Este capítulo analiza las acciones del gobierno ecuatoriano para fomentar la participación ciudadana en el desarrollo, actualización, implementación y evaluación del sistema de integridad pública y sus diferentes elementos. Además, ofrece recomendaciones para fortalecer los procesos de participación ciudadana como primer paso hacia una cultura de integridad pública en toda la sociedad.
Promoviendo la Integridad Pública en la Sociedad Ecuatoriana
Hacia un Sistema Nacional de Integridad
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
2. Fortaleciendo la participación ciudadana en el diseño de las políticas de integridad en Ecuador
Resumen
2.1. Introducción
Como parte de la promoción de un enfoque de integridad pública de la sociedad en su conjunto, los gobiernos deben involucrar a los ciudadanos, OSC y el sector privado en el desarrollo, actualización e implementación del sistema de integridad pública y sus elementos (OCDE, 2020[1]). En este sentido, la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública establece que los adherentes deben “fomentar la transparencia y la participación de las partes interesadas en todas las fases del proceso político y del ciclo de elaboración de políticas públicas para promover la rendición de cuentas y el interés general” (OCDE, 2017[2]) incluyendo mediante acciones que otorguen a todas las partes interesadas —en particular, al sector privado, la sociedad civil y los ciudadanos— acceso al desarrollo e implementación de las políticas públicas relativas a la integridad pública y sus elementos.
Involucrar a las partes interesadas en el desarrollo, actualización, implementación y evaluación de los sistemas de integridad pública y sus elementos ofrece varios beneficios. En primer lugar, ayuda a garantizar que los formuladores de política tengan una comprensión clara, concisa y fundamentada de los desafíos de integridad que enfrenta la sociedad en un contexto en rápida evolución. En segundo lugar, ayuda a desarrollar soluciones actualizadas y personalizadas basadas en evidencia e información en lugar de impresiones. En tercer lugar, ayuda a evitar impactos no deseados y evita problemas prácticos de implementación asociados con las políticas de integridad. Por último, puede conducir a un mayor cumplimiento y aceptación de las reglamentaciones y estándares, en particular cuando las partes interesadas sienten que se tuvieron en cuenta sus opiniones y comentarios.
2.2. Fortaleciendo las prácticas participativas para desarrollar e implementar el sistema de integridad pública ecuatoriano y sus elementos
2.2.1. Los actores con responsabilidades en materia de integridad podrían fortalecer los procesos de participación ciudadana como primer paso hacia una cultura de integridad pública en toda la sociedad
La participación de todas las principales partes interesadas, incluidos los ciudadanos, las OSC y el sector privado, es un factor clave de éxito en el proceso de desarrollo, actualización e implementación del sistema de integridad pública y sus elementos pues aporta a este proceso información sobre la problemática y desafíos en lugar de supuestos. Además, contribuye a la concientización sobre la integridad pública, a la construcción de apropiamiento y sentido de corresponsabilidad por parte de la ciudadanía y otros actores relevantes y a la creación de una plataforma de diálogo sobre la problemática de la corrupción.
La Recomendación de la OCDE sobre Gobierno Abierto (2017) distingue entre tres niveles de participación ciudadana y de las partes interesadas, los cuales difieren según el nivel de participación (Figura 2.1). En primer lugar, información, un nivel inicial de participación caracterizado por una relación unidireccional en la que el gobierno produce y entrega información a los ciudadanos y partes interesadas. En segundo lugar, consulta, un nivel más avanzado de participación que implica una relación bidireccional en la que los ciudadanos y las partes interesadas brindan retroalimentación al gobierno y viceversa. En tercer lugar, compromiso, cuando los ciudadanos y las partes interesadas tienen la oportunidad y los recursos necesarios (p. ej., información, datos y herramientas digitales) para colaborar durante todas las fases del ciclo de la política y en el diseño y la prestación del servicio.
Figura 2.1. Escalera OCDE de la participación
Fuente: (OCDE, 2022[16]).
Consiente de los beneficios de los procesos participativos, el Gobierno de Ecuador ha impulsado la participación de los ciudadanos, las OSC y el sector privado en el desarrollo e implementación de varios de los nuevos elementos del sistema de integridad pública. Por ejemplo, para el diseño de la ENA se recogieron observaciones de diferentes sectores de la sociedad, incluidos organismos del sector público nacional y local, de los partidos políticos y de la sociedad civil, incluyendo organismos no gubernamentales, academia, medios de comunicación, gremios de empresarios y de trabajadores (Presidencia de Ecuador, 2022[10]). En tal sentido, la ENA fue elaborada con base en los Lineamientos Generales de la Política Nacional Anticorrupción y los insumos generados durante el proceso de consulta pública realizado entre enero y febrero de 2023, que contó con talleres, entrevistas y encuestas en los que participaron representantes de los diferentes estratos de la sociedad. En efecto, como parte de este proceso, la Presidencia de la República lideró talleres en diferentes ciudades del país y entrevistas con diversas entidades públicas pertenecientes a las distintas Funciones del Estado y niveles de gobierno (Cuadro 2.1). Los insumos recogidos durante dicho proceso de consulta fueron utilizados de manera general en el diagnóstico de la ENA y en las 9 líneas estratégicas allí definidas.
Cuadro 2.1. Detalles del proceso de consulta pública para la elaboración de la ENA
Durante el proceso de elaboración de la ENA, el gobierno ecuatoriano buscó la participación de diferentes grupos de interés. En este sentido, la Presidencia de la República lideró talleres en diferentes ciudades del país en los que participaron más de 380 personas incluyendo 80 representantes de 31 instituciones académicas, 32 personas de 26 gremios de trabajadores, 32 personas de 28 de gremios productivos e industriales, 8 representantes de medios de comunicación locales, 103 personas representantes de 78 organizaciones de la sociedad civil y 132 funcionarios de 72 entidades públicas. También se realizaron entrevistas con 43 entidades públicas priorizadas pertenecientes a diferentes Funciones del Estado, y se organizaron espacios de diálogo con organizaciones políticas y bancadas legislativas.
Fuente: Entrevistas durante la etapa de socialización de las recomendaciones preliminares.
Además, una vez elaborada la ENA, se llevó a cabo un evento de socialización en julio de 2022, en el que participaron alrededor de 300 personas, incluyendo autoridades de todas las Funciones del Estado y niveles de gobierno, así como representantes de todos los estratos de la sociedad. Finalmente, la SPPA también llevó a cabo talleres y espacios de diálogo en varias ciudades del país con múltiples actores, con el fin de socializar la ENA y recabar insumos adicionales para su plan de acción.
Adicionalmente, para fortalecer la coordinación de las entidades con responsabilidades en materia de integridad y apoyar la implementación de la ENA se creó una instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción que reúne no solo a los representantes de todas las instituciones pertinentes del sector público —incluyendo entidades de todas las Funciones del Estado y de diferentes niveles de gobierno, sino también a la sociedad civil, la academia, los medios de comunicación y el sector privado bajo el carácter de observadores (Presidencia de Ecuador, 2022[10]).
Sin desconocer los esfuerzos de la Presidencia de la República y de la SPPA por promover la participación ciudadana y de actores relevantes en el diseño de la ENA, en desarrollo de la misión de recolección de información se identificaron algunas debilidades que podrían abordarse para fortalecer la participación ciudadana y de actores relevantes como primer paso hacia una cultura de integridad pública en toda la sociedad, en línea con la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública y la Recomendación de la OCDE sobre Gobierno Abierto:
En primer lugar, diferentes actores entrevistados argumentan que la metodología utilizada para el diseño de la ENA no permitió la creación participativa de la estrategia ni una participación ciudadana activa que trascendiera el primer nivel de la escalera OCDE de participación “información”. En efecto, a pesar de suministrar insumos y compartir preocupaciones sobre la estrategia, diferentes actores entrevistados argumentaron que éstos no fueron considerados y las partes interesadas fueron comunicadas sobre una estrategia ya finalizada y adoptada.
En segundo lugar, las partes interesadas no fueron informadas sobre cómo fueron utilizados los insumos obtenidos en desarrollo de la consulta pública en la versión final de la ENA. En efecto, aunque no todos los insumos que se reciben durante un proceso de participación deben ser incorporados en el documento final, si es necesario informar cómo se consideraron los comentarios y la retroalimentación proporcionados por los ciudadanos, las OSC y el sector privado en la versión final de la estrategia, incluidas explicaciones relativas a aquellos comentarios que no se tomaron en cuenta. Esto es fundamental para garantizar la transparencia del proceso, fomentar el diálogo con la ciudadanía y demostrar que el ejercicio de participación va más allá de una mera formalidad y trasciende el primer nivel de la escalera OCDE de participación.
De otra parte, el gobierno de Ecuador también podría mejorar la participación de otras entidades públicas relevantes en el diseño de los elementos del sistema de integridad. Como fue mencionado anteriormente, el plan de acción de la ENA 2022-2025 contiene acciones exclusivamente bajo el control de la SPPA, a ser desarrolladas en coordinación con entidades relevantes de los sectores público y privado. Aunque inicialmente estaba previsto que este plan de acción fuera elaborado de forma conjunta por todas las entidades públicas con responsabilidades dentro del sistema nacional de integridad e incluyera actividades a ser ejecutadas por todos los actores relevantes, en virtud del contexto político y limitaciones de recursos, el documento final fue elaborado por la SPPA. Si bien este documento fue elaborado en el marco de las atribuciones de la SPPA y plantea actividades coherentes con las 9 líneas estrategias de la ENA, la falta de participación de otros actores pertinentes hace que se pierda la oportunidad de crear sinergias y de fortalecer el compromiso del sector público y la sociedad con la integridad pública.
Consciente de esto, la SPPA ha manifestado que busca potenciar la instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción con el fin de generar compromisos que lleven a la definición de un plan de acción más inclusivo. A este respecto es importante resaltar que para que este proceso sea exitoso, se requiere no solo del diseño e implementación de metodologías que motiven la participación sino también del compromiso, interés y activa participación de los diferentes actores institucionales que hacen parte del sistema de integridad pública ecuatoriano.
Considerando lo anterior, los actores con responsabilidad en materia de integridad —y en particular la SPPA como responsable de — podrían considerar fortalecer los procesos de participación ciudadana y otras de las partes interesadas como primer paso hacia una cultura de integridad pública en toda la sociedad. Para esto, la Tabla 2.1 proporciona algunos elementos que se pueden considerar al momento de diseñar e implementar metodologías de participación de las partes interesadas en el desarrollo, actualización e implementación del sistema de integridad pública y sus elementos.
Tabla 2.1. Elementos para gestionar la participación de las partes interesadas
Fuente: Adaptado de (OCDE, 2018[17]).
Además, considerando la gran diversidad en términos culturales, étnicos y geográficos de Ecuador, es necesario fortalecer y diversificar los mecanismos y canales de participación ciudadana, a fin de incorporar las necesidades, percepciones y visiones de todos los grupos relevantes de la sociedad ecuatoriana. Por ejemplo, se pueden utilizar nuevos mecanismos y canales para promover la participación de los pueblos y nacionalidades indígenas ecuatorianos, incluyendo la publicación de los documentos de soporte y del documento resultado de la consulta en lenguas de los pueblos y comunidades indígenas —este es el caso del Segundo Plan de Acción Gobierno Abierto Ecuador 2022-2024, que se encuentra publicado en la página web de Gobierno Abierto Ecuador en Kichwa. En ese sentido, los actores con responsabilidades en materia de integridad podrían considerar ir más allá de los procesos de consulta tradicionales de tal forma que se logre la participación de grupos sociales que normalmente no participarían de estos procesos por la falta de conocimiento, la poca capacitación en materia de participación, la sobrecarga de información, entre otros. En algunos países, los gobiernos están trabajando con grupos de la sociedad civil para poder acceder a los grupos sociales a los que les resulta más difícil llegar (OCDE, 2018[17]).
Por su parte, otros actores con responsabilidades en materia de integridad pública presentes en otras Funciones del Estado también podrían considerar fortalecer los procesos de consulta y coordinación con las partes interesadas para el desarrollo, actualización, implementación y evaluación de los diferentes elementos del sistema de integridad pública. Por ejemplo, la Función de Transparencia y Control Social podría garantizar el desarrollo y uso de una metodología participativa en el diseño e implementación de su nuevo Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha Contra la Corrupción. Esto es particularmente relevante considerando las dificultades de implementación del actual PNIPLCC como consecuencia de un bajo sentido de pertenencia por parte de actores relevantes de otras funciones del poder público y conocimiento por parte de la ciudadanía (OCDE, 2021[13]). Para esto, la Función de Transparencia y Control Social podría inspirarse en prácticas y metodologías incluyentes exitosas utilizadas en otros países para formular sus estrategias de integridad y lucha contra la corrupción, detalladas en el informe OCDE La Integridad Pública en el Ecuador: Hacia un Sistema Nacional de Integridad (2021[13]) y en el Cuadro 2.2. De igual forma, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social podría tener un rol clave considerando sus atribuciones en materia de participación ciudadana establecidas en el artículo 208 de la Constitución de la República del Ecuador 2008, en particular la de “promover la participación ciudadana, estimular procesos de deliberación pública y propiciar la formación en ciudadanía, valores, transparencia y lucha contra la corrupción” (Congreso Constituyente, 2008[18]).
Cuadro 2.2. Buenas prácticas participativas para elaborar planes, políticas y estrategias de integridad y lucha contra la corrupción
Estrategia Nacional de Integridad Pública (ENIP) de Chile
La Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia promovió un proceso de consulta pública para construir, junto con la ciudadanía, la primera estrategia nacional anticorrupción de Chile. Esta estrategia, que fija objetivos por los próximos 10 años, apunta a establecer una cultura anticorrupción y promover valores éticos destinados a proteger el interés público y fortalecer la democracia. En ese sentido, se convocó a la ciudadanía a participar en la consulta pública entre el 20 de octubre y el 10 de noviembre de 2022 en el sitio web https://consultaintegridad.gob.cl, donde estaban disponibles las propuestas de objetivos y ejes de la ENIP. Con el fin de asegurar la transparencia de este proceso, los detalles y conclusiones de los resultados de la consulta pública, de carácter voluntario y anónima, se presentaron de forma agregada y se encuentran publicados en la misma página web de la consulta.
Además de la consulta pública ciudadana, la Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia llevó a cabo una serie de actividades tendientes a fomentar la participación de los actores relevantes en el proceso de formulación de la ENIP:
Actividad con académicos y representantes de organizaciones de la sociedad civil.
Jornada con contrapartes técnicas de los ministerios, servicios y otros órganos del Estado con responsabilidades en integridad pública.
Acto con altas autoridades, denominado “Compromiso de Estado para una Estrategia Nacional de Integridad Pública” que concretizó la convicción de estas autoridades de avanzar en un enfoque estratégico, integral y preventivo, desde todo el Estado.
Cinco jornadas regionales participativas sobre integridad pública, denominadas “Hablemos de Integridad”.
Encuentro con las cámaras de comercio de diversas regiones.
Jornada de trabajo con las encargadas de género de todos los ministerios, para fomentar el enfoque de género en la realización de la ENIP.
Estrategia Nacional de Integridad y Prevención de la Corrupción (ENIPC) de Costa Rica
Para la elaboración de la ENIPC, se conformó un grupo multisectorial denominado “Grupo de Trabajo de la ENIPC” constituido por órganos de control —incluidos la Contraloría General de la República y la Procuraduría de la Ética Pública de la Procuraduría General de la República, representantes del poder ejecutivo —de seis ministerios, representantes del poder judicial, representantes de la Comisión de Ética y Valores, el sector privado, la sociedad civil y la academia. El Grupo de Trabajo definió un conjunto básico de reglas para la toma de decisiones, calendario de reuniones y pasos a seguir.
Para el desarrollo de contenidos de la ENIPC se establecieron 5 grupos de trabajo, conformados no solo por miembros del Grupo de Trabajo de la ENIPC sino también por especialistas de otros ministerios y de organizaciones de la sociedad civil. Además, entre el 17 de febrero y el 2 de marzo de 2020 se llevó a cabo un proceso de consulta pública más amplio para recibir realimentación a un documento de borrador de la ENIPC.
2.2.2. La Secretaría de Política Pública Anticorrupción podría cooperar con la Función de Transparencia y Control Social para apoyar el desarrollo de capacidades para la participación ciudadana
Promover la participación ciudadana en el desarrollo e implementación de los sistemas de integridad pública y sus elementos no solo requiere del diseño de metodologías de participación adecuadas, sino también de ciudadanos que entienden sus derechos y responsabilidades en el marco de estos procesos, conocen los mecanismos de participación disponibles y cuentan con las habilidades requeridas para participar en la creación participativa de políticas públicas, estrategias y planes. En ese sentido, los países pueden fortalecer la participación ciudadana ayudando a los ciudadanos a entender sus derechos y responsabilidades en el marco de este proceso y fomentando el desarrollo de capacidades para la participación.
Conscientes de lo anterior, la SPPA y la Función de Transparencia y Control Social han planificado la realización de acciones tendientes a fortalecer el conocimiento y las habilidades de la ciudadanía para una participación ciudadana efectiva. Por ejemplo, bajo la línea estratégica “Responsabilidad con competencia compartida entre múltiples actores en la prevención y lucha contra la corrupción”, el plan de acción de la ENA busca llevar a cabo mesas de trabajo temáticas con la sociedad civil, academia, medios de comunicación y la cooperación internacional. Esto, con el propósito de crear puentes de apoyo entre los actores de la sociedad civil y construir pilares en la sociedad civil para crear capacidades para la lucha contra la corrupción. Por su parte, el PNIPLCC 2019-2023 prevé acciones que buscan promover la implementación efectiva de los mecanismos de participación y control ciudadano, como la capacitación ciudadana sobre el uso de los mecanismos de participación de la silla vacía y la activación de veedurías (Función de Transparencia y Control Social, 2019[12]).
Considerando que la SPPA y la Función de Transparencia y Control Social, concretamente el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, tienen el objetivo común de fortalecer la participación ciudadana, estas entidades podrían considerar fortalecer sus esfuerzos de cooperación en el diseño e implementación de acciones para el desarrollo de capacidades para la participación ciudadana. Esto permitiría asegurar la coherencia y el aprovechamiento de sinergias que permitan alcanzar los resultados esperados en menor tiempo y ampliar el alcance e impacto de las actividades planeadas, al mismo tiempo que se garantiza un uso más eficiente de los recursos.