Este capítulo proporciona información general sobre los niveles de percepción de corrupción de la ciudadanía y las empresas en Ecuador. También ofrece un breve resumen de las principales acciones previstas por el sector público ecuatoriano para fomentar la corresponsabilidad del sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos en la promoción de la integridad pública. Finalmente, este capítulo incluye un breve análisis sobre los desafíos en materia institucional para la integridad pública en Ecuador.
Promoviendo la Integridad Pública en la Sociedad Ecuatoriana
Hacia un Sistema Nacional de Integridad
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
1. Principales desafíos y acciones para la integridad pública en la sociedad en Ecuador
Resumen
1.1. Entendiendo los principales desafíos y acciones en curso para cultivar una cultura de integridad pública en toda la sociedad ecuatoriana
La integridad pública no es una cuestión que concierne exclusivamente al sector público: las personas, las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y las empresas pueden perjudicar o fomentar la integridad pública con sus acciones (OCDE, 2020[1]). En efecto, como miembros activos de la sociedad, las personas, las OSC y las empresas tienen la responsabilidad compartida de promover la integridad pública, especialmente si se considera que estos actores interactúan a diario con los servidores públicos, desempeñan un papel fundamental en la definición de la agenda pública y tienen el poder de influir en las decisiones públicas.
Son muchas las acciones de las personas, las OSC y las empresas que pueden perjudicar la integridad pública. Por ejemplo, cuando los ciudadanos evaden impuestos, hacen uso de servicios públicos sin pagar y/o buscan tener acceso a beneficios sociales de forma fraudulenta, están tomando recursos públicos injustamente y erosionando la confianza interpersonal. A su vez, cuando las empresas ofrecen sobornos a cambio de contratos con entidades públicas y/o proporcionan fondos ilegales a los partidos políticos y/o determinados candidatos, están amenazando la legitimidad del sistema democrático y contribuyendo a debilitar la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas. También, cuando las OSC implementan estrategias para desinformar y/o manipular la opinión pública, ayudan a sesgar la toma de decisiones públicas en favor de unos pocos poderosos.
Consciente de esto, la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública hace especial énfasis en la importancia de promover una cultura de integridad pública en el conjunto de la sociedad, colaborando con el sector privado, las OSC y los ciudadanos, a través de las siguientes acciones:
“a) reconociendo el papel que desempeñan el sector privado, las organizaciones de la sociedad civil y los ciudadanos en el sistema de integridad pública a través del respeto a los valores de la integridad pública en sus interacciones con el sector público, y en particular, fomentando que el sector privado, la sociedad civil y las personas físicas mantengan esos valores como una responsabilidad compartida;
b) implicando a todas las partes interesadas en el desarrollo, actualización periódica e implementación del sistema de integridad pública;
c) concientizando a la sociedad de los beneficios de la integridad pública y reduciendo la tolerancia a las infracciones de las normas de integridad en el sector público, y desarrollando, cuando proceda, campañas que promuevan la educación cívica en materia de integridad pública, entre los ciudadanos y, en particular, en los centros escolares;
d) involucrando al sector privado y a la sociedad civil en los beneficios complementarios derivados de la defensa de la integridad en actividades tanto comerciales como no lucrativas, beneficiándose de las lecciones aprendidas con la implementación de buenas prácticas” (OCDE, 2017[2]).
En Ecuador, la corrupción es una de las principales preocupaciones de los ciudadanos y las empresas. En el caso de los ciudadanos, el 93% de los ecuatorianos sostiene que la corrupción es un “problema grande” o “muy grande” en el gobierno nacional (Fundación Cuidadanía y Desarrollo y Transparencia Internacional, 2023[3]). En el caso del sector privado, el 49.4% de las empresas encuestadas en el año 2017 a través de las Encuestas Empresariales (Entreprise Surveys) del Banco Mundial identificó la corrupción como una limitación importante en Ecuador; este valor es superior al promedio regional1 ubicado en 44.9% (The World Bank, 2017[4]).
Además, el informe 2021 de la Corporación Latinobarómetro complementa esta visión al mostrar que el 72% de los ecuatorianos cree que el nivel de corrupción en el país aumentó en relación con el año inmediatamente anterior al que fue realizada la encuesta (Corporación Latinobarómetro, 2021[5]). Esta cifra presenta un incremento significativo en comparación con el mismo indicador del año 2018, cuando el 56% de los ecuatorianos creía que el nivel de corrupción en el país había aumentado en relación con el año inmediatamente anterior al que fue realizada la encuesta (Corporación Latinobarómetro, 2018[6]).
Al diferenciar entre las principales instituciones de una democracia, el informe 2021 de la Corporación Latinobarómetro revela que los ecuatorianos piensan que los principales involucrados en actos de corrupción son los “parlamentarios” (70%), seguidos por el “presidente y sus funcionarios” (64%) y los “jueces y magistrados” (50%) (Figura 1.1). Al comparar estos datos con los del informe 2018 de la misma corporación, se observa que los niveles de percepción de corrupción de los “parlamentarios” y el “presidente y sus funcionarios” aumentaron considerablemente de 2018 a 2021, mientras que los niveles de percepción de corrupción para todos los demás actores disminuyeron significativamente en el mismo periodo (Figura 1.1).
Figura 1.1. Percepción de corrupción por institución en Ecuador
Más allá de las percepciones, los ecuatorianos y las empresas experimentan la corrupción en su vida cotidiana. Los siguientes datos dan una visión general de las experiencias de corrupción y falta de integridad en Ecuador:
El 15% de los ecuatorianos indica que ellos o un pariente han sabido de un acto de corrupción, valor levemente inferior al promedio regional2 ubicado en 16% (Corporación Latinobarómetro, 2018[6]).
El 28% de los ecuatorianos manifiesta haber pagado un soborno para acceder a servicios básicos —servicios básicos se refiere a i) hospitales públicos, ii) escuelas públicas, iii) identificación, iv) credencial de elector o permiso, v) policía, y vi) servicios públicos y cortes— en los 12 meses anteriores a cuando fue realizada la encuesta; este valor es equivalente al promedio regional 3 de 28.2% (Transparencia Internacional, 2017[7]). Los hospitales públicos es el servicio básico donde se ve el mayor pago de sobornos en Ecuador, con un porcentaje correspondiente al 21-30% de los usuarios (Transparencia Internacional, 2017[7]).
El 62% de los ecuatorianos que utilizaron al menos uno de los servicios públicos esenciales —servicios públicos especiales se refiere a i) Policía Nacional, ii) escuelas o colegios, iii) centros de educación superior, iv) hospitales, v) instituciones proveedoras de servicios básicos como agua, electricidad y saneamiento, y vi) oficinas gubernamentales para obtener algún documento— utilizaron contactos personales o pidieron favores para obtener lo que necesitaban (Fundación Cuidadanía y Desarrollo y Transparencia Internacional, 2023[3]).
El 15% de los ecuatorianos afirma haber recibido una oferta de soborno o de favor especial para que vote de una determinada manera en unas elecciones nacionales, regionales o locales en los últimos 5 años (Fundación Cuidadanía y Desarrollo y Transparencia Internacional, 2023[3]).
El 5.9% de las empresas señala haber recibido por lo menos una solicitud de pago de soborno, valor inferior al promedio regional ubicado4 en 9.2% (The World Bank, 2017[4]).
A la luz de estos y otros desafíos, el Gobierno de Ecuador viene diseñando e implementado diferentes acciones tendientes a fortalecer la cultura de integridad pública en toda la sociedad ecuatoriana.
En primer lugar, en el primer semestre de 2021, el gobierno ecuatoriano presentó el Plan Nacional de Desarrollo denominado “Plan de Creación de Oportunidades 2021-2025” donde propone una hoja de ruta para Ecuador en el corto y mediano plazo. Este Plan Nacional de Desarrollo incluye como uno de sus objetivos el 15 “Fomentar la ética pública, la transparencia y la lucha contra la corrupción” para lo cual propone llevar a cabo “una lucha integral y coordinada del sector púbico, el sector privado y la sociedad civil” (Gobierno de Ecuador, 2021, p. 99[8]). Específicamente, bajo la política 15.1 “Fomentar la integridad pública y la lucha contra la corrupción en coordinación interinstitucional efectiva entre todas las funciones del Estado y la participación ciudadana” el Plan Nacional de Desarrollo reconoce la necesidad de garantizar una lucha integral y coordinada del sector público y de involucrar a los ciudadanos en el accionar público para generar el control social que permita la prevención, denuncia y procesamiento efectivo de los casos de corrupción. Sin embargo, esta visión resulta ser limitada pues presenta las faltas de integridad como acciones exclusivas de los servidores públicos y centra el rol de la ciudadanía en el de control. En ese sentido, no enfatiza en el principio de corresponsabilidad, o responsabilidad compartida, sugerido bajo el principio 5 de la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública, el cual reconoce que las malas prácticas no solo vienen del sector público, sino también del lado de los ciudadanos, las OSC y las empresas, y, por ende, las responsabilidades de estos actores van más allá del control.
En segundo lugar, en noviembre de 2021, el gobierno ecuatoriano presentó los Lineamientos Generales de la Política Nacional Anticorrupción, por iniciativa de la Presidencia de la República. Estos lineamientos fueron elaborados con el fin de guiar la construcción de una política nacional anticorrupción, poniendo especial énfasis en la coordinación e intercambio interinstitucionales y en la prevención de la corrupción a través de la integridad pública, transparencia, participación y rendición de cuentas. Los Lineamientos Generales de la Política Nacional Anticorrupción destacan la relevancia de involucrar a los ciudadanos, las OSC, la academia, el sector privado y los medios de comunicación en la promoción de la integridad y en la lucha contra la corrupción, por ejemplo, a través de la participación activa de estos grupos en la construcción de una estrategia nacional anticorrupción y como observadores dentro de la instancia encargada de coordinar su implementación (Presidencia de Ecuador, 2021[9]).
En tercer lugar, en julio de 2022, el gobierno ecuatoriano presentó la Estrategia Nacional Anticorrupción (ENA) en un evento que contó con la participación de autoridades de todas las Funciones del Estado y niveles de gobierno, así como representantes de todos los estratos de la sociedad ecuatoriana. La ENA fue elaborada con base en los Lineamientos Generales de la Política Nacional Anticorrupción e insumos recibidos a través de un proceso de consulta pública que tuvo lugar entre enero y febrero de 2022. Dicho proceso de consulta pública de los Lineamientos Generales de la Política Nacional Anticorrupción consistió en talleres, entrevistas y encuestas en los que participaron representantes de la academia, los gremios productivos y de trabajadores, medios de comunicación, OSC, organizaciones políticas y el sector público (más información sobre este proceso se presenta en el Capítulo 2).
Además, la ENA reconoce el rol del sector privado y de la sociedad civil en la promoción de la integridad pública y la lucha contra la corrupción, al reconocer que los delitos relativos a la corrupción no solo surgen como consecuencia de faltas de integridad de los servidores públicos sino que también requieren de “la complicidad que puede darse desde los ámbitos privado y social” (Presidencia de Ecuador, 2022, p. 6[10]) y por consiguiente es fundamental la “corresponsabilidad pública y privada para prevenir y sancionar a la corrupción” (Presidencia de Ecuador, 2022, p. 7[10]). En ese sentido, dos de las ocho líneas estratégicas nacionales de la ENA se enfocan directamente en generar una mayor conciencia sobre el rol que tienen el sector privado y la sociedad civil en la promoción de la integridad pública, y en fortalecer dicho rol (Figura 1.2).
Figura 1.2. Líneas estratégicas de la ENA relacionadas con el enfoque de toda la sociedad hacia la integridad pública
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en la ENA, (Presidencia de Ecuador, 2022[10]).
Adicionalmente, en octubre de 2022, la Secretaría de Política Pública Anticorrupción (SPPA) publicó el plan de acción de la ENA 2022-2025, el cual incluye los objetivos, resultados esperados y ejes de acción asociados a cada una de las ocho líneas estratégicas nacionales de la ENA. El plan de acción incluye, entre otros, acciones encaminadas a cultivar una cultura de integridad en la sociedad en su conjunto. Por ejemplo, en el caso de las líneas estratégica nacionales 1 y 2, el plan de acción establece acciones concretas a ser implementadas por la SPPA, en coordinación con entidades relevantes de los sectores público y privado, con el fin de promover la integridad pública en el conjunto de la sociedad ecuatoriana (Figura 1.3).
Figura 1.3. Acciones del plan de acción de la ENA relacionadas con el enfoque de toda la sociedad hacia la integridad pública
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en el plan de acción de la ENA, (Secretaría de Política Pública Anticorrupción, 2022[11]).
Aunque inicialmente estaba previsto que este plan de acción reflejara el compromiso del sector público ecuatoriano con la promoción de la integridad pública recogiendo actividades a ser ejecutadas de forma conjunta y coordinada por las diferentes entidades con responsabilidades dentro del sistema nacional de integridad, en virtud del contexto político y limitaciones de recursos, la SPPA decidió elaborar un plan de acción con acciones puntuales a su cargo a ser coordinadas con otros actores relevantes. Esto, en línea con sus funciones y atribuciones en materia de coordinación con las entidades competentes para la implementación de la ENA, según lo establecido en el Decreto Ejecutivo 412 de 2022. La SPPA informó que sigue trabajando en la construcción participativa de un plan de acción de la ENA que incorpore los compromisos de todos los sectores de la sociedad ecuatoriana.
Más allá de la Función Ejecutiva existen esfuerzos de otras funciones por cultivar una cultura de integridad pública en la sociedad ecuatoriana. Por ejemplo, la Función de Transparencia y Control Social —de la cual hacen parte la Contraloría General del Estado, la Defensoría del Pueblo, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y las superintendencias de Bancos, de Compañías, Valores y Seguros, de Control del Poder de Mercado, de Economía Popular Solidaria, y de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo— elaboró el Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha Contra la Corrupción 2019-2023 (PNIPLCC). Este Plan identifica las principales causas de la corrupción y propone acciones para mitigar estas causas, en el marco de 3 objetivos estratégicos que se relacionan directamente con el propósito de fomentar una cultura de integridad pública en el conjunto de la sociedad ecuatoriana, a saber:
“1. Promover la integridad en la gestión pública y privada que se desarrolle con recursos públicos
2. Fortalecer la acción ciudadana en sus diversas formas de organización para lograr su incidencia en lo público.
3. Fortalecer los mecanismos de coordinación y cooperación interinstitucional pública y privada que articulen iniciativas y acciones para la prevención y lucha contra la corrupción” (Función de Transparencia y Control Social, 2019, p. 66[12]).
Sin embargo, a pesar de su propósito de contribuir en la promoción de una cultura de integridad en la sociedad en su conjunto, el PNIPLCC carece de un sentido de pertenencia por parte de actores relevantes de otras funciones del poder público, lo que ha dificultado su implementación y limitado su impacto (OCDE, 2021[13]). Además, no se encontraron informes periódicos de monitoreo y/o evaluación de la implementación del PNIPLCC, dificultando que la ciudadanía y otros actores relevantes conozcan los avances y sumen esfuerzos en favor de la integridad pública. En ese sentido, y considerando que la Función de Transparencia y Control Social empezará en breve el proceso de diseño del Plan Nacional de Integridad Pública y Lucha Contra la Corrupción para el próximo periodo, es necesario garantizar la articulación, en las etapas de planeación e implementación de las acciones del nuevo Plan, con las entidades públicas relevantes de otras funciones del Estado, tales como la SPPA, el Ministerio de Educación, el Servicio Nacional de Contratación Pública, entre otras, al igual que con otros actores de la sociedad ecuatoriana.
El presente informe evalúa las actuales iniciativas del sector público ecuatoriano dirigidas a los ciudadanos, las OSC y el sector privado para cultivar una cultura de integridad en el conjunto de la sociedad y fomentar la corresponsabilidad en la promoción de la integridad pública. Con base en el análisis de la situación actual, este informe proporciona recomendaciones específicas ajustadas al contexto ecuatoriano para informar futuras acciones tendientes a fortalecer el enfoque de integridad pública en el conjunto de la sociedad.
1.2. Fortaleciendo las instituciones para la integridad pública en Ecuador
1.2.1. El gobierno ecuatoriano podría fortalecer el enfoque y la organización de la Secretaría de Política Pública Anticorrupción con el fin de reforzar su estabilidad como principal institución con responsabilidades en materia de integridad pública en la Función Ejecutiva
Desde 2007, Ecuador ha hecho varias tentativas por crear una secretaría dentro de la Presidencia de la República con atribuciones en temas relacionados con la integridad y la lucha contra la corrupción al interior de la Función Ejecutiva. Esto incluye la (primera) Secretaría Nacional Anticorrupción en 2007, la Secretaría Nacional de Transparencia de Gestión en 2008, la Secretaría Nacional de la Administración Pública en 2013 —cuyas responsabilidades se delegaron luego a otras secretarías en 2017, la (segunda) Secretaría Anticorrupción en 2019 —suprimida en 2020 sin ninguna entrega formal de sus roles directivos y coordinador a ninguna otra institución, y finalmente la actual SPPA, creada en 2022.
Estos reiterados cambios institucionales de la principal institución con responsabilidades en materia de integridad pública en la Función Ejecutiva ecuatoriana han generado una falta de continuidad en los esfuerzos por promover la integridad pública en Ecuador y consolidar un sistema nacional de integridad pública. Las buenas prácticas internacionales muestran que las políticas de integridad, especialmente las medidas preventivas, requieren coherencia y continuidad durante un período de tiempo más largo, para desarrollarse y mostrar su impacto (OCDE, 2017[14]). Así mismo, las experiencias internacionales muestran que los constantes cambios institucionales derivados de las fluctuaciones políticas de corto plazo así como los cambios arbitrarios en la titularidad de los organismos responsables por la integridad pueden menoscabar la continuidad y la coherencia de las políticas a través del tiempo, en particular de aquellas que apuntan a una construcción incremental pero sostenible de las capacidades institucionales para la integridad (OCDE, 2017[14]).
Además, considerando que varias de las funciones y atribuciones de la SPPA tienen como propósito la coordinación efectiva entre las instituciones con responsabilidad en materia de integridad pública tanto al interior de la Función Ejecutiva como entre Funciones del Estado, es fundamental garantizar su continuidad con miras a fortalecer las buenas relaciones de trabajo y los lazos de confianza con dichas entidades públicas, necesarios para el cumplimiento efectivo de sus funciones y atribuciones de promoción de la integridad pública.
Considerando lo anterior, resulta fundamental asegurar que exista una institución estable al interior de la Función Ejecutiva ecuatoriana y enfocada en promover una respuesta estratégica y sostenible contra la corrupción por medio de la integridad pública. En Ecuador, este objetivo se aborda con la creación de la SPPA en 2022, en el sentido que el Decreto Ejecutivo 412 de 2022 le otorga funciones y atribuciones específicas para fortalecer la integridad pública y prevenir la corrupción dentro de la Función Ejecutiva y en coordinación con otras Funciones del Estado, niveles de gobierno y actores clave de la sociedad. Sin embargo, con el fin de mitigar los riesgos de continuidad, coherencia y coordinación mencionados anteriormente y proporcionar una base institucional más sólida para promover efectivamente la integridad pública en la sociedad ecuatoriana, el gobierno ecuatoriano podría considerar fortalecer el enfoque y la organización de la principal institución con responsabilidades en materia de integridad pública en la función Ejecutiva: la SPPA.
Para esto, buenas prácticas internacionales han demostrado la importancia de abordar y fortalecer los siguientes elementos (OCDE, 2017[14]; OCDE, 2019[15]):
Mantener una separación entre las funciones de prevención de la corrupción y de detección y sanción de los casos de corrupción, con el fin de no socavar la credibilidad y efectividad de la función preventiva y asesora de la principal institución con responsabilidad en materia de integridad pública en la Función Ejecutiva, en el caso de Ecuador, de la SPPA. Buenas prácticas internacionales evidencian la importancia de diferenciar claramente entre la función preventiva, enfocada en promover una cultura de integridad pública, y la de detección y sanción de los casos de corrupción. Son varias las razones por las que es recomendable esta separación. En primer lugar, esta separación fortalece la credibilidad de la unidad responsable por la integridad pública y facilita la instauración de la confianza con miras a fortalecer su rol de asesoría. En segundo lugar, la experiencia ha demostrado que unidades que tienen esta doble función dedican gran parte de sus esfuerzos y recursos a la recepción de denuncias, mientras que no dedican tiempo suficiente a la prevención y promoción de una cultura de la integridad (OCDE, 2019[15]). En tercer lugar, atribuir acciones del campo de la detección y sanción como la recepción de denuncias y la recopilación de información sobre presuntos actos de corrupción a la unidad responsable por la integridad podría generar falsas expectativas o percepciones, ya que sin el lleno de los poderes de investigación y sanción se genera la falsa impresión de que esta unidad no es eficientes (OCDE, 2019[15]) o está politizada. Con respecto al tercer argumento, el literal 16 del Decreto Ejecutivo 412 de 2022 establece como una función de la SPPA el “recabar información sobre presuntas irregularidades o actos de corrupción…” lo que podría crear confusiones respecto al alcance de las responsabilidades de la SPPA, en particular, sobre su rol en la investigación y sanción de las presuntas irregularidades o actos de corrupción que detecte. Además, si bien este literal establece que la información recabada por la SPPA debe ser puesta “en conocimiento de las autoridades judiciales y/o administrativas competentes”, sin una comunicación adecuada se podrían crear falsas expectativas respecto al rol de la SPPA o levantar sospechas de politización al recabar y/o transferir información sobre ciertos casos y no otros.
Fortalecer y hacer más visible el trabajo preventivo y como asesor en materia de políticas de integridad de la principal institución con responsabilidad en materia de integridad pública en la Función Ejecutiva, en el caso de Ecuador, de la SPPA. Esto, considerando que el nombre de la SPPA podría generar confusiones entre el enfoque proactivo de promoción de una cultura de integridad pública (prevención) en línea con la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública (2017[2]) y un enfoque más tradicional de detección y sanción de casos individuales de corrupción.
Establecer y hacer cumplir requisitos legales o reglamentarios explícitos que permitan la selección de perfiles aptos para conducir la principal institución con responsabilidad en materia de integridad pública en la Función Ejecutiva, en el caso de Ecuador, de la SPPA. Esto incluye perfiles que incluyan criterios de integridad, así como procedimientos de nombramiento, remoción y evaluación claros y transparentes.
Garantizar cierto grado de autonomía administrativa, organizacional y financiera que permitan la toma de decisiones autónomas por parte de la principal institución con responsabilidades en materia de integridad pública en la Función Ejecutiva, en el caso de Ecuador, de la SPPA. Por ejemplo, se podría garantizar cierto grado de autonomía administrativa de la SPPA en lo relativo a la definición de su estrategia de comunicación, de tal forma que la Secretaría General de Comunicación de la Presidencia de la República (SEGCOM) no tenga la función de revisar y avalar las acciones de la SPPA en la materia, sino únicamente de brindar apoyo técnico.
El gobierno ecuatoriano podría considerar fortalecer el enfoque y la organización de la SPPA con base en una estrategia de corto y mediano plazo que aborde los diferentes elementos anteriormente mencionados.
1.2.2. Ecuador podría fortalecer la instancia de coordinación institucional encargada de supervisar la implementación de la ENA para garantizar la cooperación estratégica entre las cinco funciones del Estado y niveles de gobierno, con la contribución de la sociedad civil, la academia y el sector privado
En Ecuador, las responsabilidades en materia de integridad pública están asignadas a diferentes instituciones que pertenecen a las cinco funciones del Estado —a saber, las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral, y de Transparencia y Control Social. Por ejemplo, dentro de la Función Ejecutiva, la SPPA lidera la lucha contra la corrupción en el Ejecutivo y coordina las acciones de integridad y anticorrupción con otras Funciones del Estado, mientras que el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Educación y la Unidad de Análisis Financiero y Económico (UAFE) tienen competencias complementarias que son clave para el sistema de integridad pública. Dentro de la Función Judicial, la Fiscalía General del Estado tiene un rol preponderante al ser la institución responsable por dirigir las investigaciones preliminares y el proceso penal relativos a delitos relacionados con la corrupción (OCDE, 2021[13]), y dentro de la Función de Transparencia y Control Social, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social se encarga de facilitar la participación ciudadana para la transparencia.
Hasta mediados de 2022, a pesar de existir una multiplicidad de instituciones con responsabilidades en materia de integridad, Ecuador carecía de arreglos institucionales —formales o informales— sobre integridad pública que agruparan de manera completa e integral a las instancias pertinentes de todos los poderes del Estado (OCDE, 2021[13]). En efecto, aunque se tenían algunos mecanismos de cooperación en materia de integridad con respecto a la detección y sanción de casos de corrupción —por ejemplo, el Acuerdo de Cooperación Interinstitucional para fortalecer el combate a la corrupción y la recuperación de activos suscrito en 2019 entre el Consejo de la Judicatura, la entonces existente Secretaría Anticorrupción, la Contraloría General del Estado, la Fiscalía General del Estado, la Procuraduría General del Estado, y la UAFE— o entre instituciones de una misma función del Estado —por ejemplo, el Comité de Coordinación la Función de Transparencia y Control Social integrado por el titular de cada de una de las entidades que conforman dicha función— (OCDE, 2021[13]), estos mecanismos no cubrían a todas las instancias pertinentes del sistema de integridad ecuatoriano.
Considerando esto y con el fin de subsanar la falta de arreglos institucionales sobre integridad pública que garanticen el diálogo y coordinación entre todas las instancias pertinentes (OCDE, 2021[13]), el gobierno ecuatoriano previó la conformación de una instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción en el marco de la ENA; esto, en línea con buenas prácticas internacionales y las recomendaciones del Informe OCDE La Integridad Pública en el Ecuador: Hacia un Sistema Nacional de Integridad (2021[13]). Esta instancia reúne a representantes de todas las instituciones pertinentes del sector público de las cinco funciones del Estado (algunas como miembros y otras como observadores) así como representantes de los gobiernos subnacionales. Además, busca fomentar un diálogo con la sociedad civil, la academia, los medios de comunicación y el sector privado al convocarlos como observadores (Figura 1.4).
Figura 1.4. Instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en la ENA, (Presidencia de Ecuador, 2022[10]).
Como parte de las funciones de la instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción se incluyen la articulación y coordinación de las entidades públicas con responsabilidades en materia de integridad pública pertenecientes a las cinco Funciones del Estado y la formulación de políticas en materia de integridad y lucha contra la corrupción. Tanto la conformación como las funciones de la instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción son adecuadas para el contexto ecuatoriano y se encuentran en línea con buenas prácticas internacionales.
Sin embargo, desde su propuesta de conformación en julio de 2022 (la instancia fue efectivamente instaurada en octubre de 2022), la instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción solo se ha reunido en dos oportunidades —en octubre y noviembre de 2022— convocada por la Presidencia de la República. En la primera reunión, se presentaron las iniciativas en materia de integridad y lucha contra la corrupción de los diferentes miembros, con el fin de diseñar una hoja de ruta interinstitucional y proponer objetivos conjuntos. En la segunda reunión se instauraron cinco Mesas de Integridad Pública, a saber: (1) cultura y educación, (2) fortalecimiento del servicio público y meritocracia, (3) reformas normativas, (4) calidad del gasto público, y (5) estadística y tecnología, y se acordó que la SPPA actuará como Secretaría Técnica de la instancia, a fin de dar seguimiento a los compromisos generados en las cinco Mesas de Integridad Pública.
Aunque la instancia no ha logrado restaurarse por motivos políticos y durante los primeros cinco meses de 2023 no se han convocado ni llevado a cabo nuevas reuniones, el diálogo mantenido en las dos primeras reuniones ha servido para empujar las iniciativas informadas por varios de sus miembros públicos y privados —por ejemplo, la cooperación entre las funciones Ejecutiva y Judicial para mejorar la transferencia de información y generar protocolos adecuados de denuncia anónima, demostrando la relevancia de este tipo de instancias de diálogo y coordinación en materia de integridad. Además, la SPPA ha jugado un papel clave como coordinador y articulador en cuanto se restaura la instancia, manteniendo reuniones bilaterales con los diferentes actores institucionales que la conforman y apoyando la implementación de acciones concretas discutidas en el marco de las primeras reuniones —por ejemplo, la formación de capacidades para fortalecer el servicio público y la implementación de mecanismos de gestión de riesgos institucionales de corrupción.
Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de la SPPA por continuar la coordinación y el diálogo en el marco de la actual coyuntura, la suspensión temporal de la instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción ha generado preocupaciones entre sus miembros y observadores, en particular con respecto a su continuidad y verdadera capacidad para impulsar la articulación y coordinación de las diferentes entidades públicas con responsabilidades en materia de integridad pública.
Adicionalmente, en desarrollo de la misión de recolección de información se identificó que, a pesar de los recientes esfuerzos del gobierno ecuatoriano por fortalecer las bases del sistema nacional de integridad, continúan existiendo debilidades institucionales que podrían socavar la efectividad de cualquier medida que se busque implementar en materia de integridad pública. En efecto, todavía no existe claridad sobre el alcance de muchas de las responsabilidades de las entidades públicas ecuatorianas en materia de integridad y cómo éstas deben articularse y comunicarse entre sí para llevar a cabo sus funciones de forma eficiente. En ese sentido, una tarea que continúa pendiente es la institucionalización del Sistema Nacional de Integridad Pública y Anticorrupción, de forma coordinada entre la SPPA, el Ministerio de Trabajo, la Secretaría de Administración Pública y Gabinete, y demás entidades públicas competentes, involucrando también a la sociedad civil, al sector privado y la academia, a fin de generar compromisos de todos los sectores y estrados de la sociedad ecuatoriana (OCDE, 2021[13]).
Además, los reiterados cambios institucionales agravan esta situación y muchas veces derivan en la pérdida de información relevante y en dificultades para gestionar el conocimiento institucional. Por ejemplo, los constantes cambios en la autoridad responsable por la integridad pública en la Función Ejecutiva, resultaron en una falta de continuidad en los esfuerzos por cultivar la integridad pública y lucha contra la corrupción en años anteriores, y a aunque hoy se cuenta con una entidad con responsabilidades claras en materia de integridad pública y lucha contra la corrupción —la SPPA, se requiere fortalecer su enfoque y organización para que no tenga el mismo destino que sus predecesoras. Así mismo, a raíz de cambios recientes en la estructura de la Presidencia de la República, no hay claridad acerca de quiénes son los actores institucionales responsables de varias de las acciones establecidas en el Decreto Ejecutivo No 4 de 2021 —el cual contiene las normas de comportamiento ético gubernamental para todos los funcionarios de la Función Ejecutiva, incluida la función de supervisar y velar por su cumplimiento.
Por todo lo anterior, aunque actualmente existe una entidad dentro de la Función Ejecutiva con atribuciones para coordinar la cooperación entre las instituciones de la Función Ejecutiva y otras funciones del Estado encaminadas a promover la integridad pública, Ecuador podría fortalecer la instancia de coordinación interinstitucional para la prevención de la corrupción para garantizar la cooperación estratégica entre las cinco funciones del Estado y los niveles de gobierno, con la contribución de la sociedad civil, la academia y el sector privado. Esto, en línea con las recomendaciones derivadas del Estudio OCDE La Integridad Pública en el Ecuador: Hacia un Sistema Nacional de Integridad (2021[13]).
Notas
← 1. El promedio regional para la información de las Encuestas Empresariales incluye información de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.
← 2. El promedio regional para tener información sobre un acto de corrupción incluye información de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
← 3. El promedio regional sobre haber pagado un soborno para acceder a servicios básicos incluye información de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Jamaica, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.
← 4. El promedio regional sobre empresas que manifiestan haber recibido por lo menos una solicitud de pago de soborno incluye información de Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.