El Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés), fue desarrollado por la OCDE para ayudar a los reguladores a evaluar su propio desempeño. El PAFER estructura las directrices de desempeño en un marco de insumosproceso-rendimiento y resultados. Este capítulo aplica este marco a la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento, Sunass, y revisa sus características actuales, oportunidades y desafíos enfrentados por la Sunass para desarrollar un marco de evaluación de desempeño efectivo.
Impulsando el desempeño del Regulador de los servicios de agua y saneamiento de Perú
Gobernanza de reguladores
3. Gobernanza de Sunass
Abstract
Función y objetivos
La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) es el regulador económico de los servicios de saneamiento en Perú, los cuales incluyen agua potable, alcantarillado y disposición sanitaria de desechos.
Este organismo regulador fue creado en 1992 por el Decreto Ley núm. 25965, en conjunto con las grandes reformas al sector orientadas a descentralizar y comercializar la prestación de servicios. A la Sunass se le otorgó la responsabilidad de supervisar las recién creadas Empresas Prestadoras del Servicio de Saneamiento (EPS) que operaban en zonas urbanas y estaban separadas de las municipalidades en términos legales y financieros.
En diciembre de 2016, una nueva Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (en adelante Ley Marco 1280) amplió el papel de la Sunass y le asignó diversas funciones adicionales. Previamente, el organismo regulador se encargaba de fiscalizar los servicios de saneamiento en las ciudades de más de 15 000 habitantes, lo que en la práctica implicaba fiscalizar a 50 EPS. La Ley Marco 1280 amplió el ámbito de competencia de las funciones del regulador e incluyó la fiscalización de más de 25 000 prestadores de servicios en zonas rurales (conocidos como Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento, JASS) y 450 operadores en ciudades pequeñas (con una población de 2 000 a 15 000 habitantes), con el fin de garantizar la calidad del servicio y la sostenibilidad financiera. Se trata de un gran número de operadores para supervisar en comparación con otros países (Gráfica 3.1).
Gráfica 3.1. Número de operadores del servicio de agua activos en el sector del agua y alcantarillado supervisados por los reguladores de agua
Nota: Esta gráfica, presentada originalmente en (OECD, 2015[1]) , se actualizó para reflejar el cambio de categoría de Perú. Antes, el país se ubicaba en la categoría “De 10 a 100 operadores de agua activos”.
* La denominación «Kosovo» se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución 1244/1999 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.
Fuente: (OECD, 2015[1]).
Mandato y objetivos
Los objetivos de alto nivel de la Sunass están definidos en la legislación. La Ley Marco 1280 establece que la Sunass tiene la responsabilidad de “garantizar a los usuarios la prestación de los servicios de saneamiento, en las zonas urbanas y rurales, en condiciones de calidad, con el fin de contribuir a la salud de la población y a la preservación del medio ambiente”.
Misión, visión y valores
La misión de la Sunass es “Fijar las tarifas, regular y supervisar la provisión de los servicios de saneamiento por parte de los prestadores de forma independiente, objetiva y oportuna, para contribuir a que los ciudadanos y ciudadanas aseguren el ejercicio de sus derechos y deberes”1. La declaración de misión fue aprobada por el Consejo Directivo como parte del plan estratégico 2020-2023.
La Sunass no cuenta con una declaración de visión propia, sino que se adhiere a la visión de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) a la que está adscrita, de acuerdo con las directrices del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). La visión de la PCM es ser un “Ministerio que promueve el cambio para contar con un Estado moderno, articulado y descentralizado, generando confianza en la población e incremento de la competitividad”.
El Código de Ética del regulador define como valores institucionales a la libertad, el compromiso, la confianza, la cohesión, la solidaridad, la honestidad y la responsabilidad social.
Funciones y facultades
La Ley núm. 27332 (Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, LMOR) otorga a todos los reguladores peruanos del sector funciones de supervisión, fijación de tarifas, emisión de regulaciones, fiscalización de la actividad de los sujetos regulados, así como resolución de conflictos y reclamos. De acuerdo con esto, la Sunass tiene las siguientes facultades y funciones:
Regulación (función normativa): puede dictar regulaciones, orientaciones y normas.
Aprobación de tarifas (función reguladora): aprueba las tarifas de los servicios y las actividades sujetas a su regulación económica.
Supervisión (función supervisora): supervisa la prestación de servicios y evalúa el desempeño de las empresas que los prestan. Tiene la capacidad de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de las entidades, empresas o actividades supervisadas, así como de verificar el cumplimiento de cualquier disposición, mandato o resolución emitida por el organismo regulador.
Fiscalización y sanción (función fiscalizadora y sancionadora): puede imponer sanciones y medidas correctivas a los prestadores de servicios por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la normativa legal o técnica, así como de las obligaciones de los concesionarios en sus respectivos contratos de concesión. Asimismo, tiene la facultad de cobrar multas.
Solución de reclamos (función de solución de reclamos): puede resolver por la vía administrativa los conflictos que surjan entre los operadores del servicio de agua y los usuarios.
Solución de controversias (función de solución de controversias): puede resolver por la vía administrativa los conflictos que surjan entre las empresas. En la práctica, dada la falta de competencia entre los prestadores del sector, el regulador nunca ha utilizado esta facultad.
Además de sus principales funciones reguladoras, la Ley Marco 1280 otorgó a la Sunass diversas funciones nuevas. El organismo tiene hasta 2022 para ponerlas en marcha (seis años desde la promulgación de la ley). Según la Ley Marco 1280, el regulador:
Determina la zona geográfica a la que las empresas de servicios públicos están obligadas a prestar servicios de abastecimiento de agua y saneamiento (SAS) (“zona de prestación de servicios”).
Aprueba la escala de eficiencia para la integración de los prestadores de servicios, es decir, determina la viabilidad de fusionarlos para aprovechar las economías de escala con miras a ser más eficientes.
Autoriza a los municipios a prestar servicios de agua y saneamiento en los casos en que esto no puede realizarse la integración con una EPS.
Supervisa la ejecución de los contratos de asociación público-privada (APP) vinculados con la prestación de servicios de saneamiento.
Evalúa a las EPS de acuerdo a los criterios establecidos en la Ley Marco y sus reglamentos, para determinar si califican para acogerse al “Régimen de Apoyo Transitorio”, en virtud del cual el Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS), organismo técnico dependiente del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), asume el control de la gestión del servicio.
Fiscaliza (y sanciona) el cumplimiento de las obligaciones legales y técnicas de las empresas en relación con la rendición de cuentas, el desempeño y el buen gobierno corporativo.
Promueve los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE)2 al proporcionar asistencia técnica a las EPS en lo que respecta a calcular e incorporar los MERESE en las tarifas del agua. El regulador también trabaja con las EPS para apoyar la implementación de los fondos MERESE y explorar las distintas modalidades de inversión.
Mediante el Decreto Legislativo 1185/2015 se asignó a la Sunass una función adicional, relacionada con la gestión de los recursos hídricos. Según este, la Sunass establece y aprueba la metodología, los criterios económicos y el proceso de determinación de la tarifa por monitoreo y gestión de aguas subterráneas para los prestadores de servicios de saneamiento3.
En la práctica, la Sunass también proporciona valiosa orientación y apoya el desarrollo de capacidades (por ejemplo, por medio de sesiones de formación y talleres) a los prestadores de servicios y a partes del gobierno subnacional (como las Áreas Técnicas Municipales, ATM) responsables de supervisar a los prestadores de servicios en zonas rurales. Por ejemplo, el regulador orienta a las EPS sobre la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático, para que dichas empresas incorporen estos elementos en sus planes maestros optimizados.
Las EPS urbanas entienden bien las funciones y facultades del regulador, pero no sucede lo mismo con los demás prestadores de servicios. La Sunass tiene relaciones de larga data con las 50 EPS que operan en las principales zonas urbanas de Perú, y conocen a fondo el papel del organismo en cuanto a sus funciones reguladoras y sus responsabilidades de aprobación de tarifas, fiscalización y sanción. Los prestadores de servicios de zonas urbanas y rurales pequeñas que se sujetaron a la supervisión del regulador en 2017 conocen menos las funciones y facultades de la Sunass, aunque esta afirma que tal situación ha mejorado gracias a las campañas informativas que emprendió.
El público en general tiene poco conocimiento del regulador y de su función. Según una encuesta de Ipsos realizada en diciembre de 2020 entre hombres y mujeres de 18 a 70 años de edad en zonas urbanas y rurales, solo el 5% sabía de la Sunass y sus funciones y el 8% estaba enterado de algo de lo que hace. Esto significa que en total sólo el 13% sabe del organismo.
Además, según el regulador, tiene que hacer frente a la resistencia a varias de sus funciones. Por ejemplo, la resistencia frecuente de los usuarios y los dirigentes políticos locales a los aumentos de tarifas – y, en términos más generales, la resistencia a la idea de pagar por el agua, ya que esta se percibe como un derecho humano y no como un servicio comercial – y la resistencia a los intentos de integrar a los prestadores de servicios por parte de las EPS, las empresas de servicios públicos más pequeñas y los consumidores. El concepto de los MERESE, si bien voluntario, también ha sido cuestionado por los consumidores.
Cuadro 3.1. Facultades de la Sunass
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Coordinación institucional
La Sunass opera en un entorno complejo, en conjunto con otros organismos públicos de los niveles nacional y subnacional (Cuadro 3.2; Cuadro 3.3).
La Ley Marco 1280 define las funciones respectivas de los ministerios y otros organismos públicos que intervienen en el sector del agua y saneamiento (incluida la Sunass), de los gobiernos locales y regionales y de los prestadores de servicios. No obstante, parece que algunas acciones se duplican en áreas como la recolección de datos, el desarrollo de capacidades y las campañas de concienciación pública dirigidas a fomentar una “cultura del agua” y a hacer entender la necesidad de pagar una tarifa por ella. Por otra parte, las diferentes interpretaciones del papel de la Sunass por parte de los actores del sector —sobre todo en cuanto a la responsabilidad de garantizar la calidad del agua potable— provocan problemas de coordinación. Si bien la definición de la Sunass de la calidad del servicio para las EPS usada en sus indicadores de referencia no incluye la calidad del agua, la aplicada en las zonas rurales sí incluye el tratamiento del agua (cloración).
Coordinación a nivel nacional
En general, se observa un desajuste entre el complejo marco jurídico del sector del agua y saneamiento y la capacidad de las instituciones peruanas para ponerlo en práctica (OECD, 2021[2]). La escasa capacidad contribuye a la falta de claridad en torno a las funciones y obligaciones y resulta agravada por ella, ya que los mandatos y los límites de actividad no siempre se captan con claridad. No hay reuniones institucionalizadas periódicas para establecer la coordinación de alto nivel entre el regulador y otras autoridades públicas que intervienen en el sector del agua y saneamiento. En 2020 y en los primeros meses de 2021 se celebraron reuniones especiales entre la PCM y la Sunass —en particular en el contexto de la respuesta del Estado a la pandemia de COVID-19— para debatir sobre asuntos pertinentes y determinar si el organismo regulador necesita apoyo del Ejecutivo. Como órgano de coordinación del Poder Ejecutivo, la PCM ha mediado en los contactos entre la Sunass y los ministerios competentes, sobre todo con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en relación con cuestiones presupuestarias. La emergencia provocada por COVID-19 impulsó una mayor coordinación ad hoc de alto nivel. Por ejemplo, el MEF convocó a las autoridades públicas del sector del agua, incluido su organismo regulador, a analizar el decreto de emergencia como respuesta a la crisis sanitaria.
No se evalúa de manera continua o periódica la existencia de posibles duplicidades con otros organismos reguladores ni de lagunas en el marco normativo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional tiene la facultad de definir cuál es la autoridad competente en un asunto determinado (según lo estipulado en la Constitución Política y en el Código Procesal Constitucional del Perú) y la PCM puede emitir opiniones técnicas sobre conflictos de competencia entre entidades del Poder Ejecutivo4. Los procesos de este tema no son habituales y no ha surgido ningún caso relacionado en el sector.
Para facilitar la coordinación, la Sunass tiene siete acuerdos de cooperación con los siguientes organismos públicos, en los que se establece su compromiso de intercambiar información, recursos técnicos, formación, entre otros:
Autoridad Nacional del Agua (ANA).
OTASS, en el marco del Programa de Modernización con el Banco Mundial-
Instituto Nacional de Investigación en Glaciares y Ecosistemas de Montaña, (INAIGEM).
Ministerio del Ambiente (MINAM).
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú (SENAMHI).
Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN).
Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL).
Cuadro 3.2. Coordinación con otras entidades públicas a nivel nacional
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Coordinación a nivel subnacional
La Sunass opera en el seno de un complejo panorama institucional a nivel subnacional, en el que intervienen varios ministerios y órdenes de gobierno municipales y regionales del sector (Cuadro 3.3). Las superposiciones, las duplicidades y las zonas grises en las regulaciones y su instauración son consecuencia de las complejas relaciones entre las instituciones nacionales y los órdenes de gobierno (OECD, 2021[2]). Asimismo, la inestabilidad del contexto político es un reto para la coordinación a este nivel, debido a la elevada rotación de personal prevaleciente en algunas instituciones.
Las oficinas descentralizadas de la Sunass lideran la cooperación a nivel subnacional. Otras autoridades públicas describen a la Sunass como un socio abierto, colaborativo y dinámico, además de que consideran la coordinación con otras instituciones a nivel subnacional como un elemento clave para mejorar la eficacia. El órgano regulador participa en las Comisiones Regionales de Saneamiento, convocadas por los gobiernos regionales encargados de supervisar los planes regionales de saneamiento. También se observa una importante coordinación con las unidades técnicas municipales (ATM) que realizan las tareas de supervisión y cumplimiento hasta que la Sunass pone en práctica estas funciones. En particular, la Sunass ha impartido capacitación a las ATM y a los prestadores de servicios rurales (JASS/Organizaciones comunales). Sin embargo, la coordinación puede resultar obstaculizada por la escasa capacidad y la alta rotación de las ATM.
El grado de coordinación de la Sunass con otros actores a nivel subnacional también se restringe por el alcance relativamente limitado de sus oficinas descentralizadas. El número de miembros del personal y su capacidad implican que las oficinas afronten retos al interactuar con los múltiples gobiernos municipales. Por otra parte, en tanto que el personal de los gobiernos regionales y de las ATM pueden estar presentes en las comunidades locales, en muchos casos la Sunass opera a distancia (por ejemplo, impartiendo sesiones virtuales de formación), en parte debido a las formas de trabajar en el contexto de la pandemia de COVID-19, y en parte por las limitaciones de recursos. Algunas municipalidades se ubican en lugares muy alejados y llegar a ellos toma mucho tiempo de traslado. Muchos de ellos no tienen conexión a Internet, lo que les impide participar en las actividades en línea de la Sunass.
Parece haber duplicidad de esfuerzos por parte de la Sunass y otros organismos públicos que intervienen a nivel subnacional; por ejemplo, en términos de formar a los prestadores de servicios, promover la importancia de clorar el agua y realizar un inventario de la infraestructura de agua y saneamiento.
Cuadro 3.3. Coordinación con otras entidades públicas a nivel subnacional
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Cooperación internacional
La Sunass tiene varios acuerdos de cooperación con socios de desarrollo (donantes internacionales) y organizaciones sin ánimo de lucro, para apoyar el desarrollo de capacidades y proporcionar asistencia técnica relacionada con el diseño y la implementación del esquema de pagos por servicios ecosistémicos de MERESE. Muchos de estos proyectos se supervisan en las oficinas descentralizadas de la Sunass, en tanto que la Oficina de Planificación, Presupuesto y Modernización (OPPM) en las oficinas centrales central desempeña un papel de coordinación, al mantener las relaciones con el Ministerio de Relaciones Exteriores (RREE) y la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI) y centralizar la información en una herramienta digital para uso interno.
En el ámbito internacional, la Sunass participa de manera activa en foros e iniciativas regionales destinados a promover la cooperación y la coordinación internacional en materia de regulación, en especial la Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas (ADERASA) y el Programa de Mejora de las Políticas Públicas y la Regulación de los Servicios de Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe (RegWAS LAC).
Aportación a las políticas
La Sunass contribuye a la formulación y perfeccionamiento de políticas, leyes y regulaciones ministeriales mediante la presentación de dictámenes no vinculantes. Durante la elaboración y aprobación de un proyecto de ley, el Congreso puede solicitar a la Sunass que presente información, comentarios o sugerencias, a los cuales deberá responder el regulador. Una situación similar se suscita en los proyectos normativos con estatus infrajurídico, como los decretos supremos emitidos por el MVCS, entidad a la que la Sunass puede también presentar comentarios.
El regulador conforma equipos multidisciplinarios dedicados a preparar las propuestas de dictamen, que son revisadas por la Dirección de Políticas y Normas (DPN) de la Sunass y el Director de la Oficina de Asesoría Jurídica (OAJ). La carga de trabajo que estas tareas implican se considera gestionable.
No hay requisito legal alguno para que el MVCS solicite la opinión de la Sunass; sin embargo, el Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimientos Administrativos5 sí estipula que los organismos públicos deberán colaborar. En ocasiones, es posible que la PCM convoque a la Sunass y a otras partes interesadas con miras a llegar a un acuerdo sobre los textos regulatorios. En la práctica, la Sunass informa de casos en los que el MVCS emitió regulaciones pertinentes sin consulta previa, o en los que el regulador divulgó la regulación pertinente publicada en el Boletín Oficial y, en consecuencia, presentó sus comentarios. La Sunass ha opinado sobre las regulaciones —incluidas aquellas que le asignan nuevas funciones— que no siempre se han tomado en cuenta.
La Sunass no publica las opiniones y comentarios que presenta. Por lo general, sus comentarios al Congreso se resumen en los dictámenes emitidos por las comisiones del Congreso, y los ciudadanos pueden solicitar estos al Congreso vía el procedimiento de acceso a la información pública.
Además, la Sunass emite opiniones sobre los contratos de concesión supervisados por ProInversión, la agencia peruana de promoción de la inversión privada. La Sunass emite opiniones en dos momentos del ciclo de inversión: 1) en la etapa de “estructuración”, su opinión sobre una primera versión del contrato de concesión no es vinculante; 2) en la etapa de “transacción”, su opinión sobre una versión final del contrato de concesión es vinculante en algunos aspectos, sobre todo en cuanto a las modalidades del acuerdo relacionadas con la definición de las tarifas, el acceso a los servicios y las obligaciones de los prestadores de servicios. Por otra parte, emite opiniones que se consideran técnicamente sólidas, pero las diferentes prioridades de cada regulador y de la agencia de promoción de inversiones pueden generar diferencias en los dictámenes sobre los contratos. Podría requerirse de dos a tres rondas para obtener una opinión favorable del regulador. ProInversión está obligada a publicar en su página web toda la información vinculada con los proyectos, incluidas las opiniones de la Sunass sobre los contratos de concesión. No obstante, en la práctica, no todas se han publicado.
En el ámbito internacional, Sunass contribuye a las negociaciones de acuerdos internacionales pertinentes; por ejemplo, los acuerdos para alcanzar el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6 sobre agua limpia y saneamiento.
Objetivos estratégicos
Plan estratégico
La Sunass opera en el marco de un Plan Estratégico Institucional (PEI) 2020-2024 de cinco años de duración, el cual establece cinco Objetivos Estratégicos Institucionales (OEI) y metas relacionadas. Los OEI se proponen contribuir a los Objetivos Estratégicos Sectoriales del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM), fijado por la PCM. Cada uno de estos objetivos está vinculado con indicadores cuantitativos y metas con plazos determinados, de modo que el regulador pueda supervisar la aplicación del PEI.
Los objetivos estratégicos se integran en un Plan Operativo Institucional Multianual (POI) que contiene todas las actividades operativas relacionadas con los objetivos estratégicos, para dar así congruencia a las actividades cotidianas y al plan estratégico general. No es posible emprender ninguna actividad que no esté incluida en el POI.
En los últimos años el regulador incorporó varios cambios en sus planes estratégicos:
En 2017, el Consejo Directivo de la Sunass aprobó el PEI 2017-2019, en el que se definieron los siguientes objetivos estratégicos institucionales (OEI): 1) optimizar la calidad de los servicios de saneamiento provistos a los usuarios, 2) contribuir a la provisión de servicios de saneamiento a los usuarios en condiciones de equidad, 3) contribuir al uso racional y sostenible del agua por parte de usuarios y prestadores de servicios de saneamiento, 4) mejorar la gestión institucional y, 5) fortalecer la gestión del riesgo de desastres.
En 2019, la Comisión de Planificación Estratégica amplió el PEI para que abarcara el periodo 2017-2022 (según la normativa del CEPLAN, una vez que el periodo del PEI se determina, puede ampliarse después).
En 2020, en una revisión del PEI 2017-2022, se resolvió que era necesario preparar un nuevo plan estratégico.
En febrero de 2020, el Consejo Directivo aprobó el PEI 2020-2023 y cambió tres de los cinco objetivos estratégicos del anterior PEI, como se muestra en la Cuadro 3.4.
En mayo de 2021, el Consejo prorrogó el PEI para así cubrir el periodo 2020-24.
Cuadro 3.4. Objetivos estratégicos, indicadores y metas de la SUNASS, PEI 2020-24
* Este objetivo es obligatorio para todos los organismos públicos, según se establece en el CEPLAN.
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Proceso de fijación de objetivos estratégicos
El CEPLAN determina el proceso y la metodología que se seguirán para desarrollar el PEI. En el interior de la Sunass, el proceso es coordinado por la OPPM.
El Presidente Ejecutivo de la Sunass conforma la Comisión de funcionarios de alto nivel de la administración y por los jefes de las direcciones y oficinas seleccionados por el Consejo, y es dirigida por el Presidente Ejecutivo, quien fija los puntos generales por considerar.
Una sección transversal más amplia del personal de la Sunass participa en el proceso de planificación mediante la creación de un equipo técnico (de 20 miembros) nombrado por la Comisión y mediante la impartición de seminarios. En total, alrededor del 8% del personal participa en el proceso.
El equipo técnico prepara una propuesta de PEI basada en los resultados de los seminarios que convocan a la alta dirección y al personal de toda la organización, incluidos los jefes de oficinas descentralizadas. La Comisión aprueba el documento en el que se plasma el PEI.
El PEI se envía a la PCM para su revisión y aprobación. La PCM verifica que este coincida con los objetivos del plan estratégico de todo el sector. Durante el proceso de evaluación del PEI propuesto, la OPPM interactúa con la PCM para responder cualquier duda. Hasta la fecha, la Sunass siempre ha recibido la aprobación de la PCM sin comentarios ni solicitudes de cambios.
El PEI se envía al CEPLAN para su aprobación metodológica.
El proceso de planificación estratégica concluye con la aprobación del PEI por parte del Consejo Directivo de la Sunass, tras lo cual se publica en la página web del regulador y en el Portal de Transparencia de Perú.
Comunicaciones
La Oficina de Comunicación e Imagen Institucional (OCII) se creó en 2019 con el propósito de elevar la comunicación a un nivel corporativo más centrado en las comunicaciones estratégicas con todas las partes interesadas para lograr los objetivos estratégicos del regulador. Anteriormente, el equipo de comunicaciones dependía de la Dirección de Usuarios y se centraba en la difusión de información a los consumidores. Ahora, dicha Dirección sigue realizando campañas educativas dirigidas a los consumidores.
La Sunass ha emprendido campañas de concienciación sobre los beneficios de beber agua tratada y ha desarrollado programas de comunicación para apoyar la aceptación por parte de los usuarios de pagar por el agua. Las oficinas descentralizadas cuentan con personal formado en el área de comunicaciones para apoyar la estrategia diseñada en las oficinas centrales. Sin embargo, por la falta de presupuesto, en la práctica hay pocas campañas locales y las personas que trabajan en ellas no reciban remuneración. Los planes para emprender más campañas se suspendieron durante la pandemia de COVID-19 con miras a centrar toda la comunicación en la emergencia sanitaria.
En fecha reciente la Sunass modificó su sitio web para orientarlo más al usuario y usar un lenguaje sencillo y accesible. Además, prepara materiales informativos escritos de manera sencilla y algunos elementos de comunicación se elaboran en lenguas nativas.
Independencia y prevención de influencias indebidas
La Ley Nº 27332 establece a la Sunass como un organismo público y descentralizado adscrito a la PCM, y que goza de autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera. La Sunass elabora su programa anual de trabajo de manera independiente. No obstante, este regulador depende de que la PCM o el MEF aprueben varios procedimientos:
Presupuesto [MEF]
Plan estratégico (PEI) [PCM y CEPLAN]
Cuadro para Asignación de Personal (CAP): los puestos clasificados de la entidad con base en la estructura orgánica vigente prevista en su Reglamento de Organización y Funciones [PCM]
Presupuesto de personal analítico: el presupuesto para los servicios específicos del personal permanente y temporal [MEF]
Estándares, excepto regulaciones, que deben someterse a un análisis de calidad regulatoria6 [PCM]
Permiso para viajes internacionales del personal [PCM]
Insumos
Recursos financieros
La Sunass se financia con una mezcla de fondos públicos y cuotas de la industria. La reforma del mandato del regulador realizada en 2016 cambió su modelo de financiación. En fechas anteriores, el regulador se financiaba únicamente con las cuotas de las empresas de servicios públicos que regulaba, con lo que recaudaba un máximo del 1% de la facturación anual después de los impuestos sobre las ventas y la promoción7.Para cubrir la ampliación de su mandato fuera de las zonas urbanas, los fondos gubernamentales ahora aportan la mayor parte del presupuesto, en tanto que los ingresos de las entidades reguladas representan el 42% de su presupuesto anual (Cuadro 3.5).
Cuadro 3.5. Fuentes de ingresos
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Los fondos públicos se transfieren directamente del MEF a la Sunass al inicio del año natural, en forma de créditos presupuestarios. Las empresas de servicios públicos pagan su cuota a la Sunass cada mes (49 de 50 prestadores cumplen con el pago de dichas cuotas).
El presupuesto anual de operación de la Sunass fue de casi 105.9 millones PEN (unos 26 millones de dólares) en 2020, lo que significa que fue 3.5 veces más grande que el presupuesto en 2016, en consonancia con la ampliación de sus funciones. Sin embargo, desde entonces la contribución del gobierno al presupuesto ha reducido. En consecuencia, en 2021 el presupuesto se redujo casi 10% (a 95.8 millones de PEN) y se estima que en 2022 disminuya otro 12% (a 84 millones de PEN), debido también a una baja prevista de los ingresos por las tarifas cobradas.
El regulador afirma que sus recursos son insuficientes para llevar a cabo su mandato. Incluso antes de que sus funciones se extendieran a las zonas rurales, la Sunass consideraba que su presupuesto era insuficiente para desempeñar plenamente sus funciones, pues las empresas prestadoras del servicio de agua en Perú suelen ser organismos públicos pequeños con bajos ingresos comerciales. Si bien se aplica un tope del 1% a todos los organismos reguladores, los ingresos del sector del agua son muy diferentes de los de otros sectores (por ejemplo, energía y minería).
Algunas actividades infrafinanciadas son la supervisión y fiscalización (en particular, la supervisión de los contratos, fondos y reservas de las asociaciones público-privadas, APP, y la fiscalización de los procesos de tratamiento de aguas residuales y las normas de calidad del agua) y la fijación de tarifas (la nueva regulación tarifaria exige una actualización más frecuente de las tarifas y su fijación en las localidades pequeñas). Según el regulador, actividades como la recolección de datos y la gestión de la información, así como el equipo, los programas informáticos y el mantenimiento de los sistemas de información, también están infrafinanciados.
Gestionar los recursos financieros
El gasto presupuestario se realiza por período presupuestario, del 1 de enero al 31 de diciembre, a partir del presupuesto institucional aprobado cada año según las regulaciones emitidas por el MEF.
El proceso presupuestario se coordina con el MEF por medio de un sistema digital. La Sunass presenta diario la información a través del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) en línea, como parte del sistema de presupuesto basado en el desempeño de toda la administración de Perú.
La Sunass elabora una programación presupuestaria plurianual como parte de su proceso de planificación estratégica. La OPPM supervisa dicha elaboración (Cuadro 3.6).
Se realizan reuniones de coordinación con los equipos de Lima y de las oficinas descentralizadas para preparar el POI, la Programación Presupuestaria Plurianual y la Formulación del Presupuesto.
El POI se elabora y las actividades operativas y los objetivos físicos se determinan siguiendo las directrices del CEPLAN.
Una vez definido el POI, se prepara el presupuesto plurianual de acuerdo con la normativa presupuestaria.
Cada oficina o equipo de la Sunass completa, bajo su responsabilidad, un cuadro de necesidades para las actividades operativas.
La OPPM evalúa el cuadro de necesidades y fija el presupuesto.
Se toma como referencia el nivel de ingresos previsto y la ejecución presupuestaria del año anterior.
Para garantizar la alineación del presupuesto de la Sunass con los objetivos del PEI, cada actividad del POI está alineada con un objetivo estratégico, y además se registra la información financiera.
Se presenta el presupuesto al MEF para su aprobación.
En el caso del personal de nómina o con Contrato Administrativo de Servicios (CAS), el MEF utiliza como parámetro el número de cargos registrados en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos (AIRHSP), gestionado por el MEF.
Cuadro 3.6. Presupuesto anual por área (2021)
Notas: La certificación del crédito presupuestario es un procedimiento administrativo dirigido a garantizar la disponibilidad de crédito presupuestario para el ejercicio fiscal respectivo, a fin de autorizar los gastos de conformidad con el presupuesto institucional. El porcentaje asignado se obtuvo promediando el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM). PIA: 88 856 348; PIM: 95 761 514.
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
La OPPM elabora informes semanales sobre la ejecución del presupuesto. Cada mes se presenta la oportunidad de revisar y reajustar, de ser necesario, la asignación de recursos entre las diferentes unidades, tras el análisis de la ejecución del presupuesto y el cumplimiento de la priorización de las actividades operativas.
Al igual que otros organismos públicos bajo los auspicios de la PCM, la Sunass registra todas sus operaciones financieras en el SIAF. En el portal de acceso público del MEF “Transparencia Económica Perú” se incluye información sobre los ingresos y el presupuesto de la Sunass, la cual se actualiza diariamente. Más aún, la Sunass se ha adherido progresivamente a las normas internacionales de calidad para la gestión financiera y en 2020 logró la certificación ISO (ISO 9001:2015).
La Sunass está sujeta a varias regulaciones del Gobierno central en lo referente a la gestión de sus recursos financieros:
El presupuesto es aprobado anualmente por el MEF antes de su aprobación por el Congreso.
Los funcionarios de la Sunass son remunerados de acuerdo con los límites mínimos y máximos fijados por el Decreto Supremo y refrendados por el Consejo de Ministros y el MEF.
La PCM tiene autoridad sobre algunas asignaciones presupuestarias, incluida la aprobación de viajes al extranjero con fines de representación institucional.
Los excedentes de las cuotas pueden trasladarse al año o años siguientes, en tanto que los excedentes de los fondos públicos deben devolverse a la Tesorería cada año. La Sunass ha encontrado dificultades en la asignación de recursos debido a la etiquetación de sus diferentes flujos de ingresos. Los fondos públicos se destinan exclusivamente a las nuevas responsabilidades de la Sunass en localidades pequeñas y zonas rurales. Sin embargo, parte del personal desempeña funciones en zonas urbanas más grandes, así como en ciudades y zonas rurales pequeñas.
Por otra parte, según informes de la Sunass, en un inicio enfrentó algunos problemas debido a la asignación del presupuesto nacional, ya que su asignación presupuestaria se distribuyó por medio del MVCS y no provino directamente del MEF. Debido al retraso en la recepción del presupuesto, el órgano regulador no dispuso de fondos suficientes para cubrir los sueldos, lo que provocó retrasos en los pagos y diversos conflictos laborales. Ahora recibe los fondos directamente del MEF, lo cual ha mejorado el proceso.
La auditoría interna es realizada por el Órgano de Control Institucional (OCI) que forma parte de la Contraloría General de la República del Perú (CGR), máxima autoridad del Sistema Nacional de Control (SNC), el cual supervisa, vigila y verifica la correcta aplicación de las políticas públicas y la utilización de los recursos y el patrimonio del Estado. El objetivo del OCI es supervisar el gasto y la gestión transparente de los recursos del regulador. El OCI es responsable de auditar todo el gasto público, por ejemplo, al supervisar los procedimientos y el proceso de evaluación relacionados con los contratos, las compras públicas y otros servicios. El regulador considera que el control del OCI aumentó en los últimos años.
El jefe del OCI es nombrado por la Contraloría y depende de ella, ya que de manera oficial la Contraloría es representada en el órgano regulador por el auditor jefe del OCI. El sueldo del jefe del OCI se paga con el presupuesto de la CGR, en tanto que el de los demás miembros del personal del OCI se pagan con recursos públicos de la Sunass.
Los informes del OCI se presentan al Contralor General y al Presidente Ejecutivo o Gerente General de la Sunass. La mayoría de ellos se refieren a las actividades financieras. En algunos de estos informes se examinan las actividades operativas de la Sunass (por ejemplo, la compra de vehículos para las oficinas descentralizadas o la fiscalización de los activos de la Sunass) o se verifican las actividades de supervisión y fiscalización de las oficinas descentralizadas o las resoluciones del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios de los Servicios de Saneamiento (TRASS). Los informes del OCI están disponibles en línea.
Recursos humanos
La Sunass cuenta con una fuerza laboral total de 630 personas, (Cuadro 3.7, Cuadro 3.8). La fuerza laboral total creció 23% entre 2017 y 2020. Esta tendencia se debió en gran medida al aumento del personal de las oficinas de apoyo y asesoramiento8, el cual se duplicó con creces en ese periodo de cuatro años.
Cuadro 3.7. Personal de Sunass por categoría, 2017-2020
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Cuadro 3.8. Personal de Sunass por departamento, 2020
Nota: RO = recursos del presupuesto público; CAS = Contratos Administrativos de Servicios, régimen de la Ley 1057; CAP-P = Cuadro para Asignación de Personal Provisional, régimen de la Ley 728.
Fuente: Cuestionario PAFER 2021.
En el Manual de Organización y Funciones (MOF) y el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de la Sunass se describen las principales funciones de cada puesto. Cualquier cambio que se decidiera realizar en el ROF requiere la aprobación de la PCM mediante un decreto supremo.
Composición de la fuerza laboral
El personal de la Sunass proviene de una amplia gama de disciplinas profesionales y académicas; el grupo más numeroso está compuesto por ingenieros, seguido por el de abogados y el de economistas (Cuadro 3.9). Asimismo, el regulador cuenta con un número importante de funcionarios con formación en comunicación, gestión y contabilidad. Los informes anecdóticos de la Sunass indican que una parte importante de su personal ha trabajado en otros órganos reguladores. Cerca del 10% de las funciones y obligaciones de la Sunass son realizadas por contratistas y consultores externos9.
Cuadro 3.9. Personal de la Sunass
Nota: Información con corte a marzo de 2021.
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Las mujeres están infrarrepresentadas en el nivel de alta dirección de la organización (Cuadro 3.10), sin embargo son mayoría en el Consejo Directivo En general, las mujeres representan el 46% del personal total y algo más de la mitad del personal técnico.
Cuadro 3.10. Equilibrio de género en la fuerza laboral
Nota: Información corte a marzo de 2021. La categoría de Alta Dirección comprende al Consejo Directivo, la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia General.
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
De cara a los próximos 10 años, el regulador detectó la necesidad de reforzar las competencias en las áreas de gestión de la información y ciencias de la información, así como en la obtención y gestión de información biofísica en las cuencas hidrográficas y su impacto en los aspectos económicos de la regulación; ello con el fin de apoyar el nuevo papel del regulador en los procesos de los MERESE.
Contratación
La Sunass contrata a la mayoría de su personal de acuerdo con las normas y los procedimientos establecidos por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE). El sitio web oficial del empleo, gestionado por SERVIR, publica información sobre cada etapa del proceso, desde la selección hasta los resultados finales. No hay criterios preestablecidos para la contratación.
La Sunass cuenta con 18 cargos considerados “de confianza” que están exentos del concurso público de méritos10. La ley permite el libre nombramiento y remoción de estos cargos y los requisitos mínimos para ellos se definen en el Clasificador de Cargos de la Sunass. Los cargos de confianza se designan en el CAP-P. Los cargos de confianza son la Gerencia General, varios Directores11 o Jefes de Oficina y asesores de la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia General.
La Gerencia General da la aprobación final a la contratación de personal para cada puesto.
La Sunass no puede contratar personal de nivel directivo que provenga directamente de una entidad regulada. Debe respetarse un periodo de pausa de un año antes de la contratación. También existen restricciones posteriores a la contratación que incluyen un periodo de pausa de un año durante el cual el personal no puede trabajar para una entidad regulada. Ambas disposiciones figuran en el Decreto Supremo Nº 017-2001-PCM.
Remuneración y condiciones contractuales
Los funcionarios de la Sunass trabajan bajo dos regímenes laborales: la Ley núm. 728 y la Ley núm. 1057. El 14% del personal trabaja de conformidad con las regulaciones laborales del sector privado, que no suelen brindarse en las entidades públicas (régimen de la Ley núm. 728)12. Dicha ley ofrece contratos indefinidos con todas las prestaciones. El número de cargos es fijo, lo que significa que solo podrán hacerse contrataciones apegadas al régimen de la Ley núm. 728 cuando un cargo acogido a dicha ley quede vacante. Las entidades sometidas a este régimen laboral tienen escalas de remuneración diferentes de las pertenecientes al sistema de remuneración única. Esto permite que el personal altamente cualificado que ocupa cargos de responsabilidad quede exento del requisito de ascender paso a paso por los niveles jerárquicos de una organización. Los Directores de Oficinas y Departamentos contratados mediante concurso público se acogen a este régimen.
El 86% de los empleados de la Sunass fueron contratados bajo el régimen de la Ley núm. 1057 del CAS. El régimen CAS ofrece menos prestaciones laborales, como seguros o pensiones, a diferencia del régimen 728. Sin embargo, la Ley núm. 29849 estableció la eliminación progresiva de la Ley núm. 1057, y la Ley núm. 1131 otorgó derechos laborales a los empleados acogidos a este régimen.
En el caso del personal que ocupa “cargos de confianza” (por ejemplo, el Gerente General, los asesores del Presidente Ejecutivo y ciertos directores), su nombramiento no está sujeto a un plazo y puede rescindirse en cualquier momento y sin motivo.
La Sunass sigue los planes de remuneración de los dos regímenes de empleo mencionados. Su personal no califica para recibir una remuneración basada en el desempeño. Cualquier cambio en las bandas salariales en un régimen específico de remuneración requiere la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas y debe cumplir con la Ley de Presupuesto y Equilibrio Presupuestario. Sin embargo, el reglamento interno de la Sunass sí otorga al personal algunos beneficios adicionales, como darle el día libre al funcionario en su cumpleaños.
Los sueldos de la Sunass se consideran competitivos en comparación con los de las empresas reguladas del sector del agua y el saneamiento. Sin embargo, según la Sunass, sus sueldos son, en promedio, más bajos que los de otros reguladores de Perú. La Sunass no lleva un registro de las brechas salariales de cargos comparables en el sector regulado.
Formación y retención del talento
La Sunass cuenta con un Plan de Desarrollo de las Personas (PDP) basado en las necesidades de formación expresadas por los equipos del organismo y coincidente con los objetivos estratégicos institucionales. En el caso de los cargos técnicos, como los estudios tarifarios, los nuevos empleados tardan de dos a tres años en promedio para conseguir elaborar un estudio tarifario de forma autónoma. Sus competencias se desarrollan sobre todo mediante la formación en el trabajo y el apoyo del equipo.
La rotación de personal parece relativamente alta, con un promedio de 17% anual entre 2017 y 2020 (Cuadro 3.11). Sin embargo, de acuerdo con varias partes interesadas, la rotación de la Sunass es menor que la de los ministerios, dado que el personal del órgano regulador está más protegido de los cambios políticos que el Ejecutivo. Encuestas informales de salida realizadas por la oficina de recursos humanos de la Sunass indican que el personal que sale tiende a trasladarse al Poder Ejecutivo, bien sea a la PCM o a otros ministerios. Puede ser difícil retener el talento, pues el desarrollo profesional suele ser lento. En la actualidad no se dispone de una estrategia o de directrices para dicha retención.
Cuadro 3.11. Rotación del personal, 2017-2020
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Evaluación del desempeño
En 2021, la Sunass puso en marcha por primera vez un sistema de evaluación del desempeño, el cual sigue las directrices y los criterios establecidos por la SERVIR. De conformidad con estas directrices, los funcionarios superiores llevan a cabo esta evaluación. No se solicita la retroalimentación de otras personas, aparte de los supervisores o gerentes del personal, como clientes o asociados externos. No se invita al personal a opinar de forma sistemática acerca del desempeño de sus supervisores y gerentes, aunque las directrices de SERVIR contemplan esta posibilidad. Los resultados de la primera evaluación del desempeño del personal estarán disponibles a finales de 2021 o principios de 2022.
Organización y gestión interna
La Sunass, cuya sede se encuentra en Lima, tiene 24 Oficinas Descentralizadas (ODS), una en cada región del país, excepto la de Ancash, que cuenta con dos ODS.
La estructura interna de la Sunass (Gráfica 3.2) se define en su ROF, el cual se actualizó en 2019 (mediante el Decreto Supremo núm. 145-2019-PCM en su primera sección y la Resolución Presidencial núm. 040-2019-SUNASS-PCD en su segunda sección) para adaptarse a sus nuevas funciones. Cualquier cambio en la estructura interna del órgano regulador debe ser aprobado por la PCM. Ante la reticencia de esta a crear nuevos equipos, según informa la Sunass, el regulador ha operado dentro de tales limitaciones y, en ocasiones, ha creado equipos funcionales en el seno de las Direcciones (es decir, en el nivel donde la Sunass puede realizar cambios).
Dirección
La Sunass cuenta con tres órganos de alta dirección: el Consejo Directivo, la Presidencia Ejecutiva y la Gerencia General. En el ROF se define la función de cada uno de estos órganos.
Consejo Directivo: el máximo órgano de gobierno de la Sunass, se encarga de establecer los objetivos, la política institucional y la adopción de resoluciones regulatorias. Interactúa con el Presidente Ejecutivo, la Gerencia General y los diferentes órganos administrativos de la Sunass en lo referente a la aprobación de iniciativas o documentos.
Presidencia Ejecutiva: la máxima autoridad ejecutiva de la Sunass, se encarga de supervisar la ejecución de las resoluciones del Consejo Directivo. Es la cabeza de la entidad y ejerce las funciones de gestión y representación de la SUNASS. Interactúa con el Consejo Directivo, la Gerencia General y las diferentes unidades administrativas del organismo, en lo referente a la revisión de las iniciativas o documentos para su aprobación por parte del Consejo de Administración. En la Presidencia Ejecutiva trabajan cinco funcionarios.
Gerencia General: la máxima autoridad administrativa de la Sunass, es responsable de la gestión administrativa y operativa de la Superintendencia por parte de los órganos de administración internos y competentes, así como del cumplimiento de las resoluciones del Consejo Directivo y la Presidencia Ejecutiva. Se desempeña como Secretaría Técnica del Consejo Directivo. Interactúa con este, con la Presidencia Ejecutiva y los diferentes órganos de la Sunass, en la revisión y la presentación de iniciativas o documentos para su aprobación por parte de dicha Presidencia y del Consejo. Asimismo, gestiona a los diferentes órganos bajo su responsabilidad —cinco Oficinas y seis Direcciones—, al dirigir y supervisar la gestión administrativa y operativa de Sunass. Además, representa a la Sunass en los procedimientos judiciales. En la Gerencia General trabajan cinco personas.
En total, la Sunass cuenta con 46 directivos en todos los niveles organizacionales, desde el de la Presidencia Ejecutiva a los jefes de oficina o dirección, hasta los jefes de unidad. El Consejo Directivo reúne a 18 directivos y su objetivo es contribuir a la interacción y coordinación entre oficinas y direcciones.
Gráfica 3.2. Estructura organizacional de Sunass
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Equipos
En el ROF se describen las responsabilidades de cada unidad administrativa.
La Dirección de Políticas y Normas (DPN, con 22 funcionarios) se encarga de elaborar las regulaciones o normas de la Sunass, realizar análisis de impacto regulatorio y llevar a cabo estudios e investigaciones dirigidas a reforzar el sistema regulatorio.
La Dirección de Regulación Tarifaria (DRT, con 36 funcionarios) es responsable de evaluar y proponer cada cinco años las tarifas, los precios y la calidad de los servicios de saneamiento prestados por los 50 prestadores de servicios urbanos. La DRT también determina los objetivos de gestión de cada servicio.
La Dirección de Ámbito de la Prestación (DAP, con 313 funcionarios) está a cargo de determinar las zonas de prestación de servicios de saneamiento (tanto la zona actual como la potencial que las EPS deben atender). Por otra parte, el equipo proporciona asistencia técnica a las EPS sobre la incorporación de la gestión de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático, y brinda asesoría sobre la estimación de los MERESE que las EPS proponen incorporar en las tarifas. La DAP también supervisa las oficinas descentralizadas. La DAP ha impartido capacitación a los funcionarios de las oficinas descentralizadas para que desempeñen varias funciones (por ejemplo, asistencia técnica, trabajo de campo requerido para determinar las áreas donde se prestarán los servicios).
La Dirección de Fiscalización (DF, con 45 funcionarios) se encarga de verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o técnicas por parte de los prestadores de servicios de saneamiento.
La Dirección de Sanciones (DS, con cinco funcionarios) se encarga de evaluar, detectar e imponer sanciones a las empresas (prestadores de servicios de saneamiento, así como a los directores y gerentes de las empresas que prestan servicios de saneamiento) en caso de incumplimiento de las obligaciones legales y técnicas o de las resoluciones de la Sunass. Se creó en 2019 como parte de la nueva estructura organizacional.
La Dirección de Usuarios (DU, con 33 funcionarios) se encarga de apoyar y orientar a los usuarios de los servicios de saneamiento, así como de coordinar los procesos de participación de las partes interesadas.
La Oficina de Planificación, Presupuesto y Modernización (OPPM, con 17 funcionarios) es el órgano asesor responsable de los procesos de planificación estratégica, elaboración de presupuestos, inversión, modernización y cooperación internacional. La Oficina define indicadores de gestión para vigilar y evaluar planes y políticas institucionales. Coordina la planificación, ejecución y evaluación presupuestarias, y elabora el informe anual del regulador. La unidad de modernización es responsable de diversas iniciativas, como la simplificación administrativa, la gestión de procesos, los estándares de calidad, la gestión del conocimiento, la mejora continua y la estructura organizacional. El equipo de cooperación internacional se encarga de las negociaciones internacionales con los socios de Sunass para concluir acuerdos, proyectos y actividades.
La Oficina de Asesoría Jurídica (OAJ, con nueve funcionarios) es el órgano asesor responsable de emitir resoluciones y asesorar a la alta dirección y a las unidades en asuntos de carácter legal. Brinda asesoramiento jurídico sobre temas regulatorios (por ejemplo, revisa los contratos de APP para preparar la opinión institucional de Sunass), así como sobre asuntos internos (por ejemplo, revisar los contratos celebrados por la Sunass, garantizar la conformidad legal de las resoluciones del Consejo Directivo, responder a las solicitudes de libertad de información).
La Oficina de Comunicaciones e Imagen Institucional (OCII, con 15 funcionarios) es el órgano asesor responsable de la comunicación estratégica y las relaciones con los medios.
La Oficina de Administración y Finanzas (OAF, con 68 funcionarios) se divide en cinco equipos encargados de la contabilidad, tesorería, contratación pública, recursos humanos y gestión documental.
La Oficina de Tecnologías de Información (OTI, con 24 funcionarios) es responsable de la infraestructura de TI, la gobernanza, la gestión de la información y la cooperación con otras organizaciones del sector en iniciativas comunes.
El Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios de los Servicios de Saneamiento (TRASS, con 42 funcionarios) es el órgano técnico autónomo encargado de la adopción de resoluciones de la Sunass respecto de los reclamos de carácter comercial y operativo entre usuarios y prestadores de servicios. Cuenta con una Secretaría Técnica responsable de brindar soporte técnico jurídico y administrativo.
El Órgano de Control Institucional (OCI, con cuatro funcionarios) es parte de la CGR, máxima autoridad del SNC, que supervisa, sigue y verifica la correcta aplicación de las políticas públicas, así como el uso de los recursos del Estado y del patrimonio. El propósito del OCI es supervisar el gasto y la gestión transparente de los recursos en el regulador. El OCI es responsable de auditar todo el gasto público; por ejemplo, al vigilar el procedimiento y el proceso de evaluación relacionados con contratos, compras públicas y otros servicios.
Oficinas descentralizadas
Las 24 ODS se establecieron en 2017. La mayoría de estas oficinas tienen una estructura estándar de 11 personas: un jefe de oficina, dos funcionarios a cargo de la supervisión (en algunas oficinas puede haber de tres a cinco de ellos), un jefe de gestión ambiental, un gerente de asuntos sociales, un analista económico, un asistente administrativo, un funcionario de comunicaciones, dos consejeros y un conductor13. Sunass encontró que quizá sea necesario cambiar esta estructura dada la heterogeneidad de las regiones y sus diferentes requerimientos.
La Sunass sigue una estrategia de descentralización progresiva de funciones hacia las ODS. A partir de 2021, las oficinas descentralizadas son responsables de la supervisión, el cumplimiento, la determinación del área de prestación de servicios (en coordinación con la DAP en las oficinas centrales) y la participación de los usuarios. En 2022, el regulador deberá decidir qué otras funciones se descentralizarán. El foco de interés de su trabajo ha cambiado en los cuatro años transcurridos desde su establecimiento. Originalmente, la labor se dirigió a la regulación de tarifas (cálculo y aplicación de la “tarifa familiar” en las zonas rurales) y la supervisión, y ahora las oficinas se centran más en las fiscalizaciones.
Las ODS dependen de la DAP. Si bien esta dependencia es jerárquica y funcional, las oficinas también dependen de la Dirección de Fiscalización y de la DU, quienes emiten directrices a las ODS respecto de la manera de realizar sus funciones. Toda la comunicación entre las ODS y las oficinas centrales se canaliza a través del Jefe de Oficina. La Sunass se encuentra en proceso de desarrollar competencias dentro de las ODS y estas requieren un fuerte apoyo y orientación por parte de las direcciones de las oficinas centrales.
Las 24 ODS están organizadas en cuatro macrorregiones para apoyar en la estandarización de los procesos administrativos y canalizar las solicitudes desde las oficinas centrales. Cada ODS puede comunicar sus necesidades directamente a la DAP o a su macrorregión. Una vez a la semana se celebra una reunión de todas las ODS y la alta dirección. Además, en reuniones especiales de las direcciones de las oficinas centrales se analiza lo que se requiere de las oficinas descentralizadas.
Proceso
Organismo rector y adopción de resoluciones
La Sunass tiene un Consejo Directivo con cinco funcionarios. El Consejo es representado de tiempo completo por el Presidente Ejecutivo. El Presidente Ejecutivo ejerce funciones ejecutivas y administrativas, vela por la puesta en marcha de las resoluciones del Consejo Directivo, y presenta informes en nombre del regulador a la PCM y al MEF. Los otros cuatro miembros del Consejo ejercen sus funciones a tiempo parcial. Los miembros reciben una remuneración de cerca de 1 500 PEN (320 EUR) por sesión del Consejo, pero las reuniones extraordinarias no son remuneradas. Los miembros pueden ser empleados de otras instituciones públicas pertenecientes al sector del agua.
Selección del Consejo
La Ley Marco núm. 27332 establece los requisitos para ser miembro del Consejo Directivo. Cada miembro deberá:
Ser un profesional con no menos de 10 años de práctica.
Tener solvencia e idoneidad profesionales reconocidas, que se definen como tres años de experiencia por lo menos en un cargo de dirección ejecutiva (es decir, con autoridad para adoptar resoluciones en empresas públicas o privadas), o cinco años de experiencia en asuntos pertinentes para la jurisdicción de la agencia reguladora.
Haber finalizado una maestría en materias relacionadas con la actividad dentro de la competencia del organismo regulador.
El proceso de selección (regulado por el Decreto Supremo núm. 103-2012-PCM) se realiza mediante concurso público gestionado por un Comité de Selección conformado por los miembros siguientes:
Dos vocales propuestos por la PCM, uno de los cuales preside y tiene voto de calidad
Un miembro propuesto por el MEF
Un miembro propuesto por el MVCS
Al finalizar la etapa de evaluación, el Comité de Selección presenta al Presidente del Consejo de Ministros la lista de candidatos seleccionados (no más de tres) por cada miembro del Consejo Directivo. El Presidente de la República elige entre los candidatos de la lista presentada por la PCM. Si el Presidente no está de acuerdo con dicha lista, podrá solicitar un nuevo trámite. El proceso de selección puede ser largo y provocar que durante cierto tiempo haya puestos vacantes en el Consejo.
Asimismo, el Presidente Ejecutivo también debe presentar un examen escrito, fijado por la PCM y diseñado por una universidad, como parte de su proceso de selección.
Los miembros del Consejo son nombrados para un periodo de cinco años mediante Decreto Supremo firmado por el Presidente de la República y refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros. Los miembros del Consejo pueden presentarse a un nuevo concurso y ser reelegidos una vez que finalice su mandato inicial.
Los mandatos de los miembros del Consejo son escalonados: cada año cesa el mandato de un miembro de este y se nombra a uno nuevo. Los plazos del Consejo se calculan a partir de la expiración del mandato del miembro anterior, independientemente de cuándo se designe al nuevo. Por consiguiente, si un miembro es elegido de manera retrasada, no cumplirá los cinco años completos, sino que completará el tiempo restante.
Dado el carácter de tiempo parcial de la función, los miembros del Consejo pueden trabajar en otros sitios, incluso en otras organizaciones que participen en el sector de servicios de agua y saneamiento, aunque quizá no puedan trabajar para empresas de saneamiento (entidades reguladas) durante su mandato o un año antes de asumir el cargo.
Para mitigar posibles conflictos de interés, el Reglamento General de Sunass presentado en el Decreto Supremo núm. 017-2001-PCM estipula que el Consejo Directivo deberá presentar una Declaración Jurada de Intereses al inicio y al final de su mandato y cada año. Por su parte, la Ley núm. 27588 establece prohibiciones e incompatibilidades de funcionarios públicos, servidores públicos y personas que prestan servicios al Estado. El Comité de Selección decide si algún conflicto de intereses impediría que un candidato ocupara un cargo en el Consejo.
Adopción de resoluciones por parte del Consejo Directivo
De acuerdo con el ROF, el Consejo tiene la responsabilidad de:
Establecer la dirección estratégica de Sunass (aprueba el plan estratégico y el presupuesto).
Adoptar resoluciones y emprender acciones regulatorias (autoridad exclusiva del Consejo, sin delegación de la adopción de resoluciones regulatorias).
Vigilar el desempeño.
Aprobar el informe anual.
Aprobar las políticas internas.
Garantizar el cumplimiento de la ley y de las constituciones y políticas de la organización.
Revisar apelaciones.
Nombrar a los miembros del Tribunal de Solución de Controversias (TSC) y aprobar a los miembros del TRASS.
El Consejo se reúne dos veces al mes para analizar los asuntos que se someten a su resolución. El plan operativo anual determina el número de resoluciones regulatorias y tarifarias programadas para el año siguiente, lo cual otorga visibilidad a los miembros del Consejo. No obstante, es posible convocar a reuniones extraordinarias si las dos reuniones mensuales del Consejo Directivo no bastan para adoptar resoluciones dentro de los plazos establecidos (por ejemplo, para emitir una opinión sobre un contrato de concesión). Las reuniones extraordinarias se convocan en promedio cada dos meses.
Las resoluciones se toman de forma colectiva. Los miembros llegan a un consenso sobre la mayoría de las resoluciones, muy pocas se someten a votación. En caso de empate, el Presidente Ejecutivo tiene voto de calidad. No hay mandato diferenciado ni división del trabajo entre los miembros del Consejo. Las regulaciones que rigen la adopción de resoluciones por parte del Consejo no se codifican en un manual o directrices operativos.
Según el ROF, la Gerencia General de Sunass actúa como Secretaría Técnica del Consejo Directivo. Todas las propuestas regulatorias y demás documentación elaboradas por las direcciones técnicas para el Consejo Directivo se presentan a la Gerencia General antes de entregarlas al Presidente Ejecutivo y luego al Consejo Directivo. La Gerencia General preside las reuniones “previas a la reunión del Consejo” con el fin de resolver cualquier controversia entre las diferentes direcciones y recopilar opiniones de otras sobre las propuestas. El OAJ brinda asesoría legal al Consejo y emite opiniones sobre los aspectos jurídicos de todas las propuestas regulatorias presentadas al Consejo. La Gerencia General se encarga también de asegurar la correcta implementación de las resoluciones del Consejo.
El Consejo toma resoluciones con base en la información preparada por las direcciones de la Sunass. El Consejo recibe el orden del día y los documentos de respaldo tres días antes de la reunión y durante esta ya no puede presentarse nueva información. En dichas reuniones, el Consejo interactúa con el equipo técnico de las direcciones y un representante del mismo expone y explica la propuesta. Rara vez el Consejo rechaza una propuesta regulatoria o tarifaria. Sin embargo, ocasionalmente requiere que las direcciones amplíen sus informes, aporten nuevos datos o evalúen aspectos adicionales de las propuestas.
Las resoluciones del Consejo se publican en el Diario Oficial (El Peruano) y en el sitio web. La información que el Consejo utiliza para tomar la resolución también se divulga en el sitio web una vez que esta se ha publicado. Las opiniones de Sunass sobre los contratos de concesión a veces se publican, pero no de forma sistemática, en el sitio web14.
Por lo general las propuestas de cambios regulatorios son impulsadas por las direcciones de la Sunass que plantean sus inquietudes sobre regulaciones específicas.
Herramientas de calidad regulatoria
Evaluaciones ex ante y revisiones ex post
La Sunass ha recibido asistencia técnica de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre la implementación del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) para homologarse con las mejores prácticas internacionales que ha dado lugar a nuevas directrices internas para el AIR aprobadas en 2021. Antes de esto, la evaluación del regulador del proyecto de regulación se basaba principalmente de un enfoque limitado del análisis de costo-beneficio y no había ningún requisito de proporcionalidad para adaptar el nivel de la evaluación a los posibles impactos de la nueva regulación. La evaluación y la propuesta de regulación se enviaban periódicamente, pero no de forma sistemática, a otros directivos de la Sunass para que hicieran sus comentarios, antes de presentarlos a la Dirección General y luego al Consejo Directivo para su aprobación.
De conformidad con las nuevas directrices internas para el AIR, la DPN será responsable de realizar evaluaciones ex ante para cada propuesta regulatoria. Con el nuevo sistema previsto, el análisis ex ante se centrará principalmente en los costes y beneficios de la normativa propuesta, incorporando criterios cuantitativos y cualitativos. La metodología permite al regulador considerar alternativas a la regulación (incluida la no regulación) durante el diseño de los regulaciones.
Actualmente no hay un organismo responsable de comprobar la calidad de las evaluaciones ex ante.
El regulador no lleva a cabo revisiones ex post de las regulaciones que emite.
Fiscalización y cumplimiento
La Sunass aplica diferentes métodos de control y cumplimiento, según el tipo de prestador de servicios.
Marco legal
La Ley General de Procedimiento Administrativo establece las obligaciones y derechos de las partes involucradas en materia de fiscalización y sanción. Además, dos reglamentos más establecen los derechos y obligaciones de las partes involucradas y contienen principios que guían el ejercicio de la función de fiscalización:
El Reglamento General de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Empresas Prestadoras de Servicios Sanitarios establece las obligaciones y derechos de las partes involucradas (Empresas Prestadoras, Gerentes y Directores) para las EPS urbanas.
El Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales establece las obligaciones y derechos de las partes involucradas (Organizaciones Comunales y Unidades de Gestión Municipal) para las zonas rurales.
Se está elaborando la regulación para la supervisión de los prestadores de servicios en las ciudades pequeñas.
Prestadoras de servicios en zonas urbanas (EP)
De acuerdo con la Ley Marco núm. 1280, la Sunass fiscaliza y tiene facultades para sancionar a los prestadores de servicios de agua y saneamiento en zonas urbanas. En particular, la Superintendencia fiscaliza lo siguiente:
Buen gobierno corporativo: incluye el cumplimiento de las normas del Código de Buen Gobierno Corporativo, el cumplimiento de los estatutos, la transformación corporativa, el procedimiento para el nombramiento de gerentes generales y directores, entre otros. Se trata de un tema relativamente nuevo por fiscalizar (presentando en la Ley Marco núm. 1280).
Aspectos comerciales: incluye el procedimiento de acceso al servicio, aplicación de la estructura tarifaria, precios de servicios secundarios, modalidad de facturación, contenido de los recibos, control de calidad de facturación, medidores, cierre y reapertura, atención de reclamos de los usuarios de los servicios de saneamiento, modalidades de atención remota por estado de emergencia nacional por COVID-19, atención de apelaciones y atención de problemas comerciales en general.
Aspectos técnico-operativos: fiscalización de procesos de tratamiento de aguas residuales, cumplimiento de las regulaciones de Valores Máximos Permisibles (MAV) para aguas residuales no domésticas, cumplimiento de programas de mantenimiento del sistema de alcantarillado (redes, colectores, estaciones de bombeo), aplicación de metodología de cálculo de presión y continuidad del servicio.
Reclamos contra los prestadores de servicios según su ámbito de competencia (relacionados con la prestación de servicios de saneamiento y buen gobierno corporativo).
Control de procesos de tratamiento de agua potable, confiabilidad operativa, programa de limpieza y mantenimiento de reservorios, planta de tratamiento de agua potable, frecuencia de muestreo cuando corresponda (si la empresa prestadora ya cuenta con un Plan de Control de Calidad del Agua, PCC, la autoridad es responsable de supervisar la frecuencia de muestreo).
Cumplimiento de las metas de gestión establecidas en los estudios tarifarios.
Establecimiento y uso del fondo de inversión y reservas para Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE), Gestión del Riesgo de Desastres (GRD), Medidas de Adaptación al Cambio Climático (ACC), el PCC, programa de adecuación sanitaria (PAS), según se asienta en el estudio tarifario elaborado por la Dirección de Regulación Tarifaria.
Contratos de APP según lo establecido en el contrato y dentro del ámbito de competencia de Sunass15.
Supervisión de Directores y Gerentes: requisitos e impedimentos para ocupar el cargo de Presidente Ejecutivo; requisitos e impedimentos para el desempeño del cargo de Director, y cumplimiento de las obligaciones de la Ley Marco por parte de directores y gerentes.
Prestadores de servicio en zonas rurales
La Sunass optó por no sancionar a los prestadores de servicio en las zonas rurales durante un periodo inicial de dos años, después del cual se reevaluará este método. El reglamento estipula que el método de fiscalización consiste en supervisar y proporcionar orientación y recomendaciones en lugar de sanciones. El regulador intenta crear incentivos para que los prestadores cumplan por medio de la evaluación comparativa de prestadores, el intercambio de información sobre buenas prácticas entre pares y un sistema que reconozca los “esfuerzos para mejorar” más que el cumplimiento. Además, cerca del 50% de los prestadores de servicios son informales y, por ende, no están sujetos a las facultades de sanción de la Sunass. En zonas rurales, la Sunass fiscaliza los siguientes aspectos: acceso, monitoreo de calidad, control del proceso de tratamiento de agua (cloración), confiabilidad operativa, monitoreo del proceso de disposición de aguas residuales, aplicación de la metodología para calcular la tarifa domiciliaria, cobranza, registro de información, cierres y reaperturas, según lo establecido en el Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento.
La fiscalización está a cargo de las oficinas descentralizadas de Sunass o las ATM de los gobiernos municipales. Las ATM informan que necesitan visitar con frecuencia las JASS u organizaciones comunales debido a las altas tasas de incumplimiento registradas. Por ejemplo, a menudo el agua no se trata y la JASS no corta el suministro en casos de impago. Las organizaciones comunales formales tienen un plazo de dos años para cumplir con los requisitos de acceso, cierres y reaperturas y cobranza. A las organizaciones comunales informales se les plantean recomendaciones.
Como parte del proceso de monitoreo, la Sunass identifica las buenas prácticas adoptadas por las organizaciones comunales sobre temas específicos (desde 2018 el del tratamiento del agua). Estas buenas prácticas se promueven en seminarios regionales celebrados con otras organizaciones comunales.
El proceso de fiscalización y orientación a prestadores de servicios en zonas rurales estará vigente hasta mayo de 2022, momento en que se evaluará en el marco del Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales y se decidirá si continuar o no con este enfoque.
Prestadores de servicios en ciudades pequeñas
La regulación de la tercera categoría de proveedores de servicios -los que tienen su sede en ciudades pequeñas- estaba en proceso de elaboración en el momento de redactar este informe y su aprobación definitiva está prevista para finales de 2021. La propuesta no sugiere sancionar a los prestadores en caso de incumplimiento.
Planificación de la fiscalización
La Sunass realizó 503 fiscalizaciones de EPS en 2020, 111 de las cuales se debieron a reclamos de los usuarios sobre aspectos operativos (Cuadro 3.12). El regulador da seguimiento a todos los reclamos. Si la Sunass determina que el reclamo fue atendido por la empresa prestadora, se concluye el trámite y se informa al usuario. Si, por otra parte, concluye que el reclamo no fue atendido, se inicia una fiscalización y se informa al denunciante de los resultados. Llevar a cabo una fiscalización después de un reclamo puede tomar cierto tiempo. Por ejemplo, de las 111 fiscalizaciones realizadas en 2020 por reclamos, algunas se relacionaban con reclamos presentados en 2018 y 2019. Sunass informa que los incumplimientos detectados con frecuencia están relacionados con el control de los procesos de tratamiento, los aspectos operativos y la calidad de la facturación.
Las ODS empezaron a realizar fiscalizaciones como respuesta a los reclamos en junio de 2020. Previamente, la Dirección de Fiscalización realizaba todas las fiscalizaciones.
Cuadro 3.12. Fiscalizaciones, 2020
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Se incluye un plan de fiscalización anual como parte del POI de Sunass. Para establecer el plan de fiscalización, la Superintendencia toma en cuenta varias piezas de información y datos, como los siguientes:
Desempeño de los prestadores en el año anterior (indicadores de gestión de la calidad del servicio en el caso de las EPS; evaluación de las ATM de la gestión de los prestadores de servicios en zonas rurales)
Si se implementaron las medidas correctivas impuestas (para las EPS) o las recomendaciones brindadas (para zonas rurales y ciudades pequeñas) el año anterior
(Solo para EPS) Reclamos recibidos y acciones consecuentes por parte de las EPS.
Con base en esta información, se practica un análisis de fortalezas, oportunidades y amenazas con el fin de identificar posibles riesgos. Se califican estos y se establece el tipo de acciones de fiscalización necesarias para mitigarlos. Finalmente, el plan toma en cuenta el límite presupuestario asignado y los recursos disponibles.
Las ODS definen su propio programa de fiscalizaciones, el cual es incorporado por la Dirección de Fiscalización en el plan general de fiscalización propuesto que después se enviará al Consejo para su aprobación como parte del POI. Una vez aprobado el POI, el Gerente General da su visto bueno al plan de fiscalización anual.
Las ODS de Sunass ponen en marcha el plan de fiscalización anual con la supervisión de las oficinas centrales. Cada ODS tiene al menos un funcionario de fiscalización. A las ODS les resulta muy útil la experiencia en fiscalización y sanción en Lima. La Dirección de Fiscalización no tiene acceso a la información completa sobre las fiscalizaciones que poseen las ODS.
Algunas entidades reguladas todavía son fiscalizadas directamente por la Dirección de Fiscalización en las oficinas centrales, en particular en aquellos casos en los que no es necesario hacerlo en el sitio o en el lugar donde los expedientes se abrieron antes de que se establecieran las ODS.
Los resultados de las fiscalizaciones se comparten con el prestador de servicios. No se publican en el sitio web de la Sunass, aunque cualquier interesado puede solicitar consultar un informe de fiscalización.
La tasa de incumplimiento de las medidas correctivas impuestas es relativamente alta, del 60 al 70%. Además, la pandemia expuso varias irregularidades con las EPS (por ejemplo, estudios tarifarios no actualizados, falta de fondos de inversión) que sugieren altas tasas de incumplimiento de las regulaciones de la Superintendencia.
Con el fin de verificar su validez, la Dirección de Fiscalización realiza una auditoría ex post de sus resoluciones dos veces al año16. En la actualidad la Sunass no revisa los aspectos de fiscalización y sanción durante la formulación de nuevas regulaciones.
En un informe del OCI de 2020 se demostró la capacidad insuficiente de la Dirección de Fiscalización de Sunass para desempeñar cabo todas sus funciones.
Coordinación operativa
Varias otras autoridades del sector tienen responsabilidades de fiscalización y sanción:
La Autoridad Sanitaria vigila la calidad del agua potable17 (cumplimiento de los Límites Máximos Permisibles, LMP) y la Sunass supervisa el monitoreo del proceso de tratamiento de agua por parte de las EPS (es decir, no monitorea la calidad del agua en las redes de distribución, tarea a cargo de la autoridad sanitaria).
Si una empresa tiene un PCC, la autoridad sanitaria fiscaliza la frecuencia de las pruebas del agua; si aún no cuenta con un PCC, Sunass es la que vigila dicha frecuencia18. El PCC incluye los parámetros que se monitorearán, los puntos de monitoreo en los sistemas de abastecimiento de agua para consumo humano y la frecuencia. Diecisiete de las 50 EPS tienen un PCC.
En cuanto al tratamiento de aguas residuales, la Sunass fiscaliza el seguimiento de los procesos de tratamiento por parte de las EPS. La DGAA del MVCS vigila el cumplimiento del LMP de descargas, en consonancia con su función en la entidad de control ambiental de los servicios de saneamiento (en el marco de la Ley núm. 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental).
El MINAM supervisa el cumplimiento de los estándares de calidad ambiental en cuerpos de agua (ríos, lagos, etcétera).
La Autoridad Nacional del Agua (ANA) expide autorizaciones para descarga de aguas residuales y tratamiento de agua potable.
En un informe de la OCDE realizado en 2020 sobre el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental del Perú (OEFA), se señaló la necesidad de que el OEFA reforzara su labor de coordinación, esclareciera su distribución de mandatos y tareas, y sistematizara más su intercambio de datos entre instituciones (OECD, 2020[3]).
Sanción
La Dirección de Sanciones emite las resoluciones de sanción, sin la participación del Consejo Directivo. Las entidades reguladas tienen un plazo de hasta 15 días hábiles para apelar una sanción. Las resoluciones de sanciones se publican en el sitio web.
La Sunass puede presentar advertencias escritas, aplicar multas y expedir órdenes de remoción a directores y gerentes de las empresas de servicios públicos. Según el tipo de incumplimiento, el Reglamento General de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Empresas Prestadoras de Servicios Sanitarios especifica si debe aplicarse una advertencia por escrito o una multa. El monto de esta última varía según el tipo de empresa prestadora, las particularidades del incumplimiento y los costos evadidos o aplazados. Asimismo, dicho monto puede reducirse hasta en 50% por pago anticipado y por admisión de irregularidades. Las multas se diferencian de acuerdo con el tipo de empresa prestadora:
Tipo 1: hasta 15 000 conexiones totales de agua potable
Tipo 2: de 15 001 a 150 000 conexiones totales de agua potable
Tipo 3: De 150 001 a 1 000 000 de conexiones totales de agua potable
Tipo 4: Más de 1 000 000 de conexiones de agua potable en total
Este régimen de sanciones se suavizó durante el estado de emergencia por la pandemia de COVID-19. Si las empresas podían demostrar que sus ingresos habían disminuido más del 20%, la multa se reemplazaba con una advertencia por escrito.
Según el regulador, las sanciones monetarias influyeron de manera limitada en cambiar el comportamiento de las empresas. La Ley Marco núm. 1280 incorporó la posibilidad de remoción de gerentes y directores, una medida que la Sunass utiliza en los casos en que los directivos no cumplen los requisitos legales para ocupar su cargo o en caso de conflicto de intereses.
Promoción del cumplimiento
La Sunass distingue entre actividades para promover el cumplimiento y actividades para hacer cumplir las leyes o estándares. Las actividades de promoción del cumplimiento en las EPS incluyen las siguientes:
Evaluación comparativa regulatoria de las EPS (uso de indicadores; identificación y promoción de buenas prácticas; reconocimiento de buenas prácticas)
Sesiones de orientación sobre la aplicación de las regulaciones (especialmente importante en el contexto de alta rotación de personal de las EPS)
Seminarios sobre directrices de fiscalización del buen gobierno corporativo (se invita a representantes del MVCS y del OTASS)
Seguimiento de las EPS: se realiza la verificación del cumplimiento regulatorio de las normativas que aún no son aplicables y se hacen recomendaciones de mejora por parte de las EPS con posible incumplimiento. La ventaja de la monitorización es que se ha podido advertir de posibles incumplimientos que la EPS puede entonces corregir
Las actividades de promoción del cumplimiento para los prestadores de servicios rurales (en su mayoría organizaciones comunales) adoptan un enfoque similar, que incluye la evaluación comparativa, la identificación e intercambio de buenas prácticas (basadas en indicadores y/u observadas durante las fiscalizaciones) y recompensas por buenas prácticas.
Interacción y transparencia del proceso de participación
Consulta a las partes interesadas
La legislación contempla la interacción entre las entidades reguladas y otras partes interesadas. La fijación de tarifas y cualquier reforma del marco regulatorio están sujetas a la consulta con las partes interesadas y requieren diferentes procesos. Sunass aún no realiza consultas públicas sobre tarifas en zonas urbanas más pequeñas (el esquema regulatorio está en desarrollo) o en zonas rurales, donde las comunidades establecen la cuota familiar.
Consulta sobre tarifas
Según el Reglamento General de Tarifas, las EPS proponen una “estructura tarifaria” y la Sunass realiza el estudio correspondiente con la formulación final de la tarifa. La Sunass presenta a las EPS un estudio tarifario preliminar que incluye una propuesta de tarifas (fórmula tarifaria y estructuras tarifarias que las EPS aplicarán), las metas de gestión y el plan de inversión de proyectos que se financiarán con estas tarifas para cada periodo regulatorio quinquenal.
La Sunass somete el estudio tarifario preliminar a la opinión pública y de las EPS mediante su publicación en el Diario Oficial (El Peruano), en su sitio web y en audiencias públicas. La Superintendencia ofrece en su sitio web resúmenes y presentaciones de los estudios en lenguaje sencillo.
Las partes interesadas pueden enviar comentarios al menos con 10 días de anterioridad a la audiencia pública y hasta cinco días hábiles después, por carta o correo electrónico, utilizando los formularios proporcionados en el sitio web del regulador.
Una vez que se publica el estudio tarifario preliminar y se fija la fecha para la audiencia pública, un comité de la DRT, la DU y la oficina descentralizada correspondiente debate sobre la propuesta, recoge los comentarios de los usuarios y emprende la tarea de responder a cualquier pregunta inicial.
Las audiencias públicas están abiertas a las EPS, autoridades locales, asociaciones profesionales, consejos de usuarios, medios de comunicación y representantes de la sociedad civil, entre otros. Su objetivo es proporcionar información sobre los retos que los servicios de agua y saneamiento afrontan, las soluciones propuestas y el impacto en las tarifas, así como recabar las opiniones de las partes interesadas. La Sunass anuncia sus audiencias públicas a través de varios canales: los medios tradicionales, su sitio web, las redes sociales, boletines informativos, correos electrónicos y los sitios web de las EPS.
Al igual que ocurre con otros reguladores económicos en Perú, la Sunass prepara una matriz que reúne los comentarios de las partes interesadas, explica en qué forma se tomaron en cuenta los comentarios o por qué no se les consideró. Esta matriz de comentarios se da a conocer en el estudio tarifario final.
Una vez que el Consejo lo aprueba, el estudio tarifario final se publica en el sitio web de Sunass, y la resolución se comunica también por medio de sus oficinas descentralizadas.
A pesar de los procesos de consulta pública, prevalece una resistencia constante a los aumentos de tarifas. En ocasiones los procesos de fijación de tarifas se ven interrumpidos por tensiones sociopolíticas. Las EPS no siempre aplican las tarifas aprobadas por la Sunass. Además, 19 de las 50 EPS no cuentan con estudios tarifarios actualizados.
En ciertas ocasiones la Sunass ha aprobado estudios tarifarios que no incorporan todos los elementos requeridos. Por ejemplo, si bien las regulaciones estipulan que los planes maestros de las EPS deben proyectar una visión a 30 años, a menudo solo cubren un horizonte de cinco años.
Interacción en las zonas rurales respecto de la cuota familiar
En las zonas rurales, los consumidores pagan una “cuota familiar” que fija la JASS. La Sunass proporciona la metodología para calcularla y ha capacitado gradualmente a las ATM y las JASS para implementarla. La JASS cambia cada dos años, lo que dificulta la continuidad de la participación. Los prestadores de servicios rurales parecen saber y entender poco de lo que la Sunass y su función son.
De acuerdo con las regulaciones de Sunass, la cuota familiar debe establecerse a un nivel que garantice que la JASS alcance la autosuficiencia. En general, el nivel de las tarifas domésticas establecidas por las JASS es insuficiente para comprar los insumos necesarios (por ejemplo, cloro para el tratamiento del agua), adquirir equipos o contratar a un operador con el fin de mantener la infraestructura (como lo requieren las regulaciones).
Consulta sobre regulaciones
Los proyectos de regulaciones también están abiertos a comentarios, aunque el organismo regulador no realiza audiencias públicas de manera sistemática para solicitar aportaciones de las partes interesadas. En primera instancia, la Sunass hace uso de la consulta pública para identificar el problema que habrá que resolver mediante la intervención del regulador. Después, la Superintendencia invita a las partes interesadas a opinar sobre las propuestas regulatorias. Todas las opiniones, junto con las respuestas de la Sunass, se publican en la matriz de comentarios disponible en el sitio web de Sunass.
Consejos de Usuarios y foros para la participación ciudadana
Los Consejos de Usuarios (CU) se definen como un mecanismo de participación de la sociedad civil orientado a mejorar la regulación de los servicios de saneamiento, y se crean para todos los reguladores peruanos siguiendo un requisito jurídico estipulado en la LMOR. La Sunass cuenta con cinco consejos de usuarios organizados por regiones. Se establece que los Consejos de Usuarios del Norte, Sur, Este y Centro deberán estar formados por cinco a seis miembros; sin embargo, el estudio reveló que en la práctica el número de miembros es menor. Los miembros son electos para periodos de dos años: uno de cada región electo entre los candidatos propuestos por universidades, asociaciones profesionales, asociaciones de consumidores y/o usuarios reconocidos por Indecopi, asociaciones empresariales y asociaciones civiles sin fines de lucro. El Consejo de Usuarios de Lima se compone de cinco miembros, cada uno de los cuales se elige entre los candidatos propuestos por cada tipo de las organizaciones mencionadas. Los miembros actuales provienen en gran parte del ámbito académico. También están representadas las cámaras de comercio y las organizaciones no gubernamentales (ONG). Uno de los consejos incluye a un miembro de una asociación de protección al consumidor.
El Consejo de Usuarios de Lima se reúne una vez al mes, y los demás lo hacen muy ocasionalmente (una o dos veces durante el periodo de dos años). Si bien las funciones del Consejo incluyen realizar eventos en los que se aborden temas regulatorios y transmitir las consultas de los usuarios sobre las regulaciones o políticas de Sunass al Consejo Directivo, en la práctica estas actividades no se llevan a cabo. Los consejos no disponen de recursos que les permitan interactuar con los consumidores o revisar propuestas regulatorias.
Cualquier propuesta, consulta y aportación de los consejos debe dirigirse al Consejo Directivo de Sunass. Las opiniones no son vinculantes. En realidad, los consejos prácticamente no remiten opiniones a Sunass. Todas las comunicaciones que se dirigen al organismo regulador se realizan por escrito y no se publican en su sitio web.
La Sunass también opera la Iniciativa ¡Participa, vecino!, supervisada por la Dirección de Usuarios. La iniciativa ofrece una plataforma informal para que grupos de usuarios organizados (juntas vecinales, juntas de propietarios de edificios, asociaciones de comerciantes, entre otros) obtengan información, dialoguen, desarrollen propuestas y ofrezcan representación en torno a diferentes aspectos vinculados con la prestación de servicios de saneamiento. En estos foros, los ciudadanos encontrarán respuesta a sus dudas sobre sus derechos y obligaciones, información sobre el servicio de saneamiento, explicación del procedimiento para presentar reclamos, entre otros temas. Además, pueden pactar con sus prestadores de servicios soluciones a los problemas que puedan surgir, como atascos y colapsos en los servicios de agua o alcantarillado, interrupciones de obras de saneamiento y más. ¡Participa, vecino! también se propone ser un foro para que la ciudadanía proponga, mediante sus Consejos de Usuarios, algunas mejoras regulatorias a la Sunass, aunque aparentemente esto no es así, ya que los consejos de usuarios no interactúan directamente con los consumidores.
En el marco de esta iniciativa y con el uso de plataformas virtuales, Sunass organiza charlas y seminarios para brindar información; microaudiencias, en las que se convoca a representantes de los usuarios afectados y funcionarios del prestador del servicio para llegar a acuerdos y solucionar las dificultades, así como actividades con miembros de los consejos de usuarios para identificar problemas y presentar propuestas regulatorias. Las microaudiencias se concibieron como un mecanismo para ayudar a los usuarios y prestadores de servicios a llegar a un acuerdo antes de hacer un reclamo oficial, o como una alternativa a ello, con lo que se ahorra tiempo y se aumenta el impacto social. La Dirección de Usuarios monitorea si las empresas cumplen con lo que se comprometieron a hacer durante la microaudiencia. Las empresas de servicios públicos no están obligadas por ley a participar pero, en general, aceptan acudir a ellas.
Para participar, se solicita que los usuarios se comuniquen con Sunass y expliquen el problema que les afecta a ellos y a sus vecinos. Más adelante, un representante de Sunass les llama para programar una reunión virtual con los principales líderes de su zona. Desde el inicio del programa ¡Participa, Vecino! en junio de 2020 hasta junio de 2021, se realizaron 343 microaudiencias y se impartieron 996 charlas y seminarios sobre temas de derechos de los usuarios, regulación de prestadores del servicio y acceso a este. A junio de 2021, más de 18 000 personas, en su mayoría líderes vecinales, han participado en estos foros. Los detalles de cada reunión (microaudiencia, seminario o charla) se publican mensualmente en el sitio web de Sunass.
Reclamos
La Sunass proporciona a los usuarios formularios de reclamos y pautas sobre el procedimiento a seguir en su website19, a través de una línea telefónica atendida por equipos de sus oficinas descentralizadas y mediante las redes sociales.
Los usuarios deberán presentar su reclamo directamente a su prestador del servicio. Si este rechaza su reclamo dos veces, pueden apelar ante el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de los Usuarios de los Servicios de Saneamiento (TRASS), el cual tiene hasta 30 días para dar su resolución; en promedio, las resoluciones se presentan en un lapso de 15 días. Para asegurar la transparencia, el proceso se digitaliza y los denunciantes pueden rastrear el avance de su expediente en línea.
Las resoluciones de TRASS se pueden apelar ante el Poder Judicial. Si bien la tasa de apelación es muy baja (1%), representa un gran número de casos (cerca de 1 300 en 2020). Los tribunales respetan las resoluciones de TRASS en más del 90% de los casos.
La información sobre el sector recopilada por TRASS en ocasiones se utiliza para dar a conocer a otras áreas las funciones de Sunass. Por ejemplo, si TRASS identifica una gran cantidad de reclamos similares, alerta a las direcciones de Fiscalización y Sanción. Además, realiza estudios con usuarios. Uno de ellos, solicitado por el Consejo, mostró que el volumen de reclamos aumentó después de las alzas de precios. En consecuencia, Sunass desarrolló una guía para los prestadores del servicio sobre cómo actuar tras dichas alzas.
En 2020, el organismo peruano de protección al consumidor, Indecopi, propuso crear una “ventanilla única” para los reclamos de los usuarios en torno a los servicios públicos, en reconocimiento a la complejidad del sistema actual, y convocó a reguladores del sector, incluida la Sunass, a participar en un grupo de trabajo técnico. para supervisar dicho sistema.
Apelaciones
Las resoluciones de Sunass sobre regulaciones, sanciones y fijación de tarifas pueden apelarse. Pueden ser impugnadas ante el Poder Judicial presentando una “demanda contencioso administrativa” dentro de los tres meses siguientes a la notificación de la resolución. Un juez de primera instancia emite una resolución, misma que también puede ser impugnada, en cuyo caso el expediente se envía al Tribunal Superior, integrado por tres jueces superiores. De nuevo, su resolución puede ser recurrida por la vía de un “recurso de casación” (bajo ciertas causales relacionadas con la no aplicación o aplicación incorrecta de la ley) ante la Corte Suprema, quien emite un fallo a través de un colegiado integrado por cinco jueces supremos.
Asimismo, es posible iniciar los siguientes procesos constitucionales:
Acción de protección (“Amparo”): por la infracción de algunos derechos constitucionales distintos de la libertad personal. Las acciones de amparo se emprenden ante un juez de primera instancia; si la resolución es impugnada, el caso se remite a un Tribunal Superior; para oponerse a la resolución de este último, se interpone un recurso ante el Tribunal Constitucional, que es una entidad constitucionalmente autónoma.
Acción colectiva (“Acción Popular”): se interpone directamente contra las disposiciones regulatorias dictadas por la Sunass e invocando infracciones a los derechos constitucionales. Las acciones colectivas se inician de manera directa ante un Tribunal Superior y, de presentarse una apelación a su resolución, el expediente se remite al Tribunal Supremo. La resolución de la Corte Suprema concluye el proceso.
Procedimiento de “Acción de inconstitucionalidad”: se presentan directamente contra una regulación de categoría jurídica (Ley, Decreto Legislativo) en el que se basa una prerrogativa de Sunass, invocando infracciones a los derechos constitucionales. Los procedimientos de “Acción de Inconstitucionalidad” son vistos solo por el Tribunal Constitucional, que dicta sentencia en única instancia.
Cada año se apelan relativamente pocas resoluciones de Sunass sobre regulaciones, sanciones o fijación de tarifas (Cuadro 3.13) y, según la Sunass, las gana casi todas. La mayoría son presentadas por entidades reguladas (y no por grupos de usuarios, por ejemplo). En el caso de resoluciones que implican una sanción, se presentan casos contra la Gerencia General de Sunass, ya que el Consejo no se encarga de este tipo de resoluciones.
Cuadro 3.13. Apelaciones contra resoluciones de la Sunass sobre regulaciones, sanciones y fijación de tarifas
Nota: Las resoluciones se refieren a regulaciones emitidas, sanciones o castigos impuestos y fijación tarifaria.
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
Por otra parte, las resoluciones del TRASS también pueden apelarse ante el Poder Judicial (consúltese la sección anterior sobre Reclamos). El 95% de los procesos judiciales contra Sunass son apelaciones a resoluciones TRASS.
Productos y resultados
Recopilación, análisis y gestión de datos
La Sunass puso en práctica dos métodos para recopilar datos sobre los prestadores de servicios, según la ubicación de que se trate.
Los 50 prestadores de servicios urbanos (EPS) envían sus datos directamente a Sunass utilizando un sistema que ha funcionado desde 2004. Los datos se utilizan para calcular las tarifas establecidas para los prestadores (empleando datos económicos, financieros, operativos y de calidad), así como para monitorear el cumplimiento de los objetivos de gestión establecidos para los prestadores de servicios (empleando datos sobre continuidad, presión, número de nuevas conexiones, tratamiento de aguas residuales, entre otros).
Los datos requeridos se detallan en el Reglamento General de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Empresas Prestadoras de Servicios Sanitarios20 y las especificaciones técnicas de los datos requeridos se definen en una directiva21. La Dirección de Fiscalización revisa con periodicidad los requisitos para proporcionar información y datos sobre desempeño. La última revisión se realizó en 2019. Sin embargo, la inclusión de nuevos elementos, cambios discrecionales o cambios en las definiciones implica que la información recabada ya no coincida con las regulaciones vigentes.
En enero de 2019 se modificó la Ley Marco 1280 para otorgar a las unidades técnicas de las municipalidades (ATM) la responsabilidad de presentar informes a la Sunass para la supervisión y fiscalización de las organizaciones comunales. Hasta la fecha, cerca del 80% de las ATM presentan datos sobre desempeño al sistema web de las ATM. Además, como parte de sus actividades de fiscalización, la Sunass recaba información primaria de las organizaciones comunales en el campo y la incorpora en una base de datos, y también verifica la información del sistema web de las ATM, si corresponde. Dicha información sirve como base para la evaluación comparativa de las organizaciones comunales y para supervisar la calidad del servicio prestado. Al órgano regulador le es problemático garantizar cobertura nacional en la recopilación de datos, sobre todo en zonas alejadas y de difícil acceso del país. Hasta ahora, Sunass ha recogido datos de 2 000 de los 25 000 prestadores de servicios rurales por medio de sus ODS y las ATM del gobierno local.
Pese a que se recopila un gran volumen de datos, el formato en el que se publican (por ejemplo, PDF) y la falta de interoperabilidad entre los sistemas, limitan su análisis y su posible uso. Debido a la falta de automatización, el proceso para validar y limpiar los datos es largo y tomar cerca de seis meses desde que se recogen los datos hasta que se publican a manera de indicadores.
Además, la infraestructura de TI actual dificulta el intercambio y el análisis de datos en la Sunass, y el personal informa que los sistemas no pueden brindar apoyo a múltiples usuarios al mismo tiempo. En 2020, el cambio al trabajo a distancia absorbió gran parte de la capacidad del departamento de TI, lo cual desaceleró el avance en la modernización y la mejora planificadas de los sistemas. Además, las restricciones presupuestarias limitan la puesta en marcha de estrategias de TI, como la automatización, la digitalización y el cambio a sistemas basados en la nube.
En general, la calidad de los datos es deficiente debido a la incongruencia en las prácticas de gestión de datos y las restricciones de capacidad de los prestadores de servicios y otros organismos (como las ATM) a los que se requiere presentar información. En particular, se carece de datos confiables, estandarizados y oportunos. No todas las EPS reúnen la información requerida y aquellas que sí lo consiguen utilizan diferentes métodos de administración, procesamiento y almacenamiento de datos, lo que dificulta en gran medida la comparabilidad. Además, las empresas proveedoras de agua a menudo no cumplen con los plazos para entregar información y los datos, aunque se presentan a manera de declaración jurada, podrían no ser confiables. Por ejemplo, los estados financieros no se auditan, pero los datos se comparan con los presentados por las EPS a la Dirección General de Contaduría Pública. Como consecuencia de la inconsistencia y mala calidad de los datos, la Sunass tiene que recurrir con más frecuencia a las empresas proveedoras para corregir los datos presentados. La Sunass capacita al personal de la empresa proveedora de agua responsable de procesar y enviar la información; sin embargo, dada la alta rotación de personal en este tipo de empresa, la capacitación impartida suele desperdiciarse y la Superintendencia tiene que invertir periódicamente en capacitar a nuevos empleados. Más aún, en las entrevistas se informó que, puesto que las prestadoras de estos servicios son de propiedad pública, los cargos directivos o de gestión se asignan por razones políticas.
A pesar de haberse trabajado en ello, no hay un sistema integrado de recopilación e intercambio de datos entre las instituciones públicas del sector del agua y saneamiento. Los prestadores de servicios y los gobiernos regionales o locales (por ejemplo, las ATM) por lo común tienen que proporcionar los mismos datos a otras organizaciones públicas del mismo gremio. El MVCS lidera la gestión y administración del Sistema de Información de Agua y Saneamiento (SIAS), el cual se encuentra en proceso de construcción al momento que se escribió este reporte, y su Sistema de Diagnóstico sobre Abastecimiento de Agua y Saneamiento en el Ámbito Rural (DATASS), plataforma que cubre las zonas rurales, tiene como objetivo integrar información sobre saneamiento. Por separado, la Sunass desarrolló el Sistema de Captura y Transferencia de Datos (SICAP) que recopila información sobre las variables de gestión de las 50 EPS. La interoperabilidad de los sistemas y las bases de datos aún no es eficaz en todos los ámbitos. Un proyecto respaldado por el Banco Mundial pretende modernizar e integrar los sistemas de datos del sector en todos los organismos, pero los avances hasta la fecha han sido lentos.
La capacidad del regulador para obtener información de otras instituciones públicas del sector por lo general depende de las relaciones interpersonales, más que de acuerdos institucionalizados. Las solicitudes a otras instituciones se presentan a través de correo electrónico entre los equipos técnicos.
Monitoreo y presentación de informes sobre el desempeño del sector
La Sunass publica diversos informes de evaluación comparativa (benchmarking):
Benchmarking regulatorio anual de las EPs (https://www.sunass.gob.pe/productos-sunas/benchmarking-regulatorio/#1597358923084-6a5c292e-d2ab)
Benchmarking regulatorio anual de las organizaciones comunales (https://www.sunass.gob.pe/productos-sunas/benchmarking-regulatorio/#1597510024732-47e43535-6f08)
Indicadores de gestión trimestrales de las EPs (https://www.sunass.gob.pe/prestadores/empresas-prestadoras/indicadores-de-gestion/#1600223711840-09ce8705-08d4
Reporte de indicadores de las Áreas Técnicas Municipales http://aplicaciones.sunass.gob.pe:8080/RegistroATM/indicadoresATM.html
La Sunass evalúa comparativamente el desempeño de las EPS en términos de acceso a los servicios, calidad del servicio, sostenibilidad y gobernanza (Cuadro 3.14). El organismo se encarga de calcular los indicadores vinculados con los prestadores del servicio y contribuye a monitorear el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Saneamiento utilizando sus indicadores, así como a evaluar el cumplimiento del Programa Nacional de Saneamiento Urbano. Los indicadores relativos al sector, como la cobertura de agua potable y alcantarillado en el ámbito nacional, son calculados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) a través de la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales (ENAPRES) y utilizados oficialmente por el MVCS.
Cuadro 3.14. Indicadores de evaluación comparativa para los prestadores de servicios
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
La Sunass está actualizando el Sistema de Indicadores e Índices de la Gestión de los Prestadores de los Servicios de Saneamiento (SIIGEPSS), el cual definirá indicadores de desempeño para los tres tipos de prestadores de servicios: EPS, prestadores en ciudades pequeñas y prestadores en zonas rurales.
El portal informativo del regulador contiene varios tableros y bases de datos que cubren varias áreas de trabajo, entre ellas:
Indicadores de desempeño de prestadores de servicios rurales.
Datos sobre el porcentaje de agua clorada de MIDIS.
Datos recopilados por las ATM sobre prestadores de servicios rurales.
Estimaciones de los fondos de reserva recaudados para las pequeñas empresas de saneamiento (PES).
Datos sobre orientación para los consumidores; campañas de sensibilización por parte de los ODS.
Datos georreferenciados que muestran la ubicación de los prestadores de servicios y las ODS de la Sunass; número de hogares con acceso a los servicios (GeoSunass).
Datos sobre cobertura y continuidad del servicio de la oficina nacional de estadística.
Sin embargo, muchos de los enlaces no funcionan, aunque el regulador está tomando medidas para resolver el problema. Los datos recogidos por la Sunass se publican en varios formatos, entre ellos archivos PDF, xls, páginas web y mapas.
En 2021, la Superintendencia publicó un boletín llamado “Sunass en Números” que presenta datos clave sobre el desempeño del sector, incluidas clasificaciones de los prestadores de servicios y datos sobre sanciones y consultas de los usuarios.
La Sunass está obligada a informar sobre indicadores distintos del benchmarking o evaluación comparativa de los prestadores a varias organizaciones nacionales (por ejemplo, INEI, MINAM, MVCS, PCM, INDECOPI, Congreso de la República, entre otras), y para usarse en procesos de cooperación internacional. Muchos de estos indicadores se relacionan con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, los indicadores ambientales y el volumen de agua potable producida para calcular el PIB nacional.
Algunos datos recabados por el regulador no se publican debido a su carácter preliminar o confidencial. La Sunass solo publica datos procesados de los prestadores (es decir, indicadores, etc.), en tanto que los datos brutos reunidos se gestionan de manera interna. En cuanto a la privacidad de los datos, la Sunass pone en práctica el ISO 27001 sobre seguridad de la información y se adhiere a la Ley para la Protección de Datos Personales de Perú.
Monitoreo e informes sobre el desempeño de la Sunass
En el nivel más alto, el plan estratégico de la Sunass incluye ocho indicadores que abarcan los cinco objetivos estratégicos del regulador (Cuadro 3.15). Los indicadores de “Porcentaje de usuarios que valoran la importancia de contar con servicios de saneamiento” y “Porcentaje de usuarios que están dispuestos a pagar las tarifas establecidas” no se han monitoreado porque la situación sanitaria por la pandemia de COVID-19 impidió que la Sunass administrara las encuestas de percepción de los usuarios requeridas.
Cuadro 3.15. Indicadores de desempeño de la Sunass
Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.
La Sunass vincula los datos sobre sus objetivos estratégicos con información financiera para monitorear el costo por indicador. El monitoreo lo realizan la dirección competente y la OPPM.
Asimismo, el regulador monitorea diversos indicadores de desempeño organizacional que cubren aspectos de eficiencia y eficacia, la calidad de los procesos regulatorios y los resultados directos de las resoluciones (como el cumplimiento de estas), por ejemplo:
Número de estudios tarifarios aprobados en el año.
Estudio de costo por tarifa.
Proporción de estudios tarifarios actualizados.
Número de prestadores con estudios tarifarios vigentes.
Número de informes de supervisión y monitoreo concluidos durante el año.
Número de prestadores que cumplen con el envío de información periódica.
Índice de cumplimiento de las metas de gestión establecidas en los estudios tarifarios.
Si bien no se le obliga a hacerlo por ley, la Sunass elabora un informe anual. El más reciente se preparó en 2019. El regulador también informa sobre su desempeño a varias entidades del gobierno central. Por ejemplo, informa al MEF sobre la implementación de recomendaciones para la ejecución presupuestaria de la CGR, e informa sobre planes estratégicos y operativos e indicadores de desempeño a la PCM, entre otros.
No se establece obligación alguna de presentar informes sobre desempeño al Congreso de manera sistemática. Sin embargo, todos los años la Sunass informa sobre su gestión, sus logros y dificultades a dos comisiones del Congreso: la Comisión de Vivienda y Construcción, y la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos. También contesta solicitudes de información y consultas del Congreso con regularidad. Por ejemplo, dichas comisiones convocaron a la Sunass a realizar presentaciones sobre temas específicos, como actualizaciones de tarifas o problemas del sector.
Referencias
[2] OECD (2021), Water Governance in Peru, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/568847b5-en.
[3] OECD (2020), Regulatory Enforcement and Inspections in the Environmental Sector of Peru, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/54253639-en.
[1] OECD (2015), The Governance of Water Regulators, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264231092-en.
Notas
← 2. Los MERESE —semejante al concepto de Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE)— se orienta a movilizar fondos desde los usuarios finales, mediante un porcentaje de la tarifa del agua, hasta los proveedores de agua originales para la conservación de los recursos hídricos y de las cuencas de donde proceden. Fuente: https://iwa-network.org/mechanisms-of-rewards-for-ecosystem-services-mrse/.
← 3. https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/decreto-legislativo-que-regula-el-regimen-especial-de-monito-decreto-legislativo-n-1185-1275103-1/.
← 4. De conformidad con lo establecido en el párrafo 97.2 del artículo 97 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo (aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS). Según el inciso g) del artículo 42 del Reglamento de Organización y Atribuciones de la Presidencia del Consejo de Ministros, aprobado por Decreto Supremo Nº 022-2017-PCM, la Secretaría de la Gestión Pública es la encargada de emitir opiniones técnicas sobre cualquier conflicto de funciones.
← 5. Aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
← 6. El Análisis de Calidad Regulatoria es una herramienta instaurada por la PCM para que los organismos identifiquen la carga administrativa de la nueva regulación (es decir, los trámites o procedimientos requeridos). Regulación: http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/08/decreto_supremo_075-2017-pcm.pdf; Directrices técnicas: http://www.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2017/08/manualac.pdf
← 7. La cuota de contribución de la industria es aprobada por el Ejecutivo por medio de un Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el MEF. Los impuestos de promoción se refieren al Impuesto de Promoción Municipal mencionado en la Ley Núm. 27332.
← 8. Las oficinas de apoyo y asesoramiento incluyen OAF, OPPM, OAJ, OTI y OCII.
← 9. A finales de 2020, el 10.53% del presupuesto total utilizado para pagos de personal en el ámbito nacional se gastó en pagos a contratistas y consultores externos.
← 10. Publicado en El Peruano, 3 de octubre de 2020.
← 11. Dirección del Ámbito de la Prestación de Servicios, Dirección de Políticas y Normas, y Dirección de Sanciones.
← 12. Información al 12 de marzo de 2021.
← 13. El Peruano, 2 de octubre de 2020: Aprobación del Grupo para la Asignación del Personal Provisional – CAP Provisional de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), Resolución Ministerial n° 277-2020-PCM, Lima.
← 14. Por ejemplo, la Resolución sobre el Contrato de Concesión de Servicios de Saneamiento de los Distritos de Lima Sur no se publicó, al igual que la Resolución sobre el Contrato de Concesión de la Planta de Tratamiento de Aguas Ressiduales de Puerto Maldonado.
← 15. Hasta la fecha, el único contrato que pertenece a la modalidad APP en la que la Sunass tiene responsabilidad fiscalizadora es el contrato de concesión del Sistema de Tratamiento de las Aguas Residuales de la Cuenca del Lago Titicaca. En él se establecen los asuntos sujetos a fiscalización por parte de la Sunass y se incluyen las obligaciones contractuales, jurídicas, técnicas y administrativas de conformidad con las leyes y disposiciones aplicables, incluida la fiscalización de los niveles de servicio.
← 16. En consonancia con las regulaciones DS 096-2007-PC, que rigen las auditorías aleatorias posteriores de procedimientos administrativos por parte del Estado, y la Resolución del Consejo Directivo 014-2008-SUNASS-CD Directiva sobre Fiscalización Posterior de Procedimientos Administrativos de la SUNASS.
← 17. De acuerdo con el Reglamento de la Calidad del Agua para Consumo Humano.
← 18. Con base en la secuencia de muestreo aprobada en la Resolución núm. 015-2012-SUNASS-CD del Consejo Directivo.
← 19. Se ofrecen también otros formatos de reclamos (por ejemplo, de problemas no relacionados con la facturación o con temas operativos, o solicitudes de cambio de un medidor de agua, entre otros) para descargarse de manera gratuita en el mismo sitio web.
← 20. De conformidad con el Anexo 2, “Transfer of Periodic Information from the EP to SUNASS”.
← 21. Circular núm. 178-2019/SUNASS/030 (http://nube.sunass.gob.pe/index.php/s/22cqu7dusxi4eyt).