Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2023

3. Gastos tributarios en América Latina y el Caribe

Hallazgos principales

Los gastos tributarios son una herramienta importante de política pública que puede promover el desarrollo económico y social. El uso de tratamientos tributarios preferenciales para perseguir objetivos económicos y sociales está bien establecido en América Latina y el Caribe (ALC). Los países utilizan los gastos tributarios para promover la inversión (especialmente en sectores estratégicos), crear empleo y apoyar a los hogares de bajos ingresos. Sin embargo, los gastos tributarios pueden no ser siempre la herramienta de política pública más eficiente para lograr los objetivos y los ingresos perdidos asociados con estas medidas pueden ser grandes.

Se puede hacer más para identificar y medir los gastos tributarios a través de la definición de puntos de referencia consistentes. Existe una variación significativa entre países en términos de lo que constituyen los gastos tributarios y las metodologías empleadas para estimar su tamaño. Estas diferencias dificultan la comparación de la magnitud y composición de los gastos tributarios entre y dentro de los países a lo largo del tiempo. También se requiere precaución en el análisis de las posibles ganancias de ingresos por la eliminación de ciertos gastos tributarios, ya que estas estimaciones pueden no captar las interacciones dinámicas entre los diferentes tratamientos preferenciales.

Los ingresos no percibidos por gastos tributarios son significativos. En 2021, los ingresos no percibidos en América Latina promediaron el 3.7% del PIB, lo que equivale al 19% de los ingresos tributarios del gobierno general. También son grandes en relación con los gastos públicos en sectores prioritarios como el gasto social y la inversión pública. Los tratamientos preferenciales para el impuesto al valor agregado (IVA), dirigidos en gran medida al consumo de alimentos y otros artículos de la canasta básica de consumo, son generalmente los más importantes en términos de tamaño. Los gastos tributarios relacionados con los impuestos sobre la renta varían en la región, con una alta participación relativa del impuesto de sociedades (IS) en algunos países y del impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) en otros.

Evaluar la efectividad de los gastos tributarios es clave para establecer su contribución potencial al desarrollo. Dada la magnitud de los ingresos no percibidos debido a los gastos tributarios en la región, es fundamental evaluar sus costos y beneficios. Sin embargo, la evaluación de los gastos tributarios está en sus inicios en la región y, hasta el momento, se han realizado pocos estudios integrales.

Para mejorar el impacto de desarrollo de los gastos tributarios en ALC, una revisión exhaustiva de los tratamientos tributarios preferenciales debe complementarse con un marco institucional que asegure una buena gobernanza y cree requisitos legales vinculantes para la cuantificación y evaluación de los gastos tributarios. El uso de los gastos tributarios debe ser consistente con las prioridades generales de la política tributaria y estar alineado con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Los gastos tributarios pueden promover el desarrollo económico y social

El sistema tributario sirve como la herramienta principal mediante la cual los gobiernos recaudan fondos para financiar el gasto público y la inversión. También hace una contribución importante a los objetivos generales de la política fiscal, como reducir la desigualdad a través de la redistribución del ingreso, apoyar a las poblaciones vulnerables, impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo, impulsar la inversión privada, atraer capital extranjero, apoyar regiones y sectores económicos específicos y promover o desincentivar la producción o el consumo de determinados bienes y servicios. En lugar de gastar fondos públicos para cumplir con estos objetivos, el gobierno puede renunciar a los ingresos tributarios a través de tratamientos fiscales preferenciales, comúnmente denominados gastos tributarios.

Hay una variedad de definiciones conceptuales del gasto tributario. La OCDE (2004[1]) se refiere al gasto tributario como una transferencia de recursos públicos a través de la reducción de obligaciones tributarias con respecto a un marco de referencia o benchmark, más que por un gasto público directo. El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) define los gastos tributarios como recursos a los que el Estado renuncia debido a la existencia de incentivos o beneficios que reducen la carga tributaria directa o indirecta de determinados contribuyentes, en relación con un sistema tributario de referencia, para lograr ciertos objetivos económicos y sociales (CIAT, 2011[2]).

Los gastos tributarios se presentan en diversas formas, tales como exenciones, deducciones, créditos, tasas reducidas, aplazamientos de impuestos y sistemas de depreciación acelerada. Esta variedad brinda a los formuladores de políticas públicas flexibilidad para diseñar políticas que involucren gastos tributarios (Cuadro 3.1). El impacto de estos instrumentos difiere, incluso en términos de ingresos no percibidos y cambios en el comportamiento de los beneficiarios.

Cuadro 3.1. Tipos de gastos tributarios

Tipo de gasto tributarios	Descripción	Ejemplos
Exenciones	Importes que se excluyen del valor sobre el que se calcula un impuesto (la base imponible)	Exención por servicios educativos (IVA), exención por rentas percibidas por asociaciones civiles, cooperativas o entidades sin fines de lucro
Deducciones	Cantidades que pueden ser reducidas o deducidas de la base imponible	Deducción de determinados gastos y donaciones solidarias de la base imponible del ISRP o del ISRE
Créditos	Cantidades que se deducen del pago de impuestos o permiten reducirlos	Crédito del ISRE por inversión en bienes de capital
Tasas reducidas	Tasa más baja aplicable a ciertas transacciones imponibles o a contribuyentes	Tasación cero de IVA en productos incluidos en la cesta básica de la compra
Aplazamientos	Aplazamiento del pago de impuestos	Depreciación acelerada para inversiones de capital fijo (ISRE)
Facilidades administrativas	Excepciones al cumplimiento de obligaciones formales que impactan el cálculo de la base imponible	Deducción del total de ingresos por gastos con comprobantes que no cumplan con los requisitos fiscales

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de DIPRES (2012[3]) y SHCP (2021[4]).

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Los países de ALC emplean una variedad de definiciones y metodologías para cuantificar los ingresos no percibidos debido a los gastos tributarios

Existen tres enfoques principales para medir los gastos tributarios: pérdida de ingresos, ganancia de ingresos y el gasto directo equivalente. El enfoque de pérdida de ingresos calcula la pérdida de ingresos derivado de un trato preferencial, a través de un análisis de equilibrio parcial que asume que no hay cambios en el comportamiento de los contribuyentes. El método de ganancia de ingresos estima el aumento de ingresos que resultaría de eliminar el trato preferencial y considera el impacto en el comportamiento de los beneficiarios. Finalmente, el enfoque de gasto directo equivalente mide el costo de proporcionar el mismo beneficio financiero ofrecido por el tratamiento fiscal preferente a través del gasto directo, es decir, el gasto directo necesario para otorgar un beneficio fiscal neto equivalente a quienes reciben el trato preferencial que se está evaluando (Villela, Lemgruber and Jorrat, 2009[5]).

La mayoría de los países de la región de ALC consideran los gastos tributarios como ingresos no recibidos o no recaudados (Cuadro 3.2). Sin embargo, algunos países los definen de manera diferente: Brasil se refiere a ellos como gastos indirectos del gobierno, Nicaragua los llama transferencias del estado y Uruguay los define como ingresos perdidos (Campos Vázquez, 2022[6]).

Cuadro 3.2. Definiciones y metodologías empleadas en ALC para cuantificar los gastos tributarios

Tipo de información	Clasificación	Países
Definición de gastos tributarios	Ingresos no recibidos	Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay and Perú y República Dominicana
	Otros	Brasil (gastos indirectos del gobierno), Nicaragua (transferencias del estado) and Uruguay (pérdida de ingresos)
Enfoque de la medición de gastos tributarios	Ingreso renunciado sin cambios en el comportamiento de los contribuyentes	Argentina, Brasil, Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay
Marco de referencia	Legal	Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú y Uruguay
	Conceptual	México, Paraguay y República Dominicana
	Legal y conceptual	Chile

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]).

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Si bien es más frecuente que los países de ALC midan los gastos tributarios como ingresos no recaudados, es importante reconocer que las estimaciones de gastos tributarios presentadas por cada país no necesariamente se alinean con los ingresos que se generarían si se aboliera un tratamiento preferencial en particular. El impacto final estaría supeditado a cómo respondan los agentes económicos a los cambios tributarios. Debido a que estas estimaciones se realizan de forma independiente, el total de sus resultados no necesariamente coincidiría con la hipotética cantidad no recaudada, ya que eliminar cada tratamiento por separado no es igual a eliminarlos todos a la vez.

En general, el marco de referencia utilizado para identificar y medir los gastos tributarios puede basarse en un marco conceptual legal o teórico. El marco legal toma como referencia la estructura establecida por la ley tributaria, por lo que las desviaciones a las disposiciones generales de la legislación tributaria se consideran gastos tributarios. El marco teórico utiliza como referencia una base imponible amplia, calculada con base en un concepto teórico de renta, consumo o valor agregado, y cualquier desviación de esta base resulta en pérdida de ingresos. Un tercer enfoque, menos común, es el enfoque de subsidio análogo, en el que los beneficios fiscales que son similares a los subsidios directos se consideran gastos fiscales.

Panorama de los gastos tributarios en ALC

Existe una variación significativa entre los países de ALC en términos de lo que constituyen gastos tributarios y las metodologías empleadas para estimar su tamaño. Estas diferencias dificultan la comparación de los gastos tributarios entre países y dentro de ellos a lo largo del tiempo. Además, las estimaciones de gastos tributarios individuales no son aditivas; todos los países de ALC emplean el enfoque de pérdida de ingresos, que estima cada gasto tributario de forma aislada y no captura los efectos dinámicos sobre el comportamiento de los actores económicos o la interacción con otros tratamientos preferenciales tributarios. Como tal, se justifica la cautela en el análisis de las posibles ganancias de ingresos al eliminar ciertos gastos tributarios. A pesar de estas limitaciones, esta sección revisa los gastos tributarios en la región para brindar un análisis ilustrativo de su magnitud y composición.

Las pérdidas de ingresos por gastos tributarios son significativas en ALC, aunque existe heterogeneidad entre países. En 2021, los ingresos no recaudados en América Latina promediaron el 3.7% del PIB, lo que equivale al 19% de los ingresos tributarios del gobierno general (Gráfico 3.1). Si bien esto representa una modesta disminución con respecto a 2015, la mayor parte del cambio en el promedio regional se debe a grandes contracciones como resultado de cambios metodológicos en la estimación de los gastos tributarios, principalmente en Chile1. A nivel de país, la pérdida de ingresos por gastos tributarios oscila entre el 1.4% del PIB en Paraguay y el 6.7% del PIB en Honduras. Estos resultados se han mantenido relativamente estables entre 2015 y 2021.

Otra métrica clave para medir la importancia de los gastos tributarios es compararlos con los ingresos tributarios totales. La relación entre gastos tributarios e ingresos tributarios es particularmente alta en países con una baja recaudación de impuestos, independientemente del nivel de gastos tributarios. En República Dominicana, los gastos tributarios fueron equivalentes al 30% de los ingresos tributarios del gobierno general mientras que en Brasil representaron el 13% del total, a pesar de tener un nivel similar de gastos tributarios como porcentaje del PIB.

Gráfico 3.1. América Latina (países seleccionados): Gastos tributarios y relación entre los gastos tributarios y los ingresos tributarios del gobierno general, 2021 o más reciente

Nota: Las proporciones de gastos tributarios a ingresos tributarios se han actualizado para reflejar los datos presentados en esta edición del informe Estadísticas de Ingresos en América Latina y el Caribe. Los datos corresponden a reportes de los años especificados por país: Argentina (2021), Brasil (2021), Chile (2021), Costa Rica (2019), Ecuador (2020), Guatemala (2021), Honduras (2021), México (2021), Panamá (2019), Paraguay (2019), Perú (2021), Rep. Dominicana (2021) y Uruguay (2020).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]) y OCDE et al. (2023[7]).

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Dado que los gastos tributarios pueden concebirse como gasto público a través del sistema tributario, también es relevante comparar su magnitud con los gastos públicos en áreas prioritarias de política pública (Gráfico 3.2). El gasto social en América Latina es bajo en relación con la OCDE, a pesar de un aumento durante la crisis financiera mundial de 2008-2009 y más recientemente en 2020 como resultado de la pandemia de COVID-19. La pandemia puso al descubierto el bajo nivel del gasto social, con los sistemas de salud y de protección social de la región incapaces de responder a las necesidades apremiantes. En este contexto, los gastos tributarios en relación con el gasto social del gobierno central son significativos, con un promedio del 33% en América Latina, y algunos países registran proporciones mucho más altas. Asimismo, el gasto de capital en la región ha sufrido durante la última década, emergiendo como la principal variable del ajuste fiscal. La relación entre los gastos tributarios y los gastos de capital del gobierno central supera el 100% en muchos países, alcanzando un máximo de 578% en Brasil.

Gráfico 3.2. América Latina (países seleccionados): Ratios de gastos tributarios a gasto social y gasto de capital del gobierno central, 2021 o más reciente

Nota: Las proporciones se calcularon usando el gasto observado para cada componente en el año que se alinea con el año de la estimación del gasto fiscal. Los datos corresponden a reportes de los años especificados por país: Argentina (2021), Brasil (2021), Chile (2021), Costa Rica (2019), Ecuador (2020), Guatemala (2021), Honduras (2021), México (2021), Panamá (2019), Paraguay (2019), Perú (2021), Rep. Dominicana (2021) y Uruguay (2020).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]) y CEPALstat.

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Gráfico 3.3. América Latina (países seleccionados): Estructura del gasto tributario, por instrumento tributario, 2021 o más reciente

Nota: Los datos corresponden a reportes de los años especificados por país: Argentina (2021), Brasil (2021), Chile (2021), Costa Rica (2019), Ecuador (2020), Guatemala (2021), Honduras (2021), México (2021), Panamá (2019), Paraguay (2019), Perú (2021), Rep. Dominicana (2021) y Uruguay (2020).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]).

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En términos de composición, los gastos tributarios en la región están altamente concentrados en tratamientos preferenciales para el IVA y los impuestos a la renta (Gráfico 3.3). En promedio, los beneficios del IVA representaron el 55% del gasto tributario total en 2021, y los impuestos sobre la renta representaron otro 31%. En el caso del IVA, que es una de las principales fuentes de ingresos tributarios de la región, los ingresos dejados de percibir superan el 2% del PIB en cinco países: Ecuador, Uruguay, Costa Rica, Honduras y Panamá, superando el 1% del PIB en otros siete países. En el caso de los impuestos a la renta, el costo de estos tratamientos supera el 2% del PIB en solo tres países: Costa Rica, Ecuador y Honduras. También existen diferencias significativas en el peso relativo de los gastos tributarios para los distintos instrumentos tributarios. En Bolivia, Guatemala, Nicaragua, Panamá, Paraguay y Perú, las medidas relacionadas con el IVA representan más del 60% del gasto tributario total. En contraste, los gastos tributarios relacionados con el impuesto a la renta son los más destacados en Brasil, Chile, Costa Rica, Ecuador y México.

Los gastos del IVA en la región cubren una gama de bienes y servicios. Uno de los principales tratamientos fiscales preferenciales para el IVA está relacionado con las compras de alimentos u otros artículos de la canasta básica de consumo, muchas veces con el objetivo de apoyar a los hogares de bajos ingresos. Estos ingresos no percibidos pueden ser sustanciales, equivalentes al 1% del PIB o más en algunos casos (Gráfico 3.4).

Gráfico 3.4. América Latina: Gasto tributario del IVA en alimentos y servicios de salud y medicamentos, 2021 o más reciente

Nota: Los datos corresponden a reportes de los años especificados por país: Argentina (2021), Brasil (2021), Chile (2021), Colombia (2018), Costa Rica (2019), Ecuador (2020), El Salvador (2016), México (2021), Paraguay (2019), Perú (2021), Rep. Dominicana (2021) y Uruguay (2020).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]).

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Más allá de la magnitud de estos gastos tributarios, también varían considerablemente en términos de diseño. En Costa Rica se aplica una tasa reducida a la canasta básica de consumo, que se basa en los principales bienes que compra el 30% de la población de menores ingresos, según datos recabados por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). En México, las compras de alimentos tienen tasa cero. En cambio, los alimentos están exentos de IVA en República Dominicana.

Una consideración importante para los gastos del IVA en alimentos, especialmente en un contexto inflacionario, es que los beneficios no se acumulan por igual en toda la sociedad. En México, se estima que el 27% del total de ingresos dejados de percibir por el gasto tributario de la tasa cero para la compra de alimentos corresponde al quintil de mayores ingresos, en comparación con el 13% para el quintil más bajo (SHCP, 2022[8]).

Los tratamientos preferenciales del IVA también se aplican comúnmente al consumo de servicios de salud y medicamentos. Se puede considerar que estas medidas brindan alivio a los hogares por el alto nivel de gastos de bolsillo en salud que prevalecen en la región. Los tratamientos especiales del IVA para servicios de salud y medicamentos son considerables en algunos países, alcanzando más del 0.8% del PIB en Uruguay.

El diseño de estos tratamientos preferenciales tributarios refleja un conjunto de objetivos de política fuertemente específicos de cada país. Las exenciones tributarias para los servicios de salud prestados por las instituciones nacionales de salud pública o los sistemas de seguridad social son la principal forma de gasto tributario relacionado con la salud en Argentina y Uruguay. En Chile, Colombia y República Dominicana, las compras privadas de servicios de salud están exentas de IVA. En Ecuador existe una exención similar, que se complementa con una exención para la compra de medicamentos.

Los gastos tributarios por concepto de impuestos sobre la renta son comunes en todos los países y se relacionan predominantemente con el impuesto de sociedades (Gráfico 3.5). Las exenciones de IS para las zonas francas son comunes, lo que lleva a pérdidas significativas de ingresos en El Salvador (0.5% del PIB), República Dominicana (0.4% del PIB) y Uruguay (0.2% del PIB), por ejemplo. Un objetivo relacionado es la promoción de la inversión, a menudo en sectores estratégicos. Ecuador otorga una exención del IS de ocho años para nuevas inversiones productivas en sectores prioritarios en Quito y Guayaquil, que se eleva a 15 años para otras zonas del país. Uruguay ofrece un crédito fiscal por inversiones en activos fijos, entre otros, que se utilicen en la industria manufacturera o la agricultura. También existen regímenes preferenciales para las PYMES, incluida una tasa reducida de IS para las PYMES como parte del programa Propyme en Chile.

Gráfico 3.5. América Latina: Gasto en impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF) e impuesto sobre las sociedades (IS), 2021 o más reciente

Nota: Los datos corresponden a reportes de los años especificados por país: Argentina (2021), Bolivia (2016), Brasil (2021), Chile (2021), Colombia (2018), Costa Rica (2019), Ecuador (2020), El Salvador (2016), Guatemala (2021), Honduras (2021), México (2021), Nicaragua (2013), Panamá (2019), Paraguay (2019), Perú (2021), Rep. Dominicana (2021) y Uruguay (2020).

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]).

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Los ingresos no percibidos debido a los gastos del IRPF también pueden ser significativos en algunos países. En México, los principales gastos del IRPF son las exenciones de rentas de jubilación, prestaciones sociales y diversos tipos de pagos especiales de salarios (como aguinaldo y horas extras, entre otros). En Brasil, los mayores ingresos no percibidos como resultado de los gastos del IRPF se relacionan con exenciones para los ingresos de jubilación y tratamientos especiales para los gastos de salud. En El Salvador, las deducciones por gastos de educación y salud se encuentran entre los tratamientos preferenciales más importantes del IRPF. En contraste, Ecuador proporciona una deducción general para gastos personales (lo que resulta en ingresos no percibidos equivalentes al 0.4% del PIB). En Chile, el principal gasto tributario del IRPF es una exención de las ganancias de capital por la venta de bienes inmuebles hasta un umbral específico.

Evaluar la efectividad de los gastos tributarios es clave para optimizar su contribución al desarrollo

Dados los grandes ingresos no percibidos asociados con los gastos tributarios, es importante sopesar completamente sus beneficios y costos potenciales. Evaluar su eficacia es clave para tomar decisiones políticas informadas, ya que los gobiernos utilizan estos tratamientos fiscales preferenciales en lugar del gasto público para promover políticas y objetivos específicos, que van desde el crecimiento económico y la creación de empleo hasta la protección ambiental y el bienestar social.

CEPAL/Oxfam Internacional (2019[9]) recomienda evaluar tres puntos cruciales al considerar el uso de un tratamiento tributario diferencial que conduce a la pérdida de ingresos: (1) ¿Los gastos tributarios resultan en una asignación más eficiente de los recursos? (2) ¿qué efecto tienen sobre la equidad horizontal y vertical del sistema tributario? y (3) ¿Existe transparencia y dichos gastos tributarios están incluidos en el proceso presupuestario?

Para evaluar la eficiencia y eficacia de los gastos tributarios, es crucial definir el objetivo deseado, identificar los indicadores de impacto y determinar el costo asociado a cada tratamiento diferencial. También se debe prestar atención a las implicaciones de la complejidad adicional del sistema tributario, particularmente en términos de mayores costos de cumplimiento y aplicación. Los formuladores de políticas deben considerar cuidadosamente los pros y los contras de utilizar los gastos tributarios en relación con los gastos directos al tomar decisiones sobre la asignación de recursos. Dependiendo del objetivo, el gasto directo puede ser más eficiente.

Los gastos tributarios, como exenciones, deducciones, créditos, tasas reducidas, aplazamientos y sistemas de depreciación acelerada, a veces se utilizan para “corregir” ciertas distorsiones en el sistema tributario que inhiben los resultados económicos y sociales deseables. Sin embargo, estos tratamientos pueden no ser siempre el método más eficiente para abordar tales distorsiones y pueden resultar en un trato desigual de los contribuyentes. Es posible que algunos contribuyentes no puedan aprovechar estos beneficios, lo que puede perjudicar la equidad horizontal donde contribuyentes similares tienen diferentes cargas fiscales. Por ejemplo, los tratamientos tributarios preferenciales para empresas e individuos que operan en las regiones fronterizas de México pueden conducir a situaciones en las que las subsidiarias de empresas multinacionales pagan impuestos significativamente más bajos en comparación con las empresas nacionales en industrias similares ubicadas en otras partes del país (Campos Vázquez, 2022[6]).

Además, los tratamientos preferenciales pueden afectar negativamente la progresividad de los impuestos y su impacto redistributivo, perjudicando la equidad vertical. Por ejemplo, cuando el trato preferencial se aplica a los ingresos percibidos por dividendos y otros instrumentos financieros que típicamente se concentran entre los grupos de mayores ingresos, se reduce la progresividad del IRPF.

Aunque los tratamientos fiscales pueden ofrecer ciertos beneficios en comparación con otras herramientas de política pública, sus costos, así como algunas de sus ventajas y desventajas, a menudo están "ocultos" para los responsables de la formulación de políticas públicas y el público en general. También existe una falta de transparencia dentro del sector público. Dado que los gastos tributarios por lo general no están sujetos al mismo nivel de control y evaluación que los gastos directos (no se incluyen en el presupuesto y por lo general se renuevan automáticamente cada año), esto reduce la transparencia y la rendición de cuentas de la política fiscal, lo que dificulta determinar quién se beneficia de ellos.

La evaluación de los gastos tributarios en ALC está en sus inicios

En los últimos años, ha habido un interés creciente en ALC por evaluar el impacto de los gastos tributarios en varios resultados, como el crecimiento, la inversión y el empleo. Para evaluar el impacto general de una política pública, es crucial comparar sus beneficios con los costos, incluidos los costos fiscales de la pérdida de ingresos, los impactos en la eficiencia, la equidad y la transparencia.

Muchos estudios en la región se limitan a estimar la pérdida de ingresos por incentivos fiscales, y pocos realizan una evaluación integral de los beneficios y costos. En dichas evaluaciones, los beneficios deben incluir el impacto real del tratamiento fiscal sobre factores como el aumento de los ingresos de las nuevas inversiones y los beneficios sociales asociados, mientras que los costos deben considerar la pérdida de ingresos de las inversiones que habría ocurrido independientemente de los incentivos, aumento de los costos de la administración tributaria, potencial abuso que conduce a la evasión fiscal, distorsiones económicas, efectos distributivos y su impacto en las variables macroeconómicas (Campos Vázquez, 2022[6]). Los estudios integrales de los gastos tributarios son limitados en América Latina y el Cuadro 3.3 resume los principales hallazgos de los pocos que existen, los cuales sugieren que los gastos tributarios y los incentivos a la inversión en particular, no son necesariamente rentables para lograr sus objetivos.

Cuadro 3.3. Evaluaciones seleccionadas de costo-beneficio de los gastos tributarios en ALC

País	Año	Autores	Tipo de gasto tributario evaluado	Principales hallazgos
Colombia	(2012[10])	Banco Mundial (Moller, Junquera Varela, and Alvarez)	Exenciones y exclusiones en el IVA, empresas usuarias de zonas francas y el régimen tributario especial para sociedades sin ánimos de lucro	Si bien las zonas francas resultan en inversión y empleo, las decisiones de inversión dependen en gran medida de la infraestructura física y no del régimen fiscal, ya que estas inversiones probablemente se habrían producido independientemente debido a su alta rentabilidad.
Chile	(2013[11])	Agostini y Jorratt	100% de exención de aranceles sobre las importaciones de bienes de capital	El valor del aumento de los bienes de capital importados es superior a la pérdida de ingresos, pero puede haber instrumentos más eficientes, como la depreciación inmediata.
República Dominicana	(2017[12])	Banco Mundial	100% exención del IS en zonas francas	A pesar de que las empresas de las zonas francas crean tres veces más empleos que las que se encuentran fuera de las zonas, cada empleo generado cuesta cinco veces más en términos de ingresos no percibidos en comparación con los creados por las empresas cubiertas por el régimen general del IS.
	(2018[13])	CIAT y Naciones Unidas	Incentivos tributarios al turismo (tax holiday)	La industria del turismo se ve afectada principalmente por las condiciones económicas mundiales y los beneficios tributarios no son un factor importante en el desarrollo y crecimiento de la industria.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe sobre la base de CEPAL/Oxfam (2019[9]) y Campos Vázquez (2022[6]).

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Fortalecimiento del papel de los gastos tributarios como instrumento para el desarrollo sostenible e inclusive

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2015, establece 17 objetivos y 169 metas destinadas a promover la sostenibilidad económica, social y ambiental para los 193 Estados Miembros que la adoptaron. La implementación de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible será un gran desafío para ALC; se necesitan inversiones sustanciales para lograr los ODS, especialmente dadas las disparidades económicas y sociales de la región. Uno de los desafíos clave es la movilización de recursos internos, ya que la recaudación de impuestos sigue siendo insuficiente para satisfacer las demandas actuales y futuras de gasto público.

En este contexto, el papel de la política tributaria en apoyo de los ODS ha cobrado renovada importancia (CEPAL, 2019[14]; 2020[15]; 2021[16]). Los gastos tributarios, en particular los incentivos a la inversión se han convertido en un importante tema de política pública. Si bien los gastos tributarios pueden desempeñar un papel en el apoyo al logro de los ODS, queda mucho trabajo por hacer para garantizar que sean una herramienta eficaz para el desarrollo. Para la región, esto depende en gran medida del establecimiento de un marco institucional capaz de gestionar el diseño, la implementación y la gobernanza de los gastos tributarios, así como garantizar la transparencia y la rendición de cuentas (Gráfico 3.6).

Gráfico 3.6. Fortalecimiento de la gobernanza y la revisión de los gastos tributarios para promover el desarrollo sostenible e inclusivo

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, sobre la base de Campos Vázquez (2022[6]).

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Este marco depende de la medición y evaluación creíble de los gastos tributarios, respaldado por requisitos legales vinculantes para garantizar su implementación. Aún existen oportunidades en la región para incorporar las mejores prácticas en la medición de los gastos tributarios. La evaluación de los gastos tributarios retrasa significativamente los esfuerzos para cuantificar los gastos tributarios y requerirá un esfuerzo concertado para desarrollar nuevas capacidades. La cooperación regional e internacional puede desempeñar un papel importante en el apoyo a estos esfuerzos. Con este fin, la OCDE ha desarrollado la Base de datos de incentivos fiscales a la inversión de la OCDE, que permite comparar las políticas de gasto fiscal en las regiones en desarrollo (Recuadro 3.1).

Recuadro 3.1. La base de datos de incentivos fiscales a la inversión de la OCDE

Los incentivos fiscales para la inversión se utilizan con frecuencia en todo el mundo, incluso en los países de ALC. Dado el amplio uso de incentivos fiscales a nivel mundial, su impacto neto es una preocupación política importante para los gobiernos nacionales y la comunidad política internacional. El trabajo reciente de la OCDE aporta elementos sobre las políticas de incentivos fiscales y aumenta la relevancia política del análisis de incentivos fiscales, con el objetivo de ayudar a los responsables políticos a hacer un uso más inteligente de los incentivos fiscales y reformar los ineficientes.

La base de datos de incentivos fiscales a la inversión (ITID por sus siglas en inglés) de la OCDE recopila información cuantitativa y cualitativa sobre el diseño y la orientación de los incentivos fiscales a la inversión disponibles en todas las economías, utilizando una metodología de recopilación de datos uniforme. Se centra en los incentivos proporcionados a través del sistema IS y que solo están disponibles para un grupo específico de contribuyentes corporativos, en función del sector, la actividad, la ubicación u otras características relacionadas con el inversionista o el proyecto de los contribuyentes (es decir, disposiciones específicas). Celani, Dressler and Wermelinger (2022[17]) presentan la metodología y las clasificaciones clave que subyacen al ITID de la OCDE, así como su alcance.

Para cada incentivo del IS, la base de datos cubre alrededor de 45 parámetros en promedio que se clasifican en tres dimensiones:

La edición de octubre de 2022 de la base de datos brinda nuevos conocimientos sobre el uso de incentivos fiscales en 52 economías emergentes y en desarrollo en Eurasia, América Latina y el Caribe, Medio Oriente y África del Norte, Asia Meridional y Oriental y África Subsahariana (OCDE, 2022[18]).

Los diseños de incentivos fiscales son multidimensionales, complejos y, a menudo, se dirigen a un sector, región o inversor específico dentro de una economía (OCDE, 2022[18]). El nivel de ingresos de una economía parece influir en la elección del tipo de incentivo fiscal. Por ejemplo, las tasas reducidas de IS se utilizan más ampliamente en los países de ingresos bajos, mientras que los créditos fiscales se observan con mayor frecuencia en los países de ingresos medianos altos. Las exenciones tributarias son el instrumento ampliamente utilizado en todos los niveles de ingreso, particularmente en las Zonas Económicas Especiales.

La gobernanza de los incentivos fiscales a la inversión también es compleja, lo que puede reducir su transparencia y afectar la rendición de cuentas de los organismos otorgantes. Menos de la mitad de todas las economías consolidan sus disposiciones de incentivos al ISRE en una sola ley y todas las demás economías dispersan las disposiciones en varias leyes y reglamentos. Los acuerdos de concesión y la administración de incentivos fiscales involucran a múltiples autoridades en la mayoría de los países.

Las diferencias en el diseño y el estándar de los sistemas tributarios de los países a menudo hacen que los incentivos tributarios no sean sencillos de comparar en términos de su generosidad e impacto entre países. El análisis prospectivo de la tasa impositiva efectiva (ETR, por sus siglas en inglés) puede ayudar a hacer que las características complejas de los incentivos fiscales sean comparables y es un paso adicional hacia el desarrollo de una guía de políticas públicas basada en información detallada del ITID. El trabajo reciente de la OCDE ha ampliado la metodología ETR para estimar la ETR bajo incentivos fiscales para evaluar el efecto del incentivo en la provisión de desgravación fiscal en siete países del África subsahariana (Celani, Dressler and Hanappi, 2022[19]).

Gráfico 3.7. Los incentivos fiscales a la inversión reducen las ETR en todas las industrias

Nota: EATR = Tasa Impositiva Promedio Efectiva (siglas en inglés). La cifra considera los incentivos fiscales a la inversión y el tratamiento fiscal estándar al 1 de enero de 2020. Los EATR se calculan para una inversión estándar en un solo activo de construcción no residencial. El tratamiento fiscal estándar considera las tasas del impuesto sobre la renta corporativo estándar específicas del país, las tasas de asignación de capital específicas de los activos y el método de recuperación de costos. Los ingresos exentos de impuestos de manera temporal o permanente no dan lugar a desgravaciones de capital estándar.

Fuente: Secretaría de la OCDE basada en Celani, Dressler y Wermelinger (2022[17]) y OCDE (2022[18]).

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Hay esfuerzos en curso para expandir la cobertura de ITID y las mediciones de la ETR a la región de ALC. Para ilustrar la utilidad del análisis de los incentivos fiscales, se calcularon las ETR para incentivos fiscales seleccionados en tres economías de ALC. El Gráfico 3.7 presenta las ETR para un proyecto de inversión estandarizado en tres industrias (textil, metales y turismo) en la República Dominicana, Ecuador y Paraguay bajo un tratamiento fiscal estándar, es decir, excluyendo los incentivos fiscales (marcador negro horizontal) y contabilizando los incentivos fiscales específicos de la industria si se encuentra disponible. Los diamantes azules representan exenciones de impuestos y los triángulos blancos representan desgravaciones fiscales. Múltiples marcadores en un país e industria específicos indican que se aplican varios incentivos, según las condiciones de elegibilidad adicionales. Por ejemplo, la inversión en turismo en Ecuador (Panel C) se beneficia de una exención de impuestos de 10 años cuando se encuentra en una Zona de Desarrollo Económico Especial y una exención de 5 años en caso contrario.

Los incentivos fiscales a la inversión reducen los costos fiscales de la inversión en diversos grados en las tres industrias y países. Si bien la República Dominicana y Ecuador parten de una ETR estándar del 25%, ofrecen incentivos fiscales que reducen sustancialmente la tributación efectiva en algunas de las industrias. Por ejemplo, las ETR pueden ser tan bajos como 0% en textiles en la República Dominicana y son hasta un 45% más bajas que los impuestos estándar en la industria metalúrgica ecuatoriana (13.7% en comparación con 24.8%). Si bien Paraguay no utiliza incentivos al IS, el país aplica una tasa de IS estándar relativamente baja que alcanza el ETR más bajo en las industrias del metal y el turismo en los tres países.

Referencias

[11] Agostini, C. and M. Jorratt (2013), “Política tributaria para mejorar la inversión y el crecimiento en América Latina”, Serie Macroeconomía del Desarrollo (n. 130), Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

[12] Banco Mundial (2017), “Hacia un sistema tributario más eficiente: Evaluación de la eficiencia fiscal, análisis de costos y beneficios de los gastos fiscales y estudio sobre el empleo informal y sus repercusiones en el sistema tributario”, Santo Domingo.

[10] Banco Mundial (2012), “El Gasto Tributario en Colombia: Una propuesta de evaluación integral y sistémica de este instrumento de política pública”, Bogotá.

[6] Campos Vázquez, R. (2022), “Medición de las Renuncias Recaudatorias en América Latina”, Documento de Proyecto (LC/TS.2022/148), Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

[19] Celani, A., L. Dressler and T. Hanappi (2022), “Assessing tax relief from targeted investment tax incentives through corporate effective tax rates: Methodology and initial findings for seven Sub-Saharan African countries”, OECD Taxation Working Papers, No. 58, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/3eaddf88-en.

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[16] CEPAL (2021), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2021 (LC/PUB.2021/5-P), Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

[15] CEPAL (2020), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2020 (LC/PUB.2020/6-P), Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

[14] CEPAL (2019), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe, 2019 (LC/PUB.2019/8-P), Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Santiago.

[9] CEPAL/Oxfam Internacional (2019), “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe”, Documento de Proyecto, (LC/TS.2019/50), Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Oxfam Internacional, Santiago.

[2] CIAT (2011), Manual de buenas prácticas en la medición de los gastos tributarios: una experiencia iberoamericana, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, Panamá.

[13] CIAT/UN-DESA (2018), Diseño y evaluación de los incentivos tributarios en países en desarrollo: Temas seleccionados y un estudio país, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias/Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de Naciones Unidas.

[3] DIPRES (2012), Medición y evaluación del gasto tributario, Dirección de Presupuestos, http://www.dipres.gob.cl/598/articles-94691_doc_pdf.pdf.

[20] FMI (2020), “Chile: Technical Assistance Report – Assessment of Tax Expenditures and Corrective Taxes”, IMF Country Report No. 20/305, Fondo Monetario Internacional, Washington, D.C., https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2020/11/19/Chile-Technical-Assistance-Report-Assessment-of-Tax-Expenditures-and-Corrective-Taxes-49906.

[18] OCDE (2022), OECD Investment Tax Incentives Database – 2022 Update: Tax incentives for sustainable development” (brochure), OECD Publishing, Paris, https://www.oecd.org/investment/investment-policy/oecd-investment-tax-incentives-database-2022-update-brochure.pdf.

[1] OCDE (2004), “Best practice guidelines: off budget and tax expenditures”, paper presented at the 25th Annual Meeting, Madrid, 9–10 June, OECD Publishing, Paris.

[7] OCDE et al. (2023), Estadísticas tributarias en América Latina y el Caribe 2023, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5a7667d6-es.

[8] SHCP (2022), Renuncias recaudatorias 2022, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ciudad de México.

[4] SHCP (2021), Renuncias recaudatorias 2021, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ciudad de México.

[21] SII (2021), Informe de Gasto Tributario: 2019 a 2021, Servicio de Impuestos Internos, https://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/gasto_tributario_2019_2021.pdf.

[5] Villela, L., A. Lemgruber and M. Jorrat (2009), “Tax expenditure budgets: concepts and challenges for implementation”, IDB Working Paper series, No. 131, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington, D.C.

Nota

← 1.  En Chile, la edición 2020 del informe de gasto tributario (que cubre los años 2019-2021) incorporó un sistema tributario de referencia revisado, mayor cobertura de tratamientos preferenciales y mejoras metodológicas para estimar mejor algunos gastos tributarios, especialmente en relación con el impuesto a la renta, las cuales estuvieron en línea con las recomendaciones brindadas por el FMI y la OCDE al Ministerio de Hacienda de Chile (SII, 2021[21]; FMI, 2020[20]).