En este capítulo se brinda una visión general de las instituciones públicas de Perú y se describen las principales características de su sector de agua y saneamiento, así como el marco legislativo que establece las funciones de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) de Perú.
Impulsando el desempeño del Regulador de los servicios de agua y saneamiento de Perú
Gobernanza de reguladores
2. Contexto regulatorio y sectorial
Abstract
Marco institucional
Perú es una república regida por un sistema presidencial de gobierno y un Congreso unicameral (Gráfica 2.1). El Poder Ejecutivo está representado por el Consejo de Ministros y el Presidente de la República, quien ejerce las funciones de Jefe de Gobierno y de Estado. El Poder Legislativo está representado por el Congreso de la República, el cual tiene la facultad de aprobar nuevas leyes, modificar y derogar las vigentes, así como aprobar el presupuesto del Estado. En los últimos años, Perú ha vivido un periodo de gran inestabilidad política (Recuadro 2.1).
Gráfica 2.1. Instituciones públicas de Perú
Recuadro 2.1. Inestabilidad política en Perú
Desde el inicio del gobierno de Pedro Pablo Kuczynski en 2016, el país ha tenido cinco presidentes de la República y 10 presidentes del Consejo de Ministros. Durante este periodo, ninguno de ellos logró completar su mandato constitucional.
La inestabilidad comenzó cuando las primeras acusaciones de corrupción, relacionadas con el caso Odebrecht, apuntaron a miembros de la élite política del país. Al mismo tiempo, el crecimiento económico comenzó a desacelerarse. La conformación institucional del gobierno también provocó que se formaran gobiernos divididos. De 2016 a la fecha, la disputa entre los poderes Legislativo y Ejecutivo dio paso a dos dimisiones del Ejecutivo, una disolución del Congreso y una destitución del Ejecutivo.
Los frecuentes cambios en la Administración generaron una elevada rotación de los dirigentes ministeriales y del personal del sector público, y plantean ahora un reto para las entidades regulatorias en materia de continuidad de las políticas públicas, coordinación institucional y previsibilidad presupuestaria.
Fuente: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Perú (2019), “Constitución política del Perú”, https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2019/05/Constitucion-Politica-del-Peru-marzo-2019_WEB.pdf; World Bank (2021), “GDP growth (annual %) – Peru”, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=PE; BBC (2020), “Crisis en Perú: 3 claves que explican la inestabilidad política en el país”, https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-54916840. (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Perú, 2019[1]) (World Bank, 2021[2]) (BBC, 2020[3])
Perú está dividido en 26 circunscripciones territoriales, que comprenden 24 departamentos, la provincia constitucional del Callao y la provincia de Lima. La provincia de Lima es independiente de cualquier otra circunscripción y es la capital del país. Las otras 25 circunscripciones tienen gobiernos regionales electos y se dividen, a su vez. en provincias y distritos.
Poder Ejecutivo
La Presidencia de la República, el Consejo de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) son los órganos centrales del Poder Ejecutivo (Gráfica 2.2) (OECD, 2016[4]). Junto con la PCM, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) contribuye a configurar el entorno regulatorio general de Perú. En el sector del agua y saneamiento (SAS), el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) es el encargado de diseñar las políticas y regulaciones sectoriales. La Sunass está adscrita a la PCM como organismo con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera, junto con los demás órganos reguladores del sector en Perú (Ley núm. 27332).
Gráfica 2.2. Estructura del Poder Ejecutivo del gobierno peruano
Nota: La PCM también alberga a un gran número de entidades públicas, secretarías y comisiones, que no se incluyen en esta gráfica.
Fuente: (OECD, 2016[5]), Regulatory Policy in Peru: Assembling the Framework for Regulatory Quality, OECD Reviews of Regulatory Reform, París, http://dx.doi.org/10.1787/9789264260054-en.
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es responsable de coordinar las políticas nacionales y sectoriales dentro del Poder Ejecutivo, incluidos los ministerios y organismos públicos competentes. La PCM tiene facultades legales para gestionar la modernización de la administración, el ordenamiento territorial, la descentralización, la demarcación y organización espacial, el diálogo público y la consulta social, el gobierno digital, la comunicación de las acciones políticas del gobierno central y otras facultades asignadas por ley. La PCM, que alberga a varias secretarías y comisiones, gestiona y coordina a los ministerios y entidades públicas competentes. Interviene también de manera decisiva en la postulación y el nombramiento del Presidente Ejecutivo y los miembros del Consejo del organismo regulador, así como en la aprobación de su planificación estratégica. Si bien no está formalmente establecido en la ley, en la práctica el Presidente del Consejo de Ministros funge como Primer Ministro y portavoz del Gobierno (OECD, 2016[4]).
Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)
El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) es el órgano rector del saneamiento, así como de la vivienda, la construcción, el urbanismo y el desarrollo urbano. Desarrolla, planifica, coordina y ejecuta la política nacional y la dirección del sector de servicios de agua y saneamiento. Para ello, establece políticas públicas, emite regulaciones y promueve las asociaciones público-privadas (APP) en el sector del agua y saneamiento (SAS). La Sunass colabora con el MVCS en la aplicación de las políticas sectoriales y la elaboración de las regulaciones de SAS. La Superintendencia no interviene directamente en el proceso de aprobación de los proyectos de inversión en el sector. Sin embargo, se encarga de aprobar las tarifas de los prestadores de servicios y esto puede afectar la viabilidad de dichos proyectos.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es responsable de formular la política económica y financiera del país y aprobar el presupuesto de la Sunass. El MEF gestiona el sistema presupuestario basado en resultados, el cual se aplica a todos los órganos ejecutivos y reguladores económicos. El MEF comparte con la PCM la responsabilidad y la coordinación de aspectos de política regulatoria, como la simplificación administrativa, la cooperación regulatoria internacional, la coordinación intergubernamental, la regulación basada en resultados, las evaluaciones ex ante de impacto de la regulación y la transparencia y la consulta gubernamentales (OECD, 2016[5]).
Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión)
La Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión), creada en 2002, es un organismo técnico especializado adscrito al MEF que se encarga de promover las inversiones nacionales mediante asociaciones público-privadas en las áreas de servicios, infraestructura, proyectos en activos y otros proyectos estatales. Presta servicios de información y orientación a los inversionistas, desempeña una labor mediadora entre diferentes posturas sobre proyectos de inversión, y crea un entorno propicio para atraer la inversión privada, de acuerdo con los planes económicos y las políticas de integración, como las relativas al desarrollo de la infraestructura de transporte. Al elaborar contratos de concesión, ProInversión recoge observaciones técnicas de la Sunass.
Poder Legislativo
El Congreso de la República, establecido en la Constitución Política de 1993, es el órgano unicameral que ejerce el Poder Legislativo (OECD, 2016[4]). De conformidad con la Constitución, el Congreso está formado por 130 representantes electos directamente en función de los distritos parlamentarios asignados a cada región (Congreso de la Republica, 2021[6]). La legislación promulgada por el Congreso puede requerir que los organismos reguladores elaboren normas secundarias. Por su parte, el Congreso puede estipular que los ministerios y los organismos reguladores emitan opiniones sobre los proyectos de ley y respondan a los cuestionamientos planteados por los representantes. El Congreso tiene 24 comisiones permanentes, dos de las cuales se ocupan del sector de los SAS: la Comisión de Vivienda y Construcción y la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos.
Gobierno subnacional
En Perú, además del nacional, hay tres niveles subnacionales de gobierno: el regional y dos niveles de gobierno local (gobierno local provincial y de distrito) (OECD, 2016[4]). Las funciones exclusivas y conjuntas de los diversos niveles de gobierno se describen en la Constitución Política, así como en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). Los gobiernos subnacionales tienen la facultad de establecer medidas regulatorias en su región. La Sunass interactúa con los distintos niveles de gobierno subnacional mediante sus oficinas descentralizadas.
Poder Judicial
El Poder Judicial se encarga de interpretar y aplicar las leyes, y el máximo órgano judicial del país es la Corte Suprema de Justicia. Esta se complementa con un sistema jerárquico de 35 cortes superiores: la Corte Superior Nacional de Justicia Penal Especializada y 34 cortes superiores con competencia en un distrito judicial en las 25 regiones administrativas de Perú. Además, los juzgados de primera instancia y los juzgados de paz (solo para delitos menores no penales) completan el marco del sistema judicial. Las resoluciones de la Sunass relativas a reclamos, sanciones y aprobación de tarifas pueden recurrirse ante los juzgados administrativos de primera instancia.
Panorama del sector
Acceso al agua y al saneamiento
Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), el 91% de la población peruana tiene acceso a las redes públicas de agua, en tanto que el 77% tiene acceso a la red pública de alcantarillado. El acceso en las zonas rurales y las urbanas es muy distinto, lo mismo que en las diversas regiones (Gráfica 2.3). En las zonas urbanas, cerca del 95% de la población tiene acceso a las redes públicas de agua, en comparación con el 76% en las zonas rurales. Asimismo, en las urbanas el 90% de la población tiene acceso a la red pública de alcantarillado, mientras que en las rurales la cifra es de solo 28%. La región de Tacna, la Provincia Constitucional del Callao y la Provincia de Lima tienen la mayor tasa de acceso —muy superior al 90%— tanto al abastecimiento de agua como al alcantarillado público. En cambio, la región de Loreto tiene la menor tasa de acceso: solo el 56% de la población tiene acceso al suministro público de agua y el 44% a la red pública de alcantarillado (INEI, 2021[7]).
Gráfica 2.3. Acceso al agua y al saneamiento en Perú, 2019
Fuente: (INEI, 2021[7]).
La calidad del abastecimiento de agua potable y saneamiento en Perú es muy preocupante. Según datos de 2020 en torno al Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 —“Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión y el saneamiento para todos”—, solo el 51% de la población tenía acceso a un servicio de agua potable gestionado de forma segura1, mientras que el 53% tenía acceso a un servicio de saneamiento gestionado de forma segura. Dispone de servicios al menos básicos de agua potable el 93% de la población y de saneamiento, el 79%. Como sucede con el acceso general al agua potable, las tasas son menores en las zonas rurales: apenas el 22% de la población accede a servicios de agua potable gestionados de forma segura y solo el 60% a servicios de saneamiento al menos básicos (UN-Water, 2020[8]).2 En 2019, el porcentaje de la población que consume agua de la red pública con un nivel de cloro adecuado (≥0.5 mg/l) fue de 38.7% (INEI, 2020[9]).
Política Nacional de Saneamiento 2017-2021
En 2017, el MVCS definió una nueva política nacional de saneamiento para el periodo 2017-2021, establecida mediante el Decreto Supremo núm. 007-2017-VIVIENDA. En la práctica, la Política Nacional de Saneamiento es una estratificación progresiva de políticas, programas e iniciativas sucesivas implementada en el sector en las últimas dos décadas. El decreto mencionado define el objetivo que Perú se ha planteado de lograr el acceso universal y sostenible al saneamiento en 2021 para las zonas urbanas y en 2030 para las zonas rurales, de conformidad con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (Sanitation and Water for All, 2019[10]). El decreto supremo contiene un conjunto de directrices para mejorar la gestión y el desempeño en la prestación de servicios de saneamiento. Los objetivos son los siguientes:
1. Incrementar la cobertura, calidad y sostenibilidad de los servicios de saneamiento, con la finalidad de alcanzar el acceso universal.
2. Reducir la brecha de infraestructura en el sector y asegurar el acceso a los servicios de saneamiento, prioritariamente de la población rural y de escasos recursos.
3. Alcanzar la autonomía empresarial y la integración de los prestadores de servicios de saneamiento.
4. Incrementar los niveles de eficiencia en la prestación de servicios con altos indicadores de calidad, continuidad y cobertura.
5. Lograr una gestión sostenible del ambiente y de los recursos hídricos en la prestación de los servicios de saneamiento.
Para alcanzar estos objetivos, el decreto también incluye un diagnóstico del sector. Dicho diagnóstico señala la insuficiencia en materia de cobertura y calidad, las brechas de inversión, las deficiencias en la gestión de los prestadores del servicio, la falta de estándares para la formulación de proyectos de inversión, la falta de coordinación entre los actores y la baja valoración pública de los servicios de saneamiento. A partir de este diagnóstico, establece una serie de ejes de política, incluidas diversas directrices políticas más concretas.
Tras la Política Nacional de Saneamiento, en 2017 también se promulgó un Plan Nacional de Saneamiento, el cual constituye el instrumento de aplicación de la Política. Asimismo, en el plan se identifican y vinculan las acciones requeridas para el logro de los objetivos y se analiza en detalle el rendimiento actual del sector. Sobre esta base, se establecen objetivos para los indicadores, se determinan las acciones y se asignan a los actores del sector, a la vez que se define el plan de inversión necesario para cerrar la brecha de inversión que prevalece en él.
Estructura del sector
El sector de agua potable y saneamiento está muy fragmentado y opera con diversas modalidades de organización y funcionamiento en las zonas urbanas y rurales (Gráfica 2.4). Cincuenta prestadores de servicios propiedad del Estado (Empresas Prestadoras del Servicio de Saneamiento, EPS) brindan servicio a las zonas urbanas con más de 15 000 habitantes. Las EPS abastecen a las ciudades grandes y medianas, que contienen alrededor del 62% de la población, es decir, 85% de la población urbana (World Bank, 2018[11]). Sunass clasifica a estas EPS por tamaño:
SEDAPAL, la empresa que presta servicio a Lima, se sitúa en una categoría propia con más de 1 000 000 de conexiones
Cuatro empresas con 100 000 a 1 000 000 de conexiones
Catorce empresas con 40 000 a 100 000 conexiones
Quince empresas con 15 000 a 40 000 conexiones
Dieciséis empresas con menos de 15 000 conexiones (OECD, 2021[12])
Las ciudades más pequeñas, de 2 000 a 15 000 habitantes, son atendidas por cerca de 450 operadores. En las zonas rurales de servicio (con menos de 2 000 habitantes), la prestación de servicios está aún más fragmentada. Más de 25 000 unidades de gestión municipal y Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS) gestionan los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (SAS) en las zonas rurales. Una JASS consiste en un comité de voluntarios de la comunidad y es responsable del mantenimiento de los servicios de agua y saneamiento y de recaudar las cuotas familiares (OECD, 2021[13]). En total, las JASS están a cargo de las zonas rurales (cerca del 24% de la población), en tanto que las municipalidades (mediante empresas de servicios públicos y unidades de gestión municipal más pequeñas) brindan servicios a las ciudades pequeñas (con el 14% restante de la población) (World Bank, 2018[11]).
El elevado número de actores del sector provoca pérdida de economías de escala e ineficiencia en el uso de los recursos, además de plantear importantes retos para la regulación y la fiscalización por parte de la Sunass (véase la sección Evaluación y Recomendaciones). Las autoridades locales tienen el poder de decisión en materia de fusión y consolidación de los proveedores de servicios de agua y saneamiento, pero los actores locales se resisten a cambiar el statu quo.
Por otra parte, no todos los proveedores de zonas rurales operan de manera formal. A partir de una base de datos que cubre a 2 854 proveedores de zonas rurales (unidades de gestión municipal y JASS), la SUNASS descubrió que solo el 57% estaba formalmente establecido como proveedor.3 En el caso de las ciudades pequeñas, apenas el 30% de los proveedores estaban formalizados. La formalización aporta beneficios, como la posibilidad de obtener una licencia para ejercer el derecho legal de uso del recurso hídrico, la posibilidad de recibir inversiones públicas y el derecho a presentar un reclamo por contaminación.
Otro asunto fundamental para los proveedores de agua y saneamiento peruanos es su sostenibilidad financiera. Muchos proveedores urbanos operan con pérdidas y los rurales no alcanzan siquiera la sostenibilidad financiera básica. La mayoría de los operadores son organismos públicos pequeños con ingresos bajos y con una gestión a menudo ineficiente que deviene en baja calidad de la red y en elevadas pérdidas en ella (es decir, fugas). Por otra parte, debido que carecen de sostenibilidad financiera, muchos proveedores no pueden invertir, lo que provoca una falta de inversión en el sector. Antes de la promulgación de la Ley Marco de 2016, los activos donados o subsidiados no se reconocían en el proceso de fijación de tarifas, lo que impedía a las empresas acumular fondos para invertir en su reposición y ampliación.
En la actualidad, 19 de las 50 EPS se incluyen en un “régimen transitorio” vinculado con la falta de solvencia económica y financiera, en virtud del cual la gestión corresponde al Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS), agencia estatal adscrita al MVCS (Sunass, 2021[14]).
Gráfica 2.4. Estructura del mercado de proveedores de servicios de agua y saneamiento
Fuente: SUNASS (2019[9]), “Presentación que resume la clasificación de los prestadores de servicios, según el Decreto Supremo Nº 019-2017-VIVIENDA”, durante el seminario de la OCDE, Santo Domingo, septiembre de 2019.
Tarifas y cuotas familiares
Las tarifas de las EPS, que operan en zonas urbanas de más de 15 000 habitantes, se fijan por periodos de cinco años. La metodología tarifaria, que toma en cuenta la demanda prevista, los costos y los planes de inversión, se propone garantizar la sostenibilidad económica y financiera del operador. Las tarifas pueden aumentar durante el periodo, según el logro de determinados objetivos de rendimiento por parte de la EPS. Asimismo, cubren los pagos del Mecanismo de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE). Mediante dichos pagos, las EPS tienen la posibilidad de crear fondos de reserva para la conservación, recuperación y uso sostenible de las fuentes de servicios ecosistémicos. De igual manera, las tarifas cubren también aportaciones a un fondo de gestión de riesgo de desastres (GRD) y un fondo de adaptación al cambio climático (ACC) (OECD, 2021[13]).
La metodología tarifaria identifica varias categorías de consumidores distintos entre sí: de uso residencial, comercial, industrial y público. Los consumidores pagan una tarifa fija por su uso del agua y una flexible basada en el consumo real. Los hogares pobres pueden optar por pagar tarifas subsidiadas, las cuales se financian con las tarifas de otros usuarios del sistema (subsidio cruzado). El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) establece la clasificación socioeconómica de los hogares, con base en la cual la Sunass determina si los usuarios son elegibles para recibir subsidios. De acuerdo con el Decreto Legislativo núm. 1280, la Sunass es también responsable de determinar la metodología de la cuota familiar por la prestación del servicio por medio de asociaciones público-privadas, unidades de gestión municipal, operadores especiales y organizaciones comunales (OECD, 2021[13]).
En las zonas rurales atendidas por las JASS, los usuarios pagan una cuota familiar. La Sunass desarrolló una metodología para la fijación de la cuota familiar por parte de las JASS, la cual les permite cubrir como mínimo los costos de operación y mantenimiento y reducidos costos de reposición de los servicios de saneamiento en las zonas rurales. En tanto que las JASS determinan en última instancia el monto de las cuotas familiares, a la Sunass corresponde garantizar la sostenibilidad económica y financiera de los proveedores de servicios de saneamiento (OECD, 2021[13]).
Gobernanza multinivel del agua: gobiernos regionales y locales
Los gobiernos subnacionales (regionales y locales) tienen a su cargo garantizar el suministro eficiente de agua y saneamiento dentro de sus áreas. Por ley, los gobiernos regionales son responsables de:
Formular, aprobar y evaluar planes y políticas regionales de saneamiento
Brindar asistencia técnica y financiera a los gobiernos locales para sustentar el suministro de agua y saneamiento
Recopilar y actualizar datos relativos a la infraestructura de suministro de agua y alcantarillado y a los indicadores de gestión del servicio (OECD, 2021[13]).
Además, los gobiernos locales son responsables de:
Gestionar los activos de la red hídrica dentro del dominio público y la concesión de la explotación de los servicios de saneamiento
Crear Áreas Técnicas Municipales (ATM), que controlen y fiscalicen la prestación del servicio por parte de los proveedores y los apoyen con asistencia técnica y formación (las ATM no son prestadoras del servicio, aunque en algunos casos cumplen una doble función)
Incluir la asignación de recursos financieros para inversiones en infraestructura de saneamiento en los Planes de Desarrollo Municipal Concertados (PDMC) y en el presupuesto participativo local
Financiar y cofinanciar las inversiones para el mantenimiento y la sustitución de la infraestructura de saneamiento en las zonas rurales
Recabar datos e incorporarlos en el Sistema de Información de Agua y Saneamiento (OECD, 2021[13]).
Legislación y reformas
Situación previa a 2013
El sector peruano del agua y saneamiento experimentó muchas reformas en el pasado. Durante las décadas de 1970 y 1980, fue coordinado en gran medida de forma centralizada. El Servicio General de Obras de Saneamiento del Ministerio de Vivienda se encargó de la dirección y desarrollo del sector durante la década de 1970, hasta que en 1981 fue sustituido por una empresa estatal de gran tamaño que prestaba servicio a la mayoría de las zonas urbanas de Perú. La empresa, llamada Servicio Nacional de Abastecimiento de Agua Potable y Alcantarillado (SENAPA), contaba con 15 empresas afiliadas y 12 unidades operativas (Giugale, Newman and Fretes-Cibils, 2006[15]).
A partir de principios de la década de 1990, el SENAPA se disolvió de forma paulatina y las empresas y unidades operativas se transfirieron a las municipalidades. A partir de ese momento, SEDAPAL, que atiende a Lima, se convirtió en el mayor proveedor y se ha mantenido bajo el control del gobierno nacional. Junto con este avance hacia la descentralización, en 1992 se creó también la Sunass, encargada de la regulación económica de las empresas del sector. También en 1992, el Ministerio de la Presidencia se hizo cargo de las políticas sectoriales hasta 2002, fecha en que dejó de existir. En esa fecha, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) asumió la responsabilidad de las políticas sectoriales en el sector de saneamiento, para definir y poner en práctica las políticas sectoriales, formular planes de desarrollo y asignar fondos de inversión al sector de saneamiento (Giugale, Newman and Fretes-Cibils, 2006[15]).
En 1994 se promulgó la Ley General de Servicios de Saneamiento (Ley núm. 26.338) (El Presidente de la Republica, 1994[16]). Dicho instrumento establece que el saneamiento es un servicio público necesario y de interés nacional, cuyo fin es proteger la salud de la población y el medio ambiente. Las municipalidades provinciales son responsables de prestar este servicio, el cual pueden delegar a un prestador de servicios. También asignó a la Sunass la tarea de garantizar a los usuarios la prestación de servicios de saneamiento de mayor calidad, para así contribuir a la salud de la población y a la preservación del medio ambiente. La ley especifica además las regulaciones de funcionamiento del sector, entre ellas, los derechos y responsabilidades de los proveedores de servicios, el sistema tarifario y las condiciones de participación del sector privado.
Las medidas de descentralización puestas en marcha en la década de 1990 no lograron el propósito de ofrecer el acceso universal, un sector sostenible y servicios públicos autónomos eficientes. Esto podría deberse a que la descentralización no se acompañó de un desarrollo de capacidades suficiente ni de los incentivos necesarios para los gobiernos regionales y locales (World Bank, 2018[17]). Las tarifas se mantuvieron en un nivel que no bastaba para que las empresas pudieran financiar las inversiones, pues apenas lograban recuperar sus costos operativos. Esto provocó que aumentaran el monto del endeudamiento y la incapacidad de gestionar adecuadamente las operaciones relacionadas con el suministro de saneamiento.
Ley de 2013 sobre la modernización de los servicios de saneamiento
Como seguimiento a la Ley General de Servicios de Saneamiento, en 2013 se estableció una legislación adicional en la Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento. El objetivo de esta propuesta legislativa era modernizar la prestación de los servicios de saneamiento al establecer medidas para aumentar el acceso, la calidad y la sostenibilidad, así como promover el desarrollo, la protección del medio ambiente y la inclusión social. La iniciativa de modernización se basa en los principios de acceso universal, inclusión social, protección del medio ambiente, autonomía empresarial y eficacia (El Peruano, 2013[18]).
La Ley de Modernización de los Servicios de Saneamiento de 2013 también creó el Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS), adscrito al MVCS, aunque con autonomía funcional, económica, financiera y administrativa y con personalidad jurídica. La ley asigna al OTASS la labor de emitir regulaciones, directrices y protocolos, promover la fusión de las EPS, la evaluación de la solvencia técnica y económica de las empresas y su contribución al fortalecimiento de las capacidades. Asimismo, la ley establece las condiciones en las que las EPS pueden acogerse al llamado Régimen de Apoyo Transitorio (RAT). Las EPS pueden ingresar en el RAT tras una evaluación por parte de la Sunass de su solvencia económica y financiera y de su nivel de cumplimiento de los indicadores de gestión del servicio, además de otros criterios técnicos. La Sunass tiene la capacidad de identificar, mediante evaluaciones anuales, a las empresas que deben formar parte del RAT, en tanto que el OTASS las gestiona (es decir, elige a su consejo de directivo y sus directivos). El RAT se concibió como un régimen temporal (con una duración máxima de 15 años) orientado a mejorar las operaciones de las EPS, al realizar evaluaciones trianuales de las EPS incluidas (Sunass, 2021[14]).
Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento de 2016
En 2016, la nueva administración de Perú puso en marcha una iniciativa de reforma sectorial, orientada a lograr el acceso universal a los servicios de saneamiento en el país. Los objetivos de la nueva iniciativa, establecida en la ley 1280, eran los siguientes:
Definir regulaciones para lograr el acceso universal, la calidad, el rendimiento eficiente y la sostenibilidad.
Establecer medidas para reforzar y aumentar la eficacia en la gestión de los proveedores de SAS.
Definir el papel y las funciones de las autoridades responsables de aumentar la cobertura y la prestación sostenible de SAS en todo el país.
La ley establece como prioridad decisiva la modernización del sector mediante el fortalecimiento de los proveedores de SAS. La ley apunta a transformar a las EPS en corporaciones públicas, con la expectativa de aumentar la cobertura al incluir primero las zonas urbanas fuera de su área de servicio, y después expandirse hacia las zonas rurales cercanas. Asimismo, estipula los siguientes principios para la prestación de servicios de saneamiento:
Acceso universal.
El carácter esencial de los servicios de saneamiento.
Inclusión social.
Autonomía y responsabilidad en la gestión empresarial.
Independencia en la gestión de los recursos financieros.
Responsabilidad, transparencia y rendición de cuentas de las entidades sectoriales.
Buen gobierno corporativo y rendición de cuentas de los proveedores.
Equilibrio económico-financiero.
Protección del medio ambiente y uso eficiente del agua.
Se espera que la iniciativa aumente los incentivos para las EPS y amplíe la regulación económica de la Sunass trascendiendo a las EPS para abarcar a los proveedores de ciudades pequeñas y zonas rurales. De esta forma se expande el ámbito de competencia del trabajo de la Sunass a un gran número de pequeños proveedores con quienes no trabajaba antes. El OTASS desempeña una función central en la transformación de las EPS, con el fin de promover la integración de las empresas y aumentar la sostenibilidad (Gráfica 2.5).
Gráfica 2.5. Actividades para la modernización del sector del agua - SUNASS, MVCS y OTASS
Fuente: Perú: Closing sanitation gaps with evidence-based investments in the sector, Sanitation for All Secretariat, 2019, https://www.sanitationandwaterforall.org/news/peru-closing-sanitation-gaps-with-evidence-based-investments-in-the-sector#:~:text=As%20of%202018%2C%20about%203,7.4%20million%20lack%20sanitary%20sewerage.&text=1280'%20and%20National%20Sanitation%20Policy,of%20sanitation%20sector%20in%20Peru.
En cumplimiento de la Ley Marco de 2016 y el Decreto Supremo 005-2020-VIVIENDA de 2020, la Sunass está a cargo de poner en marcha un nuevo modelo de regulación tarifaria para las EPS. Dicho modelo toma en cuenta las diferencias entre los proveedores y su capacidad para afrontar las obligaciones y mejorar la calidad, y ajusta su regulación tarifaria en consecuencia. Las empresas se situarán en una escala que abarca desde su nivel inicial de eficiencia y el nivel de eficiencia de una empresa llamada “modelo”, en función de su nivel de desarrollo.
Referencias
[3] BBC (2020), “Crisis en Perú: 3 claves que explican la inestabilidad política en el país”, https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-54916840 (accessed on 29 November 2021).
[6] Congreso de la Republica (2021), About Congress, https://www.congreso.gob.pe/eng/overview/about-congress/.
[18] El Peruano (2013), Law of modernization of thesanitation services, https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-de-modernizacion-de-los-servicios-de-saneamiento-ley-n-30045-951518-1/ (accessed on 8 July 2021).
[16] El Presidente de la Republica (1994), Ley General de Servicios de Saneamiento LEY Nº 26338, https://www.sunass.gob.pe/doc/LGSS/ley_26338.pdf (accessed on 8 July 2021).
[15] Giugale, M., J. Newman and V. Fretes-Cibils (eds.) (2006), An Opportunity for a Different Peru, The World Bank, http://dx.doi.org/10.1596/978-0-8213-6862-6.
[7] INEI (2021), Medio Ambiente, https://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/medio-ambiente/ (accessed on 12 July 2021).
[9] INEI (2020), Perú Formas de Acceso al Agua y Sanaemiento Basico, https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/boletines/boletin_agua_junio2020.pdf.
[1] Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Perú (2019), “Constitución política del Perú”, https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2019/05/Constitucion-Politica-del-Peru-marzo-2019_WEB.pdf (accessed on 29 November 2021).
[12] OECD (2021), Water Governance in Peru, OECD, http://dx.doi.org/10.1787/568847b5-en.
[13] OECD (2021), Water Governance in Peru, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/568847b5-en.
[4] OECD (2016), OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264265172-en.
[5] OECD (2016), Regulatory Policy in Peru, OECD, http://dx.doi.org/10.1787/9789264260054-en.
[10] Sanitation and Water for All (2019), Peru: Closing sanitation gaps with evidence-based investments in the sector, https://www.sanitationandwaterforall.org/news/peru-closing-sanitation-gaps-with-evidence-based-investments-in-the-sector.
[14] Sunass (2021), Transitory Support Regime (RAT) [Régimen de Apoyo Transitorio (RAT)], https://www.sunass.gob.pe/prestadores/empresas-prestadoras/regimen-de-apoyo-transitorio/ (accessed on 21 August 2021).
[8] UN-Water (2020), Peru, https://www.sdg6data.org/country-or-area/Peru (accessed on 7 July 2021).
[2] World Bank (2021), “GDP growth (annual %) – Peru”, https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.KD.ZG?locations=PE (accessed on 29 November 2021).
[11] World Bank (2018), International Bank For Reconstruction and Development, Project Appraisal Document on a Proposed Loan in the Amount of US$70 Million to the Republic of Peru for a Modernization of Water Supply and Sanitation Services Project, https://documents1.worldbank.org/curated/en/118971532835034687/text/Peru-Modernization-PAD-07092018.txt.
[17] World Bank (2018), The World Bank Modernization of Water Supply and Sanitation Services (P157043), https://documents1.worldbank.org/curated/en/706771525142348131/text/Project-Information-Document-Integrated-Safeguards-Data-Sheet-Modernization-of-Water-Supply-and-Sanitation-Services-P157043.txt (accessed on 8 July 2021).
Notas
← 1. Se considera que la población con acceso a servicios de agua potable gestionados de forma segura es aquella con acceso a “agua potable proveniente de una fuente mejorada de abastecimiento de agua ubicada en las instalaciones donde se necesita, disponible cuando se necesita y que cumpla con normas de materia fecal y sustancias químicas prioritarias”.
← 2. La fuente no especifica el porcentaje de la población rural con acceso a servicios de saneamiento gestionados de forma segura. El porcentaje de la población rural con acceso al servicio al menos básico, de 60%, es mucho menor que el de la población urbana de 84%.
← 3. De conformidad con la Ley Marco de 2016, las organizaciones comunitarias se consideran formales cuando cuentan con la autorización del distrito o municipalidades provinciales. Dicha autorización se otorga en un certificado.