Facilitando la Implementación del mandato de la Auditoría Superior de la Federación de México

1. Introducción: El ciclo de la inversión pública y los riesgos de integridad

Abstract

Este capítulo establece el contexto para la discusión a lo largo de este reporte. Analiza por qué la inversión en infraestructura es tan importante y los retos que México enfrenta respecto a cerrar su brecha de infraestructura y mejorar la calidad de la misma. De la misma forma, el capítulo discute los riesgos de integridad presentes a lo largo del ciclo de inversión pública.

La infraestructura pública es un bien común con múltiples beneficios, directos e indirectos. En primer lugar, la infraestructura en sectores como la energía, el transporte, el agua y las telecomunicaciones es la columna vertebral de nuestras economías, esencial para un crecimiento sostenido e incluyente y para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). En segundo lugar, la infraestructura impulsa la competitividad de las economías al aumentar la productividad y disminuir los costos del transporte, las comunicaciones y el comercio. En tercer lugar, la infraestructura permite revertir la desigualdad al facilitar a los ciudadanos el acceso a los servicios públicos.

A pesar de su importancia y beneficios netos, sigue existiendo una brecha de infraestructura en muchos países. Durante el ejercicio fiscal 2021, el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de México destinó MXN 828 857.3 millones para obras públicas relacionadas con inversiones en infraestructura, lo que representa 13.17% del presupuesto total autorizado (MXN 6 295 736.2 millones).1 A pesar de dicha inversión, el Centro Global de Infraestructura del G-20 estima que la brecha de infraestructura de México asciende a 544 mil millones de dólares americanos, que es mucho más alta que en otros países de América Latina o en países de tamaño y grado de desarrollo similares (véase la Gráfica 1.1).

Gráfica 1.1. Brecha de infraestructura en países seleccionados (miles de millones de dólares americanos)

Fuente: (G-20, 2021[1])

Como lo ilustran estos números, los gastos para construir nueva infraestructura o mantener otras antiguas generalmente no han sido suficientes para abordar las necesidades de los países, lo que a su vez puede ralentizar la recuperación económica posterior al COVID-19 y obstaculizar los esfuerzos de desarrollo. De hecho, las últimas Perspectivas Económicas de la OCDE estiman que México sólo se recuperará al PIB per cápita anterior a la pandemia para el tercer trimestre de 2023. Sólo Arabia Saudita, Sudáfrica y Argentina tardarán más entre los países del G-20 (OCDE, 2021[2]).

La brecha de infraestructura no es exclusivamente una cuestión de cantidad; también debe tenerse en cuenta la calidad de la infraestructura (OCDE, 2016[3]). Aunque la calidad de la infraestructura de México se compara razonablemente bien con la de América Latina, no se compara favorablemente con, por ejemplo, Europa (Centro Global de Infraestructura, 2020[4]).

En este contexto, la experiencia internacional indica que uno de los principales problemas que distorsionan la gobernanza de la infraestructura es la corrupción, la cual no sólo desvía recursos de la inversión en infraestructura, sino que también puede derivar en "elefantes blancos" y mala calidad en las obras. La Iniciativa de Transparencia del Sector de la Construcción (CoST) estima que de 10% a 30% de la inversión en proyectos financiados con fondos públicos en el mundo puede perderse debido a la mala gestión y la corrupción (OCDE, 2016[5]). Además, las fallas de integridad pueden tener lugar en cualquier etapa del ciclo de la inversión pública (véanse la Gráfica 1.2 y el Cuadro 1.1).

Gráfica 1.2. El ciclo de inversión pública

Fuente: (OCDE, 2016[3]).

Cuadro 1.1. La experiencia internacional indica que las fallas de integridad pueden ocurrir en las diferentes etapas del ciclo de la inversión pública

Etapa	Fallas de integridad
Definición de necesidades y preparación de proyectos	Los grupos de interés como los cabilderos, las coaliciones políticas y / o los sindicatos utilizan tácticas poco éticas y / o corruptas para influir en los tomadores de decisiones hacia su interés específico. Los tomadores de decisiones son influenciados para adoptar una inversión o compra que es innecesaria. Los tomadores de decisiones son influenciados para votar por el desarrollo de nuevas infraestructuras, en lugar de dar mantenimiento a las existentes. La razón podría ser la búsqueda del prestigio político asociado a la nueva infraestructura que se está desarrollando durante el mandato de uno o la promesa de ganancias financieras, ya que los contratos para nuevas infraestructuras son más cuantiosos que los de mantenimiento. Los funcionarios públicos son sobornados por un grupo de interés potencial para obtener información confidencial sobre las prioridades de política del gobierno o documentos estratégicos del gobierno antes de que se hagan públicos. Los intercambios entre los diseñadores de proyectos y los intermediarios, en los que participan los organismos públicos que proporcionan u obtienen fondos para el proyecto o proyectos, pueden tener un impacto en la planeación de las obras públicas per se y pueden conducir a la introducción de requisitos de política pública inexactos. Los funcionarios electos seleccionan una inversión pública específica para beneficiar a los contratistas que contribuyeron a una campaña política. Los funcionarios electos favorecen la inversión pública que se llevará a cabo a través de concesiones o asociaciones público-privadas (APP) para beneficiar a un operador privado que contribuyó a sus campañas políticas. Una inversión pública específica se selecciona porque el funcionario público responsable de aprobarla ha recibido un soborno de un contratista potencial. Una inversión pública específica se selecciona porque el funcionario público o su familiar es parte de la junta directiva de la empresa que potencialmente desarrollará, construirá o participará en la construcción de la inversión pública. Una inversión pública específica se selecciona porque el funcionario público tiene lealtad (empleo previo o relaciones comerciales) con la empresa que potencialmente desarrollaría, construiría o participaría en la construcción de la inversión pública.
Evaluación	Una empresa de consultoría a cargo del estudio de factibilidad intencionalmente proporciona una subestimación de los costos mientras sobreestima los beneficios. Los consultores extienden la vida de los proyectos como una forma de obtener ganancias y mantener sus redes. Un funcionario público presenta información incompleta o falsa sobre los estudios de factibilidad social, económica y/o ambiental para asegurar la aprobación de la inversión pública. Un funcionario público o el contratista/operador privado previsto soborna a la persona (o empresa) que realiza los estudios de viabilidad social, económica y/o ambiental para garantizar que se apruebe la inversión pública. Las evaluaciones de riesgo financiero del inversionista pueden ser negadas o manipuladas para minimizar los riesgos asociados con el contratista. El potencial operador privado de una APP o una concesión soborna a un funcionario público para que no lleve a cabo una asignación de riesgos adecuada, un análisis de sensibilidad u otras medidas de garantía. El potencial operador privado de una APP o una concesión soborna a un funcionario público para que no asegure el terreno donde se llevará a cabo el proyecto y divulgue información sobre la ubicación para que el potencial operador privado pueda comprar el terreno y aumentar el precio de expropiación. Una institución o agente financiero, como un banco, paga un soborno a un funcionario público a cargo de la inversión a cambio de que la institución o agente que se adjudica el contrato financie la inversión.
Planeación y diseño de documentos	Los bienes, servicios o costos de mantenimiento necesarios se estiman en exceso o se subestiman para favorecer a un posible licitante en particular. Errores ocultos y posiciones ficticias se pueden incorporar en el cálculo y diseño del proyecto, lo cual afecta los términos de referencia, lo que a su vez deja espacios que luego se pueden aprovechar para contabilizar convenientemente aumentos en costos, influir en el proceso o el procedimiento de selección. Los términos de referencia están desarrollados para ser excesivamente confusos con el fin de ocultar manipulaciones y corrupción, y hacer difícil la vigilancia. El contratista soborna a un funcionario público para obtener permisos de planeación para la inversión pública, o para obtener la aprobación de un diseño que no cumple con las regulaciones de construcción relevantes. Las empresas sobornan a un funcionario público o autoridad local para obtener información confidencial sobre el proceso de planeación y diseño. Los posibles licitantes se coluden para garantizar que el diseño de la licitación sólo favorezca a uno de los licitantes (cárteles). Una empresa soborna a funcionarios públicos o a la autoridad responsable del diseño de la inversión pública para adaptar el diseño para sí misma y descalificar a otros posibles licitantes. Una empresa soborna a los responsables de la toma de decisiones para favorecer un contrato directo de "emergencia", eludiendo la competencia abierta. La empresa de diseño, arquitecto o ingeniero tiene una estrecha relación con el funcionario público a cargo de la inversión pública (por ejemplo, familiares o antiguos colegas), el contratista o los consultores. El contrato se divide artificialmente en varios lotes, con el fin de mantenerse por debajo de ciertos umbrales de procedimiento. Las estimaciones de las obras de infraestructura se mantienen bajas con el fin de trasladar gastos importantes a la fase de mantenimiento y postventa. De esta manera, es más probable que la inversión se lleve a cabo, y las ganancias más importantes van al contratista del mantenimiento.
Licitación	Los licitantes sobornan a un funcionario público o al ingeniero consultor para obtener información confidencial sobre el proceso, los documentos de licitación y el precio de referencia, lo que resulta en asimetrías de información entre los posibles licitantes. Un licitante soborna al funcionario público a cargo de la inversión pública para rechazar a otro licitante debidamente acreditado en la etapa de precalificación. El licitante soborna a un funcionario público, a cambio de lo cual el funcionario público se asegura de que gane el contrato. El funcionario asegura que no hay un proceso competitivo. El funcionario público puede aludir razones falsas para justificar una adjudicación directa (por ejemplo, emergencia o seguridad nacional). El licitante aporta una contribución al partido gobernante para asegurar que obtendrá el contrato de adquisición o la concesión sin competencia o que el método de evaluación sólo le beneficiará a él. Los licitantes se coluden para dar la apariencia de competencia a través de esquemas de manipulación de ofertas, como la oferta encubierta, la supresión de ofertas, la rotación de ofertas y la asignación de mercados. El funcionario público adjudica contratos a empresas propiedad de miembros de su familia o a empresas con las que tiene una relación (por ejemplo, empleador anterior o futuro).
Implementación y ejecución de contratos	El contratista tiene muchas formas de defraudar el presupuesto público: la representación de trabajos ficticios, inflar el trabajo. volumen, cambio de pedidos, utilización de materiales de menor calidad a los especificados en el contrato, suministro de bienes de un precio y calidad inferiores a los cotizados y prestación de servicios contratados de forma inadecuada, entre otras. Se permiten las renegociaciones del contrato y los términos de referencia después de la adjudicación del contrato, cambiando los requisitos iniciales. El contratista soborna al funcionario público y/o al ingeniero consultor para permitir "órdenes de cambio", modificaciones a la inversión pública que aumentan el alcance, el tiempo y los costos, lo que resulta en el pago de precios más altos. El contratista soborna al funcionario público y/o al ingeniero consultor para que aprueben trabajos defectuosos o inexistentes. El contratista proporciona facturas falsas y soborna al funcionario público y/o al ingeniero consultor para que aprueben o pasen por alto las discrepancias. El contratista establece precios erróneos para los bienes o servicios y soborna al funcionario público y/o al ingeniero consultor para que aprueben o pasen por alto las discrepancias. El contratista elabora informes falsos del tiempo de trabajo y la calificación de su personal para aumentar o justificar el costo pagado por el gobierno y soborna al funcionario público y/o al ingeniero consultor para que no verifique la validez.
Evaluación y auditoria	Los auditores son sobornados para que pasen por alto las fallas en las evaluaciones de riesgos financieros por parte de la entidad contratante que, de otro modo, apuntarían a riesgos al adjudicar el contrato a la oferta ganadora. Una parte interesada falsifica información sobre el financiamiento, los procesos y/o los resultados para tener evaluaciones falsamente positivas. Las partes interesadas falsifican la documentación financiera solicitada por los auditores. La información no se divulga públicamente a propósito para evitar la evaluación por parte de la sociedad civil. Los auditores internos o externos son cómplices en la limitación de la información que solicitan como parte de la ejecución de la auditoría. Los actores son cómplices de la fragmentación de los contratos para evitar rebasar el umbral financiero que requiere una auditoría ex ante, con el fin de avanzar con proyectos que no han sido estructurados de acuerdo con la normativa. El funcionario público contrata a una empresa con la que tiene una estrecha relación para garantizar que el auditor no informe los hallazgos. El contratista y/o el funcionario público sobornan al auditor para asegurarse de que no informe hallazgos legítimos de incumplimiento y desempeño deficiente. Los auditores son sobornados para que informen observaciones de auditoría favorables.

Fuente: (OCDE, 2016[3]).

En este contexto, el papel de las Entidades de Fiscalización Superiores (EFS) es clave para garantizar la integridad, la eficiencia y la relación calidad-precio en las inversiones en infraestructura. Es el caso de México, que no puede permitirse el lujo de despilfarrar recursos en corrupción o mala administración. De hecho, los poderes y funciones centrales de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) de México incluyen la auditoría de las obras públicas y el gasto en infraestructura, pero tradicionalmente se han concentrado en el aspecto financiero, por lo que el análisis de la gobernanza de la infraestructura es una gran oportunidad.

Este informe tiene como objetivo apoyar a la ASF en la incorporación de cuestiones de gobernanza en las auditorías de obras públicas. Aquí se ilustrarán los esfuerzos de la ASF mediante el análisis de las buenas prácticas implementadas en las EFS de otros países de la OCDE, como la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido, y en América Latina, como el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) de Brasil. Asimismo, se evaluarán diferentes consideraciones estratégicas para la nueva unidad de auditoría de infraestructura en la Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero (AECF) de la ASF, incluyendo objetivos y recursos. Por último, se analizarán las prácticas de auditoría de infraestructura en el contexto de las emergencias.

Referencias

[4] Centro Global de Infraestructura (2020), Infrastructure Monitor, https://www.gihub.org/infrastructure-monitor/ (accessed on 13 October 2021).

[1] G-20 (2021), Infrastructure Outlook, https://outlook.gihub.org/ (accessed on 13 October 2021).

[2] OCDE (2021), OECD Economic Outlook, No. 109 (Edition 2021/1), OECD Publishing, París, https://www.oecd.org/economic-outlook/.

[5] OCDE (2016), Getting Infrastructure Right: The Ten Key Governance Challenges and Policy Options, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/getting-infrastructure-right.pdf.

[3] OCDE (2016), Integrity Framework for Public Investment, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264251762-en.

Nota

← 1.  Información proporcionada por ASF.