Promoviendo la Integridad Pública en la Sociedad Ecuatoriana

4. Involucrando al sector privado en la promoción de la integridad pública en Ecuador

Resumen

Este capítulo analiza las acciones del gobierno ecuatoriano destinadas a promover la adopción de una cultura de integridad por parte del sector privado y a concientizar a las empresas sobre su corresponsabilidad en la promoción de la integridad pública. Además, ofrece recomendaciones tendientes a proveer mayor apoyo a las empresas para fortalecer la integridad empresarial y destinadas a fortalecer la base de evidencia sobre prácticas y desafíos en esta materia para informar la toma de decisiones y la formulación de políticas públicas relativas a la integridad empresarial.

4.1. Introducción

El sector privado, a través de sus acciones, puede perjudicar o fomentar la integridad pública y con ello damnificar o contribuir con el desarrollo del entorno empresarial de un país. Por ejemplo, cuando las empresas evaden impuestos, ofrecen sobornos, o se involucran en fraudes asociados con las contrataciones públicas, distorsionan los mercados, reducen la competitividad y desincentivan las inversiones y el comercio. Sin embargo, el sector privado también puede ser una fuerza para el bien, convirtiéndose en un impulsor del cambio necesario para promover reformas de integridad, practicando la conducta empresarial responsable y garantizando la influencia responsable en el proceso de elaboración e implementación de políticas públicas (“influencia responsable” a través de, por ejemplo, el cabildeo y la financiación política íntegros y transparentes). En este sentido, un enfoque de integridad pública que abarque al conjunto de la sociedad requiere que los gobiernos se asocien con el sector privado para trabajar conjuntamente en defensa de la integridad pública.

Los gobiernos pueden promover la adopción de una cultura de integridad por parte del sector privado y la concientización sobre corresponsabilidad en la promoción de la integridad pública de varias formas. En primer lugar, los gobiernos pueden asegurar que exista legislación pertinente no solo en materia anticorrupción, sino también relativa a la conducta empresarial responsable y la integridad pública. La conducta empresarial responsable incluye aspectos como la protección de los derechos humanos y del medioambiente, la aplicación de normas laborales internacionales, normas fiscales y estructuras de gobernanza empresarial (OCDE, 2020[1]). Por su parte, la integridad pública en las empresas se ocupa de garantizar que se respeten los valores comunes y los estándares de integridad cuando las empresas interactúan con el gobierno, en particular a través de sus prácticas de cabildeo y financiación política, así como en el movimiento entre los sectores público y privado conocido como “la puerta giratoria” (OCDE, 2020[1]).

En segundo lugar, los gobiernos pueden fomentar la implementación de estándares mediante una combinación de sanciones y regímenes de incentivos (OCDE, 2020[1]). De hecho, si bien las sanciones efectivas y proporcionadas pueden disuadir a las empresas de actuar en contra de la legislación pertinente, los incentivos pueden utilizarse para reconocer el compromiso de las empresas con los esfuerzos de prevención de la corrupción y las políticas de integridad corporativa. Los incentivos pueden incluir acceso preferencial a beneficios gubernamentales y oportunidades comerciales, mitigación de sanciones y reconocimiento público del compromiso de una empresa con las buenas prácticas y la lucha contra la corrupción (UNODC, 2013[36]).

Finalmente, los gobiernos también pueden ofrecer orientación a las empresas sobre el diseño e implementación de sus programas de cumplimiento de la integridad pública, haciendo énfasis en la importancia de ir más allá de un enfoque de cumplimiento formal y abordar también aspectos informales de su cultura organizativa que podrían debilitar la integridad pública.

4.2. Fortaleciendo los esfuerzos del gobierno ecuatoriano por promover a integridad pública en el sector privado

4.2.1. Las Superintendencias, en alianza con la SPPA, podrían desarrollar iniciativas para apoyar a las empresas a diseñar e implementar sus sistemas de integridad

En Ecuador se vienen implementando iniciativas con el objetivo de apoyar las prácticas de integridad en las empresas privadas. Por ejemplo, la Superintendencia de Control del Poder de Mercado ha venido trabajando desde 2012 y ha sido una fuerza motriz de muchas iniciativas del Ecuador para adoptar buenas prácticas internacionales en materia de competencia durante los últimos dos años (OCDE, 2021[37]). Como parte de estas iniciativas, la Superintendencia de Control del Poder de Mercado ha elaborado una serie de guías que buscar ofrecer orientación a actores de la sociedad civil y el sector privado (Cuadro ‎4.1).

Cuadro ‎4.1. Guías de la Superintendencia de Control del Poder de Mercado

La Superintendencia de Control del Poder de Mercado ha desarrollado una serie de guías dirigidas a un amplio público, incluidos estudiantes de derecho, abogados, empresarios, comerciantes y la sociedad civil en general. Algunas de esas guías son la Guía de buenas prácticas para la prevención de acuerdos colusorios entre oferentes de contratación pública, la Guía de aplicación de las conductas desleales contenidas en la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado y la Guía para la investigación de conductas de abuso del poder de mercado.

En particular, la Superintendencia de Control del Poder de Mercado elaboró la Guía de Compliance en Competencia con el apoyo de varios actores de la sociedad civil y el sector privado. En efecto, para la construcción es esta guía en Compliance en Competencia se llevaron a cabo mesas de diálogo y mesas de co-creación en las que participaron la academia y el sector privado, contribuyendo a la construcción participativa de esta guía.

Fuente: Entrevistas durante la misión de recolección de información y https://www.scpm.gob.ec/sitio/guias-scpm/.

Adicionalmente, en 2021, la Ley Orgánica Reformatoria del Código Orgánico Integral Penal (COIP) introdujo cambios normativos importantes relacionados con la lucha contra la corrupción en el sector privado (OCDE, 2022[38]). En efecto, antes de 2021, los actos de corrupción cometidos por las empresas en la esfera privada no eran sancionados por el COIP. Ahora, gracias a la reforma, se introdujo una definición de los actos de corrupción en el sector privado, tipificándolos como delitos y estableciendo su sanción. En ese sentido, la Ley Orgánica Reformatoria del COIP define actos de corrupción en el sector privado como intencionalmente aceptar, recibir o solicitar “donativos, dádivas, presentes, promesas, derechos, cuotas, contribuciones, rentas, intereses, ventajas, sueldos, gratificaciones, beneficios inmateriales o beneficios económicos indebidos u otro bien de orden material” (Gobierno de Ecuador, 2021, p. Artículo 15[39]), así como omitir o cometer un “acto que permita favorecerse a si mismo o a un tercero en el curso de actividades económicas, financieras o comerciales” (Gobierno de Ecuador, 2021, p. Artículo 15[39]). Tanto personas naturales como personas jurídicas pueden ser sancionadas por estos actos de corrupción, con prisión de cinco a siete años y multa de 500 hasta 1.000 salarios básicos unificados. Además, las sanciones aplicables a las sociedades incluyen la disolución o liquidación y una multa de 500 a 1.000 salarios básicos unificados del trabajador en general (Gobierno de Ecuador, 2021[39]).

Además, la Ley Orgánica Reformatoria del COIP establece que las sanciones impuestas a las personas jurídicas pueden ser reducidas si existen circunstancias atenuantes. Tales circunstancias atenuantes incluyen:

(i) de forma espontánea denunciar o confesar la comisión del delito antes de la formulación de cargos;

(ii) cooperar con la investigación aportando elementos y pruebas;

(iii) reparar integralmente los daños causados por el delito, antes de la etapa de juicio; y

(iv) haber implementado, antes de la comisión del delito, sistemas de integridad, normas, programas y/o políticas de cumplimiento, prevención, dirección y/o supervisión (Gobierno de Ecuador, 2021, p. Artículo 1[39]).

Con respecto a la última circunstancia atenuante, la Ley Orgánica Reformatoria del COIP especifica que tales sistemas de integridad, normas, programas y/o políticas de cumplimiento deben incorporar una serie de requisitos mínimos para calificar como una circunstancia atenuante. Estos requisitos incluyen identificación, detección y administración de actividades en las que se presente riesgo; controles internos con responsables para procesos que representan riesgo; canal de denuncias; código de ética; normas para sancionar disciplinariamente las vulneraciones del sistema; entre otras (Gobierno de Ecuador, 2021, p. Artículo 3[39]).

Sin embargo, durante la misión de recolección de información se identificó que no existen lineamientos suficientes para apoyar la implementación de sistemas de integridad, normas, programas y/o políticas de cumplimiento, prevención, dirección y/o supervisión por parte del sector privado ni garantías suficientes con respecto a los procesos de evaluación que lleven a la consideración de situaciones atenuantes dentro de un proceso sancionatorio. En ese sentido, el Gobierno ecuatoriano podría desarrollar iniciativas para apoyar a las empresas a diseñar e implementar los diferentes requisitos mínimos que deben incluir sus sistemas de integridad, normas, programas y/o políticas de cumplimiento, prevención, gestión y/o fiscalización, de conformidad con lo establecido en el COIP. Para ello, Ecuador podría desarrollar programas de sensibilización y capacitación a las empresas sobre los instrumentos de Conducta Empresarial Responsable de la OCDE y, en particular, la Guía de Debida Diligencia para la Conducta Empresarial Responsable de la OCDE, herramienta clave para identificar, detectar y gestionar las actividades en las que surgen riesgos, y para implementar procesos de debida diligencia, tal como lo exige el COIP y lo prevé la Estrategia Nacional Anticorrupción (OCDE, 2022[38]).

4.2.2. La Secretaría de Política Pública Anticorrupción podría liderar el desarrollo e implementación de programas generales y sectoriales para promover la integridad en el sector privado

Como se mencionó anteriormente, los gobiernos pueden promover la adopción de una cultura de integridad por parte del sector privado de varias formas, incluyendo mediante la introducción de un sistema de sanciones y/o incentivos adecuados. Consciente de esto, en el plan de acción de la ENA, la SPPA incluyó una meta relativa al “reconocimiento de buenas prácticas anticorrupción” de las empresas, tanto públicas como privadas. En línea con este objetivo, la SPPA busca establecer un programa de incentivos honoríficos a las buenas prácticas del sector privado en la lucha contra la corrupción (Secretaría de Política Pública Anticorrupción, 2022[11]).

Para esto, la SPPA podría considerar colaborar con otras entidades públicas y asociaciones sectoriales, con el propósito de desarrollar e implementar un programa de incentivos que logre los cambios de comportamiento esperados por parte de los actores privados. A la fecha, la SPPA ha generado varias propuestas de programas y medidas en materia de integridad empresarial en coordinación con actores como EMCO, a nivel de empresas públicas, y con la World Compliance Association, Pacto Global, Alliance for Integrity y GIZ, a nivel de empresas privadas. Es importante continuar con estas alianzas y fortalecer áreas de trabajo conjunto. Además, para el desarrollo del programa de incentivos honoríficos, la SPPA podría inspirarse en buenas prácticas internacionales como el programa ProÉtica de la CGU de Brasil (Cuadro ‎4.2), así como repensar las metas e indicadores asociados a esta actividad dentro del plan de acción de la ENA, con el propósito de fortalecer el sistema de monitoreo y evaluación de la iniciativa, establecer acciones de mejora adecuadas y conocer el impacto real de la misma.

Cuadro ‎4.2. Programa ProÉtica de la CGU de Brasil

Como parte de los esfuerzos para fomentar la ética y la integridad en el sector privado brasilero, la CGU creó el programa Pro-Etica (Pró-Ética), un programa de incentivos que promueve la adopción de políticas de integridad por parte de las empresas privadas. A través de este programa, las empresas pueden solicitar voluntariamente la certificación de la CGU en reconocimiento a sus esfuerzos en materia de integridad y lucha contra la corrupción mediante un sello "Pró-Ética Empresarial". Este programa se viene implementado desde 2010, y sólo en su edición 2020-2021 —la más reciente— más de 250 empresas privadas participaron completando el cuestionario para ser evaluadas por el Comité Pro-Ética.

El Comité Pro-Ética es el órgano colegiado responsable de decidir qué empresas formarán parte de la lista cada año, así como de debatir y decidir las actualizaciones de los requisitos de participación en la Pro-Ética. Los actuales miembros del Comité Pro-Ética son: la CGU, el Instituto Ethos, la Agencia Brasilera de Promoción de Exportaciones e Inversiones —ApexBrasil, la Confederación Nacional de Industrias, el Servicio Brasilero de Apoyo a las Micro y Pequeñas Empresas —SEBRAE, la Confederación de Agricultura y Ganadería de Brasil, el Instituto de los Auditores Independientes de Brasil —IBRACON, la Confederación Nacional del Comercio de Bienes, Servicios y Turismo —CNC, el Instituto Brasilero de Ética de la Competencia, la Federación Brasilera de Bancos, y el Ministerio de Desarrollo, Industria, Comercio y Servicios. La diversidad en la composición del Comité Pro-Ética —entidades públicas, organizaciones de la sociedad civil, asociaciones civiles, representantes de empresas privadas— demuestra la visión de toda la sociedad de esta iniciativa.

Fuente: (OCDE, próximamente[40]) y https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/integridade-privada/avaliacao-e-promocao-da-integridade-privada/empresa-pro-etica.

Además de los programas generales como el programa de incentivos honoríficos anteriormente mencionado, la SPPA podría liderar el desarrollo e implementación de programas sectoriales para promover la integridad en el sector privado. En efecto, el impulsar una cultura de integridad en el sector privado también implica tener en cuenta los riesgos específicos asociados a los sectores más expuestos a la corrupción. Los riesgos para la integridad varían según los sectores y, por lo tanto, es fundamental que las organizaciones del sector público calibren y adapten sus orientaciones, herramientas y enfoques en función de los objetivos, entorno y contextos específicos (OCDE, 2020[1]). En este sentido, adaptar las iniciativas existentes a los riesgos y desafíos específicos de los sectores de alto riesgo —por ejemplo, los sectores salud, infraestructura, educación, etc.— podría ayudar a fortalecer aún más el enfoque de toda la sociedad ecuatoriana hacia la integridad pública.

La SPPA ya ha hecho acercamientos con algunas organizaciones del sector privado con el propósito de promover integridad, ética, lucha contra la corrupción y transparencia en diferentes áreas. Por ejemplo, la SPPA ha estudiado la posibilidad de firmar un acuerdo con la Asociación Ecuatoriana de Distribuidores e Importadores de Productos Médicos (ASEDIM), para promover la integridad, ética, cumplimiento, transparencia y lucha contra la corrupción en el sistema nacional de salud ecuatoriano. De forma más general, la SPPA podría considerar alentar a los sectores de alto riesgo a desarrollar iniciativas sectoriales para promover el compromiso de las empresas con la integridad pública. Esto podría hacerse basándose en iniciativas más amplias diseñadas, aplicadas y probadas a nivel nacional, y en coordinación con otros actores públicos relevantes como el Servicio Nacional de Contratación Pública (SERCOP), la Superintendencia de Control del Poder de Mercado, el Ministerio de Producción, Comercio Exterior, Inversiones y Pesca, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, entre otros.

4.2.3. La Secretaría de Política Pública Anticorrupción podría fortalecer la base de evidencia sobre prácticas y desafíos en materia de integridad empresarial

Para desarrollar leyes, políticas y orientaciones efectivas para apoyar la integridad empresarial, los gobiernos necesitan de información y datos confiables y actualizados que les permitan comprender los riesgos de integridad de las empresas, las motivaciones del comportamiento corrupto, las dificultades para implementar programas de integridad, entre otros. Además, información discriminada según la categoría de las empresas —esto es por tamaño y sector, así como información más detallada sobre la calidad de los programas anticorrupción y de cumplimiento, también es útil para desarrollar políticas y pautas adicionales adaptadas al contexto. Por último, contar con información y datos actualizados periódicamente también permite medir el progreso a lo largo del tiempo e identificar dónde se debe dedicar atención y recursos adicionales o que medidas no están generando los resultados esperados y deben ser modificadas.

En Ecuador, no se cuenta con información general actualizada sobre las prácticas, necesidades y desafíos en materia de integridad empresarial. Sin embargo, algunas instituciones públicas han venido implementando acciones tendientes a recoger información y datos actualizados que permitan informar la toma de decisiones y la formulación de políticas públicas relativas a la integridad empresarial. Por ejemplo, el SERCOP diseñó e implementó una encuesta sobre integridad en la contratación pública (Cuadro ‎4.3), cuyos datos se encuentran actualmente en proceso de verificación.

Cuadro ‎4.3. Encuesta Nacional de Integridad en la Contratación Pública del SERCOP

Como parte del Plan Estratégico Institucional del SERCOP, entre el 21 de octubre y el 14 de noviembre de 2022 se elaboró e implementó la Encuesta Nacional de Integridad en la Contratación Pública. La encuesta fue realizada en una muestra de entidades contratantes (310 entidades) y proveedores del Estado (1785 proveedores) con el propósito de identificar las líneas prioritarias de acción para instaurar una política de integridad en la Contratación Pública Nacional que aporte a la promoción de una cultura de integridad en el Sistema Nacional de Contratación Pública.

Las preguntas de la Encuesta Nacional de Integridad en la Contratación Pública fueron elaboradas por el IAEN, con el apoyo del equipo técnico del SERCOP y con base en los objetivos planteados y las características de la población objetivo. Se utilizó también la metodología para la Evaluación de los Sistemas de Contratación Pública (Methodology for Assessing Procurement Systems, MAPS) Además, la encuesta se inspiró en las encuestas en materia de integridad en la contratación implementadas por las Cámaras de Comercio de Quito (Ecuador), Colombia y Perú.

Los resultados cuantitativos derivados de le encuesta ya se encuentran disponibles para análisis. El análisis cuantitativo será complementado con información cualitativa derivada de grupos focales que se llevarán a cabo durante el primer semestre de 2023.

Fuente: Entrevistas durante la misión de recolección de información.

Considerando la relevancia de garantizar que las medidas implementadas por el gobierno ecuatoriano responden a los desafíos y necesidades actuales, la SPPA podría tomar la iniciativa de fortalecer la base de evidencia sobre prácticas y desafíos de integridad empresarial. La experiencia de la Agencia Francesa Anticorrupción (AFA) en la implementación de una encuesta nacional sobre integridad empresarial puede servir como ejemplo de una encuesta dirigida por el gobierno para comprender mejor los desafíos relacionados con las prácticas de integridad empresarial (Cuadro ‎4.4). Sin embargo, también podrían explorarse otras alternativas, en particular dado el bajo nivel de confianza hacia las instituciones públicas. Por ejemplo, la SPPA podría fortalecer la cooperación con la comunidad académica, asociaciones sectoriales y/o organizaciones del sector privado para medir las prácticas y desafíos de integridad empresarial. El socio académico puede servir como resguardo de la independencia y solidez metodológica de la investigación, mientras que las asociaciones sectoriales pueden ayudar a difundir tanto las encuestas como los resultados entre sus afiliados.

Cuadro ‎4.4. Esfuerzos de la Agencia Francesa Anticorrupción para medir las prácticas de integridad empresarial

En 2020, la AFA realizó una encuesta nacional con el fin de analizar la comprensión de las empresas de Francia acerca de los riesgos de corrupción y el marco jurídico vigente, así como la madurez de sus sistemas de prevención y detección de la corrupción. La encuesta fue abierta a las empresas independientemente de su tamaño y consistió en un cuestionario anónimo accesible en línea. Las organizaciones profesionales fueron socios clave en la difusión de la encuesta y participaron activamente en actividades de comunicación movilizando a sus miembros. Como resultado se llegó a más de 2000 empresas, de las cuales unas 400 empresas, incluidas pequeñas y medianas empresas (PYME), proporcionaron respuestas accionables.

La encuesta proporcionó información clave sobre el panorama de la integridad empresarial en Francia, por ejemplo:

• Aunque las empresas informaron tener un conocimiento claro acerca de los delitos de corrupción y no obstante 70% de ellas cuenta con un programa de cumplimiento anticorrupción, estos programas de cumplimiento presentan deficiencias importantes en términos de mapeo de riesgos y gestión de riesgos de terceros.

• La posición del responsable de la función de cumplimiento es crucial para la implementación eficaz de sistemas de cumplimiento y debe reforzarse.

• Las PYME (que no están sujetas a las obligaciones de cumplimiento establecidas en el artículo 17 de la Ley Sapin II sobre transparencia en la vida económica) parecen estar rezagadas en la aplicación de los programas de cumplimiento anticorrupción.

Los resultados de la encuesta servirán de referencia para medir los avances y las lagunas en materia de integridad empresarial en el futuro. Además, ayudaron a informar las prioridades y recomendaciones de la AFA para 2021 en materia de integridad empresarial.

Fuente: (AFA, 2020[41]).