Siguiendo con la discusión de la sección anterior, este capítulo analiza alternativas para que las auditorías de la ASF contribuyan a las perspectivas de éxito de los proyectos de infraestructura a través de intervenciones tempranas y la consideración de los principios de la Recomendación OCDE sobre la Gobernanza de la Infraestructura. También discute consideraciones estratégicas para la unidad de la ASF a cargo de la auditoría de infraestructura, incluyendo aquellas relativas a equipamiento, tecnologías y recursos humanos. Finalmente, el capítulo evalúa la importancia de intervenciones en tiempo real para maximizar el impacto de las auditorías de infraestructura.
Facilitando la Implementación del mandato de la Auditoría Superior de la Federación de México
Auditoría de la gobernanza de la infraestructura
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
3. Consideraciones estratégicas para la unidad de auditoría de infraestructura de la ASF en México
Abstract
La contribución de la ASF al éxito de los proyectos de infraestructura
La ASF podría equilibrar mejor su enfoque en prevenir la corrupción y contribuir al éxito a largo plazo de los proyectos de infraestructura
Los objetivos y la propuesta de valor de las auditorías de obra pública e infraestructura deben equilibrar mejor la prevención de la corrupción y la contribución al éxito a largo plazo de los proyectos, por un lado, y la sanción, por otro, así como promover intervenciones tempranas.
El Manual de Organización de la ASF define los objetivos de la DGAIFF, a saber:
Llevar a cabo la revisión de las obras públicas, servicios y adquisiciones relacionados con las inversiones físicas federales reportadas en la Cuenta Pública y en el Informe de Avance de Gestión Financiera que se autorice en el Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública (PAAF).
Practicar auditorías a los recursos provenientes de financiamientos contratados por las entidades federativas y los municipios, que cuenten con la garantía de la Federación para las inversiones físicas federales, a fin de comprobar que los recursos asignados se aplicaron legal y eficientemente al logro de los objetivos y metas de las políticas y los programas aprobados.
Determinar las irregularidades que se detecten en las auditorías relativas a la planeación, programación, presupuestación, adjudicación, ejecución y pago de las obras públicas, servicios y adquisiciones relacionados con las inversiones físicas federales, y realizar las acciones que correspondan para promover el resarcimiento de los daños y los perjuicios que se observen.
La reorientación estratégica de las auditorías de obra pública e infraestructura debe tener por objeto equilibrar mejor los objetivos de prevención y sanción. Una vez más; es fácil identificar el enfoque orientado al cumplimiento y a "determinar irregularidades" y "resarcir daños", en lugar de prevenir esas irregularidades y daños desde el principio. Esto no quiere decir que la aplicación y la sanción de las fallas de integridad y otro tipo de infracciones sean irrelevantes. De hecho, las sanciones pueden convertirse en poderosos elementos disuasivos del comportamiento corrupto, en el entendimiento de que los actos corruptos parten de la racionalización (es decir, de estimar el balance entre los beneficios y los costos derivados del acto corrupto y las posibilidades de ser identificado). Pero más allá de eso, un enfoque de gobernanza más amplio de las auditorías de infraestructura facilitaría la prevención, por ejemplo, definiendo mecanismos de rendición de cuentas y control en las diferentes capas de gestión de un proyecto.
Gráfica 3.1. Evolución de las sanciones administrativas presentadas por la ASF
Fuente: Información proporcionada por la ASF.
Además, las medidas de transparencia y divulgación, por ejemplo, podrían impedir el emprendimiento de proyectos con justificaciones sociales y económicas débiles. Para garantizar la necesidad y viabilidad de futuros proyectos, la ASF podría evaluar, como parte de sus auditorías, el grado de transparencia de los diferentes estudios de impacto y viabilidad para seleccionar proyectos de infraestructura específicos. De hecho, la opinión pública ha sido particularmente crítica con la falta de transparencia de los estudios de factibilidad de proyectos como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles, uno de los principales proyectos de infraestructura de la actual administración federal de México. Por ejemplo, los estudios aeronáuticos, que son clave para demostrar la viabilidad, no han sido divulgados y no son accesibles a través del sitio web del proyecto (www.gob.mx/nuevoaeropuertofelipeangeles), a pesar de que algunos estudios técnicos sí están disponibles (por ejemplo, el de impacto ambiental, arqueológico, etc.). Respecto a este proyecto, durante febrero de 2020, la ASF firmó un convenio con la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA) para dar seguimiento a la construcción del aeropuerto. El convenio tiene como objetivo robustecer las intervenciones tempranas y preventivas de la ASF.
Si bien este convenio ilustra el potencial de intervenciones preventivas por parte de la ASF, hay margen para permitir intervenciones todavía más tempranas. De hecho, cuanto antes se consideren los factores de gobernanza, mayor será la probabilidad de que se eviten problemas durante la ejecución del proyecto y mayor será la probabilidad de éxito a largo plazo. Esto se reconoce explícitamente, por ejemplo, en la Hoja de Ruta para el Inicio de Proyectos del Reino Unido (véase el Recuadro 3.1).
Recuadro 3.1. La Hoja de Ruta para el Inicio de Proyectos: Mejorar la ejecución de la infraestructura
Con el fin de obtener los beneficios de la inversión en infraestructura, el Gobierno del Reino Unido estableció la Autoridad de Infraestructura y Proyectos (Infrastructure and Projects Authority, IPA) como centro de conocimientos expertos para el desarrollo y la ejecución de proyectos. La Revisión de Costos de la IPA y el informe de la NAO sobre la ejecución de mega proyectos de infraestructura identificaron las etapas tempranas del ciclo de proyectos como una fuente reiterada de fallas.
Para abordar las trampas comunes, el gobierno del Reino Unido, en colaboración con la industria y la Universidad de Leeds a través del Grupo de Clientes de Infraestructura, desarrolló la Hoja de Ruta para el Inicio de Proyectos, que es una herramienta para la toma de decisiones estratégicas. La Hoja de Ruta apoya la alineación de las capacidades de las organizaciones patrocinadoras y clientes para cumplir con el grado de desafío durante el inicio y la ejecución de un proyecto. Asimismo, proporciona un enfoque objetivo y sistémico para el inicio de proyectos con base en un conjunto de herramientas de evaluación para determinar:
Complejidad y contexto del entorno de ejecución.
Capacidades del patrocinador actual y requerido, cliente, administrador de activos y mercado.
Consideraciones clave para mejorar las capacidades donde existen brechas entre complejidad y capacidad.
La Hoja de Ruta ayuda a las organizaciones a comprender sus entornos de ejecución actuales y crear los necesarios. La intención es abordar los problemas lo antes posible en el ciclo de vida del proyecto. Como dijo la profesora Denise Bower, Directora Ejecutiva de la Asociación de Mega Proyectos, "los problemas que conducen a una mala ejecución de mega proyectos no suelen estar arraigados en deficiencias individuales, son fallas sistémicas que deberían haberse abordado durante el inicio".
Fuente: (IPA, 2016[1]).
En un informe especial publicado en octubre de 2017, la ASF también avanzó en las características preventivas de su trabajo, sugiriendo riesgos particulares para una mayor atención por parte de los administradores públicos y auditores, aunque no para un proyecto específico. El informe de la ASF Problemática General en Materia de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas 2011-2016 analiza 92 proyectos de infraestructura cuyos montos contratados superaron los MXN 100 millones y que sufrieron ajustes de al menos 30% en el monto de la inversión o el cronograma de ejecución (ASF, 2017[2]). Este informe da seguimiento a uno anterior que había analizado 80 proyectos ejecutados durante 1999-2010. Las principales fuentes de problemas para la ejecución de infraestructura se clasificaron en cuatro categorías:
Planeación y programación: Planeación incompleta en relación con el alcance del proyecto, su relación calidad-precio, mal diseño del contrato, falta de definición del procedimiento de contratación y pagos, considerando un financiamiento insuficiente, así como la falta de coordinación para obtener las licencias y permisos requeridos, y decisiones basadas en criterios políticos, en lugar de técnicos.
Técnico: Desarrollo insuficiente de proyectos ejecutivos, lo que conduce a fallas de ingeniería, falta de definición de la tecnología a utilizar en la ejecución de las obras, o detalle insuficiente del sitio de las obras. Otras deficiencias técnicas identificadas incluyen la falta de o inadecuados estudios previos (es decir, suelo, medio ambiente, geología, etc.), la falta de definición de normas técnicas y de calidad, así como de las especificaciones generales y particulares de las obras, la adjudicación inadecuada derivada de evaluaciones deficientes y la falta de personal técnico para preparar los proyectos y evaluar las ofertas presentadas.
Económico: Retrasos en la asignación y disponibilidad de recursos, transferencias tardías entre programas, reducción del presupuesto durante la etapa de ejecución, falta de capital por parte de los contratistas, costo y puntualidad en la entrega de suministros.
Ejecución: Plazos o costos proyectados poco realistas, que no se corresponden con la complejidad de las obras, tramitación tardía del pago anticipado, incumplimiento por parte de contratistas y supervisores, falta de control en la subcontratación, problemas técnicos por desalineación con especificaciones constructivas y estándares de calidad para suministros y materiales, retrasos en la formalización de acuerdos modificatorios, autorización de ajustes de costos, quiebra de proveedores, deficiente supervisión y control de las obras, obras de mala calidad o inconclusas, problemas sociales o sindicales y pruebas de operación inoportunas.
Las cuestiones identificadas en el informe son similares a las causas comunes del fracaso de programas/proyectos descritas en la Guía para Revisión de la Oficina del Gabinete del Reino Unido (UK Cabinet Office Review Guidance, véase el Recuadro 3.2).
Recuadro 3.2. Las causas comunes del fracaso de los programas y proyectos identificadas en la Guía para Revisión de la Oficina del Gabinete del Reino Unido
Falta de un vínculo claro entre el proyecto y las prioridades estratégicas clave de la organización, incluidas las mediciones de éxito acordadas.
Falta de una alta dirección clara y de apropiación y liderazgo ministerial.
Falta de involucramiento efectivo de las partes interesadas.
Falta de habilidades y enfoque probado para la administración de proyectos y la gestión de riesgos.
Muy poca atención a dividir el desarrollo y la implementación en pasos manejables.
Evaluación de propuestas impulsadas por el precio inicial en lugar de la relación calidad-precio a largo plazo.
Falta de comprensión y contacto con la industria del suministro en los niveles directivos de la organización.
Falta de integración efectiva del equipo de proyecto entre los clientes, el equipo de proveedores y la cadena de suministro.
Fuente: (IPA, 2016[1]).
Este trabajo es extremadamente valioso, ya que proporciona orientación a los gerentes de proyectos de infraestructura y a los auditores sobre consideraciones importantes para evitar problemas durante las diferentes etapas del ciclo de proyectos. De hecho, este trabajo podría ser la base para que la ASF desarrolle una guía para que los auditores lleven a cabo intervenciones tempranas con criterios específicos a revisar, tales como los criterios incluidos en la Hoja de Ruta para el Inicio de Proyectos (véase el Recuadro 3.3).
Recuadro 3.3. Hoja de Ruta para el Inicio de Proyectos: Criterios para la evaluación
Las herramientas de la Hoja de Ruta evalúan las capacidades del patrocinador, el cliente, los administradores de activos y el mercado, así como la complejidad del entorno del proyecto. Los análisis facilitan la identificación de áreas de alineación y desalineación. Contiene listas de verificación detalladas para usar durante los pasos iniciales de la evaluación, consejos sobre cómo llevar a cabo el análisis de brechas y qué incluir en los planes para mejorar el entorno del proyecto.
Evaluación de la complejidad: Es un conjunto de 12 factores que determinan la complejidad y que son la importancia estratégica, las partes interesadas, los requisitos y la articulación de beneficios, la estabilidad del contexto general, el impacto financiero y la relación calidad-precio, la complejidad de la ejecución, las interfaces, la gama de disciplinas y habilidades, las dependencias, el alcance del cambio, la capacidad organizacional y la interconexión.
Evaluación de capacidades:
Patrocinador: Mejorar la comprensión de los requisitos para las capacidades del patrocinador durante el proceso de planeación de la inversión y la ejecución.
Administrador de activos: Análisis de las principales limitaciones y requisitos operativos.
Cliente: Considerar la capacidad de la organización cliente para involucrarse de manera efectiva con la cadena de suministro y administrar los resultados de la ejecución.
Mercado: Comprender la capacidad del mercado y el apetito para responder a los requisitos.
Módulos de alineación para el éxito: Proporcionar a las organizaciones (patrocinadores y clientes) asesoría para mejorar las capacidades relacionadas con los requisitos, la gobernanza, la estrategia de ejecución, el diseño y desarrollo organizacional, las contrataciones, la gestión de riesgos y la gestión de activos.
Gráfica 3.2. Organización de la Hoja de Ruta para el Inicio de Proyectos
Fuente: (IPA, 2016[1]).
Aprovechar la Recomendación de la OCDE sobre la Gobernanza de la Infraestructura
La ASF podría orientar sus esfuerzos para auditar la gobernanza de la infraestructura sobre la base de la Recomendación de la OCDE
Los Principios del G20 sobre Inversión en Infraestructura de Calidad (G-20 Principles on Quality Infrastructure Investment) destacan que "una gobernanza sólida de la infraestructura durante el ciclo de vida de un proyecto es un factor clave para garantizar la rentabilidad a largo plazo, la rendición de cuentas, la transparencia y la integridad de la inversión en infraestructura" (G20, 2019[3]).
La gobernanza de la infraestructura depende de múltiples factores institucionales, sociales, económicos y ambientales, y debe alinearse con un marco que garantice la planeación estratégica, el desempeño y la resiliencia de la infraestructura pública a lo largo del ciclo de vida de los proyectos. De hecho, la gobernanza de los proyectos de infraestructura ha sido reconocida como un determinante clave del éxito (o fracaso).
Según la Oficina de Comercio Gubernamental del Reino Unido (UK Office of Government Commerce, OGC), cinco de las ocho causas de fracaso de proyectos identificadas en 2005 fueron atribuibles a una gobernanza deficiente. En contraste, la OGC encontró que siete de las diez causas comunes de confianza identificadas en 2010 eran atribuibles a una buena gobernanza. Del mismo modo, el Estudio Global de PwC de 2012 sobre Tendencias de Gestión de Proyectos identificó que la gobernanza débil fue el principal contribuyente al fracaso de proyectos. Del mismo modo, el Informe de Revisión de Costos 2010 de Infraestructura del Reino Unido y la Guía de la NAO para Iniciar Proyectos Exitosos enfatizan la importancia de la buena gobernanza al resaltar la necesidad de un mayor enfoque en las etapas tempranas de los proyectos para garantizar que estén configurados para tener éxito, estableciendo un entorno de ejecución adecuado y la capacidad para adaptarse a la complejidad del proyecto (OCDE, 2015[4]).
A la luz de esto, después de una amplia consulta que incluyó a las partes interesadas internas y externas, la cual recopiló más de 426 comentarios de 67 participantes de 29 países, el Consejo de la OCDE adoptó la Recomendación sobre la Gobernanza de la Infraestructura el 17 de julio de 2020. Esta es una herramienta para apoyar a los gobiernos a invertir en proyectos de infraestructura de manera que sea rentable, asequible y en la que confíen los inversionistas, los ciudadanos y todas las partes interesadas. La Recomendación presenta 10 principios que se relacionan con la forma en que los gobiernos priorizan, financian, presupuestan, ejecutan, operan y monitorean los activos de infraestructura (OCDE, 2020[5]). Al igual que ocurre con otras recomendaciones del Consejo de la OCDE, la relativa a la gobernanza de la infraestructura se deriva del diálogo sobre políticas públicas, la experiencia y las buenas prácticas de los países miembros y, en este sentido, indica dónde deben converger las políticas de los países.
La Recomendación hace hincapié en el desarrollo de una visión estratégica de largo plazo para la infraestructura y de un marco institucional coherente que rinda cuentas para garantizar un sistema de inversión en infraestructura que funcione correctamente. Además, acentúa la necesidad de una toma de decisiones fiscalmente sostenible a lo largo de las etapas de planeación, presupuesto y ejecución de los proyectos de infraestructura, teniendo en cuenta los costos de todo el ciclo de vida. El fortalecimiento de los procesos de contratación pública en infraestructura y la participación significativa de las partes interesadas también son aspectos clave. La Recomendación promueve además marcos regulatorios coherentes y eficientes y un enfoque de todo el gobierno para gestionar las amenazas a la integridad. Finalmente, alienta a los adherentes a garantizar que la infraestructura esté actualizada con los avances de la tecnología y promueve el aprovechamiento de las tecnologías digitales y el análisis de datos para garantizar una toma de decisiones basada en evidencia (véase la Gráfica 3.3).
Gráfica 3.3. Los 10 principios de la Recomendación de la OCDE sobre la Gobernanza de la Infraestructura
Fuente: (OCDE, 2020[5]).
El Tribunal de Cuentas de la Unión de Brasil (TCU) adoptó un enfoque de gobernanza para auditar el sector eléctrico del país (véase el Recuadro 3.4). Del mismo modo, el IPA del Reino Unido reconoce el valor del aseguramiento de una buena gobernanza para determinar:1
Si el proyecto/programa cuenta con procesos y estructuras de toma de decisiones apropiados y estructuras establecidas con responsabilidades definidas;
Si existen mandatos a todos los niveles para que haya claridad sobre quién es responsable de qué, quién le rinde cuentas a quién y de qué;
Si las decisiones se están tomando en el nivel apropiado de conformidad con los mandatos;
Si los arreglos de gobernanza de proyectos/programas están evolucionando a medida que el programa madura para reflejar los diferentes requisitos de las partes interesadas y las necesidades emergentes; y
Si la gobernanza del proyecto/programa está vinculada con los acuerdos de gobernanza dentro de la organización matriz u objetivo.
El IPA se ha centrado en la gobernanza de la infraestructura, en particular en las primeras etapas, y ha publicado sus Principios para el éxito de los proyectos (véase el Recuadro 3.5).
Recuadro 3.4. Auditorías del TCU de la gobernanza del sector eléctrico de Brasil
El Departamento de Control Externo – Infraestructura de Energía Eléctrica de TCU (SeinfraElétrica) y el Departamento de Operaciones Especiales en Infraestructura (Seinfraoperaçðes) adoptaron un enfoque de gobernanza para auditar el sector eléctrico del país. SeinfraElétrica es un equipo de 38 auditores que supervisan la formulación y conducción de políticas públicas, regulación y privatización de los sectores eléctrico y nuclear. También supervisa la gestión y los negocios de las empresas de propiedad estatal (EPE). Algunos ejemplos de auditorías de SeinfraElétrica son los siguientes:
Estructuración de grandes proyectos hidroeléctricos.
Participación de las termoeléctricas en la matriz eléctrica nacional.
Políticas públicas en materia de energías renovables.
Subsidios a facturas eléctricas.
Central termoeléctrica nuclear Angra 3.
Actividades de emergencia relacionadas con el COVID-19.
Las conclusiones del TCU indican que los planes sectoriales son técnicos y transparentes, y que los principios fundamentales aplicados son objetivos y están actualizados. Sin embargo, el TCU también señala varias deficiencias, tales como:
La planeación a largo plazo no define los resultados y escenarios esperados.
Falta de indicadores en los planes sectoriales.
Falta de coordinación entre las instituciones del sector.
Ausencia de un foro para discutir temas estratégicos.
Falta de estudios de evaluación de impacto antes de tomar decisiones importantes.
Fuente: Presentación de funcionarios del TCU durante el seminario web de la OCDE "Auditoría de la gobernanza de la infraestructura", celebrado del 2 al 4 de junio de 2021.
Recuadro 3.5. Principios de la IPA para el éxito de proyectos
Los Principios para el Éxito de Proyectos están pensados como proposiciones centrales o "verdades básicas" para guiar el pensamiento y el comportamiento en la ejecución de proyectos. Están diseñados como títulos cortos y memorables respaldados por viñetas explicativas y recursos adicionales. La suposición básica detrás de los Principios es que el éxito o el fracaso de proyectos a menudo se determina en las etapas tempranas y, si bien el inicio exitoso del proyecto puede llevar más tiempo al principio, se recuperará muchas veces más adelante durante la ejecución.
Los ocho principios se desarrollaron después de una amplia consulta con profesionales de proyectos en todo el gobierno y otros sectores.
Enfóquese en los resultados
Planifique de manera realista
Priorice a las personas y el comportamiento
Cuéntelo como es
Ámbito de control
Gestione la complejidad
Sea un cliente inteligente
Aprenda de la experiencia
Consideraciones estratégicas para la unidad de auditoría de infraestructura de la ASF
La ASF podría llevar a cabo un análisis de brechas para comprender los recursos y las tecnologías necesarios para cumplir sus objetivos estratégicos relativos a la auditoría de la gobernanza de la infraestructura
La ASF está considerando la implementación de nuevos mecanismos y herramientas para mejorar su trabajo de auditoría de infraestructura. Un primer paso importante en este empeño es definir objetivos estratégicos para la adopción de esas tecnologías, incluido el desarrollo de las capacidades para las auditorías a distancia. De hecho, las encuestas realizadas dentro de la comunidad de EFS sobre los impactos de la crisis del COVID-19 revelaron que el principal desafío ha sido la falta de TIC para realizar auditorías remotas.2
Algunas de las herramientas más importantes que la ASF está considerando incluyen el equipamiento para la verificación física, como drones, y GPS para cuantificar volúmenes. Estas herramientas ayudarían a la ASF en la presentación de resultados basados en mejores evidencias y a evaluar si la ejecución de los trabajos cumplió con los objetivos. Asimismo, serán útiles para determinar su desempeño y resiliencia, que forman parte de la Recomendación de la OCDE sobre la Gobernanza de la Infraestructura. Otras herramientas consideradas incluyen distanciómetros, odómetros y catamaranes batimétricos.
Si bien estos recursos ciertamente mejorarán las capacidades de la ASF, es importante tener una evaluación de los que se requerirían para profundizar el trabajo sobre la gobernanza de la infraestructura y cumplir con los objetivos estratégicos, particularmente respecto a elementos como el desempeño y la resiliencia. La ASF podría completar dicha evaluación y desarrollar un plan de inversión alineado con las perspectivas para ampliar la cartera de auditorías de infraestructura.
El mismo tipo de análisis de brechas es pertinente para los recursos humanos, no sólo en términos del número de personal, sino también de capacidades y habilidades
De acuerdo con el Manual de Gestión Estratégica para EFS de la Iniciativa de Desarrollo de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), las evaluaciones pueden llevarse a cabo como un paso en el desarrollo de estrategias, de modo que se determinen brechas de capacidades en relación con los objetivos y resultados definidos (INTOSAI, 2020[7]).
Actualmente, el equipo encargado de auditar la infraestructura está integrado por 206 funcionarios, incluidos 33 de la administración de nivel superior, 147 auditores y 26 funcionarios de apoyo. La experiencia predominante del equipo para auditar la infraestructura es en arquitectura e ingeniería civil, pero también hay especialistas en contabilidad, derecho, ingeniería química y petrolera, planeación territorial, estudios urbanos, comunicaciones e hidráulica.
Con el fin de fortalecer las capacidades del personal para auditar infraestructura y obras públicas, la ASF debe llevar a cabo las siguientes acciones:
Aumentar la base de personal para establecer grupos de trabajo multidisciplinarios para avanzar en auditorías integrales que incluyan cuestiones técnicas, legales, contables, financieras y científicas que fortalezcan el impacto de las auditorías.
Capacitar al personal en auditoría de infraestructura e implementación de técnicas de auditoría siguiendo estándares profesionales internacionales, particularmente sobre la construcción de infraestructura como carreteras, presas, vías férreas, aeropuertos, hospitales, producción y transmisión de energía, telecomunicaciones, puertos y tratamiento de aguas residuales, entre otros.
Certificar al personal para aumentar las capacidades de auditorías basadas en resultados.
Si bien los planes para mejorar la base de personal de la ASF y las capacidades y poderes de auditoría de infraestructura son ambiciosos, la alta gerencia también reconoce obstáculos, como los siguientes:
Restricciones presupuestales para contratar personal y adquirir equipo, así como para financiar iniciativas de capacitación.
Procesos complejos para reformas legislativas.
Plazos ajustados que restringen el tiempo para revisar los proyectos y resultados de las auditorías.
El hecho de que las auditorías en tiempo real estén sujetas a denuncias.
Criterios de tiempos estrictos para la revisión y determinación de acciones que obstaculizan las capacidades de la ASF para recuperar recursos o promover sanciones.
Falta de un marco regulatorio homogéneo para la obra pública.3
Un enfoque más amplio de la auditoría de infraestructura, prescrito por la ley, proporcionaría a la ASF elementos para promover capacidades de auditoría de infraestructura más sólidas y, por lo tanto, para solicitar al Congreso los recursos necesarios. Las auditorías de infraestructura más integrales se pagarían por sí mismas al facilitar las intervenciones tempranas y aumentar las posibilidades de éxito de los proyectos de infraestructura, evitando así inversiones en proyectos injustificados y promoviendo una mejor relación calidad-precio.
En cuanto a la estructura organizacional del equipo de auditoría de infraestructura, se puede organizar según sectores, como en la estructura organizacional del TCU. La Oficina del Coordinador General del Sector de Infraestructura (Coinfra) del TCU se divide en siete ramas para sus 267 auditores, repartidos en las cinco regiones de Brasil (véase la Gráfica 3.4).
Gráfica 3.4. Organigrama de Coinfra
Fuente: Presentación de funcionarios del TCU durante el seminario web de la OCDE "Auditoría de la gobernanza de la infraestructura", celebrado del 2 al 4 de junio de 2021.
Recuadro 3.6. Habilidades y conocimientos expertos en apoyo de la estrategia de la NAO
La NAO desarrolló una estrategia quinquenal para garantizar que proporciona un apoyo eficaz al Parlamento en el control del desempeño del sector público, al tiempo que pone a disposición información para los responsables de los servicios públicos. Sus prioridades estratégicas son: i) mejorar el apoyo a la rendición de cuentas y el escrutinio eficaces; ii) aumentar el impacto en los resultados y la relación calidad-precio; y iii) proporcionar información más accesible e independiente. Uno de los facilitadores estratégicos para lograr esta estrategia es atraer, retener y desarrollar personal de alta calidad. En este contexto, la NAO definió áreas clave de conocimientos expertos transversales:
Análisis
Comercial
Digital
Gestión financiera y de riesgos
Personas y operaciones
Ejecución de mega proyectos
Las habilidades se desarrollan mediante varios mecanismos, incluido el aprendizaje en el trabajo, seminarios, apoyo a equipos, capacitación, integración de expertos y vínculos con organizaciones externas.
Fuente: Presentación de funcionarios de la NAO durante el seminario web de la OCDE "Auditoría de la gobernanza de la infraestructura", celebrado del 2 al 4 de junio de 2021.
El potencial de las auditorías en tiempo real
3.5. Las auditorías en tiempo real son clave para permitir que la ASF intervenga oportunamente en las diferentes etapas de los proyectos de infraestructura
En entrevistas, el personal de la ASF reconoció que el hecho de que las auditorías en tiempo real sólo puedan iniciarse después de denuncias de irregularidades legalmente justificadas es un obstáculo significativo para intervenir oportunamente. La oportunidad de las auditorías también fue reconocida como un desafío importante por los funcionarios de la NAO que participaron en un taller de la OCDE sobre "Auditoría de la gobernanza de la infraestructura" en junio de 2021.
Como lo enfatiza el informe de la OCDE de 2021 acerca de avances sobre la implementación del mandato de la Auditoría Superior de la Federación de México: Mejorando el impacto y contribuyendo a la buena gobernanza4, las limitaciones a las auditorías en tiempo real hacen que la ASF sea reactiva e incapaz de tomar medidas preventivas o realizar auditorías antes de recibir denuncias. Esta capacidad sería clave para abordar la recomendación de equilibrar mejor la prevención de la corrupción y la consecución del éxito a largo plazo de los proyectos de infraestructura, por un lado, y las sanciones, por el otro, así como para promover intervenciones tempranas. En este sentido, las reformas que la ASF implementaría para avanzar en sus facultades a fin de realizar auditorías en tiempo real serían clave para adoptar un enfoque de gobernanza más amplio en la auditoría de infraestructura.
Las auditorías en tiempo real en infraestructura no sólo ayudarían a prevenir los riesgos de un ejercicio ineficaz de los recursos o de corrupción en términos llanos, sino que también permitirían a la ASF desempeñar un papel garantizando que los proyectos de infraestructura se planifiquen y diseñen para tener éxito desde las etapas tempranas. Por ejemplo, las auditorías en tiempo real permitirían identificar oportunamente las ineficiencias (por ejemplo, el gasto excesivo en carteras específicas que podrían no ser una prioridad para un mega proyecto de infraestructura) o las señales de alerta (por ejemplo, varios contratos adjudicados a la misma empresa de construcción) y sugerir medidas correctivas, así como maximizar el efecto disuasivo de las auditorías.
El Congreso debe tomar medidas inmediatas para revisar el marco legal de la ASF y ampliar sus poderes para realizar auditorías en tiempo real, particularmente en infraestructura. Esto podría tener lugar anticipando un conjunto más amplio de factores desencadenantes para las auditorías en tiempo real, más allá de la notificación de irregularidades, u otorgando poderes de auditoría ex ante a la ASF.5 Esto es más relevante que nunca a la luz de las preguntas que rodean a las perspectivas de éxito de mega proyectos de infraestructura como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles y la Refinería de Dos Bocas. La ASF está bien posicionada para facilitar una discusión basada en evidencias sobre tales perspectivas mediante su evaluación independiente y objetiva. Además, la inversión en infraestructura prevista en el proyecto de Presupuesto de Egresos para 2022 puede ser una poderosa palanca para la recuperación económica, pero sólo verá maximizado su impacto si se garantiza el éxito de los proyectos y una ejecución oportuna. El hecho de que la mayoría de las observaciones en las auditorías de obras públicas durante 2015-17 se refieran a la etapa de ejecución (véase el Capítulo 4 sobre “Análisis de riesgos para informar la programación y selección de auditorías”) invita a permitir que la ASF realice auditorías en tiempo real.
Referencias
[2] ASF (2017), Problemática General en Materia de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas 2011-2016, https://www.asf.gob.mx/uploads/256_Informes_Especiales/Informe_Especial_Obra_publica.pdf (accessed on 4 August 2021).
[3] G20 (2019), Principios sobre Inversión en Infraestructura de calidad, https://www.mof.go.jp/english/policy/international_policy/convention/g20/annex6_1.pdf (accessed on 5 August 2021).
[6] Infrastructure and Projects Authority (2020), Principles for Project Success, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/901126/IPA_Principles_for_Project_Success.pdf.
[7] INTOSAI (2020), Strategic Management Handbook for Supreme Audit Institutions, https://www.idi.no/elibrary/well-governed-sais/strategy-performance-measurement-reporting/1139-sai-strategic-management-handbook-version-1/file (accessed on 12 August 2021).
[1] IPA (2016), Improving Infrastructure Delivery: Project Initiation Routemap, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/529311/handbook_2016.pdf.
[5] OCDE (2020), “Recomendación del Consejo sobre la Gobernanza de la Infraestructura”, OECD Legal Instruments, OECD/LEGAL/0460, OCDE, París, https://www.oecd.org/gov/infrastructure-governance/recommendation/.
[4] OCDE (2015), Desarrollo efectivo de megaproyectos de infraestructura: El caso del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública, OECD Publishing, París, https://doi.org/10.1787/9789264249349-es.
Notas
← 1. Presentación de funcionarios de la IPA durante el seminario web de la OCDE "Auditoría de la gobernanza de la infraestructura", celebrado del 2 al 4 de junio 2021.
← 2. Iniciativa COVID-19 del Comité de Políticas de Finanzas y Administración de la INTOSAI (de próxima aparición), Pandemia del coronavirus: lecciones iniciales aprendidas de la comunidad internacional de auditoría.
← 3. Actualmente, existen diferentes regímenes jurídicos según las fuentes de financiamiento de las obras públicas. Si se financian con recursos federales, entonces se aplica el marco federal. Sin embargo, si las obras públicas se financian con recursos estatales o municipales, entonces se aplica el marco legal estatal correspondiente. Hay 32 entidades federativas en México y, por lo tanto, 32 marcos legales estatales diferentes para obras públicas. Adicionalmente, las empresas productivas del estado, PEMEX y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), así como la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad Autónoma Metropolitana, y los Poderes Legislativo y Judicial, cuentan con sus propios marcos regulatorios para la obra pública.
← 4. Disponible en https://www.oecd.org/governance/ethics/progress-report-on-the-implementation-of%20the-Mexican-Superior-Audit-of-the-Federation-s-mandate.pdf.
← 5. La OCDE ha encontrado que la idea de otorgar poderes ex ante a las EFS es controvertida en algunos contextos latinoamericanos dado el potencial de abuso de poder.