Este capítulo da una perspectiva general del proyecto Evaluación de la contribución económica de la migración laboral en los países en desarrollo como países de destino. Los diez países que participaron en el proyecto son Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Nepal, la República Dominicana, Ruanda, Sudáfrica y Tailandia. En primer lugar, el capítulo explica por qué interesa a los responsables de la elaboración de políticas públicas en los países en desarrollo conocer mejor los efectos económicos de la inmigración laboral, y cómo y por qué se seleccionó a los diez países socios. Más adelante el capítulo da detalles sobre los diferentes enfoques metodológicos usados por el equipo que realizó el proyecto y resume los principales hallazgos del informe desde un punto de vista comparativo. Por último, el capítulo ofrece recomendaciones de políticas para aumentar la contribución económica de los inmigrantes en los países en desarrollo.
Cómo los inmigrantes contribuyen a la economía de los países en desarrollo
Capítulo 1. La contribución de los inmigrantes a las economías de los países en desarrollo: Perspectiva general y recomendaciones de políticas
Abstract
La migración internacional ha llegado a ser parte integral de la agenda mundial de desarrollo. Tanto la Agenda de Acción de Addis Abeba 2015 como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible reconocen la contribución positiva que los migrantes hacen al crecimiento incluyente y el desarrollo sostenible en los países de origen, tránsito y destino. También subrayan la necesidad de fortalecer la cooperación internacional para garantizar migraciones seguras, regulares y ordenadas, con pleno respeto a los derechos humanos, independientemente de la situación migratoria de la persona. Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) incorporan estas inquietudes a través de la necesidad de proteger los derechos de los trabajadores migrantes, en particular las mujeres (Objetivo 8.8), adoptar políticas migratorias bien gestionadas (Objetivo 10.7) y reducir los costos de la transferencia de remesas (Objetivo 10.10) (ONU, 2015a). Además, la propagación de las crisis humanitarias de refugiados motivó a la comunidad internacional a discutir la adopción de dos pactos globales: uno por las migraciones seguras, regulares y ordenadas, y el otro por los refugiados (ONU, 2017 y 2016).
Aunque estos nuevos compromisos representan hitos considerables hacia una agenda migratoria internacional más coordinada, la inmigración sigue siendo un asunto delicado en la mayoría de los países. Las poblaciones locales a menudo creen que los inmigrantes les quitan los empleos a los trabajadores autóctonos, contribuyen a rebajar los salarios, se aprovechan de los servicios públicos, no pagan suficientes impuestos y amenazan la cohesión social y la seguridad.
La percepción de que los inmigrantes cuestan más de lo que aportan está extendida, pero raras veces se basa en pruebas empíricas. En realidad, la mayoría de los estudios realizados muestran que los efectos económicos de la inmigración en los países de destino, aunque limitados, suelen ser positivos. Sin embargo, estos estudios por lo común se centran en países de la OCDE de altos ingresos. Pocos de ellos analizan la contribución de la inmigración en los países de ingresos bajos y medios, y los que sí lo hacen generalmente se refieren a un canal específico (p. ej., trabajo, comercio o productividad) o a un solo país.1
El proyecto Evaluación de la contribución económica de la migración laboral en los países en desarrollo como países de destino se propuso llenar este vacío. Ofrece pruebas empíricas –tanto cuantitativas como cualitativas– sobre las múltiples maneras en que los trabajadores inmigrantes afectan el desarrollo económico de los países adonde emigran. El Centro de Desarrollo de la OCDE y la Organización Internacional del Trabajo (OIT) adoptaron este proyecto de cuatro años de duración, cofinanciado por el Programa temático de la Unión Europea (UE) sobre Migración y Asilo. El proyecto se inició en agosto de 2014 y se llevó a cabo en colaboración con diez países de ingresos bajos y medios: Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, Nepal, la República Dominicana, Ruanda, Sudáfrica y Tailandia.
Este informe, junto con los correspondientes a los diez países, tiene por objeto ser una herramienta útil para los responsables de la elaboración de políticas públicas en los países incluidos en el estudio y en otros países en desarrollo. Ofrece los hallazgos investigativos más recientes y exhaustivos que existen sobre la contribución económica de la inmigración laboral en países de ingresos bajos y medios. Puede ayudar a los responsables de la elaboración de políticas a concebir y aplicar políticas tanto de inmigración como sectoriales para aumentar la contribución de los inmigrantes al desarrollo. El informe también ofrece una guía metodológica para los elaboradores de políticas y los investigadores interesados en evaluar las contribuciones económicas de los trabajadores inmigrantes.
El informe se centra en tres de los principales canales a través de los cuales los inmigrantes pueden contribuir a las economías de los países de destino: mercados laborales, crecimiento económico y finanzas públicas. Tras explicar el contexto de la inmigración en cada país socio (Capítulo 2), el informe expone qué tan bien integrados están los inmigrantes al mercado laboral (Capítulo 3). Después analiza el impacto de la inmigración en los mercados laborales de los diez países socios (Capítulo 4), las distintas maneras en que los inmigrantes contribuyen al crecimiento económico (Capítulo 5) y cómo afectan las finanzas públicas, como usuarios de servicios públicos y como contribuyentes (Capítulo 6).
El proyecto: Comprender los efectos económicos de la inmigración laboral en los países en desarrollo
Entender cómo contribuyen los inmigrantes a las economías de los países en desarrollo interesa a los responsables de elaborar políticas públicas por muchas razones. Los inmigrantes afectan no solo la prosperidad económica de un país, sino el bienestar de la población autóctona, así como los sistemas de protección social y otros mecanismos compensatorios. Los inmigrantes de hecho desempeñan un conjunto distinto de funciones y ejercen una diversidad de influencias en la economía del país de acogida:
Como trabajadores, los inmigrantes son parte del mercado laboral y a la vez tienen efectos sobre él; también alteran la distribución del ingreso en el país e influyen en las prioridades de inversión interna.
Como estudiantes, los inmigrantes –o sus hijos– contribuyen a aumentar la reserva de capital humano y difundir el conocimiento.
Como emprendedores e inversionistas, crean oportunidades de trabajo y promueven la innovación y el cambio tecnológico.
Como consumidores, crean oportunidades de empleo y promueven la innovación y el cambio tecnológico.
Como ahorradores, no solo envían remesas a sus países de origen, sino que contribuyen de manera indirecta, a través del sistema bancario, a fomentar la inversión en los países de acogida.
Como contribuyentes, aportan al presupuesto público y se benefician de los servicios públicos.
A través de estas diversas funciones, los inmigrantes pueden ayudar a estimular el crecimiento económico y así promover el desarrollo en los países de destino. Los inmigrantes también contribuyen a la diversidad social y cultural de las comunidades en las que viven, pero tal aspecto trasciende el alcance de este proyecto.
Sobre este telón de fondo, el proyecto Evaluación de la contribución económica de la migración laboral en los países en desarrollo como países de destino se propuso informar a los países socios, así como a otros países en desarrollo que tienen contextos económicos y políticos parecidos, sobre las distintas maneras en que los inmigrantes contribuyen al desarrollo. También se propuso brindar a los responsables de la elaboración de políticas en los países socios orientación sobre asuntos importantes a fin de obtener el mayor provecho de la inmigración en sus países. Para ello, el proyecto aplicó metodologías ampliamente aceptadas, teniendo en cuenta los retos específicos que los países en desarrollo enfrentan. Dado que el análisis y los datos sobre las poblaciones autóctonas y nacidas en el exterior tienden a ser raros y a estar dispersos en estos países, el equipo del proyecto recopiló datos relevantes sobre inmigración y ayudó a generar nuevos datos, en especial mediante encuestas de empresas y estudios sectoriales. Para entender mejor cómo contribuyen los inmigrantes al desarrollo económico, el análisis tuvo en cuenta el entorno histórico, legal y económico de cada país.
Como consecuencia de estos esfuerzos, el informe examina empíricamente cómo contribuyen los migrantes a las economías de los países de acogida (Gráfico 1.1). Se centra específicamente en:
mercados laborales, no solo en cuanto a fuerza laboral y capital humano, sino a empleo y salarios;
crecimiento económico, sobre todo en producción y productividad, tanto al nivel de las empresas como de la economía;
finanzas públicas, incluidos el gasto público y las contribuciones fiscales.
Gráfico 1.1. Los inmigrantes contribuyen a las economías de los países de acogida de varias maneras
Los países socios representan una gama diversa de regiones, niveles de ingreso y antecedentes de inmigración
El proyecto se realizó con la colaboración de una mezcla equilibrada de diez países en desarrollo (Gráfico 1.2) que representan distintas regiones, grupos de ingreso y patrones de inmigración. Con una suma total de 13.7 millones de inmigrantes en 2015, los diez países socios constituían alrededor del 6% de la población migrante internacional (243.7 millones) y el 16% del total de inmigrantes en los países de ingresos bajos y medios (84.8 millones) (ONU, 2015b; véase el Gráfico 2.1 en el Capítulo 2). Por región, los inmigrantes en los países socios representaban el 38% del total de inmigrantes en los países de ingresos bajos y medios en América Latina y el Caribe, 15% en África y 12% en Asia.
Gráfico 1.2. Los países socios del proyecto representan diversas regiones
El equipo del proyecto colaboró estrechamente con una diversidad de actores interesados. Entre todos ayudaron a definir las prioridades que enfrenta cada país. La elección de los países socios se basó en tres criterios principales:
La disposición para asociarse de las autoridades competentes de cada país. Su cooperación se obtuvo a través de discusiones y un acuerdo formal con las autoridades. Luego se pidió a cada país que designara una institución nacional como punto focal del proyecto (Cuadro 1.1).
Una representación equilibrada de países de ingresos bajos y medios. La clasificación de ingresos hecha en 2015 por el Banco Mundial situó a Argentina, Costa Rica, la República Dominicana, Sudáfrica y Tailandia como países de ingresos medios altos. Côte d’Ivoire, Ghana y Kirguistán se clasificaron como países de ingresos medios bajos, y Nepal y Ruanda como países de ingresos bajos. Al incluir grupos de ingresos distintos, el proyecto aspiraba a explorar cómo influyen los distintos niveles de ingresos y las condiciones sociopolíticas en las maneras en que la inmigración contribuye al desarrollo económico.
Un peso considerable de los inmigrantes como proporción de la población. Para analizar la contribución económica de la inmigración laboral, los países socios debían tener índices considerables de inmigración. La proporción de inmigrantes variaba en 2015 desde 1.5% en Ghana y 1.8% en Nepal hasta 8.8% en Costa Rica y 9.6% en Côte d’Ivoire (Gráfico 1.3).2
Cuadro 1.1. Cada país socio designó un punto focal del gobierno
Gráfico 1.3. Los países socios representan distintos niveles de producto interno bruto, número y proporción de inmigrantes
Note: El tamaño del círculo representa el volumen de los inmigrantes. El color del círculo indica el nivel de ingresos del país: azul = países de ingresos medios altos; gris = países de ingresos medios bajos; negro = países de ingresos bajos.
Source: ONU (2015b) y datos del Banco Mundial (http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.KD).
Dado el énfasis del proyecto en la migración laboral, no se incluyen los países donde los refugiados representan más del 50% del total de inmigrantes. Ruanda es el país socio con mayor proporción de refugiados; los que estaban registrados ascendían a 16.5% de la población de inmigrantes en 2015 (ONU, 2015b). En todos los demás países los refugiados representaban menos del 5% de la población de inmigrantes (4.9% en Costa Rica y 4.6% en Ghana, pero solo 0.1% en Côte d’Ivoire y la República Dominicana).
Algunos países socios contaban las poblaciones de inmigrantes por millones o tenían grandes proporciones de inmigrantes en la población total (Gráfico 1.3). Dos países de ingresos medios altos, Tailandia y Sudáfrica, tenían el mayor número total de inmigrantes en 2015 (3.9 millones y 3.1 millones, respectivamente). Côte d’Ivoire y Costa Rica dieron a conocer las mayores proporciones de inmigrantes en la población total (9.6% y 8.8%, respectivamente). Dos países de ingresos bajos, Nepal y Ruanda, y dos de ingresos medios bajos, Ghana y Kirguistán, tenían las menores cifras y proporciones. Entre 1995 y 2015, Tailandia experimentó el mayor crecimiento en volumen (4.8 veces el número original) de los diez países, mientras que en Nepal y Kirguistán el número de inmigrantes declinó. La proporción de inmigrantes en la población total entre 1995 y 2015 creció en Argentina, Sudáfrica y Tailandia, pero decreció en los otros siete países socios.
No todos los inmigrantes son trabajadores, pero sí la mayoría. La inmigración laboral representa una gran proporción de la inmigración total en el mundo. En promedio, la proporción de la inmigración laboral a nivel mundial, medida por la participación de la población de inmigrantes en la fuerza laboral, es de 72.7% (y de 63.9% en la población no migrante) (OIT, 2015a). Las tasas de participación de los inmigrantes en la fuerza laboral en los países de ingresos bajos, medios bajos y medios altos son de 59.4%, 69.7% y 70.7%, respectivamente (OIT, 2015a). El promedio de participación en la fuerza laboral (64.3%) es menor en los países socios (excluida Tailandia debido a limitaciones de los datos) a causa de las tasas relativamente bajas de participación en Kirguistán (47%) y Nepal (41.9%). La participación en la fuerza laboral es grande en Côte d’Ivoire (85.5%), Sudáfrica (78.8%) y la República Dominicana (72.7%).
En consonancia con los niveles de ingresos y los antecedentes de inmigración, los sistemas de gobernanza de la migración también varían enormemente en los diez países socios. Las políticas de inmigración varían desde un régimen relativamente abierto, como el de Argentina o Costa Rica, a uno más restrictivo, como el de Tailandia, donde las leyes de inmigración reservan algunas ocupaciones para los trabajadores tailandeses. Otros países muestran distintos grados de apertura y restricción hacia la inmigración. Nepal tiene una frontera de política abierta con la India, mientras que Ghana y Ruanda han elaborado políticas que alientan la inmigración como medio para el desarrollo. De igual manera, a partir los años noventa Sudáfrica diversificó los países de origen de los inmigrantes debido a una reestructuración económica. Kirguistán ha cambiado con frecuencia las instituciones responsables de la inmigración y ha vivido varias reformas en lo relativo a migración.
Asimismo, las políticas de integración son diversas, y los inmigrantes tienen varios niveles de derechos como tales en los distintos países socios. Los trabajadores inmigrantes de todos los países socios deben tener los mismos derechos que los autóctonos en cuanto a la misma paga por el mismo trabajo e igualdad de condiciones y protecciones en el empleo. Pero en la práctica se aplican algunas restricciones. Por regla general, en la mayoría de los países socios los servicios de educación pública, capacitación y salud pública son accesibles de inmediato para los inmigrantes regulares. Sin embargo, persisten algunas limitaciones para los inmigrantes irregulares. La mayoría de los países socios garantizan derechos económicos, sociales y fundamentales a los inmigrantes, pero puede haber algunas restricciones, como en Côte d’Ivoire en lo que respecta a la propiedad de la tierra. Los derechos políticos suelen ser limitados en la mayoría de los países. Una medida importante de integración –la adquisición de la ciudadanía por naturalización– existe en los diez países socios y requiere de dos a siete años de residencia permanente o temporal, según el país.
No es sencillo definir a los inmigrantes y a los migrantes laborales
Un reto importante se relaciona con las definiciones de inmigración y migración laboral. Tanto las instituciones como los países tienen sus propias definiciones. A efectos de comparación entre países, el proyecto procuró usar las mismas definiciones para todos, aunque las estadísticas disponibles no siempre coinciden con ellas.
Inmigrantes
No hay una definición universal de inmigrante. La definición que se cita más comúnmente coincide con la de las Recomendaciones sobre estadísticas de las migraciones internacionales de 1998: “toda persona que cambia su país de residencia habitual, […] en el que un individuo pasa su periodo diario de descanso” (ONU, 1998). Una persona que ingresa en un país y permanece en él hasta tres meses no se considera inmigrante, sino visitante. Pasados los tres meses, la persona se designa inmigrante a corto plazo durante nueve meses más. No es sino hasta al cabo de un año de residencia legal en el país cuando se la denomina migrante a largo plazo.
En consonancia con esta definición, la División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la ONU calcula los volúmenes de migrantes internacionales usando como referencia el país de nacimiento (ONU, 2015b). El presente informe adopta esta definición, pues es la que se usa ampliamente en el trabajo analítico, y de la cual se dispone de datos en todos los países que el proyecto abarca. Los inmigrantes internacionales son, pues, los individuos que nacieron en un país distinto de aquel en que viven. Esta definición no tiene en cuenta la ciudadanía de las personas.
Algunas personas nacen en el exterior pero no son extranjeras, en tanto que otras nacen en el país de residencia pero no tienen la ciudadanía de ese país. Esto a menudo se relaciona con las legislaciones nacionales en cuanto a ciudadanía y naturalización. En el Cuadro 1.2 se ilustran cuatro posibilidades en cuanto a país de nacimiento y ciudadanía:
En los países donde rige el jus sanguinis es más difícil que los hijos de los inmigrantes nacidos allí puedan adquirir la ciudadanía del país donde nacieron (extranjeros autóctonos).
En los países donde rige el jus soli los hijos de los inmigrantes pueden volverse ciudadanos de su país de nacimiento con mayor facilidad. Por lo mismo, son ciudadanos autóctonos, pero se los suele llamar segunda generación.
En algunos países, dependiendo de las normas de naturalización, los individuos nacidos en el extranjero pueden volverse ciudadanos del país en que residen después de cierto número de años. Son ciudadanos nacidos en el exterior.
Aunque la mayoría de las personas nacidas en el país donde residen también son ciudadanos de ese país, en la mayoría de los casos los nacidos en el exterior son también extranjeros (extranjeros nacidos en el exterior). Algunas razones son i) no se quedan el tiempo suficiente para adquirir la ciudadanía, ii) la legislación de su país de origen no admite la doble nacionalidad o iii) las reglas del país de acogida son muy estrictas.
Cuadro 1.2. Diferencias entre inmigrantes y extranjeros
Este informe cita datos administrativos que a veces se refieren a ciudadanos extranjeros. Dadas las posibles diferencias en las definiciones nacionales, el informe de cada país explica en detalle las definiciones usadas.
Migrantes laborales
Aunque la migración laboral es la inmigración en busca de empleo en el país de destino como primer motivo, existen varias formas de medirla. Hay dos instrumentos principales de la OIT sobre la migración laboral y la protección de los trabajadores migrantes:3 el Convenio 97 de la OIT (1949) y la Recomendación 86 que lo acompañó, y el Convenio 143 de la OIT (1975) y la Recomendación 151 que lo acompañó. Este último documento afirma (artículo 11) que el término “migrante por razón de empleo” designa “una persona que migra de un país a otro con miras a obtener un empleo no autónomo, y comprende a cualquier persona admitida con regularidad como migrante por razón de empleo”. Según el artículo 2 de la Convención de 1990 de la ONU, el término trabajador migrante se refiere a “una persona que va a ser, es o ha sido contratada para realizar una actividad remunerada en un Estado del que no es nacional”.
Para fines estadísticos, los cálculos mundiales y regionales de la OIT de trabajadores migrantes definen el término “trabajador migrante” como “todos los migrantes internacionales que actualmente están empleados o que están desempleados pero en busca de empleo en su país de residencia actual” (OIT, 2015a). Otra definición abarca a aquellos que eligen un trabajo u oportunidades relacionadas con el empleo como razón principal para la inmigración. No siempre se dispone de información sobre las razones de la inmigración, ni siquiera en países de ingresos altos (OCDE/Unión Europea, 2014). Sin embargo, algunos países socios (p. ej., Argentina, Costa Rica, la República Dominicana y Tailandia) sí tienen esa información.
Este informe se refiere a la inmigración laboral tomando a aquellos inmigrantes que buscan trabajo o están empleados de las encuestas de la fuerza laboral o los censos de población. En sentido amplio, también se refiere a la población en edad de trabajar (definida ya sea como la de 15 años de edad en adelante o de entre 15 y 64 años), pues se sabe que la mayoría de los inmigrantes laborales proceden de este grupo de edad. Esta definición refleja el hecho de que la inmigración laboral a menudo motiva otros tipos de flujos, como la inmigración familiar, pero ella misma puede estar motivada en parte por esos flujos (OCDE, 2017; OCDE/Unión Europea, 2104). Los inmigrantes no laborales en sentido estricto, por ejemplo los migrantes por razones humanitarias y los estudiantes, quizá entren en el mercado laboral en algún momento y contribuyan a la economía del país de destino de manera parecida a la de los inmigrantes laborales.
La nacionalidad también es un criterio importante de la migración laboral. Por ejemplo, la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de los Trabajadores Migratorios y sus Familiares define el término “trabajador migrante” como “toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional” (ONU, 1990). Este informe distingue entre los inmigrantes laborales que son ciudadanos y aquellos que no lo son, siempre que cabe la aclaración.
Metodología: ¿Cómo midió y analizó el proyecto la contribución de los inmigrantes?
Los análisis de los efectos económicos de la inmigración laboral en los países en desarrollo, así como los datos pertinentes, son escasos. Las distintas metodologías que este proyecto adoptó podrían ser de utilidad para los responsables de la elaboración de políticas públicas y los investigadores que deseen medir los efectos por sí mismos. Para suplir la escasez de datos y aumentar la comparabilidad entre los diez países socios, el equipo del proyecto se basó en datos secundarios procedentes de fuentes nacionales e internacionales y recopiló datos primarios, en particular mediante un conjunto de estudios sectoriales cualitativos. Las principales metodologías para el análisis y la recopilación de datos primarios se presentan más adelante. El análisis abarcó tres componentes del efecto de la inmigración en los diez países, no obstante que el análisis de cada país requirió ajustes para adecuarse a las metodologías (OCDE/OIT, 2017 a-b y de próxima publicación, a-h).
Para elaborar el marco metodológico, el equipo del proyecto primero revisó la literatura existente (Böhme y Kups, 2017), realizó una reunión internacional de expertos del 23 al 24 de febrero de 2015 en París y organizó seminarios de consulta a nivel nacional durante todo 2015.4 Estas actividades también representaron la oportunidad de despertar el interés por un mejor conocimiento del contexto de la inmigración y sus efectos económicos a nivel nacional. Además, se beneficiaron con las contribuciones de los expertos nacionales en lo relativo al entorno histórico, de políticas y de reglamentación.
Para examinar el efecto de la inmigración en la fuerza laboral y el capital humano, el equipo del proyecto usó indicadores clave del mercado laboral (OIT, 2016), indicadores sobre la incompatibilidad de competencias (OIT, 2014a), así como un método de cuentas demos (OCDE/Unión Europea, 2014). Estos indicadores permitieron un análisis de la integración de trabajadores inmigrantes al mercado laboral. El método de cuentas demográficas descompone los cambios de la fuerza laboral entre dos periodos por grupo de edad. El resultado de este método muestra la contribución de nuevos trabajadores inmigrantes en comparación con distintos grupos de trabajadores autóctonos.
El equipo del proyecto también aplicó el método de celdas de competencia y análisis de la regresión (Borjas, 2003; Card, 2001; Facchini, Mayda y Mendola, 2013). Estas técnicas fueron necesarias dado que el nivel del capital humano entre los trabajadores inmigrantes determina la presencia o el grado del efecto en el desempeño del mercado laboral de los trabajadores autóctonos. Este método clasifica a los trabajadores conforme a su nivel de competencia dividiéndolos en grupos con base en su nivel educativo y un cálculo de su experiencia de trabajo. Luego investiga si la proporción de trabajadores nacidos en el exterior en cada grupo de competencias afecta el desempeño en el mercado laboral de los trabajadores autóctonos del mismo grupo en el mismo periodo y, en algunos casos, a niveles subnacionales. Este método se basa en el supuesto de que los trabajadores compiten con otros trabajadores de niveles de competencias similares.
En lo que respecta al vínculo entre la inmigración y el crecimiento económico, el equipo calculó la contribución de los inmigrantes al valor agregado (OIT/OCDE/Banco Mundial, 2015). En el caso de los países donde se disponía de datos pertinentes, también examinaron la manera en que la inmigración podía afectar la productividad mediante las contribuciones a la exportación (en Costa Rica, Ghana, Kirguistán, la República Dominicana y Ruanda), la producción al nivel de las empresas (en Côte d’Ivoire, Nepal y Ruanda) y el emprendimiento; es decir, la propiedad de empresas (en todos los países). El equipo del proyecto colaboró, en particular, con las oficinas nacionales de estadísticas, en Côte d’Ivoire y la República Dominicana, en la inclusión de un módulo sobre trabajadores inmigrantes en las encuestas existentes de la actividad económica al nivel de las empresas.5
Además, en Sudáfrica se usó un modelo macroeconométrico multisectorial, y en Tailandia un modelo de equilibrio general computable. Estos modelos se basan en una serie de hipótesis sobre la manera en que funciona la economía. Simulan cómo reaccionan el producto interno bruto (PIB) y sus mayores componentes a las proporciones alteradas de inmigración según distintos panoramas. A diferencia de otras metodologías usadas en este informe, el análisis basado en estos dos modelos se puede usar para dar una perspectiva a largo plazo de los efectos de la inmigración.
Además de este análisis cuantitativo, se empleó un método cualitativo para recopilar nuevos datos complementarios sobre sectores en países socios seleccionados. Los estudios sectoriales, realizados en Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán y Nepal en colaboración con institutos nacionales de investigación, comprenden aspectos cualitativos de los efectos de los inmigrantes en sectores seleccionados, dados los pocos datos disponibles a los niveles sectorial y empresarial. Los estudios sectoriales se centraron en dos sectores económicos seleccionados que representan una proporción considerable de los trabajadores inmigrantes en cada país. Los estudios consistieron en (i) entrevistas con empresas formales, (ii) entrevistas con actores clave y (iii) debates en grupos de sondeo con trabajadores tanto autóctonos como nacidos en el exterior. El equipo del proyecto organizó talleres de capacitación para realizar trabajo de campo y encuestas, y en la capacitación participó un equipo local de investigación en los cuatro países seleccionados. Los estudios sectoriales son importantes para entender mejor algunos de los puntos de vista de empresarios y trabajadores específicos, tanto autóctonos como nacidos en el exterior, sobre los efectos reales y aparentes de la inmigración en sus lugares de trabajo y sus industrias.
Por último, para analizar la contribución fiscal de la inmigración, el equipo del proyecto empleó un método contable estático (Dustmann y Frattini, 2014). El método calcula primero las proporciones de gasto e ingreso de los inmigrantes con base en encuestas de hogares en cada país y luego las combina con datos del presupuesto público sobre las mismas categorías de gasto e ingreso. Tailandia no se incluyó en este análisis debido a la falta de una encuesta que contenga información tanto sobre el país de nacimiento como sobre el ingreso de los encuestados.
Dos dificultades conceptuales para analizar los efectos de la inmigración, sobre todo en los países en desarrollo, son la inmigración irregular y la economía informal. Las estadísticas oficiales rara vez las dan a conocer. Por ejemplo, en la mayoría de los países socios no se dispone de cálculos sobre el tamaño de la población de inmigrantes irregulares. Los datos proceden de los propios inmigrantes irregulares que son aprehendidos y expulsados, o bien, se obtienen retroactivamente por medio de las campañas de regularización.
Dado que una gran parte del análisis de este informe se basa en encuestas de hogares o censos de población, se incluyen tanto los inmigrantes irregulares como el empleo informal. Sin embargo, la exactitud de estos datos no está garantizada. Aunque la situación jurídica de los inmigrantes sin duda afecta la calidad de su integración al mercado laboral y, por extensión, sus efectos económicos, la falta de datos no permite un análisis de los efectos por situación jurídica.
Principales hallazgos: ¿Cómo afecta la inmigración laboral a las economías de los países socios?
Este informe muestra que los efectos de la inmigración laboral de los países en desarrollo en la población autóctona, así como en la economía, varían entre grupos demográficos y educativos, niveles subnacionales, sectores, ocupaciones y características personales. La información detallada y las observaciones del grado de los efectos pueden servir para elaborar y poner en marcha mejores políticas públicas.
Los inmigrantes tienen un desempeño relativamente mejor que los trabajadores autóctonos en el mercado laboral, pero sus condiciones de trabajo a menudo son más deficientes
Los resultados de los inmigrantes en el mercado laboral muestran cuán bien integrados están a dicho mercado en el país de acogida y, a su vez, cómo afectan a todo el mercado laboral, en particular sobre el desempeño de los trabajadores autóctonos (Capítulo 3). Parece que los trabajadores nacidos en el exterior en la mayoría de los países socios no influyen considerablemente en el mercado laboral en cuanto a su tamaño comparado con el de otros grupos de ese mercado. Los trabajadores autóctonos, especialmente los nuevos entrantes jóvenes, producen la mayoría de los cambios en la composición de la fuerza laboral. Sin embargo, en muchos países socios la fuerza laboral inmigrante tiende a crecer más rápidamente que la autóctona.
Aunque los resultados del mercado laboral pueden diferir en función del subgrupo y las características personales, en general los trabajadores inmigrantes consiguen empleo proporcionalmente más a menudo y ganan menores salarios que los trabajadores autóctonos (Cuadro 1.3). El empleo remunerado es más común entre los trabajadores inmigrantes. Sin embargo, es cada vez más probable que su trabajo sea en ocupaciones de peor calidad, menos calificadas –como los sectores de la construcción, el servicio doméstico y el comercio– que las de los trabajadores autóctonos (Cuadro 1.4). Esta tendencia refleja que los trabajadores inmigrantes tienden a alcanzar menores niveles educativos que los autóctonos y a estar menos calificados para sus empleos, y son más propensos a ocupar empleos atípicos. La sobrecalificación de los trabajadores nacidos en el exterior es un problema en las ocupaciones de mediano nivel de competencia.
Cuadro 1.3. Los trabajadores inmigrantes son empleados proporcionalmente más a menudo que los autóctonos, pero trabajan en empleos menos calificados
Resultados en el mercado laboral de los trabajadores nacidos en el exterior comparados con los de los trabajadores autóctonos
Note: La muestra está circunscrita a la población de 15 años de edad en adelante. Argentina, Costa Rica, Côte d’Ivoire, Ghana, Kirguistán, la República Dominicana y Sudáfrica usan “ingreso laboral” y los demás países usan “salario”. Una flecha dirigida hacia abajo indica que los trabajadores nacidos en el exterior tienen un índice inferior al de sus equivalentes autóctonos, y una flecha dirigida hacia arriba, que es superior. O = no hay diferencia entre los índices de nacidos en el exterior y autóctonos. N/D = datos no disponibles.
Source: OCDE/OIT, 2017a-b, y OCDE/OIT, de próxima publicación, a-h.
Cuadro 1.4. Los trabajadores inmigrantes están sobrerrepresentados en la construcción, el comercio y los servicios de hoteles y restaurantes
Sectores clasificados por la brecha de proporciones de empleo (proporción de los nacidos en el exterior menos la proporción de los autóctonos, en el periodo más reciente)
La inmigración tiene efectos limitados en el desempeño de los trabajadores autóctonos en el mercado laboral
La relación entre la proporción de trabajadores inmigrantes y el empleo de los trabajadores autóctonos por lo general es insignificante en los países socios. Sin embargo, los resultados varían en función de la escala subnacional del análisis y factores como los años de residencia, el sexo y la educación. Por ejemplo, en Kirguistán, Nepal y Tailandia los efectos insignificantes sobre las tasas de empleo de la población autóctona a nivel nacional se vuelven considerablemente positivos al nivel subnacional, mientras que en Sudáfrica se vuelven considerablemente negativos (Cuadro 1.5). Los efectos en el desempleo, el empleo remunerado y el empleo vulnerable también difieren al nivel subnacional. La diferencia entre los niveles nacionales y subnacionales probablemente se explique por las distintas características subnacionales; por ejemplo, un mayor nivel de urbanización (en Ruanda) y una gran salida de trabajadores autóctonos de algunas provincias (en Kirguistán y Nepal).
Cuadro 1.5. Los efectos de la inmigración laboral son distintos entre los niveles nacionales y subnacionales
Panel A. Nivel nacional
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Note: La muestra se limita a la población en edad de trabajar (15-64 años). La proporción de la inmigración es igual al número de inmigrantes de cierto grupo de la fuerza laboral definido por años de educación y experiencia (y a veces por la provincia) entre el número de la fuerza laboral del mismo grupo. O = no hay efecto significativo; - = efecto negativo significativo (sombreado con gris), + = efecto positivo significativo (sombreado con azul oscuro). El efecto sobre el salario al nivel nacional en Sudáfrica en Facchini, Mayda y Mendola (2013) fue negativo.
Source: OCDE/OIT, 2017a-b, y OCDE/OIT, de próxima publicación, a-h.
Parece que las mujeres autóctonas resultan las más afectadas negativamente por la presencia de trabajadoras inmigrantes. Es posible que esto se deba a su sobrerrepresentación en el empleo vulnerable y temporal y a la consiguiente competencia por parte de las trabajadoras inmigrantes.
En varios países la relación entre el desempeño de los trabajadores autóctonos en el mercado laboral y la presencia de trabajadores inmigrantes recién llegados es mucho más fuerte que la de todos los trabajadores nacidos en el exterior. Se considera recién llegados a los trabajadores inmigrantes que entraron en el país en los últimos diez años. Esto hace pensar que hay efectos notables a corto plazo, que de hecho se disipan con el tiempo, a medida que los trabajadores inmigrantes se integran al mercado laboral. Los efectos de los trabajadores inmigrantes recién llegados fueron más acentuados en Sudáfrica.
Los efectos en los salarios de los trabajadores autóctonos también son insignificantes en los países socios, con dos excepciones. Ghana y Ruanda mostraron efectos fuertemente positivos y negativos, respectivamente, al nivel subnacional. En Sudáfrica los efectos de los trabajadores inmigrantes recién llegados, así como los de los inmigrantes, en los salarios son positivos. Las diferencias de capital humano explican solo parcialmente las brechas salariales entre los trabajadores autóctonos y los inmigrantes. Los salarios de los trabajadores inmigrantes a veces son más altos que los de los trabajadores autóctonos. Tal es el caso, por ejemplo, en Ghana y Ruanda. La ocupación explica la brecha salarial solo en Costa Rica. Es posible que otros factores, como el idioma y el conocimiento de los mercados y las oportunidades locales, influyan también en la brecha salarial.
Al nivel nacional, las tasas de empleo de los trabajadores autóctonos tienden a ser más bajos en presencia de un número mayor de trabajadores nacidos en el exterior. Este efecto no es necesariamente desfavorable dados otros factores. Por ejemplo, en Ruanda es probable que un efecto negativo de la inmigración en las tasas de empleo de los trabajadores autóctonos proceda de las políticas de inmigración laboral y la planeación del desarrollo a largo plazo. El país atrajo trabajadores altamente calificados nacidos en el exterior a sectores y puestos en los que no hay suficientes trabajadores autóctonos. A la inversa, en Tailandia el efecto estadísticamente positivo de la inmigración en las tasas de empleo remunerado y su efecto negativo en el empleo vulnerable de la población autóctona indican que los trabajadores inmigrantes complementan a los autóctonos. Los inmigrantes dan a los trabajadores autóctonos la oportunidad de encontrar mejores empleos.
Es improbable que la migración laboral tenga efectos fuertes en factores estrechamente asociados al crecimiento económico
La contribución económica de la inmigración laboral va más allá de posibles cambios en los resultados del mercado laboral, como se ilustra arriba. Por ejemplo, la inmigración puede influir en el ingreso global de los individuos autóctonos, lo que afecta la productividad en el trabajo. Los cambios en el número y la productividad de los trabajadores causados por la inmigración pueden determinar el efecto de esta en el PIB. La inmigración por lo común aumenta la proporción de personas empleadas en la población total, principalmente por la mayor concentración de inmigrantes en la población en edad de trabajar. Este aumento hace crecer la fuerza laboral y en consecuencia aumenta el PIB per cápita. El capital humano medido por los años de educación es menor en los inmigrantes que en los trabajadores autóctonos en todos los países socios excepto Nepal, Ruanda y Sudáfrica. Las diferencias son pequeñas, e indican una disminución modesta del promedio de capital humano por trabajador.
La contribución de los inmigrantes al valor agregado se calcula teniendo en cuenta las distribuciones sectoriales por empleo y los años de educación de los trabajadores nacidos en el exterior y los autóctonos. El cálculo revela que la contribución de los inmigrantes al valor agregado a menudo excede la proporción de su población empleada (Gráfico 1.4). Su contribución al PIB varió de cerca de 1% del PIB en Ghana a casi 19% en Côte d’Ivoire. En Côte d’Ivoire, Kirguistán, Nepal y Ruanda, las contribuciones de los inmigrantes al PIB fueron mayores que sus proporciones empleadas, mientras que en los países restantes fueron parecidas o menores. En total, parece improbable que los trabajadores nacidos en el exterior depriman el ingreso per cápita.
Gráfico 1.4. La contribución de los inmigrantes al valor agregado a menudo es similar a su proporción en el empleo
Note: La contribución aproximada al PIB de los trabajadores nacidos en el exterior se calcula así: la proporción de individuos empleados que son inmigrantes en un sector se multiplica por la relación de años de educación entre trabajadores nacidos en el exterior y autóctonos empleados en el sector y por el valor agregado que el sector genera. Los cálculos del valor agregado generado por los inmigrantes en los distintos sectores se suman luego para obtener el total aproximado del valor agregado que generan los inmigrantes. La proporción de este valor agregado en el valor agregado total corresponde a la contribución calculada de los trabajadores nacidos en el exterior al PIB.
Source: Elaboración propia con base en datos del censo de población del Minnesota Population Center (2017) o las oficinas nacionales de estadística; en los casos de Argentina y Côte d’Ivoire se usaron datos de las encuestas de hogares.
La inmigración puede afectar la productividad de un país a través de varios canales. Los inmigrantes a menudo contribuyen a los sectores donde la escasez de competencias es aguda. En ellos se incluyen tanto competencias genéricas como especializadas, ya sea de la emigración o de bajos niveles educativos en los trabajadores autóctonos. Sin embargo, algunas pruebas cualitativas a nivel individual, empresarial y sectorial muestran que los empleadores pueden percibir como una carga el reclutamiento y la contratación de trabajadores inmigrantes. Las pruebas cuantitativas de los estudios sectoriales muestran asimismo que los inmigrantes pueden contribuir a la competencia, el desplazamiento o la presión sobre el medio ambiente, pero también a la transferencia del conocimiento y la innovación. El estudio no encontró pruebas concluyentes de que los inmigrantes tengan efectos positivos ni negativos en la productividad al nivel empresarial ni sectorial, aunque esto puede ser consecuencia de la escasez de datos.
Otro canal a través del cual la inmigración puede afectar el crecimiento económico de un país es el emprendimiento. En la mayoría de los países socios (Argentina, Costa Rica, Kirguistán, Ruanda, Sudáfrica y Tailandia), los inmigrantes tienen más probabilidad de ser empleadores que los individuos autóctonos. En el caso de Costa Rica, la República Dominicana y Sudáfrica una mayor proporción de personas autóctonas tienden a ser empleadoras, si viven en una región donde la concentración de inmigrantes es mayor. Sin embargo, a fin de obtener implicaciones más significativas para las políticas públicas, es necesario un análisis adicional, que debe examinar si la concentración de inmigrantes también afecta la productividad de las empresas que pertenecen a individuos autóctonos.
Por lo general el efecto directo de la inmigración en los presupuestos públicos de los países socios es pequeño pero positivo
En un año reciente se observó que el efecto directo de la inmigración en los presupuestos públicos de nueve países socios (se excluyó a Tailandia debido a la carencia de datos pertinentes) es pequeño (Capítulo 6). Esto refleja los hallazgos hechos en los países de la OCDE (OCDE, 2013a). Con un método contable estático, la contribución fiscal neta total de los inmigrantes se calcula en menos del 1% del PIB, tanto si es positiva como negativa (Cuadro 1.6). Si se cumplen ciertos supuestos, la contribución per cápita de los individuos nacidos en el exterior es mayor, en promedio, que la de las personas autóctonas en la mayoría de los países socios estudiados. Argentina y Kirguistán son excepciones, principalmente debido a la mayor proporción de personas de edad avanzada entre los inmigrantes.
Cuadro 1.6. La contribución fiscal de los inmigrantes es generalmente pequeña pero positiva
Contribución fiscal neta de los inmigrantes
Note: Se omitió a Tailandia debido a la falta de disponibilidad de datos. Los resultados se basan en el supuesto de costos marginales. Las proporciones de inmigrantes que se dan aquí se calcularon con base en las respectivas encuestas de hogares usadas para calcular la contribución fiscal neta. En el caso de Kirguistán, el dato se refiere únicamente a la población adulta. Para conocer los enfoques de cálculo y metodología, véase el Capítulo 6.
Source: Elaboración propia con base en datos presupuestales y encuestas de hogares del gobierno (véase el apéndice del Capítulo 6).
El presente análisis tiene limitaciones. Por ejemplo, considera un solo año, mientras que la contribución fiscal neta de los inmigrantes puede variar enormemente con el tiempo. Es posible que los inmigrantes de mayor edad que han vivido más tiempo en el país de acogida y que al parecer generan más gastos que ingresos públicos contribuyeran considerablemente a la economía y las finanzas públicas en el pasado. Por otra parte, no se tuvieron en cuenta los efectos secundarios, como los aumentos de crecimiento económico que incrementan los ingresos públicos. Por último, la precisión de los cálculos totales es limitada porque estos no se basan en registros fiscales reales.
Varios factores pueden determinar la diferencia de la contribución fiscal neta entre los individuos nacidos en el exterior y los autóctonos. El primero es la misma estructura de impuestos y gastos. Por ejemplo, los cálculos presentados en el Cuadro 1.6 asignan los costos de los bienes públicos llamados “puros” solo a los individuos autóctonos. Se trata de bienes públicos como defensa y cultura, cuyo gasto no se cree que aumente cuando la población crece. Si representan una porción considerable de los gastos totales, esto favorece la contribución fiscal neta de la población nacida en el exterior en relación con la autóctona. Según un cálculo alterno, el costo de estos bienes se divide a partes iguales entre todos. Conforme a este supuesto, el inmigrante en Costa Rica, Côte d’Ivoire y Nepal ya no tiene, en promedio, una mayor contribución fiscal neta que la persona autóctona.
Otro factor es cuánto se benefician los inmigrantes con el sistema de protección social. Una vez consideradas sus características personales, es igualmente o menos probable que los inmigrantes en los países socios se beneficien del pago de pensiones o beneficios sociales que la población autóctona. Esto puede deberse en parte a la sobrerrepresentación de los inmigrantes en el empleo informal y en algunos casos a su situación migratoria irregular. Pero también es posible que no hayan trabajado en el país un número de años suficiente para tener derecho a los beneficios.
Las características personales de los individuos autóctonos y los nacidos en el exterior también pueden explicar la diferencia entre sus contribuciones fiscales. Por ejemplo, si los individuos autóctonos y los inmigrantes fueran más parecidos en cuanto a edad, la diferencia de la contribución entre ellos sería menos acentuada en la mayoría de los países socios de lo que es ahora (véase el Gráfico 6.10 en el Capítulo 6). Si los inmigrantes tuvieran las mismas tasas de empleo que los trabajadores autóctonos, su contribución per cápita disminuiría, excepto en Ghana, Kirguistán y Nepal.
Recomendaciones de políticas: Cómo pueden los países de destino aumentar la contribución de la inmigración al desarrollo
El informe muestra que la migración laboral tiene un efecto relativamente limitado en las economías de los diez países socios. Esto es congruente con la literatura existente sobre la contribución económica de la inmigración. Hay diferencias considerables entre los diez países socios y los países miembros de la OCDE de altos ingresos en cuanto al tamaño de la economía informal, la proporción de empleos informales y la calidad de las condiciones de trabajo y de vida para los inmigrantes. Sin embargo, la manera en que los trabajadores nacidos en el exterior contribuyen a las economías de los países de acogida es relativamente parecida.
Los efectos en cuanto al desempeño en el mercado laboral de los trabajadores autóctonos, las finanzas públicas y el crecimiento económico son relativamente limitados en ambos grupos de países. Esto implica que a menudo no se justifican las percepciones de una posible contribución negativa de los inmigrantes en los países de destino. Sin embargo, también significa que la mayoría de los países no aprovechan de manera suficiente el capital humano y los conocimientos traídos por los inmigrantes. Aun así, la inmigración es una característica cada vez más importante de muchos mercados laborales contemporáneos y en muchos países constituye un componente esencial del futuro del trabajo (OIT, 2015a; OCDE, 2016).
A este respecto, las políticas públicas pueden desempeñar un papel clave para aumentar la contribución de la inmigración al desarrollo en los países de destino. Aunque muchos países en desarrollo han adoptado políticas para maximizar los efectos positivos de la emigración, pocos tienen políticas integrales para sacar el mayor provecho de la inmigración. Esto puede deberse en parte a que la inmigración no se considera una prioridad de las políticas, ya que a menudo se trata de un problema nuevo y debe competir con muchas otras preocupaciones apremiantes de las políticas públicas. Sin embargo, excluir la inmigración de las estrategias de desarrollo suele representar una oportunidad perdida para los países de destino.
La contribución que los inmigrantes pueden hacer a la economía de los países que los acogen depende de una serie de factores:
las características personales y socioeconómicas de los mismos inmigrantes, tales como su edad, sexo, país de origen y nivel de competencias
sus condiciones de trabajo, que se asocian tanto a su situación migratoria como a sus derechos laborales
su grado de integración a la sociedad, especialmente al mercado laboral, pero también en lo que respecta a la protección social, la educación y los servicios de salud
el clima económico del país de destino, que tiene relación con los ciclos y las perspectivas de crecimiento a largo plazo de las empresas
el entorno de políticas e instituciones públicas, que puede afectar (i) en qué medida se reconocen y usan efectivamente las competencias de los inmigrantes, y (ii) si los inmigrantes pueden invertir y crear nuevas empresas y pueden contribuir al sistema fiscal.
Las políticas públicas pueden tener efectos directos e indirectos en todos estos factores e influir no solo en el perfil de los inmigrantes que llegan al país, sino en el modo en que estos contribuyen a la economía y se integran a la sociedad. Aprovechando los hallazgos de la investigación actual, los países de inmigración deben articular sus políticas en función de las cinco prioridades que se muestran en el Gráfico 1.5. Esto también es congruente con las mejores prácticas internacionales, como las recomendaciones de la Declaración del Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración Internacional y el Desarrollo (ONU, 2013) y la “Resolución relativa a la gobernanza equitativa y eficaz de la migración laboral”, adoptada recientemente en la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2017a).
Gráfico 1.5. Las políticas para aumentar la contribución económica deben sujetarse a cinco prioridades
Adaptar las políticas de migración a las necesidades del mercado laboral
La mayoría de los países en desarrollo pueden beneficiarse de los inmigrantes, a todos los niveles de la distribución de competencias. Conforme los países se desarrollan y atraviesan un proceso de transformación y diversificación económicas, surge la necesidad de nuevas competencias. Al enriquecer el acervo de capital humano, los inmigrantes pueden ayudar a los países de destino que enfrentan importantes déficits de competencias a modernizar sus estructuras productivas y avanzar en las cadenas globales de valor (OCDE, 2013b). Además de las necesidades de trabajadores de mediano y alto grado de calificación, la fuerza laboral nacida en el exterior también puede reemplazar o acrecentar la fuerza de trabajo autóctona en los segmentos de la economía de escasa calificación. En muchos países la inversión en educación prepara a las poblaciones para trabajar en empleos más calificados, pero la demanda de empleos de escasa calificación permanece. Los inmigrantes de poca competencia a menudo tienen empleos que son menos atractivos para la fuerza laboral local, lo que permite a la población autóctona transitar a los sectores más dinámicos. Sin embargo, este proceso también depende de las competencias de los trabajadores autóctonos y de las que se necesitan en estos sectores.
Los inmigrantes a menudo facilitan los procesos de transición en los países en desarrollo. Tienden a reemplazar a los trabajadores autóctonos que han migrado de las zonas rurales a las urbanas o han avanzado de ocupaciones menos calificadas a otras de mayor grado de calificación, así como a aquellos que han dejado su país en busca de mejores oportunidades en el extranjero. En las economías que envejecen, los inmigrantes también pueden ayudar a mantener la relación entre las poblaciones activas y las inactivas. Además, pueden garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones, suponiendo que su situación migratoria y de empleo les permita contribuir a tal sistema.
En consecuencia, los países socios, pero también otros países de ingresos medios y altos, deben fijarse el objetivo de desarrollar los sistemas de gestión de la migración que faciliten la movilidad laboral. Pueden hacer lo anterior protegiendo a los trabajadores migrantes, contando con evaluaciones actualizadas de las necesidades del mercado laboral e identificando las brechas de competencias. Esos sistemas deben concebirse y aplicarse en colaboración con las organizaciones de trabajadores y empleadores.
Crear sistemas de gestión de la migración que faciliten la movilidad laboral
Aunque todos los países tienen soberanía en el modo de gestionar la inmigración, las políticas demasiado restrictivas tienden a ser tanto costosas como contraproducentes. Cuanto más restrictivas son las políticas de inmigración, más cuesta hacerlas cumplir. Hay costos por emitir visas, controlar accesos, patrullar fronteras y deportar a los inmigrantes irregulares. Además, en muchos países en desarrollo, las medidas restrictivas suelen ser difíciles de aplicar. Las fronteras tienden a ser porosas y la aplicación de los controles particularmente complicada en un contexto que se caracteriza por fuertes lazos culturales y familiares entre países vecinos y por un alto grado de informalidad en el mercado laboral (OCDE, 2011a).
En este contexto, sería más fácil para muchos países en desarrollo poner en marcha marcos de reglamentación de la migración basados en las necesidades del mercado laboral. Sería más ventajoso estar abierto a los trabajadores nacidos en el exterior y sus familias que gastar los escasos recursos financieros en costosas y a menudo ineficientes medidas de control de las fronteras. La seguridad nacional puede depender tanto de ofrecer oportunidades de trabajo digno como del control fronterizo. Facilitar las entradas y ofrecer más caminos legales a los migrantes laborales aumentaría automáticamente la proporción de inmigrantes cuya situación es regular. En consecuencia, los inmigrantes también se beneficiarían de oportunidades de empleo más formal y así contribuirían en mayor medida a la economía del país que los acoge, en particular pagando más impuestos.
En consonancia con lo anterior, en 2009 Ruanda adoptó una Política Nacional de Migración que tiene por objeto fomentar el desarrollo económico y social y la competitividad, promover la integración regional y proteger la seguridad y la estabilidad del país. Adapta la legislación y la política de migración a fin de atraer al país inversión extranjera y competencias necesarias. El documento de la política trata la residencia temporal y permanente y crea caminos entre ellas. También ofrece indicaciones para adquirir la ciudadanía. Esta política amplia hace de la inmigración parte integral de la estrategia de desarrollo económico del país (OCDE/OIT, de próxima publicación, g).
Los caminos legales van dirigidos no solo a los inmigrantes muy calificados, sino también a los trabajadores de niveles medio y bajo de calificación, que contribuyen considerablemente a las economías de los países que los acogen. Otorgar visas permanentes a los inmigrantes que han trabajado o vivido durante algún tiempo en el país es una manera de ayudarlos a circular más fácilmente entre países. No los obliga a quedarse en el país de acogida si ellos prefieren regresar a su país natal y establecerse allí (OCDE, 2016).
De igual manera, los acuerdos bilaterales representan una herramienta útil para los países de origen y destino. Así ocurre en particular si se basan en el diálogo social y están apoyados por organizaciones de trabajadores y empleadores. Deben fomentar una migración segura, regular y ordenada, pero también garantizar la protección de los trabajadores migrantes (OIT, 2017b):
El trámite de la visa ayuda a reducir los costos de migración en que incurren los migrantes laborales. El número de visas puede ajustarse, en algunos casos, según las necesidades del mercado laboral en cada país.
Los tratados laborales contribuyen a la adopción de contratos estandarizados para trabajadores migrantes y comprenden las condiciones de trabajo y salario, así como una serie de otros derechos básicos. Muchos países socios ya han firmado tales tratados, aunque en algunos casos no con los principales países de origen.
Los tratados de reconocimiento de competencias, a través de los cuales los migrantes pueden certificar su calificación y aptitudes, fomentan la armonización de competencias en el mercado laboral del país de destino.
Los tratados entre los principales actores de la sociedad civil en los países de origen y destino también pueden ayudar a fortalecer el intercambio de información y promover la movilidad laboral. Los acuerdos encaminados específicamente a proteger los derechos de los trabajadores migrantes nacionales pueden respaldar las actividades conjuntas entre los sindicatos y las organizaciones de trabajadores nacionales tanto en los países de origen como en los de destino. Estos acuerdos existen, por ejemplo, en Argentina y Paraguay, así como en Lesoto, Sudáfrica y Zimbabue. Ofrecen un espacio para que los trabajadores migrantes asuman un papel más activo en los esfuerzos de promoción y al mismo tiempo ayudan a las comunidades a sortear las brechas culturales.6
Aunque los acuerdos bilaterales facilitan los movimientos de la mano de obra y la armonización de competencias, quedan algunos problemas pendientes de atender. A este respecto, la mayoría de los acuerdos bilaterales no están alineados con las normas internacionales del trabajo.7 Por ejemplo, la reunificación familiar, pese a constituir un derecho básico de todos los migrantes, sigue siento una cuestión delicada en muchos países (OIT, 2006; OCDE, 2016). La firma de acuerdos sobre la portabilidad de las pensiones con los principales países de origen de inmigrantes también sería una manera de promover los derechos de los migrantes a una pensión digna (Holzmann, 2016; OIT, 2015c).
Por último, los tratados regionales pueden fomentar la migración laboral. Pueden eliminar la mayoría de los obstáculos administrativos para la movilidad y garantizar la aplicación efectiva para una mejor asignación del capital humano a escala regional. Los tratados de inmigración entre países generalmente complementan los tratados comerciales regionales. Tal es el caso, por ejemplo, de la comunidad económica Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN por sus siglas en inglés), la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Aun así, en muchos casos la movilidad libre está más en el papel que en la realidad, pues la movilidad laboral no siempre se acompaña de acceso equitativo a los empleos y a la protección social.
Para alentar la movilidad regional, los tratados regionales también deberían eliminar los obstáculos para el trabajo a escala nacional y permitir a los ciudadanos de cualesquiera de los países de la región beneficiarse de los mecanismos de protección social. La apertura de empleos en los sectores públicos para trabajadores calificados de los países vecinos reduciría las brechas de competencias y proveería de mejores servicios a los países de destino. Por ejemplo, los países francófonos de la CEDEAO podrían beneficiarse de las competencias lingüísticas de los inmigrantes de Ghana y Nigeria para mejorar el aprendizaje del inglés en las aulas. Estos dos países también podrían recurrir a los hablantes de francés y portugués de los países vecinos para que enseñen estos dos idiomas en las escuelas.
Evaluar mejor las necesidades del mercado laboral
Los sistemas coherentes de gestión de la migración deben tener en cuenta las necesidades a corto y mediano plazos del mercado laboral nacional, que reflejan objetivos de desarrollo más amplios y las aspiraciones de la población. Adoptar indicadores objetivos puede ayudar a los responsables de la elaboración de políticas públicas a identificar las deficiencias de competencias, tanto a nivel sectorial como ocupacional (OCDE/Unión Europea, 2014). Los indicadores del mercado laboral pueden incluir, por ejemplo, los cambios de las tasas de empleo, el desempleo, las vacantes sin ocupar y los salarios.
Sin embargo, puede ser difícil para los países de destino evaluar estas necesidades. En primer lugar, las carencias de mano de obra a menudo están asociadas con los ciclos económicos. Si lleva demasiado tiempo recopilar indicadores del mercado laboral, la información puede perder su exactitud. Este riesgo es aún mayor en los países en desarrollo, donde la recopilación de datos puede representar un serio reto. En segundo lugar, los indicadores del mercado laboral deben usarse solamente para indicar la situación general. No porque un sector o una ocupación específica no parezca tener escasez de empleados se puede decir que ciertas empresas no enfrenten dificultades para encontrar trabajadores provistos de algunas competencias. En tercer lugar, los indicadores del mercado laboral pueden anticipar solo necesidades a corto plazo y podrían pasar por alto los cambios estructurales vigentes en la economía.
Una manera de superar los límites inherentes a los indicadores del mercado laboral es elaborar mecanismos de consulta con el sector privado para alinear la inmigración laboral con las necesidades del mercado laboral. Los mecanismos de consulta pueden ayudar a reflexionar en las necesidades futuras de la economía. Pueden reunir a representantes de los ministerios encargados, por ejemplo, de la migración, el trabajo y la planeación del desarrollo, con asociaciones industriales y sindicatos. Trabajar conjuntamente con los servicios privados de empleo y las agencias privadas de reclutamiento también puede ayudar a los responsables de la elaboración de políticas públicas a prever las necesidades del mercado laboral.
Un ejemplo es la declaración del Foro de Directores y Directoras de Empleo de Centroamérica y la República Dominicana sobre “Trabajo Decente, Empleo Juvenil y Migraciones Laborales y su Importancia en la Región”. El foro acordó promover la coordinación para orientar la gobernanza de una migración laboral ordenada según las normas nacionales e internacionales. También se propone intensificar los esfuerzos para mejorar el diálogo social en torno a las políticas de empleo y migración laboral.8
En general, los sistemas de gestión de la migración deben basarse en indicadores y mecanismos de consulta del mercado laboral para evaluar las necesidades del mercado laboral. Pero también deben mantener cierto grado de flexibilidad para atender las necesidades imprevistas.
Proteger los derechos de los migrantes y combatir la discriminación
El modo en que los inmigrantes contribuyen a las economías de sus países de acogida depende en gran medida de sus condiciones de trabajo y de vida. A este respecto, proteger los derechos de los inmigrantes y prevenir toda forma de discriminación debe ser una prioridad para las autoridades, así como para las organizaciones de empleados y empleadores en los países receptores de migrantes.
Proteger los derechos de los migrantes
El objetivo 8.8 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) subraya la necesidad de “[p]roteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y protegido para todos los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes, en particular las mujeres migrantes y las personas con empleos precarios” (ONU, 2015a). El respeto a los derechos de los migrantes representa un objetivo en sí mismo, pero también contribuye al desarrollo económico. Si se respetan los derechos socioeconómicos y políticos de los inmigrantes, su bienestar es mayor, así como su capacidad para contribuir de manera más productiva a las economías de los países que los acogen (Kerwin, 2013). Sin embargo, los inmigrantes a menudo son víctimas del tráfico de personas y los empleos vulnerables. Los trabajadores migrantes con frecuencia experimentan también restricciones del derecho a la libertad de asociación y negociación colectiva (OIT, 2017b). Las inmigrantes quizá enfrenten retos adicionales relacionados con un acceso limitado al trabajo digno y a los servicios básicos, especialmente el cuidado de la salud y la educación, falta de asistencia jurídica y apoyo psicológico, y violencia por razón de sexo (Iniciativa Conjunta de Migración y Desarrollo de la ONU, 2017).
Los responsables de la elaboración de políticas públicas en los países de inmigración deben adoptar mecanismos para atender el empleo vulnerable. Es importante que las autoridades centrales y locales colaboren en la creación de mecanismos específicos para proteger los derechos de los inmigrantes y combatir las peores formas de vulnerabilidad. Se debe permitir a los inmigrantes afiliarse a sindicatos y formar asociaciones. Además, los mecanismos locales de reparación, que dan a los inmigrantes información sobre derechos y procedimientos, apoyo jurídico y asistencia para denunciar abusos, constituyen un medio eficiente para ayudarlos a defender sus derechos.
Conforme a estos principios, el municipio de Upala, en Costa Rica, creó un Mecanismo de Actuación Interinstitucional e Intersectorial encaminado a proteger a los migrantes, especialmente a las mujeres. Lo hizo en sociedad con instituciones estatales y organizaciones sociales. El Mecanismo de Actuación se basa en una red local de promotoras voluntarias responsables de guiar a las mujeres que sufren violencia, mediante el consejo jurídico y el apoyo psicológico. Además, la Casa de los Derechos de las Mujeres ofrece un lugar seguro donde las víctimas de la violencia pueden encontrar alojamiento y recibir asistencia y protección.
Combatir la discriminación y el racismo
Los altos grados de informalidad en muchos países en desarrollo aumentan el riesgo de que los inmigrantes sean víctimas de la discriminación en lo tocante a salarios, condiciones de trabajo, vivienda y propiedad de la tierra. Los inmigrantes tienden a resultar proporcionalmente más afectados por los empleos mal pagados y peligrosos que los trabajadores autóctonos (Capítulo 3). El hecho de que en muchos casos su situación migratoria sea irregular, o al menos precaria, los hace aún más vulnerables. Las diferencias lingüísticas, étnicas y a veces religiosas comúnmente refuerzan los actos de discriminación y racismo contra los inmigrantes.
Por esas razones los países de destino tienen que adoptar medidas específicas para contrarrestar la xenofobia, así como los estereotipos sociales y culturales que contribuyen a la discriminación contra los inmigrantes, incluida la que se ejerce en el empleo (OIT, 2017b). Lo anterior implica que las autoridades sepan qué son los actos de racismo y qué mecanismos discriminatorios ocurren en sus países. Aunque la mayoría de los países tienen una legislación contra la discriminación, también deben fomentarse las medidas para atenderla activamente. Una iniciativa interesante en este sentido es el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) en Argentina, un órgano gubernamental que produce un mapa de actos discriminatorios.
Los responsables de la elaboración de políticas públicas también deben empezar a abolir las leyes discriminatorias, especialmente porque las normas y los estereotipos sociales tienden a persistir con el tiempo. La Agenda de Acción de Addis Abeba 2015 (ONU, 2015c) exhorta a los países a adoptar estrategias de comunicación encaminadas a cambiar las percepciones sobre la inmigración y hacer entender a las poblaciones locales cómo contribuyen los inmigrantes al desarrollo. Así, el Observatorio de Medios de Comunicación sobre Población Migrante y Refugiada en Costa Rica promueve la información transparente y veraz sobre asuntos migratorios. El trabajo con los medios de comunicación es importante para garantizar un periodismo multiétnico e imparcial (OCDE, 2011c).
Los elaboradores de políticas públicas también deben aspirar a garantizar el trato igualitario entre los trabajadores inmigrantes y los autóctonos haciendo cumplir las normas laborales (OIT, 2014b). Los trabajadores inmigrantes de bajo grado de calificación, en particular, que a menudo están asociados con el empleo atípico, carecen de poder de negociación y son relativamente fáciles de reemplazar. En consecuencia, ellos tienen más probabilidad de sufrir discriminación en el mercado laboral que los trabajadores autóctonos.
Otro requisito que deben cumplir los países de destino es la existencia de mecanismos para garantizar que los trabajadores inmigrantes estén cubiertos por un seguro de gastos médicos. Tailandia, por ejemplo, ha creado un esquema obligatorio de Seguro de Salud para trabajadores migrantes de Camboya, la República Democrática Popular Lao y Birmania. Cubre tanto a los inmigrantes regulares como a los irregulares, incluidos sus dependientes, y les permite, mediante el pago de una cuota anual, beneficiarse de los servicios de atención sanitaria.
Debe ponerse un énfasis específico en las migrantes. Ellas tienen más probabilidad de sufrir discriminación por ser tanto inmigrantes como mujeres.
Una manera de combatir la discriminación es extender la cobertura de los servicios públicos a todos los residentes, incluidos los inmigrantes. Argentina y Costa Rica son buenos ejemplos de países que aspiran a ofrecer los mismos servicios de educación, protección social y salud a todos los individuos, sin importar sus países de origen, ciudadanía, ni siquiera su situación migratoria. Aun así, los responsables de la elaboración de políticas públicas deben cerciorarse de que la igualdad de condiciones de las leyes se aplique efectivamente en la práctica. Esto implica en particular que los inspectores puedan controlar las condiciones de trabajo en las empresas y que las personas que se sienten discriminadas puedan acceder fácilmente a mecanismos de reparación para quejarse de los posibles abusos.
Invertir en la integración de los inmigrantes
Aunque un número creciente de países en desarrollo han llegado a ser países de destino, la mayoría de ellos carecen de políticas integrales para facilitar la integración de los inmigrantes. Una razón es que muchos países ven la inmigración como un fenómeno temporal. Se espera que los inmigrantes regresen a sus países de origen pasado algún tiempo. Sin embargo, como muchos de ellos deciden establecerse de manera permanente en los países que los acogen, los índices de regreso tienden a ser relativamente bajos, lo que aumenta la necesidad de una mejor integración. Otra razón de la falta de políticas de integración es que los inmigrantes en la mayoría de los países en desarrollo provienen de países vecinos. En consecuencia, a menudo comparten idioma y cultura con los ciudadanos de los países que los acogen. Esto generalmente facilita el proceso de integración. Sin embargo, el que los inmigrantes provengan de países vecinos no significa que siempre sean bien aceptados y que la discriminación no represente un problema.
La falta de integración puede generar serios problemas de cohesión social, que en algunos casos se traducen incluso en disturbios y agitación social. Por ejemplo, el conflicto de 2010-2011 en Côte d’Ivoire tenía una estrecha relación con cuestiones de identidad nacional. La mala integración trae por consecuencia no solo menos cohesión social, sino una menor capacidad de los inmigrantes para contribuir al desarrollo de las sociedades que los acogen. Por ejemplo, si los migrantes calificados no hablan el idioma local, tienen menor probabilidad de encontrar un trabajo que corresponda a su pericia. Lo anterior no solo limita la capacidad de los inmigrantes para integrarse laboral y socialmente, sino que la sociedad de acogida sufre un desaprovechamiento de cerebros; es decir, la pérdida del capital humano que los inmigrantes llevan consigo. De igual manera la falta de integración, en un contexto de racismo y discriminación, puede traducirse en problemas de marginación y violencia en la sociedad.
En contraste, la integración significa que la población del país de acogida acepta a los inmigrantes en diversas esferas de la sociedad, incluido el mercado laboral, y que los inmigrantes se benefician de oportunidades iguales (OCDE/Unión Europea, 2015). En consecuencia, pueden contribuir mejor al desarrollo económico de los países de acogida, no solo con su trabajo, sino con su capacidad para invertir, innovar y pagar impuestos.
La integración comienza cuando los inmigrantes llegan. Brindar apoyo a los inmigrantes recién establecidos es una manera de ayudarlos a entender los retos administrativos y culturales que pueden enfrentar. A este respecto, el Servicio de Ayuda al Migrante en Johannesburgo, Sudáfrica, constituye un interesante ejemplo de iniciativa local orientada a la integración de los inmigrantes a la ciudad. Como el idioma es una de las primeras competencias que los inmigrantes deben adquirir, otra buena práctica consiste en brindar cursos gratuitos o subsidiados del idioma a los inmigrantes y sus familias.
Las autoridades locales, en particular, pueden desempeñar un papel activo en promover el aprendizaje del idioma contratando maestros y creando cursos para extranjeros. En Argentina, por ejemplo, la ley de inmigración de 2003 prevé clases de español y cursos de capacitación laboral. Sin embargo, cuando los inmigrantes tienen un bajo nivel educativo y dificultades con su propio idioma, representan un reto. Esto puede ocurrir cuando son trabajadores poco calificados y viven en comunidades donde las oportunidades de aprender el idioma local son escasas. En tales casos los esfuerzos deben ser aún mayores. Además de la enseñanza del idioma, los países de acogida probablemente deban invertir en cursos de alfabetización para fomentar la integración de los inmigrantes.
La educación cumple una función clave en la integración no solo de la primera generación de inmigrantes, sino de la segunda. El reto principal para varios países en desarrollo es cubrir el costo financiero de esta inversión en capital humano, especialmente cuando los propios estudiantes autóctonos carecen de un nivel fundamental de educación. Una limitación adicional se presenta cuando los inmigrantes proceden de países donde el idioma es distinto del que se habla en el país de acogida. Sin embargo, es de vital importancia que los países de acogida inviertan en educación de calidad para todos los niños, sin importar su situación migratoria. Al mismo tiempo, las políticas de vivienda deben estar encaminadas a evitar la concentración de los inmigrantes en las zonas más pobres (OCDE, 2011a). Las políticas inteligentes de educación, vivienda y urbanización ayudan a fomentar la inclusión económica y social de los inmigrantes, pero también contribuyen a la movilidad social de las segundas generaciones.
Por último, desde el punto de vista jurídico, los países de destino deben permitir a los inmigrantes adquirir la ciudadanía después de haber pasado un tiempo razonable en el país. La ciudadanía doble es una manera de que los inmigrantes mantengan los vínculos con sus países de origen, al tiempo que se convierten en ciudadanos plenos de los países de acogida (OCDE, 2016).
Aprovechar los efectos de la inmigración en la economía
El entorno de las políticas públicas a menudo explica por qué la inmigración tiene efectos positivos en algunos países y negativos en otros. A este respecto, las intervenciones de las políticas en los países de destino deben estar encaminadas particularmente a fomentar la empleabilidad de los inmigrantes, alentar su inversión y maximizar su contribución fiscal.
Fomentar la empleabilidad de los inmigrantes y los trabajadores autóctonos
En la mayoría de los países socios, los inmigrantes tienen mayores tasas de empleabilidad que los trabajadores autóctonos. Esto está asociado con el hecho de que los inmigrantes efectivamente se trasladan por razones de trabajo y en consecuencia tienden más a ocupar un empleo que sus equivalentes autóctonos. Pero estar empleado no siempre significa que los inmigrantes trabajen al nivel de sus competencias. La sobrecalificación puede ser un problema en países donde los inmigrantes calificados no tienen las mismas oportunidades que los trabajadores autóctonos en el mercado laboral. Y aunque los inmigrantes apliquen sus competencias, es importante reconocerlas y actualizarlas, en particular por medio del reconocimiento de los sistemas de enseñanza previos y la educación continua.
Las políticas del mercado laboral pueden ayudar tanto a los trabajadores autóctonos como a los inmigrantes a encontrar los empleos que correspondan mejor a sus competencias desarrollando mejores sistemas de información sobre el mercado laboral. Esto puede hacerse mediante una red extendida de servicios públicos de empleo, con el mandato claro de colaborar con los trabajadores inmigrantes.9 Es de especial importancia que los inmigrantes tengan acceso a servicios públicos de empleo para que alcancen las mismas oportunidades de movilidad en los países de acogida que los trabajadores autóctonos. A este respecto, los servicios de la Agencia de Empleo Juvenil de Côte d’Ivoire, que también emite permisos de trabajo a los inmigrantes no regionales, están abiertos por igual a los nacidos en el exterior y a las personas autóctonas. De igual manera, en Tailandia los centros de empleo regional tienen por objeto facilitar la contratación de trabajadores inmigrantes y brindarles capacitación para el empleo. Las agencias de empleo también deben ayudar a los trabajadores autóctonos afectados por la posible competencia de los inmigrantes a encontrar nuevos empleos más adecuados a su calificación y experiencia (OIT, 2017c y de próxima publicación).
Las políticas de educación y competencias deben proveer de acceso equitativo a la educación y la capacitación a todos. Los hijos de los inmigrantes y los estudiantes nacidos en el exterior representan para los países de destino la oportunidad de formar un capital humano que contribuirá al desarrollo económico a largo plazo. En consecuencia, estos jóvenes deben beneficiarse de las mismas condiciones que los jóvenes autóctonos en lo que se refiere al acceso a una educación y una transición de calidad al trabajo. Esto implica en particular hacer extensivos a los estudiantes inmigrantes los programas educativos dirigidos, como las becas y las transferencias monetarias condicionadas.
Además, las políticas de educación y competencias deben estar encaminadas a aumentar la capacitación y las oportunidades de educación continua, ayudar tanto a los trabajadores nacidos en el exterior como a los autóctonos a actualizar sus competencias y dar a las personas desempleadas acceso a una bolsa de trabajo más amplia, facilitando su reingreso al mercado laboral. En muchos países en desarrollo, los servicios públicos de empleo a menudo tienen recursos y capacidades limitados. Por lo tanto, los programas de capacitación deben facilitar el acceso a sus servicios a los inmigrantes, que así podrían aumentar su empleabilidad y satisfacer más fácilmente las necesidades del mercado laboral del país de acogida. También deben atender las necesidades de los trabajadores autóctonos que tengan problemas de reconversión para ayudarlos a cambiar de ocupaciones y sectores.
Las políticas receptivas al género deben brindar protección específica a las inmigrantes; por ejemplo, las mujeres dedicadas al servicio doméstico u otros sectores de escasa visibilidad. Deben crear incentivos para ayudar a las inmigrantes a estudiar y tener acceso a oportunidades de empleo nuevas y más amplias. Los programas públicos de cuidado de los niños ampliamente accesibles también podrían permitir a más mujeres inmigrantes participar en la fuerza laboral. Dado que los inmigrantes a menudo están sobrerrepresentados entre los trabajadores domésticos, los cambios generales de políticas públicas que mejoran los derechos laborales de todos los trabajadores del sector, sin importar su lugar de nacimiento, pueden beneficiar desproporcionadamente a los inmigrantes. En Argentina, por ejemplo, una ley de 2014 definió derechos para los trabajadores domésticos, como un número máximo de horas de trabajo y días de vacaciones pagados.
Estimular la inversión de los inmigrantes
Debe ser una prioridad en la mayoría de los países eliminar los obstáculos para la inversión y la creación de empresas con los que tienen que enfrentarse los inmigrantes. Los emprendedores migrantes se encuentran con límites específicos relacionados con obstáculos lingüísticos, sociales y culturales, trámites complejos y, en algunos casos, prácticas discriminatorias (OCDE, 2011b). Por ejemplo, la falta de acceso a la tierra a menudo impide a los inmigrantes invertir en actividades agrícolas. De igual manera, las condiciones de acceso al crédito y la inversión no siempre son las mismas para las poblaciones autóctonas e inmigrantes.
Los países de destino deben aspirar a promover y brindar incentivos para la creación y el desarrollo de empresas (OIT, 2006). Esto implica simplificar los trámites que hacen engorroso abrir un negocio. Los trámites administrativos y burocráticos complejos tienden a desalentar la inversión, en particular por parte de los inmigrantes que no dominan el idioma del país de acogida. Por eso, los países de destino pueden crear ventanillas únicas, siguiendo los ejemplos del Centro de Promoción de la Inversión de Ghana o el guichet unique de Côte d’Ivoire. Las ventanillas únicas ofrecen servicios específicos dirigidos a emprendedores inmigrantes para facilitar los trámites burocráticos asociados con la creación de negocios, y los estimulan a invertir.
Como el entorno empresarial en el país de acogida podría diferir considerablemente del de los países de origen de los inmigrantes, puede ser útil crear programas dirigidos de capacitación para fortalecer sus competencias empresariales. Estos programas pueden ayudar a los inmigrantes a entender mejor algunas de las particularidades institucionales de los países de acogida, como los trámites administrativos, la reglamentación financiera y las reglas del mercado laboral. Los programas específicos para mujeres inmigrantes encaminados a aumentar sus competencias financieras y empresariales pueden ayudar a empoderarlas, facilitar su integración y aumentar su contribución al desarrollo del país de acogida.
Otra prioridad debe ser atender las necesidades de los emprendedores migrantes, sobre todo en lo que respecta a los derechos de propiedad y el acceso al crédito. En algunos países la propiedad de la tierra no se puede transmitir a los extranjeros, lo que dificulta a los inmigrantes invertir en actividades agrícolas. De igual manera los inmigrantes tienden a enfrentarse con la discriminación en el mercado del crédito debido probablemente al hecho de que las instituciones financieras quizá consideren un mayor riesgo a los inversores nacidos en el exterior que a los autóctonos. Una manera de superar estos obstáculos es por medio de programas dirigidos, enfocados en las iniciativas empresariales concebidas por emprendedores migrantes. Los programas destinados a ayudar a las mujeres a acceder a financiamiento permitirían a las inmigrantes crear sus propios negocios. Un ejemplo es la Asociación de Apoyo a las Mujeres Emprendedoras (WESA, por sus siglas en inglés) en Kirguistán, que brinda apoyo a las mujeres mediante consultas jurídicas gratuitas sobre la propiedad de bienes y tierras.
Otro método es estimular la apertura a los bienes y servicios de los países de origen más importantes. Al hacerlo, los tratados comerciales deben combinar activamente los derechos humanos, incluido el derecho al trabajo, con las consideraciones comerciales. Los emprendedores inmigrantes podrían beneficiarse plenamente de las redes de sus países de origen para establecer con éxito negocios propios y crear mayores vínculos con los mercados de aquellos países.
Las políticas de migración también desempeñan un papel considerable en la manera en que los inmigrantes invierten en sus países de destino. Los inmigrantes en situación regular de hecho tienden más a invertir que los migrantes irregulares. Los trámites de regularización de los inmigrantes irregulares con antecedentes demostrados de creación de empresas y empleos podrían estimular las actividades empresariales. De igual manera, las políticas específicas de admisión dirigidas a potenciales empresarios e inversores podrían alentar a más extranjeros a acudir al país e invertir en él (OCDE, 2011b).
Maximizar la contribución fiscal de los inmigrantes
Los efectos fiscales de la inmigración varían de un país a otro, pero son en general limitados. Pueden depender del grado en que se permite a los inmigrantes acceder a las redes de seguridad social y los servicios de bienestar, sobre todo el sistema de pensiones. La manera en que se interrelacionan las políticas migratorias, laborales y fiscales también afecta la capacidad del sistema fiscal para hacer de los inmigrantes contribuyentes directos.
Existen varias opciones para maximizar la contribución fiscal de los inmigrantes. Como en muchos países en desarrollo los inmigrantes suelen estar sobrerrepresentados en los sectores informales, los países de destino deben tratar de fomentar el crecimiento del sector formal, o al menos expandir la base impositiva y los pagos de contribuciones del sector informal. Los gobiernos también podrían tratar de alinear la incidencia fiscal con los hábitos de ingreso y consumo de los inmigrantes. Todos los inmigrantes, tanto si están en situación regular como irregular, contribuyen en efecto a las finanzas públicas de los países de destino a través de los impuestos sobre el consumo. Sin embargo, un análisis de rentabilidad probablemente revelaría que cambiar los códigos fiscales por esta razón no sería redituable.
Es probable que otras medidas de políticas públicas ya mencionadas también incrementen la contribución fiscal de la inmigración. Por ejemplo, garantizar que los inmigrantes regularicen su situación migratoria aumenta su probabilidad de beneficiarse de las oportunidades de empleo formal y, por lo mismo, de pagar más impuestos.
Monitorear mejor los efectos económicos de la inmigración
La falta de datos y pruebas empíricas impide que las políticas y acciones sean adecuadas. Aunque el principal objetivo de este proyecto era aportar pruebas empíricas de la contribución económica de la inmigración laboral en los países en desarrollo, surgieron muchas limitaciones debido a la falta de datos confiables, consecuentes en el tiempo y comparables internacionalmente. Parece, pues, importante que los países en desarrollo en general y los países socios en particular inviertan en la mejora de la recopilación de datos referentes a las migraciones. También tienen que refinar el análisis de los distintos efectos potenciales de la inmigración en la economía.
Mejorar la recopilación de datos
La mayoría de los países socios recogen los datos que son útiles para el estudio de la inmigración, como el censo de población y las encuestas de hogares, fuerza laboral y empresas. Sin embargo, estos datos no siempre ofrecen una perspectiva integral de los inmigrantes, por ejemplo en cuanto a género, competencias, ocupaciones, ingresos o sectores de actividad. En algunos países es evidente que la inmigración no es una prioridad y la recopilación de datos puede estar incompleta y ser inconsecuente en el tiempo. Además, los datos a veces no son comparables entre un país y otro, pues las definiciones y los métodos difieren. Tal es el caso también en muchos otros países en desarrollo.
En consecuencia, aumentar la disponibilidad de datos de alta calidad, oportunos y confiables sobre la migración debe ser una prioridad en la mayoría de los países de bajos y medianos ingresos, como lo subraya el Objetivo 17.1810 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ONU, 2015a). Esto implica en particular armonizar e integrar los datos de inmigración entre las instituciones gubernamentales y diferenciar las fuentes, así como incluir más sistemáticamente información sobre ciudadanía, país de nacimiento y duración de la migración en las encuestas de hogares y empresas (OIT, 2015b).
La recopilación regular y exhaustiva de datos puede ayudar a conciliar mejor los flujos inmigratorios con las necesidades del mercado de trabajo. Los datos sistémicos de calidad son importantes para informar tanto a las autoridades del trabajo como a las de inmigración, y para dar orientación sobre la gestión migratoria, los servicios de empleo y los programas de capacitación en competencias laborales (OIT, 2015d). En países donde existe tal sistema de gestión migratoria, estos datos también pueden ayudar a los responsables de la elaboración de políticas a elaborar listas de escasez de ocupaciones e informarlos sobre la manera en que deben fijar o ajustar las cuotas. La información también puede compartirse con los gobiernos y las agencias de reclutamiento en los principales países de origen, lo que les permitiría conciliar más eficazmente la oferta y la demanda de trabajo.
El alto grado de informalidad en los mercados laborales de los países en desarrollo es también uno de los principales factores que impiden la recopilación de información precisa y amplia. No solo los inmigrantes irregulares, sino también los regulares, tienden a trabajar en sectores informales. De igual manera, evaluar los efectos reales de la inmigración es más complejo cuando se desconoce el número de inmigrantes irregulares y sus características. Si se avanza en este aspecto, será posible mejorar la gestión de la inmigración y maximizar sus efectos positivos. Por ejemplo, el equilibrio adecuado entre regularizar a los trabajadores irregulares (a posteriori) y levantar los límites de las visas de trabajo regular (a priori) puede lograrse mediante la recopilación y el análisis de datos más precisos.
Varios países en desarrollo tienen las capacidades internas para crear estas herramientas. Sin embargo, los países más pobres quizá se beneficien con plataformas específicas para compartir información y apoyos para fomentar las capacidades. En este aspecto, la cooperación regional en recopilación de datos sobre flujos tanto de inmigración como de emigración constituiría un punto de partida útil. Tailandia contribuye así a la base de datos Estadísticas de Migración Laboral Internacional (ILMS, por sus siglas en inglés) para la ASEAN. La ILMS reúne todas las fuentes gubernamentales oficiales de datos sobre los volúmenes y flujos de trabajadores migrantes dentro y fuera del sureste asiático. Constituye una útil fuente de información cuantitativa para la elaboración de políticas públicas con base en evidencias empíricas sobre la migración laboral en la región. También representa gráficamente las fuentes existentes de datos que los países reúnen, incluida su calidad, alcance, integridad, comparabilidad y posibles puntos débiles, que pueden suplirse mediante el fomento de capacidades. La cooperación en la recopilación de datos entre países de origen y destino contribuye a una elaboración de políticas basada en pruebas empíricas a nivel nacional, pero también regional.
Mejorar el análisis
Otro asunto por considerar es la manera en que los datos se emplean para entender mejor los retos específicos de la inmigración en los países en desarrollo. Con base en la experiencia adquirida durante la ejecución del proyecto, parece que los siguientes aspectos merecen la mayor atención:
Hacen falta más datos e investigaciones para evaluar mejor las posiciones relativas en el mercado laboral de los trabajadores autóctonos e inmigrantes. Esto se refiere a los aspectos complementarios entre los trabajadores en cuanto a capital humano y competencias, y al grado en que los trabajadores inmigrantes suplen la escasez y contribuyen a la economía de este modo.
Analizar la contribución total de la inmigración al PIB requiere la creación o el refinamiento de modelos econométricos, incluidos modelos de equilibrio general computable, de manera que reflejen mejor las interacciones dinámicas y a largo plazo entre la migración y el crecimiento económico.
La contribución del emprendimiento de los migrantes a la creación de empleos es un asunto que necesita más investigación, probablemente por medio tanto del análisis cuantitativo como del cualitativo.
Los efectos de productividad de la inmigración a través de varios canales deben explorarse más. Las encuestas de empresas representativas a nivel nacional con información detallada sobre la historia de la migración de dueños y empleados de empresas puede formar la base de este análisis.
El efecto fiscal directo de la inmigración puede analizarse más a fondo y con mayor precisión con datos de múltiples años a partir de archivos tributarios anonimizados, vinculados con información sobre el país de nacimiento. En el caso de ciertos países quizá sea factible y valga la pena estudiar no solo la contribución presente, sino la contribución fiscal neta de toda la vida.
Además, podrían llevarse a cabo otros análisis sobre cuestiones específicas, que se han mencionado, mas no se han desarrollado en el presente informe, por limitaciones tanto de datos como de tiempo. Una de ellas es el efecto a largo plazo de la inmigración en la formación de capital humano. Por ejemplo, ¿cómo afectan los niños inmigrantes la calidad del sistema educativo y el desempeño de los estudiantes autóctonos? Las pruebas empíricas de los países de la OCDE no son sencillas, y un análisis a fondo de esta pregunta en los países en desarrollo sin duda sería de interés tanto para académicos como para responsables de elaborar políticas públicas.
Otro asunto de interés se relaciona con el impacto ambiental de la inmigración en países ya limitados en cuanto a recursos naturales. Este tema será de importancia cada vez mayor en el futuro y tiene implicaciones en lo relativo al desarrollo sostenible.
La cohesión social también es un tema importante que no se abordó directamente en este informe, pero que debe estudiarse más a fondo. La manera en que los inmigrantes se integran a una sociedad tiene fuertes repercusiones en la cohesión social, lo que a su vez afecta al crecimiento económico de los países de acogida.
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Notas
← 1. Un documento de trabajo del Centro de Desarrollo de la OCDE preparado en el marco de este proyecto revisa la literatura sobre los efectos económicos de la inmigración en países de ingresos tanto altos como bajos. Identifica los principales canales por los que los inmigrantes pueden contribuir a las economías de los países de acogida (Böhme y Kups, 2017).
← 2. En 2014, cuando el proyecto comenzó y se seleccionaron los países socios, la ONU calculaba que en 2013 los inmigrantes representaban el 7.6% de la población total en Ghana y el 3% en Nepal, lo que explica por qué estos dos países se incluyeron en el proyecto. Después de la revisión de 2015, la proporción cayó a 1.5% en Ghana y 1.8% en Nepal (ONU, 2015b). Las discrepancias de las cifras no cambian la importancia del proyecto en estos dos países, donde la inmigración es un asunto importante. Además, se incluyó en estos cálculos a los inmigrantes irregulares en la medida que los datos censuales los registran.
← 3. La definición de trabajador migrante de las Normas Internacionales del Trabajo de la OIT tiene origen en la constitución de la OIT (1919), que llamaba a “…la protección de los intereses de los trabajadores empleados en países distintos al suyo”, aunque no da una definición legal genérica de “trabajador”.
← 4. Se puede acceder a más información sobre estas actividades en www.oecd.org/dev/migration-development/eclm.htm y http://www.ilo.org/global/topics/labour-migration/projects/WCMS_458222/lang--es/index.htm.
← 5. Debido a demoras en la recopilación de datos, el informe no pudo incluir los resultados de las encuestas de empresas de la República Dominicana.
← 6. Para más información, véase www.ilo.org/dyn/migpractice/migmain.showPractice?p_lang=en&p_practice_id=163.
← 7. Un reciente estudio de la OIT observó que, en cuanto a la inclusión de las disposiciones del modelo de acuerdo anexado a la Recomendación 86 de la OIT, ningún acuerdo incluía las 27 disposiciones pertinentes (OIT, 2017b).
← 8. Para más información, véase www.ilo.org/dyn/migpractice/migmain.showPractice?p_lang=en&p_practice_id=99.
← 9. En muchos países en desarrollo los servicios públicos de empleo no tienen el mandato de colaborar con los trabajadores inmigrantes y a menudo necesitan adquirir capacidades para estar en condiciones de hacerlo.
← 10. El objetivo 17.18 de los ODS subraya la necesidad de, “[p]ara 2020, mejorar la prestación de apoyo para el fomento de la capacidad a los países en desarrollo, incluidos los países menos adelantados y los pequeños Estados insulares en desarrollo, con miras a aumentar de forma significativa la disponibilidad de datos oportunos, fiables y de alta calidad desglosados por grupos de ingresos, género, edad, raza, origen étnico, condición migratoria, discapacidad, ubicación geográfica y otras características pertinentes en los contextos nacionales”.