Este capítulo analiza el marco regulatorio y las atribuciones de la ASF respecto a auditoría de obras públicas e infraestructura. Discute cómo este marco regulatorio ejerce influencia en la orientación y los objetivos de las auditorías de la ASF y sugiere incorporar un enfoque más amplio de gobernanza de la infraestructura, más allá del mero cumplimiento.
Facilitando la Implementación del mandato de la Auditoría Superior de la Federación de México
Auditoría de la gobernanza de la infraestructura
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
2. Marco regulatorio y competencias de la ASF para auditar la infraestructura en México
Abstract
Marco legal y mandato de la ASF
A pesar de que el marco legal otorga a la ASF amplios poderes para auditar la infraestructura, dichas auditorías tienden a estar orientadas al cumplimiento y no prestan suficiente atención a la relación calidad-precio y otras cuestiones de gobernanza más amplias
Las facultades y atribuciones de la ASF se establecen principalmente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (LFRCF). El Título Tercero, Capítulo II, Sección V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) regula a la ASF y la auditoría de las cuentas públicas y otorga a la ASF autonomía técnica y de gestión para llevar a cabo sus funciones y decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones. Una de sus principales responsabilidades es la auditoría ex post de los ingresos, gastos y deudas; la gestión, custodia y asignación de fondos y recursos de los poderes del Estado y de las entidades públicas federales, así como el desempeño relativo a los objetivos de los programas federales.
De acuerdo con el mandato constitucional, la LFRCF establece en su artículo 14 los objetivos de la auditoría de las cuentas públicas, que se refiere, entre otras, a las auditorías de obras públicas, incluyendo:
I. Evaluar los resultados de la gestión financiera:
a) Revisar que los egresos se ejercieron en los conceptos y partidas autorizados, incluidos, entre otros aspectos, la contratación de servicios y obra pública, las adquisiciones, arrendamientos, subsidios, aportaciones, donativos, transferencias, aportaciones a fondos, fideicomisos y demás instrumentos financieros.
b) Si se cumplió con las disposiciones jurídicas aplicables en materia de sistemas de registro y contabilidad gubernamental; contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles; almacenes y demás activos; recursos materiales, y demás normatividad aplicable al ejercicio del gasto público.
Asimismo, el artículo 17, fracción VIII, de la LFRCF, refiere las atribuciones de la ASF, en esta materia:
VIII. Verificar obras, bienes adquiridos y servicios contratados por las entidades fiscalizadas para comprobar si los recursos de las inversiones y los gastos autorizados a las entidades fiscalizadas se ejercieron en los términos de las disposiciones aplicables.
El Reglamento Interior de la Auditoría Superior de la Federación complementa el marco normativo al establecer que la Dirección General de Auditoría de Inversiones Físicas Federales (DGAIFF) es la encargada de auditar para verificar que la planeación, programación, presupuestación, adjudicación, ejecución, avance y destino de las obras públicas y las adquisiciones relativas a las inversiones federales estuvieron alineadas con las normas aplicables; que el gasto esté adecuadamente demostrado y justificado, y que se hayan cumplido los requisitos fiscales. Asimismo, la DGAIFF verifica si las obras, bienes y servicios públicos contratados se aplicaron de manera eficiente y de acuerdo con las normas para cumplir con los objetivos y metas de los programas correspondientes.
El marco normativo otorga a la ASF amplias facultades para auditar las obras públicas contratadas y ejecutadas con recursos públicos federales por las entidades de las administraciones públicas federal, estatales y municipales, incluyendo la planeación, programación, presupuestación, contratación, ejecución y terminación. Los sectores en los que se desarrolla la infraestructura incluyen, entre otros, energía, comunicaciones y transportes, educación, salud, desarrollo social, medio ambiente, turismo, agua y gobierno.
Si bien el marco jurídico otorga a la ASF los poderes para auditar obras públicas, tales auditorías se llevan a cabo ex post y no hay una referencia explícita a la gobernanza más amplia de la infraestructura como un facilitador clave del éxito de los proyectos. A pesar de que existe una tendencia creciente, no es una práctica común que la ASF audite y revise los proyectos de infraestructura en las etapas de preparación del proyecto o evaluación de la inversión (etapas 1 y 2 en el ciclo de la inversión pública), ya que generalmente se concentra en las etapas de licitación, ejecución y gestión de contratos, y en cierta medida en la evaluación (etapas 4, 5 y 6 del ciclo). De hecho, la orientación del mandato legal influye en el alcance y el enfoque de las auditorías de la ASF, lo que dificulta una aproximación más amplia que podría dirigir las estrategias y políticas de la ASF. Esto es así a pesar de que la ASF reconoce que las obras públicas en México deben ser evaluadas más allá de sus dimensiones económicas y considerar:
si la ejecución de dichas obras públicas beneficia a la sociedad;
si contribuyen al desarrollo económico, social y urbano; y
si contribuyen al cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional de Desarrollo (PND), es decir, en qué medida facilitan el desarrollo nacional y un crecimiento fuerte, sostenido y sostenible.
Recuadro 2.1. Resultados de las auditorías del monumento Estela de Luz
La Estela de Luz es un monumento construido en la icónica avenida Reforma de la Ciudad de México para conmemorar el 200 aniversario de la Independencia de México y el 100 aniversario de la Revolución. La ASF realizó 10 auditorías del proyecto durante 2009-2011 para garantizar que la construcción se realizara de manera eficiente, efectiva y económica, de acuerdo con la normativa aplicable. Como resultado de las auditorías, la ASF emitió 106 observaciones, dando lugar a 142 acciones, 36 recomendaciones, una promoción del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal,11 expedientes de observación, 86 expedientes de responsabilidad administrativa sancionatoria y dos denuncias de hechos. De estas revisiones, dos correspondieron a auditorías de obra pública a las Cuentas Públicas de 2010 y 2011.
Los principales hallazgos identificados en las auditorías fueron las siguientes:
Contratación de servicios con empresas cuyos objetivos no eran acordes para el servicio solicitado o sin capacidad para prestarlos, dando lugar a la subcontratación y a la selección de procedimientos diferentes a una licitación pública.
Aprobación indebida de excepciones a licitaciones públicas para llevar a cabo invitaciones restringidas para la contratación de obras.
Modificación e inclusión de conceptos de obras adicionales en el catálogo presentado por el ejecutor del proyecto sin justificación técnica ni autorización.
Modificación de acuerdos que conducen a un sobrecosto significativo en la construcción (de MXN 394,400 miles a 1 146 372.7 miles).
Pagos excedentes e injustificados por MXN 248 868.2 miles.
Retrasos en la presentación de documentos técnicos para la ejecución de las obras, dando lugar a retrasos y prórrogas innecesarias.
Contratación de estudios técnicos cuyo pliego de condiciones no cumple con los requisitos para la adecuada ejecución de las obras.
Autorización formal para iniciar la construcción basada en estudios técnicos inadecuados, lo que eventualmente condujo a sobrecostos e incrementos de tiempo en la construcción.
Fuente: (ASF, 2012[1]).
Por lo tanto, una primera recomendación consiste en revisar el marco regulatorio de la ASF para ordenarle explícitamente auditar y revisar la gobernanza de los proyectos de infraestructura desde un punto de vista integral y con un enfoque de ciclo de inversión completo. De hecho, como se discutirá más adelante, la intervención temprana es clave para mejorar las posibilidades de éxito de los proyectos de infraestructura. La ASF podría plantear el tema a la Comisión de Vigilancia de la ASF de la Cámara de Diputados para que los legisladores reconozcan el potencial de una reforma que facultaría a la ASF a llevar a cabo auditorías sobre la gobernanza más amplia de los proyectos de infraestructura. Si se aprobara dicha reforma, correspondería a la ASF adaptar sus estrategias y políticas para facilitar su aplicación.
Otra característica de las auditorías de la ASF es que están orientadas al cumplimiento, es decir, tienen como objetivo garantizar el cumplimiento del marco legal relativo a las obras públicas, no necesariamente a crear valor por el dinero. Los artículos 14, fracción I, inciso b, y 17, fracción VIII, así como el Reglamento Interior, son muy explícitos sobre el deber de garantizar que las obras públicas se realicen de acuerdo con el marco legal y la normativa aplicable. De hecho, en los últimos años, las auditorías de infraestructura se han concentrado en el cumplimiento financiero (véase la Gráfica 2.1),1 lo cual no implica necesariamente que las consideraciones de relación calidad-precio sean una preocupación para los auditores o incluso para los funcionarios públicos con responsabilidades de gestión en obras públicas y proyectos de infraestructura. De hecho, la OCDE ha encontrado que, en algunos casos, los funcionarios de contratación pública en México tienden a preocuparse más por el cumplimiento del marco regulatorio que por la creación de valor por el dinero (véase el Recuadro 2.2). Las auditorías de la ASF deberían ser más integrales para revertir esta tendencia.
Gráfica 2.1. Evolución de las auditorías de la ASF de cumplimiento a inversiones físicas
Nota: El número de auditorías en 2020 y 2021 estuvo limitado por las restricciones derivadas de la crisis del COVID-19 y limitaciones de personal auditor.
Fuente: Información proporcionada por la ASF.
Recuadro 2.2. Enfoque de cumplimiento de los funcionarios de contratación pública en el estado de Nuevo León, México
Hay un difícil equilibrio entre flexibilidad y control. En México, a nivel nacional y estatal existe la suposición errónea de que una mayor regulación resultará en menos corrupción. De hecho, el sólido enfoque de cumplimiento ha limitado la capacidad de los funcionarios de contratación pública para buscar una buena relación calidad-precio.
En ese sentido, el estudio de la OCDE de 2018 Contratación Pública en Nuevo León, México: Promoviendo la Eficiencia por medio de la Centralización y la Profesionalización encontró que, al realizar contrataciones, los funcionarios públicos de Nuevo León privilegian un enfoque de cumplimiento, en lugar de una buena relación calidad-precio. Hay varias razones para esto. Primero, las operaciones de contratación en Nuevo León están sobre reguladas debido a una suposición incorrecta de que una mayor regulación conduce a menos oportunidades de corrupción. En segundo lugar, los hallazgos determinados en las auditorías han provocado altos niveles de desconfianza pública hacia los funcionarios del gobierno. Esto, a su vez, ha llevado a estos funcionarios a protegerse observando estrictamente la letra de la ley, incluso si obstaculiza el potencial de obtener una buena relación calidad-precio para la esfera pública.
Esta estrecha atención al cumplimiento legal puede ser contraproducente, ya que los funcionarios a veces terminan los procesos por temor a no poder cumplir con un alto nivel de cumplimiento legal. Temen represalias, o simplemente quieren "estar seguros", es decir, se abstienen de hacer cualquier cosa que esté asociada con el más mínimo riesgo de violar una ley.
Fuente: (OCDE, 2018[2])
En línea con la recomendación anterior, la ASF podría tomar la iniciativa de promover reformas legislativas para incorporar de manera prominente criterios para sus auditorías más allá del cumplimiento legal, como la relación calidad-precio y consideraciones de gobernanza más amplias para proyectos de infraestructura. Esto no sólo ayudaría a garantizar el éxito de los proyectos y una contribución a los objetivos económicos y sociales nacionales, sino que también evitaría la concentración en los requisitos legales, incluso cuando los proyectos no contribuyan significativamente a cumplir dichos objetivos. Estas recomendaciones son consistentes con los planes de la ASF de sugerir reformas para ampliar y fortalecer sus facultades en relación con la auditoría de obras públicas y la empoderarían para desarrollar capacidades y diseñar estrategias a la medida. La Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido (NAO), por ejemplo, ha cambiado su enfoque de la auditoría de proyectos y programas de infraestructura para centrarse en los problemas subyacentes que conducen al fracaso de los proyectos, al tiempo que sigue examinando rutinariamente los proyectos más grandes y riesgosos (véase el Cuadro 2.1).
Cuadro 2.1. Enfoque de auditoría de la NAO para proyectos y programas de infraestructura
Fuente: Presentación de funcionarios de la NAO durante el seminario web de la OCDE "Auditoría de la gobernanza de la infraestructura", celebrado del 2 al 4 de junio de 2021.
Referencias
[1] ASF (2012), Informe sobre la Fiscalización Superior del Monumento Estela de Luz 2009-2011, https://www.asf.gob.mx/uploads/56_Informes_especiales_de_auditoria/Estela_Luz_Nv.pdf.
[2] OCDE (2018), Public Procurement in Nuevo León, Mexico: Promoting Efficiency through Centralisation and Professionalisation, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264288225-en.
Nota
← 1. Las auditorías realizadas por la DGAIFF sobre trabajos de infraestructura son denominadas “auditorías de cumplimiento a inversiones físicas”.