdades de ingresos y la pobreza son desafíos de larga data para Colombia. A pesar de las mejoras posteriores a la pandemia impulsadas por una fuerte recuperación económica, aumentos del salario mínimo, transferencias sociales y una mejor focalización, tanto las tasas de desigualdad como de pobreza siguen siendo las más altas de la OCDE (Figura 4.1). La pobreza multidimensional ha disminuido constantemente desde 2010, pero aún revela grandes disparidades entre las personas en diferentes dimensiones, incluido el acceso a atención médica, educación, infraestructuras, tierra rural y empleos adecuados. También existen amplias disparidades en los ingresos y otras dimensiones del bienestar entre regiones (Capítulo 3).
Nota: En el Panel A, la pobreza se define como la proporción de personas que viven en un hogar con ingresos inferiores al 50% del ingreso medio disponible per cápita del hogar. Esta medida de pobreza es diferente de la definición nacional de pobreza del DANE, que se presenta en el Panel C. En el Panel B, el índice de Gini mide el grado en que la distribución del ingreso entre los hogares dentro de una economía se desvía de una distribución perfectamente equitativa. En los Paneles A y B, ALC es un promedio simple de ARG, BRA, CHL, CRI, MEX y PER. El panel C muestra las tasas de pobreza utilizando las definiciones nacionales basadas en el cálculo de la canasta básica de consumo de alimentos. La pobreza multidimensional evalúa diversas dimensiones de la privación, como la educación, la salud, el acceso a empleos decentes, agua potable, instalaciones sanitarias, electricidad, vivienda adecuada y otros activos para proporcionar una comprensión integral de la pobreza más allá de las medidas basadas en los ingresos.
Fuente: World Bank World Development Indicators; y cálculos de la OCDE basados en el DANE.
Las tasas de pobreza difieren significativamente entre regiones, áreas rurales y urbanas y grupos demográficos (Figura 4.2). La pobreza y los ingresos más bajos afectan particularmente a las minorías étnicas y a las personas desplazadas por el histórico conflicto interno de Colombia que se concentran desproporcionadamente en las zonas rurales, así como a los migrantes, en particular de Venezuela. Las mujeres también se ven afectadas desproporcionadamente por la pobreza, ya que tienen niveles de empleo y salarios más bajos y una tasa de informalidad más alta en comparación con los hombres. El sistema de pensiones, antes de la reforma de 2024, dejaba a muchas personas mayores en la pobreza y exacerba las desigualdades debido a la baja cobertura del sistema contributivo y no contributivo y los subsidios para las personas con ingresos altos y los bajos beneficios no contributivos para los jubilados con ingresos bajos (OECD, 2022[1]; OECD, 2019[2]).
Nota: Gráfico del año 2019, excepto para la brecha entre los departamentos más ricos y más pobres, hogares rurales y urbanos y hogares encabezados por mujeres y hombres (2022). Las tasas de pobreza se definen utilizando la definición nacional basada en el cálculo de la canasta básica de consumo de alimentos.
Fuente: (World Bank, 2021[3])y cálculos de la OCDE con base en la Gran Encuesta Intregrada de Hogares (GEIH 2022).
Pensiones: La reforma pensional aprobada por el Congreso de la República en junio de 2024 tiene como objetivo ampliar la cobertura de las pensiones y abordar la competencia entre los dos regímenes existentes en el sistema contributivo. La reforma entrará en vigor el 1 de julio de 2025. El sistema existente permite a los afiliados elegir entre un plan estatal de beneficios definidos y un plan individual de cuentas de ahorro de contribuciones definidas, administrado por fondos de pensiones privados (OECD, 2022[1]). La reforma establece tres pilares de beneficios con un cuarto pilar voluntario adicional, así:
Pensiones solidarias: Se fortalece el pilar no contributivo, ofreciendo elegibilidad a personas pobres y vulnerables de 65 años (60) o más para hombres (mujeres) con beneficios de pensión acumulados mínimos o nulos. Recibirían un beneficio mensual de la “línea de pobreza extrema”, estimado actualmente en COP 223 000 por mes (EUR 53), casi tres veces más que el nivel de beneficio existente.
Pensiones semi-contributivas: Las personas con 300 a 1.000 semanas de aportes pero que no cumplan el requisito para pensionarse de 1.300 semanas a los 65 años para los hombres o 1.000 semanas y 60 para las mujeres recibirán una renta vitalicia basada en aportes individuales y un subsidio estatal equivalente a 30% de ahorro para mujeres y 20% para hombres. Este pilar incluye a los trabajadores que ganan menos de un salario mínimo mensual y a los que cotizan al régimen BEPS, quienes ahora podrán incluir estos aportes en el cálculo de su renta vitalicia.
Pensiones contributivas: Los trabajadores contribuirán al sistema público de reparto con ingresos de hasta 2,3 veces el salario mínimo mensual y el ingreso superior a este umbral será destinado a cuentas individuales de ahorro administradas por fondos de pensiones privados. Al jubilarse, los beneficios de ambas fuentes se combinarían en una única pensión. Un nuevo fondo de ahorro público acumulará el capital redirigido de fondos privados y contribuciones al esquema público. La edad normal de jubilación (62 años para los hombres/57 para las mujeres) y la mayoría de los requisitos de elegibilidad existentes permanecen sin cambios, como las 1.300 semanas de cotización requeridas para los hombres y 1.000 para las mujeres. Sin embargo, las mujeres con hijos tendrán como requisito períodos de cotización más cortos, reduciéndose en 50 por cada hijo. Los pueblos indígenas, afrodescendientes, palenqueras y campesinos también tienen semanas contributivas requeridas más bajas. Las tasas de contribución de empleadores y empleados sobre ingresos de hasta cuatro veces el salario mínimo mensual permanecerán en 12% para los empleadores y 4% para los empleados, pero para ingresos superiores a este umbral, la contribución de los empleados aumentará al 6% sobre salarios de hasta 25 veces el salario mínimo mensual (el techo de ingresos actual) para financiar la pensión solidaria. En la edad de jubilación, las personas con más de 1.000 semanas de cotizaciones, pero menos de las 1.300 semanas requeridas para una pensión contributiva, tendrán derecho a una prestación de vejez anticipada equivalente a un salario mínimo mensual, y el valor equivalente a las cotizaciones faltantes se les descontará de su asignación mensual hasta que cumplan 1.300 semanas. La reforma introduce cotizaciones semanales a las pensiones para los trabajadores autónomos y a tiempo parcial. El sistema de transición se estableció con un requisito de menos de 750 semanas para las mujeres y 900 para los hombres.
Salud: El Congreso archivó un proyecto de ley que reforma el sistema de salud a principios de abril. Su objetivo era mejorar el acceso a la atención sanitaria en zonas rurales y remotas reorganizando el sistema en torno a centros públicos de atención primaria, ampliando las clínicas de medicina general y reforzando las capacidades de diagnóstico. La propuesta buscaba eliminar el papel de intermediarias de las Entidades Promotoras de Salud (EPS), que actualmente cobran pagos mensuales obligatorios de los empleados y del gobierno y utilizan estos fondos para contratar proveedores de salud para atender a los beneficiarios. El proyecto de ley pretendía consolidar todos los fondos en una entidad pública unificada responsable del pago directo a los proveedores de atención médica de acuerdo con los valores establecidos por el Ministerio de Salud. Las EPS pasarían a asumir una nueva función, ofreciendo auditoría, servicios de facturación, tecnología especializada y asesorando a las autoridades públicas. El gobierno anunció que presentará al Congreso una nueva reforma con los mismos elementos centrales.
Trabajo: El proyecto de ley, en el Congreso, apunta a fortalecer la negociación colectiva, mejorar las horas extras y las indemnizaciones por despido, reducir las horas de trabajo y aumentar progresivamente las licencias de paternidad. También prohíbe los contratos de servicios sindicales e introduce contribuciones a la seguridad social a tiempo parcial (semanales) para personas que trabajan por cuenta propia, personas con múltiples empleos, trabajadores en la agricultura, plataformas y otras actividades específicas.
Educación: El proyecto de ley que fue archivado por el Congreso en junio tenía como objetivo reducir la edad de educación obligatoria a 3 años y ampliar la educación obligatoria para cubrir la educación secundaria, terminando a los 17 años. A finales de 2023, se promulgó un decreto presidencial para ampliar el acceso gratuito a la educación superior en instituciones públicas, a partir del primer semestre del año académico 2024. La legislación flexibiliza los criterios de elegibilidad, abarcando el nivel socioeconómico, la edad, la nacionalidad y dando prioridad a los grupos marginados, las víctimas del conflicto armado interno, las personas con discapacidad y las madres solteras. En particular, la elegibilidad ahora incluye a aquellos dentro de los tres primeros estratos económicos, que representan el 95% de los hogares colombianos.
Programa Renta Ciudadana: Está siendo implementado un nuevo programa integral de transferencias monetarias condicionadas que apunta a consolidar todos los programas existentes (Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Ingreso Solidario) mientras mejora la cobertura y los beneficios con el objetivo de llegar progresivamente a todos los hogares en situación de pobreza o vulnerabilidad. El programa mantiene las condicionalidades de las transferencias monetarias para lograr los resultados deseados en educación y salud. Para 2024, se espera que incluya a todos aquellos que se encuentran en pobreza extrema.
La informalidad laboral generalizada contribuye a exacerbar las desigualdades y perpetuar la pobreza. Los trabajadores informales, a menudo caracterizados por ingresos más bajos e inestables, enfrentan desafíos importantes debido a la ausencia de beneficios sociales contributivos y protección laboral, como el acceso a planes de pensiones, seguro de desempleo, licencia de maternidad remunerada o vacaciones. Los trabajadores rurales, migrantes, jóvenes, indígenas y aquellos a tiempo parcial, así como las mujeres y los trabajadores por cuenta propia, tienden a ocupar con mayor frecuencia empleos informales (OECD, 2022[1]). Aproximadamente el 50% de la población reside en hogares donde todos los miembros que trabajan son informales, lo que afecta especialmente a los hogares de bajos ingresos (OECD et al., 2023[4]), volviéndolos altamente vulnerables a las crisis y provocando mayores tasas de pobreza entre los trabajadores informales.
La informalidad laboral ha disminuido considerablemente durante la última década en Colombia, pero sigue siendo más alta que en muchos otros países grandes de la región (Gráfico 4.3). La informalidad disminuyó, de alrededor del 70% a principios de la década de 2010, al 56% en el segundo trimestre de 2024, como resultado de una mejor educación, la reducción de los costos laborales no salariales y una serie de medidas para facilitar la formalización de trabajadores y empresas. (OECD, 2019[2]; OECD, 2022[1]). En particular, la reforma tributaria de 2012, que implicó una reducción de los impuestos sobre la nómina y las contribuciones de salud de los empleadores, resultó en una disminución estimada de 2 a 4 puntos porcentuales en la tasa de informalidad (Kugler et al., 2017[5]; Morales and Medina, 2017[6]; Fernández and Villar, 2017[7]; Bernal et al., 2017[8]). Si bien la informalidad disminuyó tanto en las zonas urbanas como en las rurales, la disminución fue mucho más lenta en las zonas rurales, donde sigue siendo muy alta, alcanzando el 84% del empleo rural a finales de 2023.
Nota: En el Panel A, la informalidad se define como el porcentaje de trabajadores ocupados que no cotizan al sistema de pensiones. El faltante de datos de abril a agosto de 2020 a que en la pandemia no se realizaron algunas preguntas en las encuestas de hogares. El panel B muestra la definición de empleo informal de la OIT como empleo por cuenta propia en empresas informales (pequeñas empresas no registradas) y empleo asalariado en empleos no protegidos, es decir, empleos sin contribuciones sociales, tanto en empresas formales como informales. La definición estadística de la OIT es diferente a la que sigue el DANE. ALC representa el promedio simple de ARG, BRA, CHL, CRI, MEX, PER.
Fuente: Cálculos de la OCDE con base en DANE y ILOSTAT.
La caída de la informalidad aceleró su ritmo entre 2019 y 2023, cayendo 4 puntos porcentuales, y 10 puntos porcentuales entre las mujeres. Esta reducción fue impulsada por la fuerte recuperación postpandemia y los subsidios al empleo de la seguridad social (Banrep, 2023[9]). Estos subsidios, introducidos durante la pandemia y ampliados hasta 2026 por el gobierno actual, ofrecen subsidios del 30% del salario mínimo para los jóvenes, el 20% para las mujeres y el 10% para los hombres.
Es necesario reducir aún más la informalidad laboral para reducir la pobreza y las desigualdades e impulsar la productividad, como se analiza en el Estudio Económico de Colombia de 2022 (OECD, 2022[1]). Los esfuerzos del gobierno se centran en apoyar la economía popular, que abarca una amplia gama de entidades económicas, incluyendo esfuerzos individuales y comunitarios, a menudo informales y apoyados por redes familiares y locales (ver Capítulo 3). Las medidas apuntan a mejorar la transición hacia la formalización mejorando la productividad de las empresas y los trabajadores informales a través de la capacitación vocacional, la educación financiera, el acceso al microcrédito y la incorporación de asociaciones (populares) en la contratación pública. El plan de reindustrialización (ver Capítulo 3) también apoya la economía popular. Estos esfuerzos son bienvenidos, pero se necesitarán otras medidas.
Reducir la informalidad requiere una estrategia integral a través de una mejor aplicación de las leyes tributarias y laborales, y una reducción de los costos laborales no salariales, particularmente para los trabajadores de bajos ingresos (OECD, 2022[1]). La eficacia de los actuales subsidios al empleo en Colombia para formalizar a los trabajadores subraya la necesidad de reducir los costos laborales no salariales, particularmente para los trabajadores vulnerables y de bajos ingresos. La evidencia de otros países, como Chile y Turquía, muestra que los subsidios de empleo que cubren las contribuciones a la seguridad social para grupos específicos como mujeres, jóvenes o pequeñas empresas, reducen la informalidad (Aşık et al., 2022[10]; SENCE, 2022[11]; SENCE, 2022[12]). Otras medidas para reducir la informalidad empresarial deberían incluir la reducción de la carga tributaria, los costos regulatorios y costos para establecer y hacer crecer empresas, como se analiza en los Capítulos 1 y 3. La mejora del acceso a la educación, como se aborda más adelante en este Capítulo, también debería integrarse en la estrategia. Como se señaló en el Estudio Económico de Colombia de 2022, garantizar una protección de ingresos mínimos para los trabajadores desocupados mejoraría aún más los incentivos a la formalización.
Otro factor que fomenta la informalidad es el salario mínimo relativamente alto en Colombia. El salario mínimo (90% del salario medio de los empleados formales a tiempo completo) es alto en comparación con el promedio de la OCDE del 55% en 2022. Solo la mitad de los trabajadores colombianos, y menos de uno de cada cuatro en las regiones más pobres, ganan al menos el salario mínimo (OECD, 2022[1]). Con el tiempo, el valor del salario mínimo ha aumentado más rápido que los precios al consumidor y la productividad laboral. En su elevado nivel actual, es probable que los aumentos marginales del salario mínimo real reduzcan las perspectivas de empleo formal para los trabajadores poco calificados, los jóvenes y las personas ubicadas en regiones rurales y menos desarrolladas (OECD, 2015[13]). Apuntar a ajustes en el salario mínimo que tomen en consideración el impacto sobre el empleo y la informalidad sería un enfoque razonable hasta alcanzar un nivel que sea más amigable para la creación de empleo formal, como recomendó el pasado Estudio Económico de Colombia (OECD, 2022[1]). Estudios económicos de Colombia anteriores también han recomendado considerar los salarios mínimos regionales.
La reforma de las pensiones que ofrece mejoras con respecto al status quo (Cuadro 4.2) es un bienvenido paso adelante y se alinea con las recomendaciones anteriores de la OCDE (OECD, 2022[1]) como se refleja en el Tabla 4.1, y ayudará a reducir las inequidades y la pobreza. La reforma aborda dos problemas principales dentro del sistema de pensiones actual: la baja cobertura y una desigualdad significativa, particularmente evidente en los subsidios regresivos a las pensiones y la existencia de dos sistemas en competencia que brindan diferentes beneficios de pensión a trabajadores con el mismo historial profesional. Sin embargo, habrá que mejorar ciertos aspectos a medio plazo.
En primer lugar, la reforma de las pensiones aumenta los beneficios y la cobertura para todos los ciudadanos al garantizar una pensión a quienes no pueden obtener una contributiva, asegurando que ningún anciano caiga en la pobreza extrema. La reforma también proporciona beneficios de pensión para aquellos trabajadores que cotizaron, pero no alcanzaron el mínimo requerido de 1.300 semanas de cotizaciones para los hombres y 1.000 semanas para las mujeres a través de un nuevo pilar semi-contributivo (Cuadro 4.1). Actualmente, estas personas sólo tienen derecho a la devolución de sus saldos sin intereses devengados. Esto es en gran medida bienvenido, ya que el actual sistema de pensiones exacerba las desigualdades y deja a muchas personas mayores en la pobreza, dada la baja cobertura entre los más vulnerables. Si bien esto es una mejora con respecto al esquema anterior, en el mediano plazo sería aconsejable mejorar los beneficios dentro del pilar no contributivo para evitar que alguien caiga en la pobreza, garantizando al mismo tiempo la responsabilidad fiscal en el proceso.
Hasta la reforma de 2024, el sistema de pensiones de Colombia contaba con tres pilares principales. Primero, un pilar no contributivo, Colombia Mayor, financiado con impuestos generales y dirigido a los más pobres. La cobertura era de apenas el 29% entre la población de 65 años o más, mientras que los beneficios rondan el 60% de la línea de pobreza extrema. Segundo, un pilar contributivo con un sistema de reparto y un sistema de capitalización individual que coexistían y ofrecían distintos beneficios a los trabajadores con carreras similares; y un tercer pilar de ahorro voluntario con incentivos fiscales. En particular, la Constitución exige que los montos de las pensiones no puedan caer por debajo del salario mínimo, garantizando que sólo aquellos que cumplan con las condiciones del plazo de contribución (25 años en el plan público; 22 en los fondos de pensiones privados) reciban una pensión contributiva. Un pilar de contribución alternativo lo proporcionan los BEP (Beneficios Económicos Periódicos, un sistema semi-contributivo) para trabajadores informales o aquellos que ganan menos de un salario mínimo mensual. Los pensionados pueden convertir sus ahorros y un subsidio estatal en una prestación periódica. Sin embargo, la aceptación sigue siendo baja: el número de personas que ahorran (alrededor del 1,6% de las personas mayores en 2020) y los montos ahorrados son bajos (alrededor del 16% del umbral de pobreza extrema) (OECD, 2022[1]).
En segundo lugar, la reforma unifica los dos esquemas contributivos actuales. El sistema contributivo permitía a los afiliados elegir entre un plan estatal de beneficios definidos y un plan individual de cuentas de ahorro de contribución definida administrado por administradoras privadas de fondos de pensiones. El proyecto de ley amplía el sistema público de reparto al redirigir las contribuciones de los fondos privados al sistema público. Sólo los trabajadores que ganen más de 2,3 veces el salario mínimo contribuirán a los fondos de pensiones privados por ingresos superiores a este umbral. Alrededor del 75% de todas las contribuciones al pilar contributivo se destinará al componente público de beneficio definido. El Banco de la República, cuya independencia asegura la credibilidad en la gestión de recursos, administrará un nuevo fondo de ahorro público, que acumulará capital redirigido de fondos privados y las contribuciones al sistema público que se harán desde la implementación de la reforma. En tercer lugar, la reforma mejora la focalización aumentando los subsidios a los trabajadores de bajos ingresos a través de los pilares solidario y semi-contributivo, y reduciéndolos para los trabajadores de altos ingresos en el pilar contributivo cuando las contribuciones no cubren los desembolsos.
En el mediano y largo plazo, dado el actual proceso de envejecimiento y para garantizar la sostenibilidad fiscal de la reforma (ver Capítulo 2), el gobierno deberá considerar reformas paramétricas. Hay dos alternativas. En primer lugar, reducir el umbral a partir del cual los trabajadores deben contribuir a los fondos de pensiones privados, ya que ahora es relativamente alto: menos del 15% de todos los trabajadores ganan por encima de los salarios mínimos de 2,3 meses. Esto tendría la ventaja de fomentar el ahorro nacional y la profundidad del mercado de capitales. En segundo lugar, cambiar el cálculo de las tasas de reemplazo de las pensiones. Las tasas de reemplazo son generosas para los estándares internacionales en el esquema público, con un 72% de los ingresos previos a la jubilación en 2022, en comparación con un promedio de la OCDE del 62% (OECD, 2022[1]). El salario medio a lo largo de toda la vida podría utilizarse para calcular la base salarial, en lugar de los últimos diez años de salario (OECD, 2019[2]). Además, Colombia también podría considerar aumentar la edad de jubilación (hoy día de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres) e igualar la edad de jubilación para hombres y mujeres (OECD, 2015[13]). Vincular la edad de jubilación a la esperanza de vida puede facilitar pequeños ajustes automáticos a medida que aumenta la esperanza de vida.
Los esfuerzos para aumentar la formalidad laboral serán fundamentales para ampliar la cobertura del sistema de pensiones contributivo. La baja cobertura del esquema actual (25% de todos los trabajadores) se debe principalmente a la alta informalidad laboral y a que sólo los trabajadores con un salario mínimo mensual a tiempo completo pueden cotizar. La reforma de las pensiones podría alentar a los trabajadores a contribuir al sistema al otorgarles acceso al pilar semi-contributivo después de 300 semanas de contribuciones. La reforma de las pensiones también fomenta las cotizaciones, ya que las cotizaciones se basarán en un salario mínimo diario, con un requisito mínimo de cotizaciones de una semana, para los trabajadores independientes y a tiempo parcial. Sin embargo, las simulaciones indican que hacia 2100 sólo el 22% de las personas mayores pertenecerán al sistema contributivo (Universidad de los Andes, 2023[14]), y la mayoría de los trabajadores pertenecerán al pilar semi-contributivo. Esto sugiere que es necesario adoptar medidas adicionales para garantizar que los trabajadores tengan incentivos para contribuir sus ingresos completos y a lo largo de toda su vida laboral, como se analizó anteriormente.
La reforma laboral presentada por el Gobierno al Congreso se alinea con las recomendaciones anteriores de la OCDE y los compromisos posteriores a la adhesión de Colombia para mejorar las condiciones laborales de los trabajadores formales, prohibir los contratos sindicales y apoyar la negociación colectiva (OECD, 2016[15]; OECD, 2024[16]). En julio de 2024, el Congreso eliminó del proyecto de ley gran parte de los artículos relacionados con los derechos sindicales y las huelgas, lo que representa un desafío para cumplir con las recomendaciones y compromisos post-acceso a la OCDE. Adicionalmente, se necesita una evaluación cuidadosa ya que puede fomentar la informalidad, y desalentar el empleo formal al aumentar los costos laborales no salariales. Algunos estudios sugieren que la informalidad aumentaría debido a la reforma (Mejia, 2023[17]; Banrep, 2023[18]), aunque algunas disposiciones que permiten las cotizaciones sociales para el trabajo a tiempo parcial, y otras medidas para los trabajadores por cuenta propia y otras ocupaciones específicas podrían fomentar la formalización. Además, el Ministerio de Trabajo está trabajando en medidas para mejorar la productividad laboral que podrían mitigar el impacto del aumento de los costos laborales no salariales. Se requiere un análisis exhaustivo para comprender cómo las reformas laborales y de pensiones interactúan y afectan la informalidad. Este análisis podría informar y guiar el desarrollo de medidas para minimizar cualquier efecto adverso sobre la informalidad.
El Programa de Renta Ciudadana se alinea con las recomendaciones de Estudios Económicos anteriores (ver Cuadro 4.1 y Cuadro 4.1) al aumentar los beneficios y la cobertura de los programas de transferencias monetarias condicionadas y ayudará a reducir la pobreza. Además, los esfuerzos para mejorar la focalización de las políticas sociales mediante la introducción de un nuevo registro social son bienvenidos y deben continuar, como se analiza en el Capítulo 2. Para mantener los incentivos para el empleo formal y prevenir que se desincentiven a los beneficiarios de buscar trabajo formal por temor a perder beneficios, una fase de reducción gradual, en la que la reducción del valor de transferencia es menor que el ingreso adicional obtenido, alentaría la adopción del trabajo formal. Las transferencias de monetarias también pueden vincularse a comportamientos laborales en pro de la formalidad, como la capacitación profesional y la participación en los servicios públicos de empleo, lo que facilita los esfuerzos de alivio de la pobreza (OECD, 2022[1]).
La educación de alta calidad es esencial para fomentar la igualdad de oportunidades y proporcionar a las personas las habilidades necesarias para acceder a oportunidades de empleo formal. Si bien el acceso a la educación ha aumentado durante la última década, con una tasa de graduación de la educación secundaria del 77% en 2019, los resultados educativos siguen siendo deficientes y están fuertemente influenciados por los entornos socioeconómicos (Figura 4.4). Existen importantes disparidades regionales en la matriculación y los resultados escolares. Además, el sistema educativo de Colombia se vio gravemente afectado por la pandemia, que provocó uno de los cierres de escuelas más prolongados de la OCDE y amplió los rezagos educativos, lo que afectó especialmente a los estudiantes de los entornos más desfavorecidos (OECD, 2022[1]). Los resultados de PISA 2022 muestran caídas en matemáticas, ciencias y lectura en comparación con 2018, como en muchos otros países de la OCDE.
Nota: Los deciles se refieren a los deciles internacionales de estatus socioeconómico, calculados utilizando el índice de estatus económico, social y cultural (ESCS) de PISA 2022. ALC es un promedio simple de ARG, BRA, CHL, MEX y PER.
Fuente: OCDE (2022), “PISA results 2022”.
El gobierno debería centrarse en mejorar tanto la cobertura como la calidad de la educación desde el nivel inicial hasta el secundario para impulsar el rendimiento de los estudiantes, reducir las brechas de aprendizaje y mitigar la influencia del estatus socioeconómico. Si bien la reciente iniciativa para brindar educación terciaria gratuita a estudiantes vulnerables (Cuadro 4.1) ampliará el acceso, su eficacia depende de garantizar oportunidades educativas equitativas desde la primera infancia hasta la educación secundaria. Para los estudiantes de entornos desfavorecidos, desafíos como una preparación inadecuada y aspiraciones limitadas pueden obstaculizar el acceso a educación superior tanto como las barreras financieras.
Para abordar la desigualdad en los resultados educativos será necesario prestar más atención a los niños en escuelas desfavorecidas. Las tasas de deserción escolar en la educación secundaria son motivo de preocupación: sólo 44 de cada 100 niños terminan la escuela secundaria a tiempo, especialmente entre los niños de escuelas públicas y hogares vulnerables en zonas rurales. El proyecto de ley de educación que prevé ampliar la educación obligatoria hasta los 17 años es un paso bienvenido, pero se necesitan más esfuerzos. Establecer un sistema de seguimiento para identificar y apoyar a los estudiantes en riesgo en las primeras etapas de su educación es crucial, pero actualmente no existe (Fedesarrollo, 2022[19]). Por ejemplo, en Finlandia, la intervención temprana, la instrucción adicional para los estudiantes rezagados y el aprendizaje personalizado ayudaron a reducir las tasas de repetición y deserción escolar (Välijärvi and Sahlberg, 2008[20]). En 2022, alrededor del 20% de los niños matriculados estaban en programas de jornada completa (Education Ministry, 2022[21]). Ampliar aún más los horarios de la escuela primaria puede mejorar los resultados educativos y reducir la deserción escolar (Radinger and Boeskens, 2021[22]). Además, la experiencia en otros países de la OCDE como Chile, Suiza y Japón muestra que los programas de jornada completa también impulsan la participación de las mujeres en la fuerza laboral. Una transición factible a mayor tiempo escolar requiere una planificación y financiación cuidadosa. Esto incluye garantizar una inversión suficiente en infraestructura escolar, comidas subsidiadas para quienes no pueden pagarlas y una compensación adecuada para los docentes.
La calidad de la enseñanza es un ingrediente clave para obtener buenos resultados educativos, particularmente en escuelas y regiones desfavorecidas donde a menudo faltan educadores de alta calidad. Para abordar esto, aumentar los incentivos para que los docentes calificados se reubiquen temporalmente puede ayudar a mitigar las desigualdades, como se señala en el Estudio Económico de Colombia (2022[1]). Las medidas actuales, como una bonificación salarial del 15%, han resultado insuficientes. Aumentar las bonificaciones salariales, vinculadas al grado de lejanía y/o al desempeño, y ofrecer una progresión profesional acelerada, aumentos automáticos de calificaciones o libertad para elegir la escuela para los docentes que completen un mandato de al menos tres años en zonas desfavorecidas, sería de ayuda (Forero and Saavedra, 2019[23]). Además, facilitar el desarrollo profesional y la capacitación, así como las herramientas y recursos digitales pueden apoyar aún más el desarrollo docente (Radinger et al., 2018[24]). Proporcionar apoyo a la vivienda y subsidios de transporte a los docentes también podría mejorar el atractivo de la enseñanza en estas áreas. Garantizar el apoyo de la comunidad y crear programas de tutoría para nuevos docentes puede fortalecer aún más su compromiso y eficacia en las regiones desfavorecidas (Unesco, 2019[25]).
Un sistema de atención y educación de la primera infancia asequible y de alta calidad es crucial para mejorar las perspectivas educativas de los niños y desarrollar habilidades cognitivas, sociales y emocionales para el éxito posterior, especialmente entre los más vulnerables. Además, fomentaría la participación de las mujeres en la fuerza laboral. A pesar de los avances en la matrícula en educación infantil, Colombia se mantiene por debajo del promedio de la OCDE (Gráfico 4.5, panel A). Las brechas en la matriculación persisten, incluso entre los niños de cinco años para quienes la asistencia es obligatoria, y varían según la ubicación y el origen étnico. La educación pública de la primera infancia depende predominantemente de hogares comunitarios (Programa Hogar Comunitario de Bienestar) administrados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (OECD, 2016[26]), que atienden al 25% de los niños de 0 a 5 años. Esta iniciativa ha llegado efectivamente a las zonas rurales y ha apoyado la inclusión de las madres en el mercado laboral (Attanasio and Vera-Hernandez, 2004[27]). Sin embargo, las discrepancias en la cobertura entre departamentos son sustanciales: las áreas urbanas alcanzan el 40% y las áreas rurales el 20% (Gráfico 4.5, panel B). Las familias que carecen de acceso tienden a ser más pobres: en 2018, el 60 % eran pobres o extremadamente pobres y el 30 % eran vulnerables (World Bank, 2021[3]).
Nota: El panel A muestra 2020 o el último año disponible. ALC es un promedio simple de CHL, CRI, MEX. El panel B muestra el año 2022.
Fuente: OCDE (2023), Joining Forces for Gender Equality: What is Holding us Back?; y cálculos de la OCDE basados en la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2022.
El objetivo a largo plazo del gobierno es hacer que la educación y los cuidados tempranos integrales sean accesibles para todos los niños y hacer que la educación sea obligatoria a partir de los 3 años (Cuadro 4.1). Esto requerirá ampliar los programas comunitarios para cubrir más familias y áreas, incluidas aquellas con procedencia indígena, y dar prioridad a las más pobres mediante medios de prueba adecuados. Iniciativas como el programa Buen Comienzo de Medellín, que funciona para niños de hasta cinco años, son un buen ejemplo para ampliar su escala. Para mejorar la accesibilidad, es clave reducir las barreras de entrada, como simplificar los requisitos de documentación y aumentar la conciencia sobre cómo acceder a estos servicios (World Bank, 2021[3]). Las estimaciones sitúan el costo de la cobertura universal en Colombia para niños de 3 a 5 años en un 0,3% del PIB (Forero and Saavedra, 2019[23]) que debería ser financiado por impuestos generales.
Garantizar un número adecuado de educadores calificados para satisfacer las necesidades y estándares educativos de los niños en edad preescolar y mejorar la calidad de los servicios de educación infantil es esencial para abordar las disparidades educativas. Esto incluye reclutar, capacitar y retener docentes capaces de brindar educación infantil de calidad. Estos esfuerzos deberían incluir mantener proporciones apropiadas de estudiantes por docente, 33 niños por docente en Colombia es el doble que el promedio de la OCDE (Finland, 2023[28]). Es necesario implementar métodos rigurosos para medir la calidad del servicio, más allá de los datos autorreportados. Además, es importante introducir incentivos de desempeño para los proveedores de cuidado infantil en función de la calidad de la atención que brindan. Países como el Reino Unido, Chile y la India utilizan indicadores específicos de seguimiento del desarrollo infantil, como pruebas estandarizadas y evaluaciones cualitativas apropiadas para la edad, para evaluar la calidad del cuidado infantil (World Bank, 2021[3]). Ofrecer programas cortos y regulares de capacitación continua a los trabajadores de cuidado infantil mejoraría la calidad, como se vio en Vietnam (Neuman, Josephson and Chua, 2015[29]), beneficiando particularmente a las áreas rurales donde los trabajadores bien capacitados son escasos y las necesidades de cuidado infantil están influenciadas por la estacionalidad agrícola.
La participación femenina en la fuerza laboral se ha recuperado de la pandemia, pero aún está por detrás de otros países de la OCDE (Gráfico 4.6, panel A). En 2022, la brecha de género en el empleo se situó en 25 puntos porcentuales, superando el promedio de la OCDE en 15 puntos (Gráfico 4.6, panel B). Esta brecha es particularmente pronunciada entre las mujeres con educación limitada, que viven en zonas rurales, las madres y las poblaciones indígenas. Cerrar las brechas de género en la participación de la fuerza laboral daría un impulso significativo al PIB per cápita de Colombia, incrementándolo aproximadamente medio punto porcentual anual para 2050 (Gráfico 4.7).
Nota: En el Panel A, ALC es un promedio simple de ARG, BRA, CHL, CRI, MEX y PER, y los datos de ARG se refieren a 2021. En el Panel B, ALC es un promedio simple de ARG, BRA, CHL, CRI y MEX, con datos ARG para 2021. Los datos sobre el nivel educativo corresponden a personas de 25 a 64 años, mientras que los datos sobre raza/etnicidad para mujeres de 15 años o más son de 2021 o más reciente. Para las mujeres afrodescendientes, el promedio de ALC comprende BRA y PER, mientras que para las mujeres indígenas y no indígenas o afrodescendientes incluye BRA, CHL, MEX y PER.
Fuente: OECD Labour Force Statistics; DANE; ILOSTATO; CEPALSTAT; y OECD Education at a Glance.
También persisten las disparidades en la calidad del empleo: las mujeres tienen más probabilidades de trabajar en empleos informales y a tiempo parcial y ganar salarios más bajos en comparación con los hombres. Múltiples factores contribuyen a las brechas de género en el mercado laboral, incluidas las interrupciones profesionales, las opciones educativas, la segregación ocupacional, la discriminación de los empleadores y la carga desproporcionada de las mujeres en el trabajo doméstico no remunerado (OECD, 2023[30]). Las mujeres en Colombia dedican 22 horas más por semana a tareas no remuneradas en comparación con los hombres, principalmente debido a las normas tradicionales y la infraestructura rural y los servicios de cuidado infantil limitados. Esta disparidad obstaculiza significativamente la capacidad de las mujeres para asegurar y mantener oportunidades de empleo de alta calidad. Mejorar la educación de la primera infancia y el acceso a guarderías y ampliar el horario escolar es clave para promover la participación femenina en la fuerza laboral y el empleo formal, como se analizó anteriormente. Promover y fomentar horarios de trabajo flexibles, el uso temporal del trabajo a tiempo parcial por motivos familiares y el trabajo a distancia también puede ayudar a mujeres y hombres a combinar las responsabilidades familiares con el trabajo remunerado y ayudar a reducir las brechas de género. La reciente reducción de la jornada laboral semanal a 46 horas puede respaldar la participación de las mujeres en el mercado laboral. La reforma de pensiones propuesta reduce el número de semanas requeridas para que las mujeres accedan a las pensiones por cada hijo, reconociendo y recompensando los períodos de cuidado. Ampliar este derecho a los hombres que se toman un tiempo fuera de la fuerza laboral para brindar cuidados promovería aún más la equidad. Abordar las barreras legales al trabajo formal a tiempo parcial, como el requisito de Colombia de pagar el salario mínimo a tiempo completo, y adoptar contribuciones por horas, como se planificó en la reforma del mercado laboral propuesta y se hizo en países como Chile, promovería la formalidad laboral y contribuciones a las pensiones más altas.
Aumento en el crecimiento del PIB per cápita derivado de la reducción de las brechas de género en el mercado laboral, puntos porcentuales
Nota: La simulación supone que las brechas de género en la participación en el mercado laboral y en las horas trabajadas se cerrarán para 2060. El gráfico muestra la diferencia en el crecimiento potencial del producto per cápita en relación con la proyección de referencia del modelo a largo plazo del Departamento de Economía de la OCDE; se refieren a la diferencia anual promedio en puntos porcentuales al final del período de proyección.
Fuente: Fluchtmann, Keese and Adema (2023) Gender equality and economic growth: Past progress and future potential.
Aunque la licencia parental es generosa en Colombia, en comparación con otros países latinoamericanos, el 60% de la fuerza laboral carece de derechos de licencia materna o parental porque son trabajadores informales. Colombia ofrece 2 semanas de licencia de paternidad y 18 semanas de licencia de maternidad remunerada, 12 de las cuales están reservadas a la madre y las otras 6 de forma voluntaria compartida. El proyecto de ley laboral tiene como objetivo aumentar gradualmente la licencia de paternidad a 12 semanas en 2026, lo que probablemente mejorará la aceptación y equilibrará las funciones de cuidado, como lo sugiere la evidencia de otros países de la OCDE (OECD, 2023[30]). Sin embargo, las licencias de maternidad y paternidad sólo beneficiarán a las trabajadoras de altos ingresos y no a la mayoría de las trabajadoras, que son informales.
Las responsabilidades de cuidar a las personas mayores suponen una carga desproporcionada para las mujeres. Ampliar la atención de calidad al cuidado de las personas mayores puede impulsar la participación femenina en la fuerza laboral y ayudar a abordar los desafíos del envejecimiento de la población de Colombia. Los programas y políticas formales de atención de largo plazo para abordar la dependencia funcional siguen siendo escasos (OECD, 2023[30]). Sólo el 35% de los municipios del país cuentan con al menos un centro de protección y atención a personas mayores. La introducción en Colombia del Sistema Nacional de Cuidado en 2023 está en desarrollo con el objetivo de proporcionar una nueva organización de corresponsabilidades para el cuidado y garantizar los derechos de los cuidadores. El sistema de atención en Bogotá es parte de los modelos que se están considerando para su implementación a nivel nacional (Cuadro 4.3). Éste hace hincapié en el apoyo y la formación de las cuidadoras y los cuidadores, y ayuda a las cuidadoras y cuidadores informales a través de canales de información accesibles, siguiendo modelos exitosos en países avanzados de la OCDE como Francia y los Países Bajos (OECD, 2023[30]). Dependiendo de la población objetivo y de los servicios que se brindarán, el costo estimado de un sistema nacional de cuidados a largo plazo oscila entre el 0,3% y el 1% del PIB para los países de América Latina, pero los costos netos podrían ser menores ya que existen beneficios fiscales potenciales provenientes de menores costos de atención médica y una mayor participación femenina en la fuerza laboral (Medellin, 2020[31]; Oliveira, Aranco and Stampini, 2021[32]).
Colombia ha mejorado la representación política femenina, con un 30% de mujeres elegidas al Congreso en 2022, el mínimo requerido por la ley de cuotas, un aumento significativo con respecto a 2018 (19,7%). Los avances son notables en el poder ejecutivo y en los cargos de gestión pública. Sin embargo, las disparidades de género persisten a nivel regional y local, con sólo un 6,3% de gobernadoras y un 12% de alcaldesas a nivel subnacional, donde no parecen aplicarse sanciones por incumplimiento de la ley de cuotas. La implementación desigual de la ley de cuotas y el hecho de que las sanciones sean limitadas por incumplimiento en los procesos electorales pueden servir como una barrera estructural para la participación política de las mujeres. España ofrece un ejemplo interesante de legislación para promover la paridad de género en los partidos políticos. En comparación con Colombia, España exige un mayor porcentaje de candidatas mujeres en las listas de los partidos e impone sanciones efectivas en caso de incumplimiento (OECD, 2020[33]). En el sector privado, la participación femenina en los consejos de administración de empresas es del 12,9%, inferior al promedio de la OCDE (28%), y la mayoría de las empresas dirigidas por mujeres son PYMEs (78,2%) (DANE, CPEM, ONU Mujeres, 2020[34]). Exigir a las empresas que cotizan en bolsa que informen sobre sus avances en la reducción de las brechas de género y el establecimiento de objetivos para la representación de las mujeres en las empresas privadas ha tenido éxito en Alemania, Italia y España (ILO, 2020[35]). Los esquemas de certificación que reconocen a las empresas que promueven la igualdad de género pueden incentivar una adopción más amplia de estas iniciativas (OECD, 2023[30]).
El SIDICU (Sistema Distrital de Cuidado) de Bogotá busca mitigar la carga de las tareas de cuidado, tanto remuneradas como no remuneradas, abordando las necesidades tanto de las cuidadoras y los cuidadores como de los destinatarios de los cuidados. Los destinatarios de la atención pueden incluir niños menores de cinco años, personas con discapacidades y ancianos. El sistema tiene dos componentes: 1) "Manzanas de Cuidado", una iniciativa que centraliza servicios de atención clave para ayudar a reducir el tiempo que las mujeres dedican a trabajos/tareas no remuneradas. Cada bloque de atención ofrece servicios como lavandería, guardería, atención a personas mayores y apoyo a personas con discapacidad. El bloque también ofrece servicios de aprendizaje para hombres en los que realizan varias tareas domésticas. El primer Bloque de Atención se puso a prueba en Ciudad Bolívar y, hoy en día, existen 11 Bloques de este tipo en toda Bogotá. Para los ciudadanos que viven en zonas rurales y periféricas de Bogotá, alejadas de una Manzana del Cuidado, la ciudad ha implementado Buses del Cuidado para garantizar la movilidad y el acceso a los servicios. 2) Las "Unidades Móviles de Cuidado" son vehículos equipados que ofrecen atención en zonas remotas donde no hay "Manzanas de Cuidado" disponibles, lo que demuestra la atención domiciliaria. En 2020 se inició un proyecto piloto con dos unidades móviles. Ambas modalidades ofrecen opciones flexibles de capacitación para cuidadores, como desarrollo personal, autocuidado, generación de ingresos y compromiso/participación política. Actualmente Bogotá cuenta con 23 Bloques de Atención. Se espera que se pongan en marcha 45 Bloques de Atención para 2035, de los cuales 20 de ellos se espera que estén completamente implementados al final de la actual administración.
Fuente: (OECD, 2023[30]; OPSI, 2022[36])
Referencias
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