Este capítulo ofrece una visión de largo plazo sobre el control fiscal en Colombia. En particular, como dicha visión puede ayudar a asegurar la coordinación y continuidad del control preventivo y concomitante en Colombia. Esto, a través del uso de herramientas existentes de planeación y ejecución de política tales como el Plan Nacional de Desarrollo (PND), la Comisión Nacional de Moralización (CNM), las Comisiones Regionales de Moralización (CRM) y otras que permitan contribuir al fortalecimiento y continuidad del control preventivo y concomitante.
El Control Preventivo y Concomitante de la Entidad Fiscalizadora Superior de Colombia
Estrategias Modernas para Nuevos Desafíos
Report
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
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4. Hacia una política pública de la gestión fiscal en Colombia
Resumen
Asegurar la coordinación y la continuidad del control preventivo en Colombia a través de una política pública de la gestión fiscal
Asegurar la coordinación y continuidad del control preventivo en Colombia a través de una política pública de gestión fiscal es esencial. En particular, es necesario asegurar que cualquier reforma de política pública esté influenciada por aspectos técnicos y por las necesidades propias de una gestión y control fiscal moderno y eficiente. Una política pública de la gestión fiscal debe alinearse con las prácticas internacionales actuales, como lo pueden ser el migrar a una gestión fiscal capaz de dar recomendaciones constructivas a la administración pública o hacer un uso efectivo y eficiente de la analítica de datos.
En esencia, se podría considerar una reforma que permita avanzar en el camino de una gestión fiscal alineada a las prácticas internacionales y que aporte en el desarrollo de procesos de mejora dentro de la gestión pública en Colombia. Esta reforma podría incluir aspectos relacionados con la continuidad de procesos internos, por ejemplo, incluyendo una visión de política que sobrepase los periodos de 4 años asignados actualmente a una administración. En esencia, el control preventivo y concomitante de la CGR debiera hacer parte de una política de Estado que permita tener una visión de largo plazo sobre sus fines y objetivos.
Igualmente, la CGR puede beneficiarse de espacios de coordinación existentes, que podrán ayudar a apalancar procesos de confianza con las entidades de la administración pública. Entre ellas, la Ley 2016 de 2020 creó en Colombia el “Sistema Nacional de Integridad” con el fin de promover la concurrencia de todas las entidades del Estado, el sector privado y la ciudadanía alrededor de la promoción de la integridad en el servicio público colombiano. Este Sistema incluye un comité coordinador compuesto por la Comisión Nacional de Moralización (CNM) y las Comisiones Regionales de Moralización (CRM), y encarga al DAFP su operación. Teniendo en cuenta la necesidad de utilizar espacios de articulación existentes que fortalezcan la gestión del control fiscal, así como la importancia de promover un cambio cultural alrededor del control preventivo y concomitante, la CGR podrá considerar usar su interacción con dichos órganos para promover sus herramientas en la gestión de riesgos de corrupción.
Promover la inclusión en el próximo Plan Nacional de Desarrollo de una visión de largo plazo sobre el control fiscal en Colombia, incluyendo aspectos relacionados con el control preventivo y concomitante, así como herramientas para fortalecer la imagen institucional de la CGR hacia la ciudadanía
Según la CGR, actualmente los instrumentos utilizados por la CGR en los cuales se establece la visión del control fiscal a largo plazo son aquellos de planeación institucional como el plan de acción de la entidad y el marco jurídico aplicable. Sin embargo, varios estudios anteriores han planteado la necesidad de tener una unificación y estandarización de la vigilancia y el control social en Colombia a través de una política pública que guie los objetivos de largo plazo (Banco Interamericano de Desarrollo, 2019[1]).
Los anteriores propósitos se concretaron en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 en donde se establece la necesidad de reestructuración jerárquica y funcional de algunas dependencias de la CGR. Así, el PND 2018-2022 establece que frente a la vigilancia de la gestión fiscal nacional y territorial:
“la Presidencia de la República liderará el proceso de reestructuración del modelo de control fiscal nacional y territorial, en coordinación con todas las entidades competentes, con la finalidad de garantizar la profesionalización en el carácter preventivo y de advertencia que permitan la articulación y el resarcimiento oportuno y efectivo al daño al patrimonio público. Dicho modelo debe contemplar la autonomía financiera y gerencial/administrativa del control fiscal territorial, la selección por concurso de méritos de los contralores territoriales, el cambio de periodos que prevean la injerencia de actores locales, la adopción de medidas anti clientelistas y la posibilidad de invertir en tecnología y modernización institucional” (Departamento Nacional de Planeacion, 2018[2]).
En este sentido, el propósito de la política del gobierno para 2018-2022, corresponde de una parte en reestructurar el modelo de vigilancia que desarrolla tanto la CGR como las Contralorías Territoriales, de manera que este se realice desde la perspectiva de la prevención del daño fiscal, bajo la profesionalización y especialización de estas entidades. Por otra parte, los propósitos de la política plantean la necesidad de brindar autonomía financiera y administrativa a los organismos de control fiscal, modificar los períodos de elección de los contralores territoriales, y la posibilidad de que estos órganos fortalezcan las inversiones en el mejoramiento tecnológico y en su modernización. El PND 2018-2022 permitió al Presidente de la República reestructurar jerárquica y funcionalmente la CGR, incluyendo la creación de varias delegadas, así como la creación de la DIARI.
Así mismo, varios cambios jurídicos e institucionales han desatado la necesidad de una política pública relacionada a la gestión fiscal. Por un lado, el Acto Legislativo 04 de 2019 estableció 3 966 nuevos sujetos de control del orden territorial, para los cuales la Contraloría tendrá la facultad de realizar discrecionalmente un control preventivo o concomitante. En la práctica, esta reforma conlleva pasar de un universo de 1 711 sujetos de control a un nuevo escenario potencial de 5 677 sujetos, y representa un cambio drástico en el ámbito de actuación de la CGR. Si bien la institución cuenta con un amplio despliegue territorial, ya que además de su sede central en Bogotá cuenta con 31 Gerencias Departamentales, nunca había ejercido control sobre entidades territoriales (DNP, 2021[3]).
Estas condiciones generan la necesidad de establecer una política pública que permita desarrollar el potencial total de la CGR, incluyendo la retroalimentación a la administración pública y que responda a los desafíos establecidos por la novedosa reforma. A este desafío, se suma que la reforma de 2019 estableció que la CGR debe dirigir e implementar el Sistema Nacional de Control Fiscal, con apoyo de la Auditoría General de la República y que esto debe lograr la unificación y estandarización de la vigilancia y control de la gestión fiscal en el país.
Esta política podrá contener la visión unificada del control preventivo y concomitante, así como herramientas para el fortalecimiento e institucionalización de otras funciones de la CGR. Ejemplos internacionales como el de México muestran las ventajas de tener un sistema nacional de fiscalización como complemento a la política pública nacional anticorrupción (Recuadro 4.1)
Recuadro 4.1. Sistema Nacional de Fiscalización (SNF) en México
En mayo de 2015, el Congreso Mexicano aprobó un conjunto de reformas de gobernanza para mejorar la rendición de cuentas, la integridad y la transparencia del sector público. Esas medidas, que en algunos casos implicaron reformas a la Constitución del país, trazaron un nuevo mapa de las instituciones nacionales para promover tales principios mediante la creación del Sistema Nacional Anticorrupción y del Sistema Nacional de Transparencia.
Parte de las reformas se enfocaron en ampliar el mandato de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la dotan de herramientas adicionales para que realice su trabajo, por ejemplo, capacidad para llevar a cabo auditorías en tiempo real, efectuar investigaciones e informar con mayor frecuencia al Congreso. La eficacia del Sistema Nacional de Fiscalización y las reformas recientes también dependen de otros participantes, como la Secretaría de la Función Pública —la entidad federal responsable del control interno—, así como los órganos de auditoría gubernamental subnacionales, donde los marcos jurídicos, las capacidades, los recursos y las necesidades son distintos.
Las bases operativas para el funcionamiento del Sistema Nacional de Fiscalización establecen también el conjunto de mecanismos interinstitucionales de coordinación entre los órganos responsables de las tareas de auditoría gubernamental en los distintos órdenes de gobierno, con el objetivo de maximizar la cobertura y el impacto de la fiscalización en todo el país, con base en una visión estratégica, la aplicación de estándares profesionales similares, la creación de capacidades y el intercambio efectivo de información, sin incurrir en duplicidades u omisiones.
Fuente: (OCDE, 2017[4])
Asuntos tales como la continuidad institucional pueden incluir el reducir la rotación de los auditores y promulgar la especialización entre los mismo, inclusive en los Delegados y altos directivos. Para ello, incluso puede considerarse la posibilidad de ampliar el periodo de gestión del Contralor General de la República para evitar cambios administrativos y de personal cada 4 años. En temas de reforma legislativa, se podría considerar incluir una propuesta legislativa que propenda por permitir a la CGR emitir recomendaciones a las entidades públicas, aclarando la diferencia entre recomendaciones constructivas y coadministración. Así mismo, empoderar a las gerencias departamentales en todos los ciclos del control fiscal, con especial énfasis en el rol que cumplen en el control preventivo y concomitante.
Además, una visión en el largo plazo debería incluir un análisis de oportunidades y desafíos relacionados con el rol de la Contraloría hacia actores externos. En este sentido, la Contraloría podría pensar en diseñar una política pública que vaya más allá de los 4 años del PND y que guie el actuar de todo el sector. En particular, esta política, que podría estar pensada a modo de Plan Decenal de la Gestión Fiscal, tendría la potencialidad de apalancar un proceso de generación de confianza, rendición de cuentas e información a la ciudadanía sobre el rol de la CGR como garante de las finanzas públicas.
En relación al control preventivo y concomitante, varios académicos y miembros de la sociedad civil expresaron la necesidad de conocer más en detalle sobre esta visión de largo plazo de la CGR, así como aspectos procedimentales del mecanismo, entre ellas, sus funciones, ventajas y desventajas, así como la necesidad de generar criterios técnicos que permitan hacer control social sobre el mismo. La CGR podría entonces hacer más visibles los aspectos metodológicos y los resultados de este novísimo control.
En este sentido, la Contraloría podría considerar acciones dentro de esta política dirigidas a hacer más visible la estructura interna asociada al control preventivo y concomitante, así como visualizar los aspectos más técnicos del mismo, como por ejemplo sus aportes sobre la gestión de riesgos en las entidades públicas o su rol en la gobernanza de datos en Colombia. También, para este propósito se hace fundamental poner en funcionamiento el Sistema General de Advertencia Público (SIGAP), administrado por la Oficina de Planeación de la CGR que aún no culmina y avanzar de manera prioritaria en el banco de resultados positivos que está atado a este sistema, así como el banco de buenas prácticas de gestión fiscal.
Hacer uso de la Comisión Nacional de Moralización y las Comisiones Regionales de Moralización como espacios de articulación con la administración pública y en relación a la gestión fiscal en Colombia
En Colombia, la Comisión Nacional de Moralización (CNM) es un mecanismo de alto nivel que trabaja en la coordinación entre actores relevantes para prevenir y combatir la corrupción. La CNM es un órgano compuesto por 13 miembros; entre ellos el Presidente de la República; el Procurador General; el Fiscal General y el Contralor General. La Secretaria de Transparencia de la Vicepresidencia de la República es la secretaria técnica de la CNM. La CNM debe asegurar el intercambio de información y datos entre los organismos mencionados, establecer indicadores para evaluar la transparencia en la administración pública y adoptar una estrategia anual para promover la conducta ética en la administración pública. La Comisión emite informes y publica las actas de las reuniones (OCDE, 2017[5]).
El Estudio de la OCDE sobre Integridad de Colombia ya se había pronunciado sobre las ventajas de alinear y fortalecer aspectos normativos y de política de integridad en Colombia a través de la Comisión Nacional de Moralización Este estudio, señaló como clave garantizar una estrecha coordinación entre la aplicación de la ley y la prevención de brechas de integridad (OCDE, 2017[5]).
Como se resaltó en este informe, la necesidad de desmitificación de la labor de la Contraloría y en particular de su relacionamiento con la administración pública es una necesidad imperiosa. En este sentido, la CNM ha servido como canal de comunicación sobre aspectos positivos y ventajas del control preventivo y concomitante, así como espació de discusión sobre dudas y recelos por parte de la rama ejecutiva. En efecto, la CNM ha sido escenario propicio para mostrar resultados del control fiscal preventivo y concomitante, dando herramientas e información a las demás entidades que la conforman. Ejemplo de esto han sido las sesiones llevadas a cabo en el año 2021, en donde la CGR participó en la CNM, proponiendo el control preventivo y concomitante a los recursos para la atención de la pandemia COVID-19, incluyendo la compra de vacunas y a los recursos del FOME (Fondo de Mitigación de Emergencias). En dicha reunión se presentó la estrategia conjunta con la Procuraduría General de la Nación. Sumado a ello, se presentaron temas relacionados con el control concomitante y preventivo como la identificación de proyectos críticos, obras inconclusas y elefantes blancos. Así mismo, se presentó “Controlapp” como herramienta de control social y denuncia. Esta aplicación permite el seguimiento a proyectos intervenidos por el control preventivo y concomitante, entre ellos los proyectos relacionados con el Túnel de la Línea, la Ruta del Sol, el Sistema de Alcantarillado de Orito-Putumayo, entro otros. Esta práctica es un buen ejemplo para el uso constructivo de la CNM como plataforma para el dialogo y la CGR debiera considerar seguir en esta dirección.
A nivel territorial, la CNM brinda lineamientos a ser implementados por las Comisiones Regionales de Moralización (CRM) en los Departamentos. De hecho, los riesgos de corrupción a nivel territorial, comparados con el nivel nacional, a menudo son diferentes y podrían ser mayores por diversos motivos (OCDE, 2021[6]):
Primero, una proporción importante de los recursos públicos se ejecutan en los niveles subnacionales y los gobiernos subnacionales tienen la responsabilidad para la prestación de una gran parte de los servicios públicos (como agua y saneamiento, manejo de residuos, licencias y permisos, educación, atención de la salud) creando riesgos para la integridad (OCDE, 2018[7]).
Segundo, el territorio en Colombia se caracteriza a menudo por una mayor debilidad del control externo. Las contralorías territoriales a veces no logran escapar de las lógicas políticas de las regiones y corren un riesgo de ser capturadas (OCDE, 2021[6]). Las dinámicas políticas regionales son evidenciables en las elecciones de los contralores territoriales, permeando la independencia de estos órganos de control (Corredor and Cortés, 2018[8]). Discusiones varias ya han propuesto la necesidad de implementar otro modelo de elección que permita la despolitización de estos cargos y su profesionalización.
Tercero, se pudo observar, que a nivel sub nacional todavía hay vacíos relacionados con la cualificación y capacidad del personal técnico de los órganos de control territorial. Tomando en consideración que este nuevo control preventivo y concomitante se basa en la capacidad técnica de los equipos, estas deficiencias implican un riesgo para su éxito.
En el territorio, las CRM son órganos de coordinación de la lucha contra la corrupción y comprenden los representantes de la Procuraduría General de la Nación; el Fiscal General (Fiscalía General de la Nación); el Contralor General (Contralor General de la República); el Consejo de la Judicatura (Consejo Seccional de la Judicatura); y la Contraloría Departamental, Municipal y Distrital (Contraloría Departamental, Municipal y Distrital). Además, otras entidades pueden ser invitadas al CRM cuando se consideren necesario.
El estudio de la OCDE sobre las CRM resaltó que, actualmente, el rol de las CRM en prevenir corrupción y fraude a nivel regional es limitado porque no se articulan con las gobernaciones y las alcaldías (OCDE, 2021[6]). Así, el estudio recomienda considerar la ampliación de las CRM para incluir la administración pública como miembros y así facilitar una mejor articulación y diálogo. A corto plazo, se podrían promover reuniones periódicas entre las CRM y los gobiernos departamentales. La legislación ya contempla la posibilidad de invitar a los Gobernadores, y se podrían promover esas reuniones con apoyo de la Secretaría de Transparencia y del DAFP en forma semestral. El propósito de estas interacciones periódicas es, por ejemplo, compartir ideas sobre los riesgos de corrupción, establecer prioridades para el departamento, presentar el progreso logrado en el rubro de integridad y lucha contra la corrupción y analizar las oportunidades para actuar, así como los desafíos encontrados (OCDE, 2021[6]).
Es en este marco que la perspectiva del nuevo control preventivo y concomitante podría ser particularmente propicio para mejorar el dialogo constructivo entre la CGR y las administraciones locales. La CGR podría hacer uso de los espacios que brindan las CRM para hacer visibles las ventajas del control preventivo y concomitante pero también usarlos como fuente de retroalimentación sobre patrones detectados o alertas identificadas a nivel territorial e incluso pasar esta información a la administración local para generar correctivos. Ejemplo de esto, es el caso observado durante la misión virtual en La Guajira, en donde una alerta fue socializada no solo entre los órganos de control, sino que sirvió para hacer seguimiento de la misma con la administración pública. Esto, muestra el potencial que tienen las CRM en la coordinación con gobernaciones y las alcaldías.
Referencias
[1] Banco Interamericano de Desarrollo (2019), Informe de Evaluación del Desempeño, https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/449782/Informe+Final+MMD+EFS+CGR+Colombia+2019_unlocked.pdf/611096c8-6eef-4de0-924e-2839eab84552 (accessed on 24 August 2021).
[8] Corredor, F. and V. Cortés (2018), “¿Por qué la presencia de las contralorías no disminuye la corrupción en Colombia?”, in Henao Pérez, J. and C. Isaza Espinosa (eds.), Corrupción, política y sociedad, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
[2] Departamento Nacional de Planeacion (2018), Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/Resumen-PND2018-2022-final.pdf (accessed on 24 August 2021).
[3] DNP (2021), CONPES 4045, https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/4045.pdf (accessed on 8 September 2021).
[6] OCDE (2021), La Integridad Pública a Nivel Regional en Colombia: Empoderando a las Comisiones Regionales de Moralización, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corruption/ethics/integridad-publica-nivel-regional-colombia.pdf (accessed on 25 July 2021).
[7] OCDE (2018), Integridad para el buen gobierno en América Latina y el Caribe: De los compromisos a la acción, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264307339-es.
[4] OCDE (2017), El Sistema Nacional de Fiscalización de México: Fortaleciendo la Rendición de Cuentas para el buen Gobierno, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264268975-es.
[5] OCDE (2017), Estudio de la OCDE sobre integridad en Colombia: Invirtiendo en integridad pública para afianzar la paz y el desarrollo, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264278646-es.