Este capítulo descreve os principais dispositivos jurídicos do quadro regulatório da mineração no Brasil e fornece uma visão geral de como as instituições funcionam no país. A seção oferece uma visão geral das regulamentações que visam promover o potencial geológico e o acesso às substâncias minerais no Brasil e identifica problemas de regulamentação que afetam o desempenho do setor. Por último, o capítulo aborda as reformas recentes que ocorreram para melhorar a estrutura jurídica do setor de mineração.
Governança regulatória no setor de mineração no Brasil
3. Os quadros institucionais e regulatórios das atividades de mineração no Brasil
Abstract
Cenário institucional
Instituições governamentais relacionadas à regulamentação de mineração
Figura 3.1 mostra a organização das instituições envolvidas na regulação da indústria de mineração no Brasil. Existem várias entidades envolvidas nas regulamentações de normas de segurança, trabalho e meio ambiente do governo brasileiro. Esta subseção descreve as funções e competências de cada uma dessas instituições.
Figura 3.1. Instituições do governo federal relacionadas ao setor de mineração no Brasil
Fonte: Agência Nacional de Mineração e Ministério de Minas e Energia.
Agência Nacional de Mineração (ANM):
Em 1934,1 foi criado o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) como órgão do Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas, com o objetivo de gerir, regulamentar e fiscalizar o setor (Câmara dos Deputados do Brasil, 2013[1]). Em 1960, foi criado o Ministério de Minas e Energia (MME), absorvendo todos os assuntos relacionados à mineração, e assim, o DNPM foi transferido para o MME. Além disso, foi instituída a Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral como a unidade encarregada de elaborar as políticas públicas para o setor de mineração. A Agência Nacional de Mineração (ANM) substituiu o DNPM em 2017.
A Agência Nacional de Mineração (ANM por sua sigla em português) é o órgão regulador do setor de mineração brasileiro. Criada em 2017 pela Lei no 13.575, a ANM é uma instituição federal autônoma vinculada ao Ministério de Minas e Energia e que tem como objetivo “promover a gestão dos recursos de mineração na União, bem como regular e fiscalizar as atividades que envolvam a utilização de recursos minerais a nível nacional”.2 Ela foi criada para substituir o Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM),3 como parte de um conjunto de iniciativas para avaliar e atualizar a estrutura regulatória de mineração, incluindo a promulgação de um novo Código de Mineração.
A ANM é responsável por uma série de funções de diferentes tipos. Assim, a ANM projeta, implementa e supervisiona o cumprimento da norma regulatória de mineração (NRM). Da mesma forma, a agência tem autoridade para emitir sanções em caso de violação das normas de segurança. Em relação à gestão da informação, a ANM também solicita e consolida as informações sobre o setor de mineração fornecidas pelos titulares dos direitos de mineração. Da mesma forma, a ANM administra o registro de mineração e o registro de títulos de propriedade e direitos de mineração, bem como regulamenta a troca de informações sobre operações de mineração entre as autoridades e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Outro tipo de função desempenhada pela ANM é a concessão de títulos de mineração: licenças de exploração para todas as substâncias minerais e concessões de mineração para um determinado grupo de minerais4.
Por fim, a ANM também cumpre funções fiscais, visto que, além de regular e fiscalizar o cumprimento das normas técnicas e de segurança, ela também arrecada e administra as receitas de mineração e as contribuições da Compensação Financeira pela Operação de Recursos Minerais (CFEM), da Taxa Anual por Hectare (TAH) e das multas aplicadas pelo mesmo órgão.
Casa Civil
A Casa Civil é uma instituição com status de ministério vinculada à Presidência da República. Suas principais responsabilidades são i) a coordenação e integração das políticas governamentais, ii) a avaliação e monitoramento das políticas governamentais, iii) a administração das instituições que fazem parte da administração pública federal, e iv) a coordenação das atividades dos ministérios.
Ministério de Minas e Energia
O Ministério de Minas e Energia (MME) foi criado em 1960, no ano seguinte em que as atividades de mineração e energia deixaram de ser subordinadas ao Ministério da Agricultura, Comércio e Obras Públicas. O MME possui 4 secretarias que propõem diretrizes e políticas nacionais em suas áreas de atuação: a Secretaria de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, a Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral, a Secretaria de Energia Elétrica e a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Energético. Como o próprio nome indica, a Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral supervisiona a elaboração e a publicação de políticas globais do setor de mineração que a ANM deve implementar posteriormente.
Além disso, outra função do MME é monitorar e avaliar o desempenho dos setores de geologia, mineração e transformação mineral, com o objetivo de promover atualizações e correções nos modelos regulatórios existentes.
Com relação às concessões de mineração, o MME emite concessões e decide sobre a validade ou expiração de concessões de mineração para substâncias específicas5 não abrangidas pela ANM, como substâncias metálicas e águas minerais. Da mesma forma, o MME autoriza a aprovação da cessão ou transferência dessas concessões de mineração.
Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral do Ministério de Minas e Energia
A Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral é o órgão por meio do qual o Ministério de Minas e Energia cria, coordena e implementa a política de mineração brasileira. Assim, o Ministério da Geologia, Mineração e Transformação Mineral avalia o desempenho do setor de mineração, realiza estudos de planejamento setorial e propõe ações para alcançar o desenvolvimento sustentável do setor. Nesse sentido, a Secretaria também é responsável por promover e coordenar ações e medidas preventivas e corretivas que visem assegurar a racionalidade, o bom desempenho, a atualização tecnológica e a compatibilidade com o meio ambiente das atividades desenvolvidas pelas mineradoras. Da mesma forma, esta Secretaria coordena o processo de concessão de direitos de mineração e supervisiona a fiscalização da exploração e produção mineral.
Ministério da Economia (ME)
O Ministério da Economia foi criado em 2019 e integrou funções dos antigos ministérios da Fazenda, Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, Indústria, Comércio Exterior e Serviços e Trabalho. Pela sua composição, possui um amplo e diversificado leque de áreas de competência, que vão desde a gestão de moeda e preços, previdência social, até negociações internacionais relacionadas ao comércio exterior. O Ministério da Economia também é responsável pela formulação do planejamento estratégico nacional, bem como pela formulação de políticas para o desenvolvimento da indústria, do comércio e dos serviços. Nesse sentido, sua regulamentação deve ser consistente com os planos de desenvolvimento e as políticas de crescimento econômico estabelecidas pelo Governo Federal.
Secretaria Especial de Previdência Social e Trabalho do Ministério da Economia
A Secretaria Especial de Previdência Social e Trabalho é uma das secretarias do Ministério da Economia. Foi criada em 2019 e supervisiona o desenvolvimento e a implementação das políticas trabalhistas desde que o Ministério do Trabalho foi extinto no mesmo ano. No setor de mineração, a Secretaria Especial de Previdência Social e Trabalho é responsável, juntamente com a ANM, pela regulamentação das normas de higiene e segurança ocupacionais. A Secretaria, por meio de equipes de inspetores regionais especializados em engenharia de segurança, realiza as inspeções de trabalho e impõe as sanções correspondentes.
Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade do Ministério da Economia
A Secretaria de Advocacia da Concorrência e Competitividade é responsável pela promoção de boas práticas regulatórias e por promover uma melhor regulação no país, incluindo análises da política regulatória. A Secretaria é responsável pela implementação da Lei de Liberdade Econômica (2019) que, entre outros elementos, incentiva a desburocratização da administração pública e a redução dos trâmites administrativos.
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA)
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (IBAMA), criado em 1989 pela Lei 7.735, é uma entidade federal autônoma vinculada ao Ministério do Meio Ambiente. Suas principais funções são: i) exercer o poder de fiscalização ambiental; e ii) executar ações de fiscalização das políticas ambientais nacionais, definidas pelo Ministério do Meio Ambiente, relacionadas ao licenciamento ambiental, autorização de uso de recursos naturais e controles ambientais. Além disso, outras responsabilidades do IBAMA estão relacionadas à proposição e atualização de padrões de qualidade ambiental, avaliação de padrões ambientais e geração e disseminação de informações relacionadas ao meio ambiente.
Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA)
Criada em 1999 pela Lei 9.782, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) é uma entidade autônoma com independência financeira e administrativa. É vinculada ao Ministério da Saúde. O seu objetivo é promover a proteção da saúde pública por meio do controle sanitário do preparo e da comercialização de produtos e serviços sujeitos à regulamentação sanitária. No que diz respeito à área de mineração, a ANVISA tem competências em relação à fase de pré-comercialização6 da água mineral para consumo humano.
Comissão Nacional de Energia Nuclear (CNEN)
A Comissão Nacional de Energia Nuclear, criada em 1962, é uma agência governamental autônoma vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação. Seus objetivos são os seguintes i) colaborar na formulação da Política Nacional de Energia Nuclear, ii) realizar pesquisa, desenvolvimento, promoção e prestação de serviços relacionados à tecnologia nuclear e suas aplicações para fins pacíficos e iii) regulamentar, licenciar, autorizar, controlar e supervisionar esse uso. Em relação à mineração, a CNEN é responsável por fazer cumprir os regulamentos sobre infraestrutura e segurança operacional em minas de urânio, uma vez que a extração de minerais radioativos é um monopólio do Estado. A CNEN fornece os padrões técnicos necessários que as operações de mineração de urânio devem atender (consultar Resolução CNEN 28/04),7 enquanto a ANM regula os padrões para outros tipos de operações de mineração.
Serviço Geológico do Brasil (SGM-CPRM)
O SGM-CPRM foi fundado em 1969 com o nome de Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais – CPRM e, em 1994, tornou-se o Serviço Geológico do Brasil,8 uma empresa estatal vinculada ao Ministério de Minas e Energia – MME. O Serviço Geológico do Brasil (SGB-CPRM) é o órgão federal responsável pelo mapeamento geológico do país. Os levantamentos geológicos realizados pelo SBG-CPRM são financiados com recursos do tesouro nacional de acordo com programas governamentais dentro dos Planos Plurianuais – PPA.9
Tribunal de Contas da União (TCU)
O TCU é o órgão de controle externo do governo federal e auxilia o Congresso Nacional em sua missão de fiscalizar a execução orçamentária e financeira do país e contribuir para o aprimoramento da Administração Pública em benefício da sociedade. Para essa finalidade, pretende ser referência na promoção de uma Administração Pública eficaz, ética, ágil e responsável no Brasil. O Tribunal é responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades públicas do país quanto à legalidade, legitimidade e economia.
Instituições regionais relacionadas à regulamentação de mineração
Os 26 estados brasileiros são entidades autônomas, organizadas com poderes administrativos completos e relativa independência financeira. Apesar da relativa autonomia, todos possuem o mesmo modelo de gestão, estabelecido pela Constituição Federal.
No Brasil, o Congresso e órgãos federais, como a ANM e o IBAMA, estabelecem a legislação e as regulamentações globais de mineração para o país. Dada a natureza federativa da organização política brasileira, os governos subnacionais (ou seja, estados e, na área ambiental, também municípios) também têm competências para estabelecer regulamentos secundários com relação a certos aspectos das atividades de mineração.10
Além disso, os estados têm agências que supervisionam a aplicação de regulamentos federais e estaduais, como padrões ambientais, avaliações de impacto ambiental, bem como padrões de segurança e regulamentos trabalhistas. Portanto, há interseções entre as responsabilidades da ANM, de outras agências federais, e as atribuições que as agências subnacionais têm, o que aumenta a complexidade das atividades de fiscalização das normas ambientais, trabalhistas e de segurança no Brasil.
Marco regulatório do setor de mineração no Brasil
Instrumentos jurídicos gerais
Figura 3.2 retrata a linha do tempo dos instrumentos jurídicos gerais que regem o setor de mineração no Brasil. Como mostra a figura, a Constituição Federal é a principal lei que rege a indústria de mineração ao estabelecer a forma como a União Brasileira administra os recursos minerais. O Código de Mineração do Brasil, publicado em 1967, estabelece as principais regulamentações que estão em vigor nos setores de mineração. O marco regulatório da indústria de mineração no Brasil vem sendo atualizado e modificado ao longo dos anos.
Constituição da República Federativa
A atual Constituição de 1988 estabelece em seu Artigo 20o que os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são propriedade da União. A Constituição também estabelece no Artigo 21o que compete à União estabelecer as áreas e condições para o exercício da mineração, de forma associativa. Da mesma forma, o Artigo 22o estabelece como competência exclusiva da União legislar sobre jazidas, minas, metalurgia e outros recursos minerais, enquanto no Artigo 49 ela estabelece que a autorização para pesquisa e exploração mineral em terras indígenas é de competência exclusiva do Congresso Nacional. Finalmente, o Artigo 176o estabelece que os recursos minerais são de propriedade da União (Estado Brasileiro), mas o produto minerado é de propriedade da concessionária.
Código de Mineração (1967)
O Código de Mineração (Decreto Lei nº 267/67) regula os “direitos sobre os recursos minerais do país, o regime de seu uso e a fiscalização pelo Governo Federal em relação a pesquisa, mineração e demais aspectos da indústria de mineração”.11 Assim, o Código de Mineração estabelece os regimes de uso de substâncias minerais, os direitos e obrigações dos proprietários das minas e dos terrenos, e as correspondentes sanções em caso de descumprimento.
Figura 3.2. Desenvolvimento do marco regulatório da indústria de mineração brasileira
Em relação aos regimes de mineração, o Código de Mineração estabelece a existência de 5 regimes:
O regime de concessão
O regime de autorização
O regime de licenciamento
O regime de licença de prospecção de mineração
O regime de monopolização.12
Normas Reguladoras de Mineração (NRM)
A Portaria nº 237/2001 do antigo Departamento Nacional de Produção Mineral estabeleceu as Normas Reguladoras de Mineração (NRM). O objetivo dessas normas é alcançar um uso racional dos recursos minerais. Portanto, inclui condições técnicas, ambientais e de segurança que as operações de mineração devem cumprir. As NRM são compostas por 22 capítulos, cada um dos quais contemplando diferentes temas como transporte de minerais e pessoas, destinação de resíduos, proteção ao trabalhador, iluminação e ventilação de minas, entre outros.
Regulamento do Código de Mineração (2018)
O Regulamento do Código de Mineração, estabelecido em 2018 pelo Decreto nº 9.406, regulamenta o Decreto-Lei nº 227/1967 - Código de Mineração – Lei 6.567, Lei 7.805 e parte da Lei 13.575. Este decreto fazia parte do Programa de Revitalização do Setor de Mineração iniciado em julho de 2017 e contempla algumas das alterações previstas na antiga Medida Provisória nº 790/2017.
Nos quatro capítulos constantes do decreto, são descritos os programas de utilização dos recursos minerais, as condições e requisitos decorrentes de cada um e as sanções em caso de descumprimento. Além disso, o Regulamento estabelece a competência da Agência Nacional de Mineração (ANM) como responsável por observar e implementar as políticas e diretrizes estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia e fazer cumprir as disposições do Código de Mineração e regulamentos complementares. Da mesma forma, este Regulamento estipula duas fontes de receita que fazem parte do orçamento da agência: a Taxa Anual por Hectare (TAH) e os custos das inspeções aplicadas às empresas inspecionadas.
As principais alterações e atualizações introduzidas pelo novo Regulamento incluem a incorporação do encerramento de minas como etapa da atividade de mineração, a previsão expressa da responsabilidade dos titulares de direitos minerários na recuperação ambiental de áreas degradadas, cumprimento de normas para cálculo de recursos e rejeitos, e a possibilidade de reaproveitamento e regularização de rejeitos e resíduos de mineração.
Lei de Liberdade Econômica (2019)
A Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) derivou da Medida Provisória nº 881/19 e foi promulgada em setembro de 2019. Ela visa promover a atividade empresarial com menor intervenção do Estado. O Artigo 1 cria os Direitos de Liberdade Econômica, que estabelecem as normas para a proteção da livre iniciativa e do livre exercício da atividade econômica e define o papel do Estado como agente legal e regulador. Quatro princípios sustentam a lei: i) a liberdade como salvaguarda do desenvolvimento de qualquer atividade empresarial; ii) boa-fé do indivíduo em relação ao Estado; iii) a intervenção subsidiária e excepcional do Estado no desenvolvimento da atividade empresarial; e iv) reconhecimento da vulnerabilidade do indivíduo perante o Estado (Artigo 2).
Em conformidade com a promoção da atividade empresarial privada, a Lei da Liberdade Econômica inclui também disposições destinadas a reduzir a burocracia e promover a simplificação administrativa através da alteração de várias disposições legais, como o Código Civil, o Direito Empresarial, bem como os regulamentos fiscais, trabalhistas e de seguros. Assim, por exemplo, esta lei estabelece o fim da necessidade de licenciamento para 287 atividades econômicas definidas como de baixo risco. Da mesma forma, é estabelecida a eliminação do Número de Identificação do Registro de Empresas (NIRE). No que diz respeito à regulamentação trabalhista, esta lei estabelece que apenas as empresas com mais de 20 funcionários têm a obrigação de implementar um sistema de controle diário da jornada de trabalho. A lei também estabelece que o sistema de contabilidade existente para as obrigações previdenciárias, trabalhistas e tributárias (e-social) seja substituído pelo sistema simplificado.
Além disso, a lei determina que as propostas ou alterações aos regulamentos devem ser precedidas por uma análise de impacto regulatório (RIA) que detalha os impactos econômicos potenciais e avalie sua adequação (Artigo 5).
Lei das agências reguladoras (2019)
A Lei nº 13.848, promulgada em junho de 2019, estabelece o quadro regulatório que orienta os 11 órgãos reguladores no Brasil, sendo um deles a Agência Nacional de Mineração (ANM). Em primeiro lugar, destaca aautonomia das agências reguladoras de tomada de decisão, em questões técnicas, administrativas e financeiras.
Estabelece que uma Análise de Impacto Regulatório (RIA) deve anteceder as modificações e propostas de modificação das normas regulatórias. A Análise de Impacto Regulatório é uma metodologia para analisar os possíveis efeitos regulatórios de uma norma. Além disso, institui medidas de controle e fiscalização dos órgãos reguladores. Assim, ela estabelece que todas as agências devem desenvolver três instrumentos: i) um plano estratégico, ii) um plano anual de gestão, e iii) a agenda regulatória. Os dois primeiros são ferramentas de planejamento de longo prazo (4 anos) e curto prazo (1 ano), respectivamente, enquanto a agenda regulatória é uma ferramenta de planejamento que contém questões prioritárias para a agência. Em conformidade com essas medidas de controle, a Lei nº 13.848 também estabelece que cada órgão regulador deve ter uma ouvidoria e que o Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ficará encarregado do controle externo dos reguladores.
Finalmente, a Lei nº 13.848 prevê a cooperação de agências reguladoras com outras agências, como agências de defesa da concorrência, outras agências reguladoras e agências de defesa do consumidor e ambientais. Os objetivos dessas disposições são gerar troca de informações, padronizar procedimentos, implementar com eficiência a legislação de defesa da concorrência, promover a eficiência regulatória, garantir a defesa do consumidor e acelerar a emissão de licenças ambientais.
Análise de Impacto Regulatório (2020)
O Decreto nº 10.411 estabelece as regras de aplicação da análise de impacto regulatório (RIA) introduzida na Lei da Liberdade Econômica e na Lei das Agências Reguladoras. A Análise de Impacto Regulatório é obrigatória para todas as instituições públicas que fazem parte da administração federal, incluindo entidades autárquicas e fundações. Ele descreve as circunstâncias sob as quais as Análises de Impacto Regulatório e análises regulatórias ex post devem ser realizadas, bem como os requisitos de conteúdo e processos de publicação (consulte o Quadro 3.1). Além disso, o Decreto determina a elaboração de uma agenda de avaliações ex post, que deve incluir pelo menos um ato normativo e deve ser publicada no site da instituição. A agenda deve abranger um mandato presidencial completo (4 anos). Por fim, as análises de impacto regulatório devem ser disponibilizadas ao público no site de cada instituição.
Lei nº 14.066 (2020)
A Lei nº 14.066, promulgada em outubro de 2020, traz grandes alterações à Política Nacional de Barragens (Lei nº 12.334), à Lei do Fundo Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 7.797), à Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433) e o Código de Mineração (Lei nº 227). Esta lei aumenta os requisitos para as empresas em termos de segurança de barragens. Assim, a lei proíbe a construção de barragens com o método a montante e determina o desmantelamento de barragens deste tipo até 25 de fevereiro de 2022. Essas políticas foram promulgadas em resposta aos acidentes de Mariana e Brumadinho. Além disso, a lei torna obrigatório que o Plano de Segurança de Barragens inclua o uso de técnicas de análise de risco e o desenvolvimento de um mapa de cheias. A nova legislação também estabelece limites mínimos e máximos para multas por descumprimento dos padrões de segurança: USD 400 e USD200 000, respectivamente.
A nova lei também obriga as mineradoras a elaborarem um Plano de Ação Emergencial para os responsáveis pelas barragens de mineração. Este plano também deve ser apresentado à população local antes do início do primeiro enchimento do reservatório da barragem. Além disso, a lei também determina que áreas degradadas por acidentes ou desastres ambientais, como as de Mariana e Brumadinho, estejam entre as que têm prioridade para receber recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA).
Nas próximas subseções, regulamentos específicos aplicáveis a diferentes aspectos das atividades de mineração no Brasil serão analisados em mais detalhes.
Quadro 3.1. Conteúdo da Análise de Impacto Regulatório no Brasil
Com a promulgação do Decreto nº 10.411 de 2020, as instituições no Brasil são obrigadas a elaborar uma análise do impacto regulatório das propostas de regulações, modificações ou eliminação de legislações. O decreto define os elementos que um estudo de análise de impacto regulatório deve conter, que incluem:
Resumo executivo, que seja elaborado de forma objetiva e concisa, com linguagem simples e acessível;
Identificação do problema regulatório, incluindo suas causas e abrangência;
Identificação dos agentes econômicos, usuários dos serviços e demais partes interessadas afetadas pelo problema;
Instrumentos legais que embasam a proposta;
Definição dos objetivos;
Descrição das soluções alternativas para o problema identificado, considerando a opção de não implementar regulações ou implementar alternativas que não sejam regulações;
Apresentação dos impactos potenciais para cada alternativa, incluindo custos regulatórios;
Considerações sobre informações e comentários que a análise de impacto regulatório recebeu durante o processo de envolvimento das partes interessadas;
Levantamento da experiência internacional quanto às medidas escolhidas para a solução do problema regulatório;
Identificação e definição dos efeitos e riscos da elaboração, alteração ou eliminação do ato normativo;
Comparação das alternativas consideradas, incluindo uma análise que descreva a metodologia escolhida para cada caso específico e a alternativa ou combinação de alternativas sugeridas e que seja considerada a mais adequada para resolver o problema regulatório e alcançar os objetivos;
Por fim, uma descrição da estratégia de implementação da alternativa sugerida, incluindo medidas de monitoramento e avaliação.
Fonte: Decreto nº 10.411/2020.
Regulamentos para promover o potencial geológico do Brasil
Os levantamentos geológicos no Brasil têm um papel relevante no fornecimento de dados para melhorar a capacidade de garimpeiros, empresas de média dimensão de exploração mineral e grandes mineradoras no sentido de encontrar novos depósitos minerais. Eles fornecem dados essenciais que constituem uma das bases para apoiar o marco regulatório do setor de mineração.
O Serviço Geológico do Brasil (SGB-CPRM) é o órgão federal responsável pelo mapeamento geológico do país. Em nível estadual, atualmente não há iniciativas significativas para o desenvolvimento de projetos de cartografia geológica. A realização de levantamentos geológicos, entendidos como o mapeamento geológico do território, representam uma das principais atribuições estatutárias do SGB-CPRM.
Os levantamentos geológicos realizados pelo SGB-CPRM são financiados com recursos do tesouro nacional de acordo com programas governamentais dentro dos Planos Plurianuais (PPA).13 A Diretoria de Geologia de Recursos Minerais do SGB-CPRM, por meio do Departamento de Geologia, é responsável pela execução dos programas de mapeamento geológico da agência.
Os projetos de mapeamento geológico do SGB-CPRM são definidos, em geral, durante a fase de planejamento dos PPAs, quando são definidas as áreas a serem mapeadas durante o período de quatro anos abrangido pelos programas. A seleção de áreas para projetos de mapeamento geológico no SGB-CPRM baseia-se, fundamentalmente, na importância estratégica de cada área, considerando seu potencial mineral e nível de conhecimento geológico prévio. Os limites dessas áreas são definidos, em geral, pelos limites das planilhas cartográficas derivadas do Mapa Internacional do Mundo na Escala Milionésima.
O mapeamento de províncias minerais consolidadas, como a Província Mineral de Carajás (Pará) e o Quadrilátero Ferrífero (Minas Gerais), e também emergentes, como a Província de Juruena-Teles Pires (Mato Grosso), é considerado estratégico. Por meio desses levantamentos geológicos, o SGB-CPRM visa fornecer dados e informações para promover os investimentos do setor de mineração brasileiro nas diversas regiões do país. Os projetos de mapeamento geológico do SGB-CPRM compreendem cinco etapas, que estão resumidas na Figura 3.3.
Em geral, as províncias minerais consolidadas ou emergentes apresentam um bom nível de conhecimento geológico quando comparadas a vastas áreas do território brasileiro onde o conhecimento geológico é insuficiente, sendo, portanto, compatíveis com a escala de reconhecimento regional. Essas áreas estão localizadas principalmente na Região Amazônica, e geralmente incorporam terras indígenas e unidades de conservação ambiental.14
Nesse processo, a ANM pode fornecer acesso aos dados geológicos das mineradoras, caso haja acordo entre as partes, visto que o resultado das atividades de exploração mineral a ser apresentado à ANM no Relatório Final de Pesquisa – RFP é confidencial. Portanto, esses dados não são, em geral, compartilhados com o SGB-CPRM. O Quadro 3.2 resume como a ANM gerencia os dados geológicos das empresas de mineração que detêm títulos de exploração mineral.
No que diz respeito à administração de dados geológicos, o SGB-CPRM utiliza programas de computador para alimentar bancos de dados temáticos15 que são transferidos para um sistema de banco de dados. Atualmente, todos os bancos de dados desta empresa estão sendo avaliados e reestruturados, e um programa de inserção de dados mais versátil está sendo desenvolvido.
Figura 3.3. Processo para realizar levantamentos geológicos no Brasil
Fonte: Decreto-Lei nº 764/1969, Lei nº 8.970/1994 e seu estatuto (Decreto nº 1.524/1995), Guias de Procedimentos Técnicos de Cartografia Geológica do Serviço Geológico do Brasil.
Quadro 3.2. Gestão da ANM de dados geológicos de empresas de pesquisa de mineração
De acordo com o Código de Mineração, ao finalizar a etapa de pesquisa, todos os detentores de autorizaçãode pesquisa devem apresentar à ANM o Relatório Final de Pesquisa (RFP), que pode ser avaliado como positivo (caso tenha sido identificado depósito mineral com perspetivas econômicas) ou negativo (caso não tenham sido identificados depósitos minerais durante a exploração). Um Relatório Final de Pesquisa positivo deve indicar as características geológicas dos depósitos e as quantidades de recursos minerais. Os dados geológicos contidos no relatório não são disponibilizados ao público. Esses relatórios são enviados à ANM por meio de um sistema de arquivamento, mas não são armazenados em bancos de dados digitais.
Fonte: Código Brasileiro de Mineração (Decreto-Lei nº 267/1967).
Após a publicação dos resultados dos projetos de levantamento, o SGB-CPRM realiza diversas iniciativas de transparência a fim de gerar uma ampla divulgação da informação geológica, como eventos de lançamento, palestras em eventos técnico-científicos ou conferências, mediante solicitação prévia.
Por fim, é importante ressaltar que, no Brasil, os dados geológicos coletados por meio de levantamentos podem ser usados para definir as concessões de mineração. Eles são disponibilizados publicamente para diversos usos, incluindo para que entidades privadas possam definir áreas de interesse solicitadas à ANM. Nesse sentido, a ANM não tem qualquer função na gestão dos levantamentos geológicos, que são realizados principalmente pelo SGB-CPRM.
Regulação do acesso aos recursos minerais no Brasil
A ANM desempenha um papel fundamental na concessão de títulos de mineração para atividades de mineração de grande, médio e pequeno porte. Atualmente, os regimes de autorização e concessão não estão consolidados em um processo integrado e simplificado. Essa alteração poderia trazer benefícios às partes interessadas, reduzindo a carga administrativa e o tempo de obtenção de licenças de mineração. Da mesma forma, a ANM não tem qualquer poder de fiscalizar a autorização das atividades de fundição e refino de minerais.
De acordo com o Artigo 176o da Constituição Federal do Brasil, os recursos minerais pertencem à União e constituem propriedade distinta da do solo. O Artigo 2o do Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967) estabelece os procedimentos legais para o acesso a minerais (denominados substâncias minerais na legislação brasileira), que compreendem os regimes de autorização de pesquisa, concessão, licenciamento, permissão de lavra garimpeira e monopolização de minerais radioativos. A ANM tem um papel central no processo regulatório para o gerenciamento dos pedidos de títulos de mineração no Brasil. De acordo com o Inciso § 2º do Artigo 3º do Código de Mineração, compete ao antigo Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), sucedido pela ANM, a execução do Código e de seus regulamentos complementares.
Os Regimes de Autorização e Concessão são aplicáveis a quaisquer substâncias minerais e podem ser tratados como um único regime, visto que obedecem a uma sequência, sendo que o segundo depende do primeiro. As regras e procedimentos para esses regimes são definidos no Código de Mineração. O regime de autorização aplica-se à fase de pesquisa mineral e o regime de concessão à produção mineral. O processo de obtenção do título de mineração dentro dos regimes de autorização e concessão encontra-se descrito no Código de Mineração e no Decreto nº 9.406/2018 (Regulamento do Código de Mineração, NRCM). Esse processo está resumido na Figura 3.4.
Por outro lado, o Regime de Licenciamento é aplicável às substâncias minerais que podem ser mineradas diretamente sem uma fase de pesquisa. As normas e procedimentos desse regime, inclusive as substâncias minerais que podem estar sujeitas a ele, estão estabelecidos na Lei nº 6.567/1978.16Nesse regime, os recursos minerais só podem ser explorados pelos proprietários do terreno ou por aqueles que tenham sua autorização expressa e do poder municipal (Artigo 2º da Lei).
O Regime de Permissão de Lavra Garimpeira é regulamentado pela Lei nº 7.805/1989 e regula a extração de determinadas substâncias minerais (como ouro e pedras preciosas). Sua principal característica é que se destina a apoiar uma categoria de mineradores conhecida como garimpeiros. Esses mineradores artesanais podem trabalhar individualmente ou associados em cooperativas.17 A autorização é concedida por 5 anos, podendo ser sucessivamente renovada a critério da ANM (inciso I, Artigo 5º da Lei nº 7.805/1989).
O Regime de Monopolização aplica-se à exploração, ao processamento e à comercialização de minerais nucleares e seus derivados. A Agência Nacional de Mineração não regulamenta essas substâncias minerais, pois elas pertencem a um monopólio do Governo Federal.
Figura 3.4. Resumo dos regimes de autorização e concessões no Brasil
Fonte: Código Brasileiro de Mineração (Decreto-Lei nº 267/1967) e Decreto nº 9.406/2018.
Por fim, além desses regimes, existe o Registro de Extração regulamentado pela Resolução ANM nº 01/2018. Esse regime permite que órgãos da administração municipal, estadual e federal extraiam substâncias minerais de uso imediato para obras de construção civil executadas diretamente por eles.
O regime de Autorização é um título de pesquisa.18 A Concessão de lavra, o Licenciamento, as Permissões de Lavra Garimpeira e os Registros de Extração são títulos que abrangem as atividades de mineração e processamento. Além das áreas de títulos de mineração, a ANM, mediante solicitação, pode constituir áreas de servidão, que permitem que as concessionárias usem porções ou faixas de terra para instalações que auxiliem a atividade de mineração, como pilhas, barragens de rejeitos, estradas ou dutos. Todos os títulos de mineração, com exceção do Registro de Extração,são comercializáveis e as transferências dos títulos devem ser registradas pela ANM. As regras de obtenção de propriedade são as mesmas para a Autorização eConcessão,o Licenciamento e a Permissão de Lavra Garimpeira, e estão resumidas na Figura 3.5.
Além da área de servidão de mineração, a ANM também pode aprovar a delimitação de áreas e declarar utilidade pública para fins de desapropriação, nos termos do Inciso XXI, Artigo 2º da Lei nº 13.575/2017.
No Brasil, uma concessão de mineração19 pode ser suspensa pelas seguintes causas: a) fim do prazo de validade ou desistência da concessão, b) renúncia expressa à concessão, c) esgotamento mineral. O Artigo nº 65 do Código de Mineração estabelece as situações em que o fim do prazo de validade de uma licença de exploração ou de concessão de mineração deve ser declarada pela ANM.
Figura 3.5. Regras para obtenção de propriedade de áreas de mineração no Brasil
Fonte: Código Brasileiro de Mineração (Decreto-Lei nº 267/1967), Decreto nº 9.406/2018, Portaria DNPM nº 155/2016, Constituição Federal do Brasil e Resolução ANM nº 24/2020.
É importante ressaltar que a ANM não tem atribuições legais para conceder autorizações de fundição e refino de metal e apenas concede títulos para atividades de exploração e mineração (incluindo concentração e processamento de minério). Existem outras instituições governamentais envolvidas no processo de concessão de títulos de mineração. A Figura 3.6 resume esse quadro institucional e mostra uma variedade de instituições no Brasil que compõem uma rede de autoridades federais e locais com poderes para aprovar ou negar a autorização de títulos de mineração e instrumentos ambientais de extração e processamento mineral. Essas instituições estabelecem diferentes níveis de regulamentação que se sobrepõem e podem entrar em conflito, tornando complexa a concessão de títulos de mineração.
Em geral, investidores brasileiros ou estrangeiros são tratados da mesma forma no processo de concessão de títulos de mineração.20 Ambos os agentes podem constituir empresas de acordo com a legislação brasileira e ter sua sede e administração no país.
Para títulos de mineração de concessões localizadas na faixa fronteiriça (Lei nº 6.634/1979) ou em terras indígenas (Inciso § 3º, Artigo nº 231, da Constituição Federal), existem disposições especiais em vigor. No primeiro caso, existem regras especiais para a concessão de títulos nas fronteiras por razões de segurança nacional, enquanto no segundo caso a concessão de títulos de mineração é proibida porque a legislação que trata da proteção de povos indígenas não permite. É importante ressaltar que a mineração em terras indígenas ainda não foi regulamentada e, portanto, é ilegal.
Figura 3.6. Outras instituições envolvidas no processo de concessão de títulos de mineração no Brasil
Fonte: ANM.
Regulamentações de segurança e saúde na área de mineração no Brasil
No Brasil, as taxas de mortalidade no setor de mineração (por acidentes de trabalho) são maiores em comparação com outros setores da economia (Parreiras de Faria and Dwyer, 2013[2]). O órgão encarregado de fazer cumprir as normas de segurança no setor de mineração é a Agência Nacional de Mineração (ANM). Esta instituição supervisiona a regulamentação e fiscalização dos padrões de segurança de mineração. Em relação à segurança da mineração, a ANM tem funções regulatórias, de supervisão, de monitoramento e de sanção. A ANM tem atribuições legais para fazer cumprir as Normas Reguladoras da Mineração – NRM.21 No entanto, uma visão geral da regulamentação de segurança de mineração no Brasil mostra que há sobreposições entre as responsabilidades regulamentares de segurança da ANM e as atribuições legais de outras instituições (ver a Figura 3.7).
Figura 3.7. Responsabilidades conjuntas nas regulamentações de segurança no Brasil
No que diz respeito aos regulamentos de infraestrutura de mineração e segurança operacional, a ANM é responsável em conjunto com a Comissão Nacional de Energia Nuclear – CNEN por aplicar esses regulamentos. A CNEN fornece os padrões técnicos necessários que as operações de mineração de urânio devem atender (consultar Resolução CNEN nº 28/04),22 enquanto a ANM regula os padrões para outros tipos de operações de mineração.
No que diz respeito à regulamentação ambiental, as normas de proteção ambiental estão estabelecidas na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, as quais não se enquadram no âmbito regulatório da ANM. No entanto, a Lei nº 13.575/2017 estabelece que a ANM compartilha a responsabilidade com o IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis) para realizar inspeções de controles ambientais e de segurança. Nos níveis estadual e municipal, existem várias secretarias de meio ambiente que concedem licenças ambientais para operações de mineração e fazem cumprir as regulamentações estaduais para proteger o meio ambiente.23
Além disso, as funções regulatórias e de supervisão de segurança da ANM não cobrem todos os aspectos relevantes do setor de mineração. Conforme mostrado na Figura 3.8, a ANM não regula algumas fases da cadeia de valor da mineração, como metalurgia extrativa, fundição e refino. Da mesma forma, ela não tem responsabilidades sobre a regulamentação da mineração de urânio, por se tratar de um monopólio estatal. De forma semelhante, conforme mostrado na Figura 3.9, esta agência não tem competência em algumas atividades auxiliares de mineração, como sistemas de controle de gestão hídrica.
Por fim, no que se refere às normas de saúde ocupacional, higiene e segurança do trabalho aplicáveis ao setor de mineração, a ANM e o Ministério da Economia compartilham poderes regulatórios e fiscalizadores. A responsabilidade pela regulamentação das normas de saúde ocupacional, higiene e segurança do trabalho é compartilhada entre a ANM e a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia (SSSL-ME). No Brasil, as regulamentações aplicáveis à segurança do trabalho em geral contam com o amparo legal da Lei nº 6.514/1977. Atualmente, existem 37 Normas Regulamentadoras (NR), alinhadas a esta legislação trabalhista. A norma regulamentadora NR‑22, aprovada pela Portaria MT nº 3.214/1978, estabelece a regulamentação da segurança e saúde ocupacional para as mineradoras.
Figura 3.8. Resumo das normas de segurança na cadeia de valor da mineração no Brasil
Fonte: NRM-02,NRM-06, NRM-08, NRM-09, NRM-11, NRM-14.
O Brasil também possui legislação sobre mineração subterrânea que restringe a jornada de trabalho dos trabalhadores de mineração a 6 horas diárias e 36 horas semanais, podendo ser ampliada, excepcionalmente, para 8 horas diárias e 48 horas semanais (ver Artigos 293o ao 301o do Decreto-Lei nº 5.452/1943 - Consolidação das Leis do Trabalho).
Atualmente, dois quadros jurídicos, um do Ministério da Economia e outro da ANM, são aplicados para a supervisão e fiscalização das normas de saúde e segurança do trabalho na atividade de mineração.24 Assim, existem duas instituições que realizam o controle das normas de segurança do trabalho no setor de mineração. Por um lado, a ANM monitora o cumprimento dos NRMs. Por outro lado, a SSSL-ME monitora o cumprimento das NRs. A Figura 3.10 mostra o processo pelo qual surge esta duplicação regulatória (duas entidades regulando na mesma matéria).
Figura 3.9. Resumo das atividades auxiliares de mineração regulamentadas no Brasil
Fonte: NRM-06, NRM-14, NRM-15, NRM-18, NRM-19, NRM-20; Lei nº 6.938/1981; Decreto nº 97.632/1989.
Em 2000, o DNPM e o antigo Ministério do Trabalho e Emprego (com a sua Secretaria de Segurança do Trabalho) tentaram resolver esta questão, iniciando uma cooperação técnica para avaliar e melhorar os instrumentos legais. Um ano depois, um grupo de trabalho foi formado para desenvolver uma Norma Reguladora de Mineração comum para ambas as instituições. No entanto, não foi possível, no final, publicar um padrão comum e cada instituição publicou o seu. Desde então, ambas as instituições realizam as atividades de supervisão de saúde e segurança no setor de mineração.
Por fim, é importante observar que a produção de água mineral pode gerar altos riscos para a saúde humana se não for devidamente regulamentada, sendo uma área que tem recebido muita atenção nos últimos anos. Em relação à água mineral potável, a ANM concede licenças para extrair esse tipo de água, enquanto a ANVISA (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) verifica os teores máximos de contaminantes na água mineral e fiscaliza sua rotulagem para proteger a saúde dos consumidores.
A ANVISA também realiza fiscalizações sanitárias para verificar o cumprimento das normas industriais de processamento de água mineral por empresas que fazem essa extração. Os municípios concedem licenças de saúde para processar água mineral e realizam inspeções para fazer cumprir os regulamentos de segurança e saúde. A ANVISA complementa o trabalho das prefeituras com a edição de normas de saúde e segurança para a produção de água mineral, que estão relacionadas à qualidade microbiológica da água, à correta rotulagem da água mineral e aos teores máximos de contaminantes. A ANVISA coordena ações com as agências de saúde municipais e estaduais, bem como com as unidades regionais da ANM, para realizar inspeções de qualidade da água, bem como de saúde e segurança.
Figura 3.10. Instituições relevantes para a regulamentação e supervisão das normas de segurança do trabalho na atividade de mineração no Brasil
Outros documentos e regulamentos de política relevantes
Em setembro de 2020, o Ministério de Minas e Energia publicou o Programa Mineração e Desenvolvimento (PMD) 2020-23 (Portaria MME nº 354/2020), que define uma série de ações para aproveitar os recursos minerais do Brasil e promover o desenvolvimento do país. O PMD é o documento central da política de mineração no Brasil. Ele reconhece o papel que as atividades de mineração desempenham como propulsoras do crescimento econômico e a importância de estimular o desenvolvimento de atividades social, econômica e ambientalmente sustentáveis. O programa inclui 10 tópicos importantes que são relevantes para o setor e detalha 110 metas a serem alcançadas até 2023. Os temas abordados no documento vão desde a mineração na sociedade até temas mais técnicos, como o aumento do conhecimento geológico. A lista a seguir descreve as dez subseções do programa.
Melhorar o conhecimento econômico do setor de mineração
Compromisso socioeconômico e ambiental com a mineração
Aumentar o conhecimento geológico na mineração
Expansão da mineração para novas áreas
Investimento no setor de mineração
Seletividade de ações para o setor
Governança na mineração
Gestão e eficiência
Combate a práticas ilícitas em atividades de mineração
A mineração na sociedade
O papel do governo brasileiro na regulamentação da mineração artesanal de pequena escala (garimpos)
Atividades formais de mineração artesanal de pequena escala (ASM)
A ANM possui normas específicas para autorização de títulos de concessões de mineração artesanal de pequena escala voltadas para o garimpo, estabelecidas pela Lei 7.805/1989 e Decreto nº 9.406/2018. A ANM concede uma licença de mineração para garimpeiros (pequenos mineradores) ou cooperativas de mineração (garimpeiros). A Resolução nº 178/2004 determina os critérios e procedimentos para que garimpeiros individuais e cooperativas de garimpeiros solicitem a licença de mineração da ANM (Permissão de Lavra Garimpeira, PLG). A PLG limita a área que pode ser concedida a 50 hectares para um minerador individual e a 1.000 hectares para uma cooperativa de garimpeiros. Esta licença é válida por cinco anos e requer uma licença ambiental, concedida pelo IBAMA ou pelo órgão ambiental subnacional designado pelo IBAMA. Esta licença especial é concedida por 5 anos, podendo ser sucessivamente renovada a critério da ANM (inciso I, Artigo 5º da Lei nº 7.805/1989).25
Os padrões de segurança e ambientais para operações de garimpo são os mesmos aplicáveis a grandes minas, que não são necessariamente adequados para lidar com operações espalhadas por grandes áreas da bacia amazônica. Embora o Brasil tenha regras específicas para concessões e outorgas de títulos de mineração na modalidade de garimpo (Lei nº 7.805/1989 e Decreto nº 9.406/2018), o país não possui regulamentos específicos de segurança e meio ambiente para gerenciar estas atividades. A legislação em vigor não é orientada a prevenir a poluição nem reduzir os riscos de segurança relacionados à má gestão da extração de minérios aluviais e de metais preciosos (por exemplo, ouro), gemas (por exemplo, diamantes) e materiais agregados para construção. Por outro lado, no Brasil, a legislação de saúde ocupacional e segurança do trabalho não abrange os denominados "garimpeiros" (ou seja, trabalhadores de mineração artesanal), uma vez que esses trabalhadores são regidos por uma legislação específica e não por normas de trabalho, visto que garimpeiros não são considerados funcionários formais. Este fato provoca uma grande distorção nas relações de trabalho, levando à ocorrência de situações degradantes de trabalho que preocupam do ponto de vista social e ambiental.
Atividades de mineração informal e ilegal
A legislação brasileira não define a mineração informal, o que dificulta a implantação de políticas e recursos orçamentários para formalizar os garimpeiros que não atuam em conformidade com alguns regulamentos. O termo “mineração informal” descreve atividades de exploração e extração local e em pequena escala de metais preciosos, pedras preciosas e gemas, bem como agregados de construção, que podem não cumprir todas as formalidades legais correspondentes a uma atividade de mineração licenciada.26 O termo informal significa a mineração por indivíduos, grupos e cooperativas que é realizada sem o cumprimento de todas as normas formais impostas pelo Estado.27
Na tentativa de formalizar os garimpeiros informais, em 2008 o Congresso Brasileiro aprovou a Lei nº 11.685/2008 (Estatuto do Garimpeiro), que estabelece os direitos e obrigações deste tipo de pequeno minerador. A lei trata dos requisitos para recuperar as áreas afetadas negativamente pela atividade de mineração, com o objetivo de cumprir todas as normas de segurança e saúde do trabalho, bem como para prevenir o trabalho infantil. No entanto, os garimpeiros parecem ter dificuldade em ter os meios necessários para compensar os danos ambientais causados por suas operações e, portanto, dificilmente terão direito a uma licença ambiental, o que os joga para a informalidade. A expectativa é de que o Ministério de Minas e Energia e a Agência Nacional de Mineração trabalhem em conjunto para promover a formalização dos mineradores informais, estabelecendo uma agenda de políticas a este respeito.
Por outro lado, em relação às atividades de mineração ilegal, há uma lacuna na política de ações governamentais permanentes para combater os mineradores ilegais. No Brasil, não há distinção entre mineração informal e ilegal como ocorre em outras jurisdições da América Latina, como o Peru.28 Existe apenas a definição de mineração artesanal ilegal, que é entendida no Brasil como atividades de mineração realizadas em terras indígenas ou áreas de reservas.29
Tanto a opinião pública quanto o governo expressaram suas preocupações em relação aos impactos ambientais negativos e às atividades criminosas relacionadas à mineração ilegal. No entanto, o governo não implementou ações permanentes para combater os mineradores ilegais. Recentemente o tema foi incluído na agenda do Conselho Nacional da Amazônia Legal, instituído pelo Decreto nº 10.239/2020 sob a coordenação do Vice-Presidente da República.30
As autoridades brasileiras também aplicaram uma combinação de políticas para lidar com a extração ilegal de mineração, de forma articulada entre vários setores. Isso inclui campanhas que a ANM veicula para promover cooperativas de mineração entre os mineradores de pequena escala. Essas cooperativas podem levar à formalização de pequenas operações, criando um círculo virtuoso em torno do processamento mineral, especialmente no caso da extração de agregados, argila, ouro e diamantes. Outra política compreende medidas de proibição, como a prisão de garimpeiros ilegais e a destruição de equipamentos de mineração, realizadas pela Polícia Federal. No entanto, não há esforços sustentados e sistemáticos por parte da ANM, do Ministério de Minas e Energia e de outras agências governamentais para solucionar o problema da mineração ilegal, seja em pequena ou grande escala.
Um elemento fundamental para a eficácia dessas medidas seria a disponibilidade e o acesso a melhores informações e inteligência para combater efetivamente os mineradores ilegais. As autoridades reguladoras, como a ANM e a Polícia Federal, identificam as operações de mineração ilegais apenas quando recebem uma denúncia. Nesse momento, pode ser tarde demais, porque a extração ilegal já pode ter afetado áreas frágeis como os territórios amazônicos.
A relação entre tributação e regulamentação de mineração no Brasil
O sistema tributário e o regime de contribuições fiscais aplicados à indústria de mineração no Brasil são bastante complexos. Neste sistema, a ANM realiza a cobrança de uma compensação financeira pela exploração de substâncias minerais quando está em vigor a Concessão de Lavra ou qualquer outro título autorizativo de lavra, bem como de uma taxa anual por hectare (apenas na fase de Autorização de Pesquisa), em cada concessão de mineração.
No Brasil, os recursos minerais pertencem à União Federal. Para extrair e explorar esses recursos, as mineradoras precisam ter autorização do Governo Federal e pagar impostos gerais e específicos. O Brasil possui um sistema tributário vasto e bastante complexo, com sobreposição de tributos nos níveis municipal, estadual e federal. O número de impostos e taxas governamentais são extensos para o setor de mineração. Embora o Governo Federal e o Congresso tenham tentado simplificar a tributação no Brasil, um grande conjunto de regulamentações tributárias permanece em vigor. Com relação aos impostos reais, as empresas de mineração seguem as regras tributárias gerais e complexas da mesma forma que as empresas de outros setores.
As exportações de minerais estão isentas do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), instituído pela Lei Complementar nº 87/1996 (também conhecida como Lei Kandir). O ICMS é devido aos governos estaduais. Por esse motivo, a lei sempre gerou polêmica entre os governadores dos estados exportadores, que reivindicam a perda de receitas fiscais devido à isenção de impostos sobre as exportações de substâncias minerais de suas jurisdições. Da mesma forma, a isenção também provoca distorções de preços, como a verificação de produtos minerais vendidos no exterior a preços inferiores às cotações dos produtos vendidos no mercado interno. Por outro lado, os direitos de importação aplicáveis à indústria de mineração seguem as mesmas regras que as estabelecidas na esfera federal, geralmente com alíquotas elevadas, mas com algumas isenções, sendo bastante complexas em geral.
A Constituição brasileira estabelece uma compensação financeira à União pela exploração de recursos minerais. Essa compensação é conhecida na legislação brasileira como Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM, na sigla em português). As Leis nº 7.990/1989, nº 8.001/1990 e nº 13.540/2017 regulamentam a CFEM, que é administrada pela ANM. A CFEM não é legalmente considerada um imposto, mas sim um preço público (que difere juridicamente de uma taxa ou de um imposto), que incide sobre a produção de mineração nos momentos de comercialização, transformação ou consumo das substâncias minerais.
A alíquota máxima da CFEM é de 4% da receita bruta de mineração, após os impostos. As taxas específicas para cada tipo de produto mineral estão listadas no anexo da Lei nº 13.540/2017. A ANM tem direito a 7% do valor total da CFEM arrecadada durante o ano fiscal. Para o regime de Permissão de Lavra Garimpeira, a CFEM não é devida pelo produtor, mas pelo primeiro comprador do produto mineral.
Além disso, as mineradoras também podem pagar o Imposto sobre Propriedade, o Imposto Territorial Urbano (IPTU) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). Esses impostos são devidos pelo proprietário do terreno, que segundo a atual legislação brasileira pode não ser o próprio minerador. Vários projetos de mineração estão em áreas rurais, havendo isenção de ITR para propriedades com menos de 30 hectares.
Não há taxas de uso do solo devidas à União Brasileira durante a fase de mineração. No entanto, na fase de pesquisa (que pode durar até três anos, ou mais, se for concedida a renovação de uma licença de exploração mineira), a Taxa Anual por Hectare (TAH) é devida e cobrada anualmente proporcionalmente à área de concessão de cada licença. Em janeiro de 2019, o valor da TAH era de R$ 3,29 (USD 0,59) por hectare e podia aumentar para R$ 5,00 (USD 0,90), caso haja prorrogação do prazo da licença de exploração.
A ANM é responsável pela fiscalização da cobrança de CFEM, TAH e multas e emolumentos impostos às empresas de mineração de acordo com as disposições do Código de Mineração. Para esses fins, a ANM realiza inspeções periódicas nos registros contábeis das mineradoras.
A CFEM arrecadada vai para o Tesouro Nacional, mas a ANM distribui os recursosentre os governos subnacionais e outras instituições governamentais. As receitas arrecadadas são distribuídas de acordo com o percentual estabelecido pela Lei nº 13.540/2017.
Regulamentação de minerodutos
No Brasil, o transporte na indústria de mineração é regulamentado pela NRM. No entanto, as regras para esta atividade são insuficientes quando se trata de dutos e, quando se trata de minerodutos especificamente, são inexistentes. A NRM cobre dutos em geral, sem fazer distinções para minerodutos ou dutos de lama. Assim, a regulamentação exige que os dutos sejam dimensionados e instalados de acordo com as medidas de segurança adequadas para garantir seu perfeito funcionamento (NRM-12, item 12.1) e que os dutos que transportam produtos tóxicos, perigosos ou inflamáveis sejam identificados de acordo com as normas vigentes (NRM-15, item 15.1.9).
Os regulamentos atuais em vigor não estabelecem normas técnicas que os minerodutos devem cumprir. Isso pode gerar riscos desnecessários no transporte de concentrados minerais esemifluidos, não só para o meio ambiente, mas também para a saúde das populações do entorno da rota de transporte, uma vez que acidentes com derramamentos de minerais e vazamentos de concentrados por rompimento de dutos de mineração não são incomuns. O Quadro 3.3 descreve o caso do acidente no duto de concentrados da Antamina, no Peru, como exemplo.
Quadro 3.3. O acidente do mineroduto da Antamina nas Terras Altas do Peru
No Peru, em 2012, ocorreu a explosão de um mineroduto pertencente à mineradora Antamina, uma das maiores produtoras de cobre e zinco do mundo. O acidente causou a contaminação do rio Fortaleza e dos solos cultivados, a morte de uma pessoa e a intoxicação de 111 pessoas.1 No momento da explosão, os funcionários da empresa solicitaram o apoio de membros da comunidade para conter o derramamento e não forneceram nenhum equipamento de proteção. Esta situação revelou o grande problema regulatório na atividade auxiliar de transporte, visto que a empresa não possuía pessoal treinado, não possuía plano de ação ou protocolos para emergências de derramamento e não havia controle adequado da transferência de concentrados por parte de qualquer autoridade governamental. Dois anos após este acidente, o Ministério de Minas e Energia do Peru promulgou o Regulamento de Proteção e Gestão Ambiental para Atividades de Exploração Mineira, Benefícios, Trabalho Geral, Transporte e Armazenamento (Decreto Supremo nº 040‑2014-EM).2 Esses regulamentos estabelecem as medidas ambientais mínimas e os padrões de segurança que as mineradoras devem cumprir com relação ao gerenciamento de minerodutos.
1. Ver Relatório de Situação nº 880-27/07/2012-COEN-INDECI (Relatório nº 05). Obtido de https://www.ocmal.org/derrame-por-rotura-de-mineroducto-intoxica-comuneros-entre-ellos-una-gestante/ (acessado em 3 de outubro de 2020).
Fonte: Decreto Supremo nº 040-2014-EM.
Regulamentação de outros segmentos da cadeia de valor da mineração
A ANM não possui um controle regulatório integrado de toda a cadeia de valor da indústria de mineração. Assim, a ANM não regulamenta as normas de segurança em algumas fases do setor de mineração, como metalurgia extrativa, fundição e refino, etapas cujo monitoramento cabe a outras agências reguladoras e órgãos de fiscalização ambiental e trabalhista. Atualmente, não existem regras regulatórias claras para essas atividades.
De acordo com a Portaria 12/2002/ DNPM/MME, “as NRMs aplicam-se a todas as atividades de pesquisa mineral, mineração, beneficiamento mineral, distribuição e comercialização de minerais” (Item 1.3.1). Por esse motivo, todos os agentes que se dedicam a essas atividades estão obrigados a permitir a fiscalização das instalações, equipamentos, obras e demais áreas (NRM-01, item 1.6.1). Conforme mostrado na Figura 3.8, as normas regulatórias emitidas e supervisionadas pela autoridade de mineração não são aplicáveis aos processos de fundição ou refino. Além disso, a metalurgia extrativa, o armazenamento de concentrados e metais e a comercialização também não estão sob as atribuições da ANM.
No Brasil não existem regras específicas para essas atividades no âmbito regulatório da ANM. Isso representa uma lacuna significativa na regulamentação da segurança de mineração, uma vez que essas atividades se caracterizam pela utilização de intensos processos de tratamento químico que implicam em alto consumo de água e energia, além da geração de resíduos complexos e potencialmente perigosos. Por exemplo, nas fundições, atividade industrial com maior taxa de mortalidade, existe um risco permanente de danos para o ambiente, saúde e segurança. De fato, as fundições estão relacionadas às emissões na atmosfera (óxido de enxofre, monóxido de carbono, poeira e material de partículas), resíduos sólidos (areia residual, escória), esgoto e ruído. Da mesma forma, os trabalhadores em complexos de fundição podem ser afetados por riscos físicos, riscos respiratórios, riscos ocupacionais e explosões (IFC, 2007[3]).
Essas atividades, perigosas por natureza, são mais arriscadas sem uma supervisão regulatória que imponha os requisitos mínimos para o seu funcionamento. Neste sentido, considera-se necessário desenvolver no futuro normas aplicáveis à metalurgia extrativa, fundição e refino, bem como a ampliação da abrangência de fiscalização da ANM para essas atividades. A situação da ANM contrasta com os casos do Chile e do Peru, descritos no Quadro 3.4.
Quadro 3.4. Regulamentação da cadeia de valor mineral no Chile e Peru
No Chile, o Regulamento de Segurança de Mineração (Decreto Supremo nº 132/2002) estabelece, entre outras coisas, que toda estação de tratamento de minerais possua procedimentos de segurança em vigor em casos de emergência. Toda a cadeia de valor da mineração (incluindo fundição, refino, armazenamento de minerais e comercialização) no Chile é integralmente regulamentada pelo Serviço Nacional de Geologia e Mineração (Servicio Nacional de Geología y Minería, SERNAGEOMIN). Em relação ao caso do Peru, a Lei nº 29.901 e o Decreto Supremo nº 088‑2013-EM (Apêndice 2) estabelece que a Agência Peruana de Supervisão de Energia e Mineração do Peru (OSINERGMIN) tem competência exclusiva para monitorar e fazer cumprir os regulamentos de segurança técnica em toda a cadeia de valor da mineração (incluindo exploração, extração, concentração, beneficiamento, transporte e armazenamento de produtos de mineração). A sua abrangência considera as operações de mineração de médio e grande porte.
Fonte: Decreto Supremo nº 132/2002 (Chile), Lei nº 29.901 e Decreto Supremo nº 088-2013-EM (Peru).
Implementação e cumprimento do marco regulatório do setor de mineração no Brasil
Reformas no marco regulatório de mineração
Melhorias no quadro regulatório sobre segurança de barragens de rejeitos
No Brasil, a Política Nacional de Segurança de Barragens, instituída pela Lei nº 12.334/2010, estabelece que o operador de uma barragem é legalmente responsável pela segurança da infraestrutura. A Norma Técnica ABNT/NBR nº 13.028/2017 regulamenta a segurança de barragens e especifica os requisitos mínimos para a preparação e apresentação de planos e estruturas de barragens de mineração. A Resolução nº 143/2012 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos também estabelece critérios gerais para classificação das barragens de acordo com a categoria de risco, potencial de dano a ela associado e pelo volume do reservatório (acúmulo de rejeitos).31
Grande parte dos regulamentos atuais e inovações políticas em relação à segurança de barragens de rejeitos no Brasil foram introduzidos em resposta aos acidentes causados pelo desprendimento dessas estruturas. Dois acidentes tiveram grande impacto na legislação: Mariana (2015) e Brumadinho (2019). O Quadro 3.5 descreve ambos os acidentes. Esses dois acidentes em barragens, em um período tão curto, aumentaram as preocupações do público com a segurança das barragens de rejeitos, em particular, aquelas que foram declaradas inativas (MDNP, 2020[4]).
Quadro 3.5. Os acidentes das barragens de rejeitos de Mariana e Brumadinho no Brasil
O acidente de Mariana na cidade de Bento Rodrigues, em Minas Gerais, corresponde à ruptura da barragem de rejeitos da mina de Mariana em 2015. O acidente envolveu a mineradora Samarco Mineração S.A., joint venture da Vale e BHP Billington. O acidente causou o derramamento de 33 milhões de metros cúbicos de resíduos de ferro, a contaminação de 620 km de leitos fluviais ao longo do rio Doce e a morte de 19 pessoas. Em 2016, a Samarco fechou um acordo com o governo brasileiro para pagar até R$ 24 bilhões (US$ 6,2 bilhões) pelo rompimento da barragem de Mariana.
O acidente de Brumadinho também ocorreu em Minas Gerais e consistiu no rompimento da barragem de rejeitos da mina Córrego de Feijão em 2019. O acidente envolveu a mineradora Vale. O rompimento da barragem liberou 12 milhões de metros cúbicos de rejeitos de minério de ferro. O colapso da barragem também causou danos ao meio ambiente ao redor, incluindo a poluição irreparável de toda a bacia do rio Paraopeba. Foram registradas 250 mortes e 20 pessoas desapareceram neste acidente.
A agência de meio ambiente do Brasil, o IBAMA, multou a Vale S.A. em R$ 250 milhões (USD 66,32 milhões) por várias violações relacionadas àbarragem de rejeitos que rompeu em sua mina de minério de ferro Córrego de Feijão em 2019. A Vale e a Advocacia-Geral da União (AGU) chegaram a um acordo sobre compensação ambiental vinculada ao rompimento, em janeiro de 2019, de uma barragem de rejeitos em Brumadinho, no estado de Minas Gerais. A empresa vai pagar um total de R$ 250 milhões (USD 47,2 milhões) em compensação relacionada a multas impostas pelo órgão regulador ambiental IBAMA e pelo estado de Minas Gerais.
Em fevereiro de 2021, o governo brasileiro e a Vale estabeleceram que a empresa pagará um total de USD 7 bilhões como compensação por danos sociais e ambientais causados pelo desastre de Brumadinho. Trinta por cento do valor da compensação será investido na cidade de Brumadinho.
Fonte: IBAMA (2019[5]), Ibama multa Vale em R$ 250 milhões por catástrofe em Brumadinho (MG), http://www.ibama.gov.br/noticias/730-2019/1879-ibama-multa-vale-em-r-250-milhoes-por-catastrofe-em-brumadinho-mg (acessado em 23 de setembro de 2021); Globo (2015[6]), Samarco é notificada por governo de MG a pagar multa de R$ 112 milhões – notícias em Desastre Ambiental em Mariana”, http://g1.globo.com/minas-gerais/desastre-ambiental-em-mariana/noticia/2015/11/samarco-e-notificada-por-governo-de-mg-pagar-multa-de-r-112-milhoes.html (acessado em 23 de setembro de 2021).
Existem altos riscos relacionados à segurança das barragens de rejeitos. Este tema tem pressionado a indústria de mineração brasileira e o setor de mineração mundial para garantir medidas de administração adequadas para assegurar níveis suficientes de segurança e proteção ambiental. A falta de fiscalização nas barragens de rejeitos foi uma forte crítica vinda da sociedade civil e associações do setor. Para solucionar esse problema, o governo brasileiro conduziu um processo de avaliação da regulamentação em um esforço para melhorá-la e alinhá-la às melhores práticas internacionais.
Após o acidente de Mariana, o extinto DNPM publicou a Portaria nº 70.389/2017 que modificou o Cadastro Nacional de Barragens de Mineração, revisou os critérios de classificação para barragens de rejeitos e revisou os requisitos do plano de ação emergencial.32 Além disso, o SIGBM33 (Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração ) foi estabelecido, permitindo a supervisão remota da segurança das barragens pela ANM. Este é um banco de dados online que fornece à ANM e ao público em geral acesso às principais informações sobre cada barragem de rejeito registrada no país. Da mesma forma, a Portaria ordenou a realização de avaliações periódicas e obrigatórias de segurança das barragens (RPSB) com base em sua classificação de risco. Semestralmente, a norma prevê a obrigatoriedade da inspeção regular de segurança, com a emissão da Declaração de Condição de Estabilidade de cada barragem de mineração, elaborada por profissional habilitado. As barragens que não possuam o DCE ou cujos respectivos estudos de estabilidade não garantam a segurança da estrutura são imediatamente proibidas.
Logo após o desastre de Brumadinho, o Governo Federal instituiu, por meio do Decreto nº 9.691/2019, o Conselho Ministerial de Supervisão de Resposta a Desastres e a Comissão de Gestão e Avaliação de Resposta a Desastres, com a participação de diversos órgãos públicos federais. O Conselho teve como objetivo acompanhar as ações de socorro, assistência, restabelecimento dos serviços essenciais afetados, recuperação dos ecossistemas e reconstrução decorrentes do desastre. Além disso, exigiu que as agências reguladoras inspecionassem todas as barragens com alto potencial de dano associado, o que contribuiu para reduzir a apreensão da população sobre as condições de segurança das barragens de mineração no país. Este Conselho esteve ativo até agosto de 2020. O Ministério de Minas e Energia (MME), por sua vez, publicou a Portaria nº 138/2019, que instituiu a Comissão Técnica de Monitoramento da Segurança de Barragens de Mineração (CTBMin).
Por outro lado, após o acidente de Brumadinho, as Resoluções ANM nº 4/2019 e nº 13/201934 proibiram a construção de barragens a montante no Brasil, que se caracterizam por serem bastante instáveis (principalmente em áreas sísmicas) e por apresentarem maior risco de desprendimento. Esses tipos de barragens têm sido preferidos por algumas mineradoras no Brasil, pois representam menor custo de construção. Estima-se que 84 barragens de mineração foram construídas com os mesmos métodos daquela encontrada em Brumadinho.35 Por ser de maior risco, esse tipo de barragem de depósito já foi proibido em outros países da região, como Chile e Peru36 (Valenzuela, 2016[7]).
Além de proibir e determinar a descaracterização das barragens a montante, a Resolução nº 13/2019 trouxe importantes obrigações ligadas ao acionamento automático de sirenes em emergências e ao estabelecimento do monitoramento automático e em tempo real das barragens. Além disso, a Portaria 70.389/2017 foi alterada para aprimorar as diretrizes do estudo de inundação.
É importante ressaltar que a ANM tem realizado algumas ações para reduzir esse problema com a promulgação da Resolução nº 51/2020 que estabelece a Avaliação da Conformidade e Operacional dos Planos de Ação Emergencial para barragens de rejeitos de mineração. Segundo essa resolução, as empresas de mineração são agora obrigadas a realizar anualmente, para cada uma das barragens de seus rejeitos, uma avaliação abrangente para verificar se as barragens atendem aos padrões de segurança atuais.37
Recentemente, o governo brasileiro promulgou a Lei nº 14.066/2020,38 um projeto de lei que altera a Lei nº 12.334/201039 e impõe regras de segurança rigorosas e inspeção para barragens de rejeitos a montante na indústria de mineração. O Artigo nº 2-A, Inciso § 2 da Lei proíbe a construção ou levantamento de barragens de rejeitos a montante, que são aquelas construídas com a colocação de camadas sucessivas de resíduos minerais umas sobre as outras (o mesmo tipo que causou o desastre de Brumadinho em janeiro de 2019). Além disso, a lei determina a desativação de todas essas estruturas até 25 de fevereiro de 2022.40 As mineradoras também são responsáveis pela elaboração de um Plano de Ação Emergencial, cuja execução é obrigatória pelos responsáveis das barragens. Da mesma forma, a lei estabelece que as áreas degradadas por acidentes de mineração ou desastres ambientais estão entre as que têm prioridade para receber os recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). A nova legislação também estabelece multas de até US$ 200 milhões para mineradoras caso elas não cumpram as regras de segurança. Também proíbe a construção de barragens de rejeitos potenciais perto de comunidades que estão dentro de 10 km a jusante ou a uma distância de 30 minutos (dentro da “ZAS”, ou zona de autorresgate).41 Em caso de grave infração à lei, o inciso VIII do Artigo 17º-C estabelece que uma empresa também pode perder o título de mineração.
Quadro 3.6 resume as estratégias implementadas pelo governo brasileiro para enfrentar os efeitos negativos dos derramamentos de rejeitos de mineração.
Quadro 3.6. A reação governamental aos desastres das barragens de rejeitos de Mariana e Brumadinho no Brasil
Os desastres de Mariana e Brumadinho aumentaram a dimensão da perceção negativa da sociedade sobre a mineração, ao alertar as autoridades brasileiras sobre a importância do estabelecimento de políticas eficazes de prevenção de novas ocorrências, cientes de que tais tragédias não podem mais ser toleradas. Nesse sentido, o governo brasileiro implementou ações imediatas e realizou esforços para promover uma mudança concreta no cenário de segurança das barragens de rejeitos de mineração, com o fortalecimento do marco regulatório e a reestruturação da ANM para garantir sua eficácia na aplicação de padrões de segurança em mineração.
Essas mudanças incluíram as seguintes melhorias regulatórias:
A Portaria nº 70.389/2017 que modificou o Registro Nacional de Barragens de Mineração, avaliou os critérios de classificação para barragens de rejeitos e revisou os requisitos do plano de ação emergencial.
As Resoluções ANM nº 4/2019 e nº 13/2019 proibiram a construção de barragens a montante no Brasil, que se caracterizam por serem bastante instáveis e por apresentarem maior risco de desprendimento.
Lei nº 14.066/2020, que altera a Lei nº 12.334/2010. A lei impõe regras de segurança rigorosas e inspeção para barragens de rejeitos a montante na indústria de mineração.
Após os desastres, o Ministério Público e o Judiciário atuaram nos casos de danos socioambientais decorrentes da atividade de mineração. Como exemplo, pode-se citar o acordo de reparação de danos causados pela tragédia de Brumadinho, firmado entre a Vale e o governo de Minas Gerais, no valor de US$ 7 bilhões.1
No momento da elaboração deste relatório existiam várias ações concretas em fase de desenvolvimento. Um exemplo são as alterações ao Decreto nº 9.406/2018 para promover a melhoria do ambiente de negócios do setor no país e determinar que o fechamento de uma mina pode incluir, entre outros aspectos, o monitoramento dos sistemas de rejeitos e resíduos e a estabilidade de áreas geotécnicas.
1. Para obter mais informações, consultehttps://www.cnj.jus.br/tribunal-homologa-acordo-de-indenizacao-do-desastre-de-brumadinho-mg/ (acessado em 5 de janeiro de 2021).
Fonte: Portaria nº 70.389/2017; Resoluções ANM nº 4/2019 e nº 13/2019; Lei nº 14.066 (2020).
Apesar das melhorias na regulamentação da segurança das barragens de mineração, o Brasil ainda apresenta alguns problemas que precisam ser corrigidos nas diferentes etapas da gestão de barragens de rejeitos. Em geral, a legislação estabelece dispositivos importantes para a segurança das barragens durante a fase operacional do projeto de mineração, como por exemplo, a exigência de fiscalização durante toda a duração do projeto ou que haja um plano de ação emergencial (PAEBM).42 Além disso, na fase de operação, a segurança das barragens é supervisionada pela ANM, que fiscaliza a implementação dos planos de segurança das barragens de mineração. Isso pode ser feito por meio das informações cadastradas no Sistema Integrado de Gerenciamento de Barragens de Mineração (SIGBM) ou por meio de inspeções presenciais.
No entanto, conforme discutido em uma questão mais adiante, a ANM enfrenta severas restrições em termos de recursos e funcionários, o que dificulta sua capacidade de realizar atividades de supervisão e de fiscalização.43
No que diz respeito à regulamentação dos depósitos de rejeitos na fase de projeto, a legislação brasileira obriga a concessionária de mineração a realizar um estudo de impacto ambiental (EIA) para iniciar suas atividades de mineração. No entanto, ao contrário de países como o Chile, não estabelece regulamentações suficientes para controlar os riscos específicos associados à gestão de barragens de rejeitos durante sua construção. Ao implementar projetos de mineração no Brasil, o empreendedor de mineração elabora um Plano de Aproveitamento Econômico (PAE)44 para obter a concessão de lavra, que deve ser aprovado pela ANM e está sujeito à aprovação das respectivas licenças ambientais pelo órgão ambiental competente. No entanto, a avaliação ambiental não considera os riscos específicos associados à complexidade da construção e operação de barragens e reservatórios de rejeitos durante longos períodos de tempo até o seu fechamento.45
O Brasil também não conta com regulamentações específicas sobre rejeitos de mineração no tocante a um plano de encerramento de mina. Na fase de encerramento, não há dispositivos legais quanto ao tratamento de rejeitos de mineração e recuperação de áreas impactadas.46 Na fase de encerramento, apenas existem dispositivos legais gerais quanto ao tratamento de rejeitos de mineração e recuperação de áreas impactadas.47 Portanto, o estudo de impacto ambiental, que inclui um plano de reabilitação de terras degradadas, é utilizado no Brasil para administrar questões relacionadas ao abandono de bacias de rejeitos e barragens. O Brasil está tomando medidas para regulamentar de forma mais eficiente a gestão de rejeitos após a aprovação da Lei nº 14.066/2020.48
Problemas nas reformas das regulamentações de mineração
As reformas para melhorar as regulamentações de mineração centradas no controle de riscos críticos e na prevenção de acidentes ainda precisam ser realizadas. Há esforços desiguais para modernizar e atualizar a estrutura regulatória de mineração com um forte foco na segurança de barragens de rejeitos em detrimento de outras áreas, como padrões geomecânicos e geotécnicos, critérios de segurança de ventilação, condições de estabilidade subterrânea e a céu aberto, dutos de mina etc.
A ANM deu início a uma avaliação de alguns regulamentos por meio de sua Agenda Regulatória 2020/2021 (Resolução nº 20/2019). No entanto, após os acidentes de Mariana (2015) e Brumadinho (2019), as reformas das normas de segurança na indústria de mineração brasileira têm se concentrado em aumentar o fator de segurança de barragens de rejeitos e sobre temas específicos (certificação de barragens de rejeitos, reaproveitamento de rejeitos, exportação de fósseis, planos econômicos de aproveitamento mineral, processos de licenciamento de fronteira e gestão de conflitos no ordenamento territorial de geomineração). Ainda assim, a avaliação constante dos regulamentos técnicos é necessária para prevenir acidentes e políticas reacionárias. Além disso, não há planos de revisão dos regulamentos de segurança e outros aspectos do marco regulatório da mineração, como normas de segurança e processos de inspeção.
Por outro lado, o Brasil não possui um sistema integrado de registro de acidentes de mineração. Como alternativa, a ANM obtém informações dos acidentes através do Cadastro de Comunicações de Acidentes do Trabalho, os relatórios que recebe das empresas e as fiscalizações que realiza. No entanto, essas diferentes fontes de informação não necessariamente coincidem ou são exatas.
No Brasil, desde 1970, os acidentes e doenças ocupacionais em todos os setores são registrados no Cadastro de Acidentes de Trabalho (CAT) da Previdência Social. Além disso, a ANM pode obter informações sobre acidentes de trabalho por meio dos relatórios que recebe das mineradoras, bem como das fiscalizações que realiza. Para essa finalidade, a NRM-01 (item 1.5.1) e a Portaria 12/2002/DNPM/MME estabelecem a obrigatoriedade das mineradoras em emitir relatórios anuais, os quais devem incluir o registro dos acidentes ocorridos durante o ano. Da mesma forma, o item 1.6.1 da NRM-01 estabelece que as mineradoras devem fornecer aos supervisores do DNPM relatórios e registros de segurança, saúde ocupacional e controles ambientais. Além disso, a NRM-01 exige que as estatísticas e relatórios de acidentes de trabalho sejam mantidos organizados, atualizados e disponíveis para supervisão (item 1.2.1.18).
Apesar da disponibilidade dessas fontes de informação, elas estão dispersas e não consolidadas em uma plataforma única, o que dificulta o gerenciamento das informações de acidentes de mineração. Por um lado, existem diversos estudos que apontam para uma subnotificação dos acidentes no Cadastro de Acidentes de Trabalho da Previdência Social. (Lopes Correa and Ávila Assunção, 2003[8]) e (Cordeiro et al., 2005[9]). Por outro lado, há discrepâncias entre os dados divulgados pelas mineradoras e os divulgados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).49 O Brasil é o quarto país com maior número de acidentes de trabalho, segundo a Organização Internacional do Trabalho (OIT).50 Além disso, o número médio de acidentes de mineração seria até quatro vezes o número médio nacional de acidentes. Diante dessa realidade e com os problemas das atuais fontes de informação sobre acidentes de mineração, considera-se necessária a mudança para uma nova forma de registro.
Medidas para combater a mineração ilegal e aplicação de regulamentações para a mineração artesanal de pequena escala
Segundo a atual legislação brasileira, a extração ilegal de mineração é combatida por uma política do pau e da cenoura (ou seja, de incentivo ou punição). Em primeiro lugar, a ANM executa uma política da cenoura (incentivo) ao realizar campanhas para promover cooperativas de mineração entre os pequenos mineradores. Essas cooperativas podem levar à formalização de pequenas operações, criando um círculo virtuoso em torno do processamento mineral, especialmente no caso da extração de agregados, argila, ouro e diamantes.
O governo brasileiro, por meio do Departamento de Polícia Federal, reprime as atividades ilegais de mineração artesanal (política do pau, ou seja, a punição) aplicando medidas de proibição como a prisão de garimpeiros ilegais e a destruição de equipamentos de mineração. Consulte também o Quadro 3.7 para obter um resumo das iniciativas recentes de combate à mineração ilegal no Brasil.
Quadro 3.7. Iniciativas recentes de combate à mineração ilegal no Brasil
A Portaria SGM nº 108, de 11 de julho de 2019, criou o Grupo de Trabalho do SGM e ANM para dar maior apoio à legalização das atividades de mineração de ouro. Ao longo da atuação do Grupo, foram realizadas audiências com diversas empresas, associações e cooperativas, além de uma visita técnica a Santarém (PA) e Itaituba (PA), bem como participação em audiências públicas sobre o tema, em Santarém e Parauapebas (PA).
O grupo de trabalho destacou que a legislação em vigor autoriza os órgãos da administração pública – entre eles a ANM e o IBAMA – a celebrar acordos de ajustamento de conduta que possibilitem tomar iniciativas para que a mineração seja legalizada. A partir do cumprimento dos pré-requisitos legais (ambientais, sociais, de mineração, normas fundiárias), é possível modificar essa realidade, e é a partir desse entendimento que o governo federal tem trabalhado.
O relatório final deste grupo de trabalho foi concluído em novembro de 2019. As principais recomendações foram:
Fortalecer institucional e administrativamente a Agência Nacional de Mineração, tendo em vista o seu papel central na governança do setor;
Estabelecer um compromisso institucional oficial e mútuo (Termo de Ajustamento de Conduta) que conduza os mineradores à segurança e apoie a conformidade da atividade aos padrões de sustentabilidade social, econômica e ambiental, em um esforço amplo e constante de formalização;
Criar centros técnicos e linhas de crédito vinculadas ao compromisso de formalização;
Definir estratégias de fortalecimento do associativismo, trazendo informação e instrução nas áreas técnicas e administrativas para o melhor funcionamento de cada empreendimento;
Intermediar e fornecer parâmetros para a relação entre a pequena e a grande mineração, estimulando a confiança mútua;
Criar uma comissão ou comitê que reúna, além da mineração, as áreas de saúde ambiental, educação em ciência e tecnologia e trabalho;
Regulamentar a Lei nº 7.805/1989 de forma que inclua também a revogação dos artigos 11 e 40 do Decreto nº 9.406/2018 e proporcione segurança ao setor e à própria Agência Nacional de Mineração no cumprimento de sua função reguladora;
Controlar e certificar a extração e comercialização legal dos minerais em minas;
Regulamentar a Lei nº 12.844/2013 sobre compra e venda de ouro, o reconhecimento, por parte do Governo Federal, de que a atividade mineradora vai além das questões de mineração e que a implementação de políticas públicas isoladas não será capaz de regularizar e promover o desenvolvimento sustentável da atividade e melhorar a sua participação positiva na sociedade e na economia.
Fonte: Informações fornecidas à OCDE pela Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral do Ministério de Minas e Energia do Brasil.
Referências
[1] Câmara dos Deputados do Brasil (2013), 79 Anos do Departamento Nacional de Produção Mineral.
[12] Cohen, M. (1987), “Optimal Enforcement Strategy to Prevent Oil Spills: An Application of a Principal-Agent Model with Moral Hazard”, Journal of Law & Economics, Vol. XXX, https://www.jstor.org/stable/725390?seq=1#metadata_info_tab_contents (accessed on 4 October 2021).
[9] Cordeiro, R. et al. (2005), “Underreporting of non-fatal work-related injuries in Brazil”, Revista de Saude Publica, Vol. 39/2, pp. 254-260, http://dx.doi.org/10.1590/S0034-89102005000200017.
[6] Globo (2015), “Samarco é notificada por governo de MG a pagar multa de R$ 112 milhões - notícias em Desastre Ambiental em Mariana”, http://g1.globo.com/minas-gerais/desastre-ambiental-em-mariana/noticia/2015/11/samarco-e-notificada-por-governo-de-mg-pagar-multa-de-r-112-milhoes.html (accessed on 23 September 2021).
[5] IBAMA (2019), Ibama multa Vale em R$ 250 milhões por catástrofe em Brumadinho (MG), http://www.ibama.gov.br/noticias/730-2019/1879-ibama-multa-vale-em-r-250-milhoes-por-catastrofe-em-brumadinho-mg (accessed on 23 September 2021).
[3] IFC (2007), Guías sobre medio ambiente, salud y seguridad para fundiciones, Grupo Banco Mundial.
[10] Kuramoto, J. (2001), La Minería Artesanal e Informal en el Perú, International Institute for Environment and Development (IIED), https://pubs.iied.org/sites/default/files/pdfs/migrate/G00731.pdf (accessed on 4 October 2021).
[8] Lopes Correa, P. and A. Ávila Assunção (2003), “A subnotificação de mortes por acidentes de trabalho: estudo de três bancos de dados”, Epidemiologia e Serviços de Saúde, Vol. 12/4, pp. 203-212, http://dx.doi.org/10.5123/S1679-49742003000400004.
[4] MDNP (2020), 2020 Country Fiches: Brazil. EU-Latin America Mineral Development Network Platform, https://www.mineralplatform.eu/tools/country-fiches.
[2] Parreiras de Faria, M. and T. Dwyer (2013), Safety and health in mining in Brazil;, University of Gothenburg.
[7] Valenzuela, L. (2016), “Design, construction, operation and the effect of fines content and permeability on the seismic performance of tailings sand dams in Chile”, Obras y Proyectos, pp. 6-22, https://scielo.conicyt.cl/pdf/oyp/n19/art01.pdf.
[11] Vásquez Cordano, A. (2012), The Regulation of Oil Spills and Mineral Pollution: Policy lessons for the U.S.A. and Peru from the Deep Water Horizon blowout and other accidents, Lambert Academic Publishing, Berlin, https://doi.org/10.1016/J.RESOURPOL.2010.08.002.
Observações
← 1. Decreto nº 23.979 de 8 de março de 1934. Disponível em https://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1930-1939/decreto-23979-8-marco-1934-499088-publicacaooriginal-1-pe.html (acessado em 13 de dezembro de 2020).
← 2. Artigo 2º, Lei nº 13.575.
← 3. O DNPM foi criado em 1934 como uma divisão do Ministério da Agricultura, Comércio e Políticas Públicas e, a seguir, em 1960, foi absorvido pelo novo Ministério de Minas e Energia.
← 4. A ANM concede concessões de mineração para extrair areia e cascalho para uso na construção; rochas e outras substâncias minerais, quando equipadas para paralelepípedos, guias, calhas, cercas; argilas para várias indústrias; rochas ornamentais e de revestimento; e carbonatos de cálcio e magnésio usados em diferentes indústrias. O Ministério de Minas e Energia autoriza as concessões para todas as outras substâncias minerais.
← 5. As substâncias sob a autoridade de concessão do MME são metais básicos (por exemplo, cobre, zinco, alumínio), metais preciosos (por exemplo, ouro, prata), materiais ferrosos, como minério de ferro e gemas (por exemplo, esmeraldas e diamantes).
← 6. A fase de pré-comercialização da indústria de água mineral no Brasil considera a fase de licenciamento da extração de água, as fases de exploração e aproveitamento da produção de água, bem como o processamento da água mineral.
← 7. Esta norma está disponível em http://appasp.cnen.gov.br/seguranca/normas/pdf/nrm401.pdf.
← 8. Apesar da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais ter mudado o seu nome para Serviço Geológico do Brasil, no Brasil ainda é conhecida pela sigla CPRM. Isso explica o uso da sigla SGB-CPRM.
← 9. Os Planos Plurianuais (PPA) são instrumentos previstos na Constituição Federal nos quais é declarado um conjunto de políticas públicas para o período de quatro anos.
← 10. Às vezes, os regulamentos de mineração dos estados podem ser mais rigorosos do que os regulamentos federais, como é o caso dos regulamentos de atividades de mineração no estado de Minas Gerais.
← 11. Artigo 3º, Cap. 1º do Código de Mineração. É importante destacar que, embora o Código de Mineração seja de 1967, ele foi sendo alterado ao longo dos anos, principalmente pela Lei nº 9.314/1996, pela Lei nº 13.975/2020 que incluiu novas substâncias no regime de licenciamento, e recentemente pela Lei nº 14.066/2020 que o atualizou e incluiu diversos artigos.
← 12. O regime de monopolização no Brasil se aplica à produção e exploração de substâncias radioativas como o urânio.
← 13. Os Planos Plurianuais (PPA) são instrumentos previstos na Constituição Federal nos quais é declarado um conjunto de políticas públicas para o período de quatro anos.
← 14. A definição das áreas a serem mapeadas também considera as diretrizes do Plano Nacional de Mineração 2030 (PNM), publicado em 2011 pelo Ministério de Minas e Energia. O PNM é um documento estratégico que orienta as políticas públicas voltadas para o desenvolvimento do setor de mineração no Brasil em um período de 20 anos.
← 15. As bases de dados temáticas alimentadas com informações obtidas em projetos de cartografia geológica são: i) projetos, ii) afloramentos, iii) recursos minerais, iv) petrografia, v) geocronologia, vi) litoestratigrafia, vii) geoquímica, e viii) paleontologia. Essas bases de dados estão à disposição do público para consulta e download gratuitos no Sistema de Geociências do Serviço Geológico do Brasil – CPRM (GeoSGB). Disponível em http://geosgb.cprm.gov.br/ (acessado em 29 de setembro de 2020). Mapas, sistema de informações geográficas, bases de dados e relatórios também estão disponíveis no Repositório Institucional de Geociências (RIGEO). Disponível em http://rigeo.cprm.gov.br/?locale=en (acessado em 29 de setembro de 2020).
← 16. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6567.htm (acessado em 30 de setembro de 2020).
← 17. Este regime de licenças será analisado de forma mais aprofundada na subseção 1.3 deste Capítulo.
← 18. Excepcionalmente, durante a fase de exploração, as atividades de mineração preliminar podem ocorrer ao abrigo de instrumento legal concedido pela ANM e denominado guia de utilização (parágrafo 2 do Artigo 22º do Código de Mineração).
← 19. De acordo com a Constituição Federal e o Código de Mineração, a principal característica da natureza jurídica de uma concessão de mineração é que não se trata de uma concessão tradicional voltada para a prestação de um serviço público como eletricidade ou gás natural. Nesse caso, a União Federal concede à pessoa física ou jurídica o direito de extrair economicamente um bem pertencente à União, ou seja, se trata de uma concessão para o exercício de atividade econômica para a exploração de recursos minerais.
← 20. O parágrafo 1º, do Artigo 176º da Constituição Federal, estabelece que os brasileiros ou as empresas constituídas de acordo com as leis brasileiras e com sede e administração em território brasileiro podem desenvolver atividades de exploração e mineração.
← 21. As NRMs brasileiras estão disponíveis em https://anmlegis.datalegis.inf.br/action/actiondatalegis.php?acao=abrirresenhaano&cod_menu=6677&cod_modulo=351 (acessado em 9 de setembro de 2020). Foram modificadas e consolidadas pela Portaria DNPM nº 237/2001.
← 22. Esta norma está disponível em http://appasp.cnen.gov.br/seguranca/normas/pdf/nrm401.pdf (acessado em 15 de setembro de 2020).
← 23. De acordo com o Artigo 23º, VI, da Constituição Federal de 1988, a União (Governo Federal), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela proteção do meio ambiente e pelo combate à poluição em qualquer de suas formas. Assim, na jurisdição ambiental, além do IBAMA, que se concentra mais nas questões de âmbito federal, existem também órgãos ambientais vinculados a Estados e Municípios, bem como, em alguns casos, suas respectivas instituições autárquicas. É importante salientar que não é foco deste Relatório a análise dos assuntos regulatórios ambientais uma vez que o interesse está concentrado na governança regulatória da ANM.
← 24. A otimização social da aplicação das normas de segurança e trabalho na indústria de mineração brasileira de uma perspectiva teórica está além do escopo deste relatório. Para uma análise dos modelos microeconômicos que fornecem uma estrutura analítica para entender a regulamentação dos padrões de segurança em indústrias extrativas como a mineração, consulte (Cohen, 1987[12]) e (Vásquez Cordano, 2012[11]).
← 25. Para obter mais informações sobre o processo de concessão de licenças de mineração artesanal e de pequena escala, consulte https://www.gov.br/pt-br/servicos/requerer-permissao-de-lavra-garimpeira (acessado em 9 de outubro de 2020).
← 26. O termo “mineração em pequena escala” significa uma série de atividades em pequena escala, como escavação, marcação e garimpagem, com a finalidade de realizar a extração de minerais.
← 27. Neste relatório, a mineração informal é considerada como tendo as seguintes características: 1) Depende de mão de obra física para todos os tipos de operações, com uso mínimo de tecnologia; 2) Pode não ter licenças válidas e legais de mineração, ou títulos, terrenos e reivindicações sobre as áreas de mineração para atividades exploratórias e extrativas; 3) Apresenta baixos níveis de produtividade por operação de mineração, resultantes de áreas geográficas relativamente pequenas; 4) Apresenta baixos níveis de segurança sanitária e ambiental para os trabalhadores e as comunidades locais; e 5) Apresenta uma característica de emprego temporário devido à dependência sazonal inerente às atividades de mineração. Portanto, mineração informal é aquela que não cumpre parte da legislação mineral e não reconhece o trabalhador como funcionário, não permitindo o acesso à previdência e benefícios trabalhistas, como seguro-desemprego, e levando a situações de trabalho inaceitáveis. A mineração informal é passível de formalização desde que cumpra os requisitos da legislação mineral, ambiental e de saúde ocupacional e segurança. Esse tipo de mineração permanece na informalidade com o objetivo intencional de não cumprir a lei e assim evitar os custos e controles impostos pelo Estado (Kuramoto, 2001[10]).
← 28. Na legislação peruana, as definições de mineração ilegal e informal estão estabelecidas no Decreto Legislativo nº 1105 (19/04/2012).
← 29. A mineração ilegal ocorre quando a atividade extrativista retira bens minerais de áreas onde a mineração é proibida, como áreas públicas, de preservação ambiental permanente e terras indígenas. Nesse caso, a mineração é considerada crime federal, pois é a retirada de minérios de áreas da União.
← 30. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/decreto-n-10.239-de-11-de-fevereiro-de-2020-242820142 (acessado em 24 de fevereiro de 2021).
← 31. É importante ressaltar que a Portaria DNPM nº 70.389/2017 regulamenta os critérios de classificação de risco com base na Resolução CNRH nº 143/2012, considerando aspectos adicionais de segurança específicos que se aplicam apenas às barragens de rejeitos. Para obter mais informações, consulte https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/kujrw0tzc2mb/content/id/20222904/do1-2017-05-19-portaria-n-70-389-de-17-de-maio-de-2017-20222835 (acessado em 24 de fevereiro de 2021).
← 32. Esta Portaria revisou os padrões já emitidos para os regulamentos de segurança de barragens: Portarias DNPM nº 416/2012 e nº 526/2013. Para obter mais informações, consulte: https://www.sionadvogados.com.br/en/dnpm-publishes-new-rule-concerning-dam-safety-regulations/ (acessado em 25 de fevereiro de 2020). Esta norma regulamenta aspectos das fases de planejamento e projeto, como, por exemplo, a elaboração do mapa de inundação da barragem de rejeitos, incluindo a necessidade de identificação de residências com o número de população existente e identificação de vulnerabilidades sociais, como portadores de necessidades especiais, idosos, crianças, entre outros.
← 33. Disponível em https://app.anm.gov.br/sigbm/publico (acessado em 5 de maio de 2021).
← 34. Disponível em https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/kujrw0tzc2mb/content/id/63799094/do1-2019-02-18-resolucao-n-4-de-15-de-fevereiro-de-2019-63799056 e https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-13-de-8-de-agosto-de-2019-210037027 (acessado em 10 de abril de 2021). A última resolução regulamenta as atividades de descaracterização de barragens construídas ou levantadas pelo chamado método a montante ou pelo método declarado, estabelecendo um cronograma de descaracterização da estrutura a ser cumprido até 2027.
← 35. Para obter mais informações, consulte: https://www.metalbulletin.com/article/3858914/upstream-tailings-dams-banned-in-brazil-following-vale-incident.html (acessado em 25 de fevereiro de 2021). Consulte também Resolução ANM nº 004/2019 disponível em https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/63799094/do1-2019-02-18-resolucao-n-4-de-15-de-fevereiro-de-2019-63799056 (acessado em 10 de abril de 2021).
← 36. Artigo 77o do Decreto Supremo nº 040-2014-EM proíbe a construção de barragens de rejeitos pelo método a montante. Disponível em https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/reglamento-de-proteccion-y-gestion-ambiental-para-las-activi-ds-n-040-2014-em-1163198-2/ (acessado em 10 de abril de 2021).
← 37. Disponível em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-51-de-24-de-dezembro-de-2020-296821959 (acessado em 22 de fevereiro de 2021).
← 38. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/lei-n-14.066-de-30-de-setembro-de-2020-280529982 (acessado em 13 de dezembro de 2020). A legislação estabelece a regulamentação das ações de segurança a serem adotadas nas fases de planejamento, projeto, construção, primeiro enchimento e primeiro vazamento, operação, desativação, descaracterização e utilização futura de barragens de rejeitos.
← 39. A legislação estabelece a regulamentação das ações de segurança a serem adotadas nas fases de planejamento, projeto, construção, primeiro enchimento e primeiro vazamento, operação, desativação, descaracterização e utilização futura de barragens.
← 40. Em relação à fase de desativação e usos futuros das estruturas, a Agenda Regulatória da ANM, estabelecida na Resolução nº 20/2019, prevê a regulamentação das seguintes atividades no biênio 2020/2021: i) encerramento de mina, ii) aproveitamento de estéril e rejeitos, e iii) garantias financeiras ou seguros para cobertura de riscos decorrentes da atividade de mineração. Disponível em https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/resolucao-n-20-de-3-de-dezembro-de-2019-231271506 (acessado em 22 de fevereiro de 2021).
← 41. A zona de autorresgate (ou “ZAS” na sigla em português) se refere à porção a jusante da barragem em que não há tempo suficiente para a autoridade competente intervir em caso de emergência, de acordo com o mapa de inundação.
← 42. Recentemente, a ANM publicou a Resolução nº 51/2020 que trata da Avaliação de Conformidade e Operacionalidade do PAEBM. Disponível em https://www.in.gov.br/web/dou/-/resolucao-n-51-de-24-de-dezembro-de-2020-296821959 (acessado em 22 de fevereiro de 2021).
← 43. As medidas de curto prazo para o solucionar a falta de capacidade de fiscalização incluem a publicação, em 27 de janeiro de 2021, de um edital de processo seletivo simplificado com 40 vagas para técnicos de segurança de barragens, conforme autorizado pela Portaria Interministerial nº 23.478/2020 ME-MME.
← 44. O PAE estabelece as condições para o descarte de rejeitos durante a vida útil da mina, seja em barragens de rejeitos ou outra forma definida no projeto. Para a realização do referido PAE, é necessário um estudo de impacto ambiental e um relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA). Portanto, é obrigatória a apresentação do EIA/RIMA dos depósitos de rejeitos em fase de preparação do PAE.
← 45. É importante destacar a situação especial do Estado de Minas Gerais, principal estado minerador do Brasil. Este Estado publicou a Lei nº 23.291/2019, em 22 de fevereiro de 2019, que institui a Lei Estadual de Segurança de Barragens. O Artigo 6º desta Lei estabelece que a construção, instalação, operação, ampliação e elevação de barragens no Estado dependem de licenciamento ambiental prévio. Também proíbe a construção de barragens de rejeitos a montante, interrompe a operação de barragens a montante e determina a desativação deste tipo de barragens de rejeitos. O Estado de Goiás aprovou a Lei Estadual nº 20.758/2020 que regulamenta regras específicas para o licenciamento ambiental dessas estruturas.
← 46. Um entrave para a implementação da regulamentação sobre o encerramento de minas é a garantia financeira que as mineradoras precisam calcular e reservar para reabilitar a área danificada. As empresas de mineração podem estar preocupadas com as implicações financeiras dessas garantias, mas também com a governança de um potencial fundo.
← 47. Embora o Código de Mineração não regule o encerramento de minas, existem alguns artigos do Decreto nº 9.406/2018 que dispõem sobre normas gerais, bem como um projeto de resolução em tramitação na ANM que visa regulamentar o procedimento de encerramento de minas, que é atualmente regulamentado pela Norma Regulamentadora de Mineração (NRM) nº 20.
← 48. É importante destacar que esta lei também alterou o Artigo 43-A do Código de Mineração, estabelecendo que a recuperação prevista do meio ambiente degradado em um projeto de mineração deve incluir, entre outros, o encerramento da mina e a desativação de todas as instalações, incluindo as barragens de rejeitos, de acordo com a legislação em vigor.
← 49. Um exemplo é o caso da Vale, produtora de ferro, que em 2005 registrou a morte de 11 trabalhadores, enquanto o INSS divulgou que naquele ano apenas 3 pessoas morreram no setor de extração de minério de ferro. Para obter mais informações, consulte: https://www.brasildefato.com.br/2016/07/08/acidentes-na-mineracao-superam-em-ate-tres-vezes-a-media-nacional-mostra-fundacao (acessado em 5 de outubro de 2020).
← 50. Para obter mais informações, consulte: https://agenciabrasil.ebc.com.br/es/geral/noticia/2016-04/brasil-es-el-cuarto-pais-del-mundo-en-accidentes-de-trabajo (acessado em 5 de outubro de 2020).