Studi economici dell'OCSE: Italia 2024

Sintesi

La crescita è stata resiliente, ma sta attraversando una fase di rallentamento

L'attività economica ha superato bene le crisi recenti, ma la crescita sta attualmente rallentando in un contesto di irrigidimento delle condizioni finanziarie. Visto l'elevato livello del debito pubblico, occorre consolidare le finanze pubbliche.

La crisi energetica ha innescato un rallentamento dell'attività. L'ampio sostegno fiscale e l'aumento della competitività hanno contribuito a riportare il PIL reale al livello precedente la pandemia entro la metà del 2021, e la disoccupazione a livelli storicamente bassi. Tuttavia, l'aumento dell'inflazione in seguito alla crisi energetica ha eroso i redditi reali delle famiglie e l'inasprimento della politica monetaria della zona euro ha condotto a un rapido aumento dei costi di finanziamento per le famiglie, le imprese e le amministrazioni pubbliche.

Figura 1. La crescita si è dimostrata resiliente

Fonte: banca dati delle Prospettive economiche dell'OCSE.

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L'irrigidimento delle condizioni finanziarie verificatosi sulla scia dell'inasprimento monetario nella zona euro è stato considerevole. Dal secondo semestre del 2022, i tassi sui prestiti alle famiglie e alle imprese sono aumentati di circa 3 punti percentuali. La crescita del credito è diventata negativa e il mercato immobiliare si è indebolito. Il settore bancario è ben capitalizzato ed è meglio preparato a resistere agli shock rispetto al passato. Tuttavia, il settore bancario e quello assicurativo detengono ingenti titoli del debito sovrano, che richiedono un monitoraggio costante delle pressioni sui bilanci che potrebbero derivare dall'incremento dei tassi di interesse o dal rallentamento della crescita.

Attualmente, la politica di bilancio ha assunto un orientamento neutrale. Il sostegno pubblico connesso alla crisi energetica è stato in parte revocato e dovrebbe giungere a termine, ma il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e i tagli mirati alle imposte sul reddito sostengono la domanda. Qualora i prezzi dell'energia aumentassero nuovamente in maniera considerevole, occorrerebbe reintrodurre esclusivamente misure che siano destinate alle famiglie più indigenti. Considerati l'elevato livello del debito pubblico e la sua traiettoria, che in assenza di cambiamenti nelle politiche prevede un incremento, occorrerà consolidare le finanze pubbliche.

Per il biennio 2024-2025, le proiezioni dell'OCSE prevedono una crescita economica contenuta. L'inflazione dovrebbe diminuire gradualmente, poiché lo shock dei beni energetici ha determinato pressioni più ampie sui prezzi, che richiederanno tempo per dissiparsi. I rischi sono orientati al ribasso e la presenza di condizioni finanziarie più rigide del previsto ridurrebbe ulteriormente la domanda interna. In un'ottica rialzista, l'accelerazione della spesa dei fondi del PNRR, anche mediante il riorientamento del Piano verso progetti di investimento di grandi dimensioni gestiti a livello centrale, come pianificato dal Governo e approvato dalla Commissione europea, potrebbe stimolare gli investimenti.

Tabella 1. Proiezioni macroeconomiche

Tassi di crescita annuali, se non diversamente specificato	2023	2024	2025
Prodotto Interno Lordo (PIL)	0,7	0,7	1,2
Tasso di disoccupazione	7,6	7,8	7,6
Indice dell'inflazione di fondo	4,5	3,1	2,5
Debito pubblico lordo (% del PIL)	141,4	141,4	140,5

Fonte: OCSE.

Portare il debito pubblico su una traiettoria prudente

Il debito pubblico, quale percentuale del PIL, è tra i più elevati dell'OCSE. Viste le forti pressioni sul bilancio all'orizzonte, occorrono riforme fiscali e della spesa per contribuire a portare il debito su un percorso più prudente.

In assenza di variazioni delle politiche, il rapporto debito pubblico/PIL andrà ad aumentare. Tra il 2023 e il 2040, la spesa pubblica per i costi connessi all'invecchiamento della popolazione e al servizio del debito dovrebbe aumentare di circa il 4,5 % del PIL. È probabile che l'accelerazione della transizione climatica e l'adattamento ai cambiamenti climatici generino ulteriori pressioni sulla spesa. Per riportare il rapporto debito/PIL su un percorso più prudente, sostenere i costi futuri e rispettare le regole fiscali europee, sarà necessario un duraturo aggiustamento di bilancio.

È necessario risparmiare sulla spesa pubblica. Le pensioni rappresentano una quota cospicua della spesa complessiva. Nel breve periodo, tale spesa potrebbe essere contenuta eliminando gradualmente i regimi di pensionamento anticipato. Nel breve termine, sarebbe opportuno mantenere la parziale deindicizzazione delle pensioni elevate, per poi sostituirla nel medio termine con un'imposta sulle pensioni elevate, che non siano correlate ai contributi pensionistici versati. Il contributo di solidarietà potrebbe essere mantenuto finché il reddito relativo dei pensionati sarà allineato alla media dell'OCSE. Le prossime revisioni della spesa, che attualmente mirano a realizzare risparmi di bilancio annuali pari a circa lo 0,2 % del PIL, dovranno divenire più ambiziose.

L'attuale riforma fiscale dovrebbe contribuire a far fronte alle pressioni di bilancio. Occorre proseguire con gli sforzi volti a contrastare l'evasione fiscale, anche continuando a promuovere i pagamenti digitali e invertendo l'aumento del massimale sulle transazioni in contanti. Vi è inoltre margine per ridurre l'erosione della base imponibile dell'imposta sul reddito, anche riducendo le spese fiscali e limitando la proliferazione di regimi speciali di imposte forfettarie. Lo spostamento dell'imposizione dal lavoro alle successioni e ai beni immobili renderebbe il mix fiscale più favorevole alla crescita, consentendo al contempo di incrementare le entrate. Sarebbe altresì necessario aggiornare i parametri per il calcolo della base imponibile dell'imposta sugli immobili, tenendo conto dei relativi effetti distributivi.

Aumentare la crescita e l'inclusività

L'economia deve affrontare sfide legate alla bassa crescita della produttività, alla scarsa partecipazione al mercato del lavoro, in particolare delle donne, e alla povertà relativamente elevata. Sarà necessario un pacchetto completo di riforme per passare a una crescita guidata dall'innovazione e rafforzare, al contempo, l'inclusività.

Le riforme in corso nel settore della giustizia civile e della Pubblica Amministrazione saranno fondamentali per aumentare gli investimenti e la produttività. La lunga durata dei processi e l'eccessiva burocrazia hanno frenato gli investimenti pubblici e privati. È opportuno portare a compimento le recenti riforme volte a semplificare le procedure giuridiche e amministrative, ad aumentare le capacità e a rafforzare gli incentivi correlati alla performance dei giudici e dei dipendenti pubblici. Il rafforzamento della mobilità di questi ultimi ridurrebbe il radicamento in posizioni caratterizzate da un'eccessiva discrezionalità sulle procedure amministrative e, di conseguenza, il rischio di corruzione.

Occorre eliminare le restanti barriere normative alla concorrenza, in particolare nel settore dei servizi professionali. Le regole di "equo compenso" per i servizi professionali rischiano di essere percepite come tariffe minime, riducendo in tal modo l'ingresso nel mercato e la concorrenza sui prezzi. Sarebbe pertanto opportuno ridurne l'ambito di applicazione. La riforma della concorrenza varata nel 2022 dovrebbe essere pienamente attuata, anche prevedendo concessioni per gli appalti pubblici alla loro scadenza.

La partecipazione dei giovani e delle donne al mercato del lavoro è tra le più basse della zona dell'OCSE. Le prospettive dei giovani sul mercato del lavoro potrebbero essere migliorate potenziando gli Istituti Tecnologici Superiori (ITS Academy), mentre la partecipazione delle donne al mercato del lavoro potrebbe essere rafforzata ampliando in misura considerevole la copertura dei servizi per la cura della prima infanzia, nonché aumentando ulteriormente gli incentivi per il congedo di paternità.

Figura 2. La partecipazione delle donne al mercato del lavoro rimane bassa

Fonte: OCSE.

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Il Governo ha revocato il Reddito di Cittadinanza e ha introdotto un nuovo regime di assistenza sociale (ADI) e un programma di sostegno all'occupazione (SFL). Gli incentivi al lavoro per i beneficiari delle prestazioni previsti nell'ambito del nuovo regime potrebbero essere migliorati rendendo più graduale la revoca del sussidio in caso di assunzione. L'ampliamento, a un tasso ridotto, della copertura dell'assegno di inclusione (ADI) alle persone con prospettive molto deboli sul mercato del lavoro garantirebbe che i limitati fondi disponibili per la formazione siano mirati alle persone impiegabili, garantendo allo stesso tempo che i più vulnerabili rimangano coperti dalla rete di sicurezza sociale.

Il potenziamento del sistema di formazione contribuirebbe ad agevolare l'accesso delle persone vulnerabili al mercato del lavoro. La mancanza di competenze rappresenta un notevole ostacolo all'occupazione. Il PNRR prevede finanziamenti per un nuovo programma di apprendimento permanente, che dovrebbe essere integrato da un rigoroso controllo di qualità sugli erogatori della formazione. A tal fine, sarebbe opportuno introdurre un sistema di certificazione a livello nazionale per gli erogatori di formazione e ampliare i programmi esistenti che subordinano il pagamento degli erogatori della formazione alla condizione che i beneficiari trovino stabilmente un'occupazione.

Accelerare la riduzione delle emissioni

Le autorità mirano ad azzerare le emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2050. La bassa intensità energetica che caratterizza l'attività economica e le abbondanti risorse di energia solare collocano l'Italia in una buona posizione per realizzare la transizione climatica. Tuttavia, per accelerare la riduzione delle emissioni e l'adattamento ai cambiamenti climatici occorre rafforzare ulteriormente le misure esistenti e introdurre politiche aggiuntive.

A seguito della crisi economica mondiale del 2008-2009 sono stati compiuti progressi significativi in termini di riduzione delle emissioni. Il ritmo della riduzione delle emissioni ha registrato un calo nell'ultimo decennio, con la ripresa della crescita e l'allentamento delle misure a sostegno della decarbonizzazione. Per conseguire l'obiettivo intermedio del taglio delle emissioni del 55 % entro il 2030 (rispetto ai livelli del 1990) sarà necessario aumentare il ritmo a cui vengono ridotte le emissioni. La fissazione, per legge, dell'obiettivo di azzeramento delle emissioni nette entro il 2050 e l'istituzione di un comitato indipendente per il clima incaricato di valutare le politiche e fornire assistenza potrebbero contribuire a rafforzare la responsabilità del Governo.

Figura 3. È necessario ridurre le emissioni in misura considerevole

Fonte: serie di dati dell'OCSE inerenti alle emissioni di gas a effetto serra.

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Malgrado la recente semplificazione delle procedure, l'incremento della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili continua a essere ostacolata dalla complessità degli iter autorizzativi. Per sbloccare pienamente il potenziale delle energie rinnovabili, occorrerà definire i criteri per l'individuazione di aree idonee ad accogliere gli impianti di generazione di energia da fonti rinnovabili, aumentare il limite delle capacità per le procedure di autorizzazione semplificate e attuare rapidamente gli investimenti chiave per migliorare la rete di trasmissione.

Il potenziamento dei trasporti pubblici e la riduzione del numero di automobili altamente inquinanti contribuirebbero ad abbattere le emissioni del settore dei trasporti. Sarebbe altresì possibile decarbonizzare ulteriormente i trasporti investendo nella rete ferroviaria, riducendo il trattamento fiscale favorevole al gasolio rispetto alla benzina e introducendo incentivi finanziari per la rottamazione delle vecchie autovetture, indipendentemente dall'acquisto di nuove. L'utilizzo delle vetture elettriche potrebbe essere promosso incrementando la diffusione di stazioni di ricarica accessibili al pubblico, eliminando gradualmente le sovvenzioni all'acquisto di automobili con motore a combustione interna e riorientando il sostegno all'acquisto di modelli di livello base di vetture elettriche, nonché allineando le tasse sulla vendita, sull'immatricolazione e sulla proprietà delle automobili al livello delle emissioni prodotte.

La riqualificazione (retrofitting) del parco immobiliare italiano è fondamentale per la decarbonizzazione. I regimi regressivi e inefficienti sotto il profilo dei costi che promuovono gli investimenti nelle ristrutturazioni volte all'efficientamento energetico sono stati riformati, ma ciò potrebbe rivelarsi insufficiente per indurre le famiglie a basso reddito - e soggette a una bassa imposizione - a eseguire lavori di riqualificazione energetica. I regimi attualmente in vigore dovrebbero essere integrati da una combinazione di sovvenzioni e prestiti agevolati e di lungo termine, mentre le sovvenzioni per l'installazione di caldaie a gas dovrebbero essere gradualmente eliminate. L'adozione di misure normative o l'introduzione di imposte più elevate per la locazione di proprietà inefficienti sotto il profilo energetico incoraggerebbero le ristrutturazioni finalizzate all'efficienza energetica.

L'approvazione del Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (PNACC) fornirebbe all'Italia un quadro coerente per il processo di adeguamento. Sono attualmente in fase di realizzazione gli investimenti necessari a tali scopi e sarà fondamentale garantire finanziamenti adeguati per mitigare in modo sostenibile i rischi di inondazioni e frane.

 

PRINCIPALI CONCLUSIONI	RACCOMANDAZIONI CHIAVE
Sostenere la crescita e al contempo orientare il debito su un percorso più prudente
Nel corso del biennio 2024-2025, la crescita del PIL aumenterà gradualmente. Sulla base delle politiche per il 2024, il debito pubblico segue una traiettoria ascendente, limitando il margine di manovra della politica di bilancio.	Consolidare stabilmente le finanze pubbliche a partire dal 2025 per riportare il debito su un percorso più prudente.
I ritardi nell'attuazione dei progetti di investimento pubblico nell'ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) rischiano di rallentare la crescita. Il Governo ha adottato misure volte ad accelerarne l'attuazione.	Riorientare il PNRR sui grandi progetti di investimento gestiti a livello centrale che possono essere realizzati come previsto dalla revisione del PNRR.
Per risanare i conti pubblici saranno necessarie misure volte a limitare la crescita della spesa pubblica e a migliorarne l'efficienza negli anni a venire.	Introdurre un contributo di solidarietà per le pensioni elevate non correlate a elevati contributi versati. Rendere più ambiziosi gli obiettivi di risparmio di bilancio delle prossime revisioni della spesa.
La quota delle imposte sul lavoro rispetto al totale delle entrate è superiore a quella dei Paesi dell'OCSE, mentre l'IVA riscossa e l'imposta di successione sono inferiori. L'evasione fiscale causa la perdita di una quota consistente delle entrate. La base imponibile dell'imposta sul reddito è erosa da costose agevolazioni fiscali. Una recente legge di delega prevede una riforma fiscale di ampio respiro.	Spostare l'imposizione dal lavoro ai beni immobili e alle successioni, garantendo al contempo il mantenimento o l'aumento delle entrate. Aggiornare i parametri per il calcolo della base imponibile dell'imposta sugli immobili, tenendo conto degli impatti distributivi. Proseguire con il contrasto all'evasione fiscale, anche continuando a promuovere l'uso dei pagamenti digitali e invertendo l'aumento del massimale per le operazioni in contanti. Eliminare gradualmente le costose agevolazioni fiscali prive di giustificazione economica o distributiva, ad esempio limitando la copertura della detrazione per il coniuge a carico.
Aumentare la crescita potenziale e renderla più inclusiva
L'efficienza del sistema giudiziario è scarsa e contribuisce alla bassa crescita della produttività, indebolendo gli investimenti privati e la crescita delle imprese.	Continuare a rafforzare i legami tra la performance dai giudici, la progressione di carriera e la retribuzione, e garantire che la valutazione della loro performance sia pienamente attuata.
La crescita della produttività è particolarmente debole nel settore dei servizi, il che rispecchia in parte la regolamentazione che tiene a freno la concorrenza, soprattutto in termini di servizi professionali.	Ridurre l'ambito di applicazione delle regole di "equo compenso" nei servizi professionali.
I bassi tassi di iscrizione all'istruzione terziaria e la scarsa percentuale di laureati frenano l'innovazione e la digitalizzazione.	Proseguire nel potenziamento degli Istituti Tecnologici Superiori (ITS Academy).
I tassi di occupazione sono bassi, in parte a causa dei deboli incentivi finanziari per i beneficiari delle prestazioni sociali, e la povertà è superiore alla media dell'OCSE.	Rendere più graduale la revoca dell'assegno Adi e del sussidio SFL in caso di assunzione. Ampliare l'accesso al nuovo sussidio di assistenza sociale (ADI), includendo anche le persone con prospettive molto deboli sul mercato del lavoro.
La partecipazione delle donne al mercato del lavoro è tra le più basse dell'OCSE.	Ampliare in misura considerevole la copertura dei servizi per la cura della prima infanzia. Incentivare il congedo di paternità introducendo una "quota padre" o aumentando il numero di "mesi bonus" di congedo fruito dai padri.
La corruzione percepita è diminuita notevolmente dall'istituzione dell'Autorità Nazionale Anticorruzione nel 2014, ma continua a rappresentare un problema.	Rendere obbligatoria la mobilità dei dipendenti pubblici all'interno della loro amministrazione, comprese le amministrazioni locali.
Decarbonizzare l'economia
Il monitoraggio dei progressi compiuti nell'azione politica in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici e dei risultati costituisce una priorità.	Istituire un comitato indipendente sul clima incaricato di valutare le politiche e fornire consulenza.
Le aliquote effettive della tassa sul carbonio variano notevolmente a seconda dei settori e dei tipi di combustibili, determinando notevoli differenze nei costi di abbattimento tra i vari settori.	Assicurare continuità ai piani volti ad aumentare gradualmente le accise sui combustibili fossili laddove le medesime siano basse, anche eliminando le esenzioni e gli sgravi.
L'attuale "riforma delle aree idonee" per la costruzione di nuove centrali di energia rinnovabile potrebbe accelerare gli iter autorizzativi che, malgrado una loro recente semplificazione, risultano ancora lenti e complessi.	Aumentare la soglia massima prevista per la realizzazione di impianti nelle aree idonee attraverso la "procedura di abilitazione semplificata" (PAS) e mantenere l'esenzione dalla valutazione dell'impatto ambientale (VIA) per gli impianti a bassa capacità nelle aree idonee oltre luglio 2024.
Il tasso pro capite di proprietà di automobili è il secondo più alto dell'UE e gran parte di esse sono vecchie e altamente inquinanti.	Offrire incentivi finanziari per la rottamazione delle vecchie autovetture, indipendentemente dall'acquisto di nuove. Continuare a potenziare i trasporti pubblici e le reti ferroviarie regionali.
Il livello di diffusione dei veicoli elettrici è basso e un'ampia quota delle sovvenzioni all'acquisto dei medesimi non è utilizzata.	Reindirizzare il sostegno all'acquisto di automobili verso i modelli di base (entry-level) delle autovetture elettriche ed eliminare gradualmente i sussidi per le automobili con motore a combustione interna.
Il sistema di incentivi fiscali regressivo e inefficiente sotto il profilo dei costi per la ristrutturazione energetica delle abitazioni è stato riformato, ma potrebbe non essere sufficiente a indurre le famiglie soggette a una bassa imposizione a eseguire i lavori di efficientamento energetico.	Integrare gli incentivi fiscali per la riqualificazione energetica degli edifici con prestiti e sovvenzioni mirati di lungo termine.
L'Italia è fortemente esposta alle conseguenze dei cambiamenti climatici, come evidenziato dai recenti eventi meteorologici estremi. Gli investimenti necessary sono stati avviati.	Garantire finanziamenti adeguati per le misure volte a ridurre i rischi di alluvioni e frane.