У цій главі надається коментар до принципу нагляду, що міститься в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань доброчесності. У ній описано, як зовнішній нагляд і контроль посилює підзвітність у системі публічної доброчесності. Основна увага приділяється сприянню реагування організацій публічного сектору на рекомендації органів нагляду та механізмам посилення реагування органів нагляду на скарги та звинувачення. Вона також досліджує роль наглядових органів у забезпеченні неупередженого виконання законів і нормативно-правових актів. У розділі розглядаються дві найпоширеніші проблеми: своєчасність прийняття рішень для уникнення відчуття безкарності та забезпечення доступу до процесуальних засобів правового захисту, а також тягар та ефективність правозастосування.
Посібник ОЕСР з публічної доброчесності
12. Нагляд
Резюме
12.1. Навіщо потрібен нагляд?
Зовнішній контроль та нагляд є важливими складовими системи доброчесності. Публічні організації та посадові особи несуть відповідальність за свої рішення, дії та витрати. Нагляд сприяє підвищенню ефективності системи доброчесності, зокрема, через адекватне реагування громадських організацій на рекомендації органів нагляду; ефективний розгляд скарг і звинувачень за допомогою як власних процедур органів нагляду, так і процедур громадських організацій; неупереджене застосування законів і нормативно-правових актів у всьому публічному секторі. Окрім створення конкретних механізмів для встановлення та посилення публічної підзвітності, нагляд може сприяти навчанню через оцінювання та висвітлення поганих і хороших практик. Крім того, звіти про результати нагляду можуть слугувати основою для розробки стратегії доброчесності, а також політик і реформ. Деякі наглядові органи також виконують основні функції із забезпечення доброчесності (наприклад, захист викривачів або збір і перевірка декларацій про майно).
У Рекомендаціях ОЕСР з питань доброчесності публічної влади зазначено, що її учасники повинні «посилити роль зовнішнього нагляду та контролю в рамках системи доброчесності публічної влади, зокрема, шляхом:
a. Сприяння організаційному навчанню та демонстрації підзвітності організацій публічного сектору шляхом надання адекватних відповідей (включаючи відшкодування, де це доречно) на санкції, постанови та офіційні рекомендації наглядових органів (таких як вищі органи фінансового контролю, омбудсмени або інформаційні комісії), контролюючих правоохоронних органів та адміністративних судів;
b. Забезпечення того, щоб наглядові та контролюючі органи та адміністративні суди, які зміцнюють публічну доброчесність, реагували на інформацію про підозри щодо правопорушень або неправомірної поведінку, отримані від третіх сторін (наприклад, скарги або заяви, подані підприємствами, працівниками та іншими особами);
c. Забезпечення неупередженого застосування законів і нормативно-правових актів (які можуть стосуватися державних і приватних організацій та фізичних осіб) контролюючими органами» (OECD, 2017[1]).
12.2. Що таке нагляд?
Публічна підзвітність допомагає вселити впевненість у тому, що управління державним сектором здійснюється належним чином. Це відносини між суб'єктом і форумом, в яких суб'єкт зобов'язаний пояснювати і виправдовувати свою поведінку; форум може ставити питання і виносити судження, а суб'єкт може зіткнутися з наслідками (Bovens, 2006[2]). Таким чином, комплексна модель публічної підзвітності включає два виміри:
підзвітність: зобов'язання надавати інформацію, роз'яснення, пояснення та обґрунтування
правозастосування: офіційні дії проти незаконної, некоректної, неефективної або недієвої поведінки підзвітної установи або державного службовця (Schedler, Diamond and Plattner, 1999[3]; Pelizzo and Stapenhurst, 2013[4]).
Як підзвітність, так і контроль за дотриманням законодавства вимагають адекватної інституційної структури на двох рівнях: 1) внутрішні механізми (в межах бюрократичної вертикалі) і 2) зовнішні механізми нагляду і контролю. Механізми внутрішнього контролю, як зазначено в Главі 10, можуть усунути більшість порушень і надати інформацію, на яку можуть спиратися зовнішні наглядові органи. Однак механізмам внутрішнього контролю може бракувати незалежності та об'єктивності в розслідуванні правопорушень. Тому як внутрішні, так і зовнішні механізми контролю необхідні для забезпечення комплексної схеми нагляду за всіма державними органами.
Ця глава присвячена виключно механізмам зовнішньої підзвітності, зокрема, незалежним і спеціалізованим органам нагляду та контролю. На Рисунок 12.1 детально показано типологію та місце органів зовнішнього нагляду серед різних механізмів підзвітності та примусу до виконання.
Рисунок 12.1. Архітектура наглядових механізмів, що забезпечують публічну підзвітність
В рамках типології органів зовнішнього нагляду, контролю та правозастосування виділяють наступні чотири групи інституцій:
омбудсмени: загальні та спеціалізовані повноваження
вищі органи фінансового контролю (ВОФК)1
адміністративні суди: спеціалізовані адміністративні суди та суди загальної юрисдикції, що забезпечують незалежний та неупереджений судовий розгляд адміністративних дій та бездіяльності
контролюючі правоохоронні органи: органи, відповідальні за підвищення рівня дотримання та досягнення цілей регулювання серед державних та приватних органів.
Омбудсмени, ВОФК та адміністративні суди мають чітко визначені завдання щодо нагляду за діяльністю державних органів. Контролюючі правоохоронні органи, однак, мають ширшу сферу діяльності. Вони зосереджені, насамперед, на перевірці відповідних ринків і діяльності державних і напівдержавних організацій, приватних підприємств і приватних осіб, які створюють особливі ризики для різних суспільних благ, включаючи охорону здоров'я, освіту, безпеку і навколишнє середовище. Хоча контролюючі правоохоронні органи не мають прямого завдання здійснювати нагляд за державними органами, вони є необхідними елементами систем забезпечення доброчесності, оскільки їхні повноваження також охоплюють нагляд за державними установами та державними підприємствами. У Таблиця 12.1 узагальнено ключові особливості, подібності та відмінності між органами нагляду.
Таблиця 12.1. Контрольні органи: ключові особливості, схожість та відмінності
Незважаючи на те, що існує низка способів конфігурації інституцій, а також інструментів і механізмів, які країна може використовувати для здійснення зовнішнього нагляду, важливими є наступні напрямки діяльності:
сприяння адекватному реагуванню суб'єктів публічного сектору на рекомендації наглядових органів
посилення ефективного розгляду скарг та повідомлень наглядовими органами
забезпечення неупередженого застосування законів і нормативно-правових актів наглядовими органами.
12.2.1. Сприяння адекватному реагуванню суб'єктів публічного сектору на рекомендації наглядових органів
Для сприяння організаційному навчанню та демонстрації підзвітності організацій державного сектору необхідне адекватне реагування на санкції, постанови та офіційні рекомендації наглядових органів. Крім того, механізми належного врядування підвищують ймовірність успішного виконання рекомендацій та порад наглядових органів (ANAO, n.d.[5]). При створенні системи відстеження та моніторингу важливо, щоб громадські організації чітко розподілили обов'язки, пов'язали систему відстеження та моніторингу з циклом управління та контролю, а також регулярно інформували про стан виконання рекомендацій відповідні внутрішні та зовнішні органи.
Система відстеження та моніторингу повинна включати такі основні елементи, як рекомендація та орган, який її надав, дата надання рекомендації та дата, до якої має бути надана відповідь. Якщо дата відповіді не визначена наглядовим органом і не зазначена у відповідному законі або нормативно-правовому акті, організації громадського сектору повинні встановити розумний термін, до якого вони будуть реагувати на кожну пораду, рекомендацію та санкцію, яку вони отримали. Для підтримки виконання, державні організації повинні також призначити особу в організації, яка буде відповідати за виконання та/або реагування на пораду, а також інформування вищого керівництва про стан виконання (Вставка 12.1). Керівники, відповідальні за виконання порад чи рекомендацій, можуть вживати різних заходів, залежно від серйозності чи складності цих порад чи рекомендацій. Для визначення пріоритетів можна використовувати документ у вигляді «світлофора», де червоним кольором виділяються найбільш важливі та/або термінові питання.
Вставка 12.1. Чітко розподілені обов'язки щодо забезпечення виконання рекомендацій аудиту
В Австралії після аудиту, проведеного Австралійським національним аудиторським офісом (ANAO), Міністерство сільського господарства поклало відповідальність за прогрес у виконанні кожної з окремих рекомендацій ANAO на конкретного високопосадовця. Загальну відповідальність за управління було покладено на заступника секретаря, відповідального за цю функцію. Від старшого керівника вимагалося надати оновлену інформацію про хід впровадження, а заступник секретаря надав остаточне затвердження.
Джерело: (ANAO, n.d.[5]).
Відстежувати виконання рекомендацій вищих органів фінансового контролю та інших зовнішніх органів нагляду може допомогти аудиторський комітет, подібний до тих, що зазвичай діють у приватному секторі. Аудиторський комітет надає консультації та запевняє керівника організації щодо відповідності системи підзвітності та контролю організації, а також щодо стану виконання рекомендацій ВОФК. Для того, щоб бути ефективними, аудиторські комітети повинні мати певну автономію або незалежність і регулярно проводити засідання (Вставка 12.2).
Вставка 12.2. Аудиторські комітети в державному секторі Австралії
Відповідно до австралійського Закону про державне управління, результати діяльності та підзвітність 2013 року (Закон PGPA), кожна австралійська державна установа зобов'язана мати аудиторський комітет. В Австралії аудиторський комітет повинен складатися щонайменше з трьох осіб, які мають відповідну кваліфікацію, знання, навички та досвід для забезпечення виконання комітетом своїх функцій. Більшість членів аудиторського комітету повинні бути незалежними: вони не повинні бути посадовими особами або працівниками суб'єкта господарювання. Крім того, члени вищого органу управління суб'єкта господарювання, фінансовий директор та генеральний директор не можуть бути членами аудиторського комітету. Незалежність комітету від повсякденної діяльності керівництва допомагає забезпечити його об'єктивність, неупередженість та ізольованість від конфлікту інтересів, упередженості або неналежного зовнішнього впливу.
Функції аудиторського комітету повинні бути викладені в статуті і включати перевірку відповідності фінансової звітності організації, звітності про результати діяльності, систем нагляду, включаючи внутрішній і зовнішній аудит, системи управління ризиками та системи внутрішнього контролю.
Щодо функції аудиту, аудиторські комітети можуть:
консультувати керівника суб'єкта господарювання щодо планів внутрішнього аудиту
консультувати щодо професійних стандартів, яких повинні дотримуватися внутрішні аудитори під час проведення аудиту
розглядати адекватність реагування суб'єкта господарювання на рекомендації внутрішнього та зовнішнього аудиту
аналізувати зміст звітів внутрішнього та зовнішнього аудиту з метою виявлення матеріалів, що мають відношення до суб'єкта господарювання
консультувати підзвітний орган щодо належної практики.
Австралійський національний аудиторський офіс (ANAO), як вищий орган аудиту країни, запрошується на засідання аудиторського комітету в якості спостерігача. На кожному засіданні ведеться протокол, який надається керівництву і стає доступним для ANAO. Члени комітету також інформують вище керівництво про діяльність аудиторського комітету та обговорюють прогрес в окремих сферах, наприклад, щодо виконання аудиторських рекомендацій.
Внесок наглядових органів також корисний не лише для покращення законності, доброчесності, ефективності та результативності діяльності громадських організацій. Внесок органів нагляду може також сприяти вдосконаленню державної політики, в тому числі політики у сфері доброчесності. Наприклад, робота ВОФК з аудиту ефективності, пов'язана з державною політикою, має великий потенціал для підтримки формулювання, впровадження та оцінки системи доброчесності. Їх зовнішній, об'єктивний аналіз сприяє проведенню реформ і розробці державної політики на основі фактичних даних, а міжгалузевий підхід дає змогу всебічно оцінити ефективність і результативність урядових програм, у тому числі у сфері доброчесності (OECD, 2016[7]). Особливо важливими в цьому контексті є аудити доброчесності, що проводяться ВОФК. Це можуть бути перевірки управління доброчесністю в організації або виконання відповідних правил, таких як управління конфліктами інтересів. Це також можуть бути загальнодержавні аудити впровадження та виконання урядової політики у сфері доброчесності, і навіть аудит інфраструктури доброчесності в країні.
Крім того, виконуючи основні функції у сфері доброчесності, такі як проведення перевірок доброчесності, перевірка декларацій про майно та інтереси і надання етичних рекомендацій, органи нагляду можуть використовувати своє становище в системі доброчесності для сприяння організаційному навчанню. Наприклад, в Австрії Рахункова палата (РП) є ключовим гравцем у системі доброчесності при проведенні перевірок доброчесності публічних організацій. Рахункова палата оцінює, чи придатні існуючі механізми для запобігання корупції в державних організаціях, і публікує рекомендації щодо підвищення прозорості, а також громадського контролю та обізнаності з цих питань.2 Внесок інститутів омбудсмена може також сприяти вдосконаленню державних послуг або політики, зокрема, завдяки результатам розслідувань, які вони проводять. Особливим інструментом, за допомогою якого інститути омбудсмена можуть пропонувати зміни в політиці, є розслідування «за власною ініціативою», що дозволяє омбудсмену розпочати розслідування без попереднього отримання індивідуальної скарги (International Ombudsman Institute, 2018[8]). Розслідування за власною ініціативою використовуються для усунення першопричини проблеми, яка спричинила низку подібних скарг. Отримані результати можуть сприяти ранньому реагуванню на проблему до її ескалації, або ж дозволити омбудсмену надати рекомендації щодо проблемного питання, яке впливає на низку громадських організацій. Крім того, розслідування за власною ініціативою можуть привернути увагу до питань, що становлять суспільний інтерес, а також викликати дискусію з політичних і законодавчих питань. Нарешті, такі розслідування можуть вивести на політичну арену голоси тих, хто рідко скаржиться, кого рідко чують або хто не може поскаржитися, тим самим сприяючи покращенню доступу до процесу формування політики (International Ombudsman Institute, 2018[8]).
Оскільки ВОФК та інститути омбудсмена зазвичай звітують перед національним законодавчим органом, законодавчий орган також може сприяти виконанню їхніх рекомендацій. Наприклад, парламент може створити спеціальний комітет або підкомітет для регулярного моніторингу виконання рекомендацій вищих органів фінансового контролю та вимагати від урядових органів звітувати про свою діяльність у цьому питанні. Забезпечення доступу наглядових органів до законодавчого органу та можливість представляти результати своєї роботи як у відповідних комітетах, так і на пленарних засіданнях також може сприяти виконанню рекомендацій.
Що стосується регуляторних органів, то їхні рекомендації в першу чергу адресовані суб'єктам регулювання, але відповідні урядові відомства також можуть здійснювати моніторинг цих рекомендацій. Зокрема, моніторинг може виявити сфери, де порушення нормативно-правових актів є найбільш серйозними або частими, і вказати, де існує потреба у політичному втручанні або посиленому моніторингу. Їхні рекомендації, зокрема, стосуються впровадження стандартів доброчесності, принципів ефективності та прозорості, а також правил щодо конфлікту інтересів (OECD, 2019[9]). Щоразу, коли рекомендації регуляторних органів стосуються державних операторів ринку або інших державних установ, вони можуть бути проаналізовані та проконтрольовані державними відомствами, які здійснюють нагляд за ними (OECD, 2019[9]).
Ефективне виконання рішень адміністративних судів вимагає різних механізмів, залежно від характеру та змісту рішення. Наприклад, якщо адміністративний суд приймає скаргу на бездіяльність адміністративного органу, він повинен встановити обов'язковий для адміністрації строк для вирішення справи. Для вирішення скарг на законність адміністративних актів суд повинен мати широкі повноваження для повного та ефективного усунення неправомірних дій та рішень органів публічної адміністрації, а саме:
повноваження не лише скасовувати незаконні адміністративні рішення, а й замінювати ці акти своїм остаточним рішенням, вирішуючи справу по суті
повноваження накладати санкції (наприклад, штрафи) на адміністративні органи або окремих державних службовців, відповідальних за незаконні дії, що завдають шкоди громадянам або бізнесу.
12.2.2. Посилення ефективного розгляду скарг та повідомлень наглядовими органами
Розгляд скарг і заяв є ще однією ключовою функцією наглядових органів (докладніше див. Глави 9 і 10). Зокрема, омбудсмени, як правило, зобов'язані за законом реєструвати та опрацьовувати індивідуальні повідомлення від усіх фізичних та юридичних осіб про порушення їхніх прав і свобод з боку органів державної влади, в тому числі повідомлення про порушення доброчесності громадськими організаціями. Деякі інститути омбудсмена також спеціально уповноважені приймати повідомлення від викривачів і забезпечувати їхній захист. Наприклад, з 2016 року французький Захисник прав, завданням якого є захист прав і свобод людини та сприяння рівності, відповідає за захист осіб, які повідомляють про порушення, та перенаправлення їх до компетентних органів, що розглядають справу. Омбудсмен публікує рекомендації та підтримує викривачів у їхньому зверненні до інших відповідальних органів, захищаючи їх, за необхідності, від будь-яких заходів у відповідь, які можуть бути застосовані проти них (HATVP, 2019[10]).
Незалежно від того, чи існують спеціальні повноваження з питань доброчесності, чи ні, ефективний розгляд скарг і заяв вимагає чіткого доступу та своєчасного реагування. Інститути омбудсмена можуть сприяти поданню скарг, приймаючи різні способи їх подання, такі як особисте звернення, письмові звіти та звіти, надіслані електронними каналами, зокрема через соціальні мережі. Аналогічно, незважаючи на відсутність кінцевого терміну розгляду справ, кожна скарга має бути розглянута в розумні строки. Службові статути можуть підвищити обізнаність про право на подання скарг, повноваження установи, сферу юрисдикції та стандарти надання послуг з точки зору реагування.
Після розгляду та прийняття звіту рекомендації омбудсмена мають бути адресовані відповідній державній установі, а заявник має бути поінформований про дії, вжиті омбудсменом. Важливо також розробити механізми моніторингу виконання рекомендацій інституту омбудсмена (Вставка 12.3).
Вставка 12.3. Моніторинг виконання рекомендацій: кейс омбудсмена провінції Онтаріо
Офіс омбудсмена провінції Онтаріо створив Спеціальну групу реагування омбудсмена (SORT), до складу якої входять слідчі, що спеціалізуються на проведенні глибоких системних розслідувань. Важливим елементом роботи групи є надійний пост-розслідувальний моніторинг для забезпечення належного виконання та дотримання державними органами рекомендацій, що ґрунтуються на системних розслідуваннях. Кожен звіт SORT містить чітку рекомендацію відповідному органу звітувати у письмовій формі через певні проміжки часу про прогрес у виконанні рекомендацій. Періодичність звітування встановлюється індивідуально, виходячи з конкретних обставин справи та характеру рекомендацій. Звіти, подані цими органами, згодом аналізуються SORT, а інформація про прогрес у виконанні рекомендацій публікується у щорічних звітах або на веб-сайті омбудсмена. У своїй оцінці SORT також покладається на інші джерела інформації (наприклад, зв'язок з групами, що представляють особливі інтереси, або адвокаційними групами) та залучає громадськість через новини та соціальні мережі, щоб гарантувати, що рекомендації не будуть проігноровані.
Якщо виконання державними органами рекомендацій омбудсмена є незадовільним, наступними кроками можуть бути спроби вирішити питання неформально та спільно, або, в крайньому випадку, ініціювання нового розслідування.
Для того, щоб підвищити свою оперативність та відкритість, наглядові органи можуть розробити стратегію кращої комунікації та посилення участі громадськості. Завдяки більшій видимості та довірі серед громадян, наглядові органи можуть досягти більшого впливу на адміністрацію. Рекомендації можуть публікуватися і поширюватися через різні канали комунікації, такі як прес-релізи, соціальні мережі та публічні презентації. Помітність інституту омбудсмена також може бути підвищена за рахунок більшої територіальної присутності інституту омбудсмена. Наприклад, омбудсмен Польщі організовує регіональні консультації (Вставка 12.4).
Вставка 12.4. Регіональні консультації під керівництвом омбудсмена Польщі
Омбудсмен Польщі проводить програму регіональних консультацій з 2016 року. Щороку омбудсмен та його команда відвідують численні муніципалітети (49 у 2016 році; 58 у 2017 році; 38 у 2018 році). Ці зустрічі з омбудсменом відкриті для всіх зацікавлених учасників. Вони супроводжуються консультаціями з місцевими ОГС та науковцями. Під час візитів індивідуальні скарги можуть бути подані безпосередньо до команди Омбудсмена, що призвело до систематичного збільшення загальної кількості справ, отриманих та розслідуваних Омбудсменом протягом останніх років. Відповідно, лише за 2016 та 2017 роки було розглянуто 25 642 та 25 711 справ з 52 551 та 52 836 заяв, що надійшли до Уповноваженого. Регіональні зустрічі також дозволили Омбудсмену виявити нові сфери системних порушень прав і свобод в громадських організаціях.
Що стосується вищих органів фінансового контролю (ВОФК), то публікації аудиторських звітів недостатньо для зміцнення довіри громадськості. Функції вищих органів фінансового контролю еволюціонували, і деякі з них тепер відіграють роль передбачення, коли результати збору даних можуть бути використані для аналізу актуальності, ефективності та альтернатив існуючим державним процесам. У свою чергу, ці результати та рекомендації використовуються на етапі формування політики (OECD, 2016[7]). Деякі ВОФК, зокрема, брали участь у зміцненні систем управління людськими ресурсами, заснованих на оцінці заслуг, та їх трансформації від систем, заснованих на кар'єрі, до систем, заснованих на посадах, де корупційні ризики можуть виникати через обертових дверей або лобістської діяльності. В Австрії та Сполученому Королівстві оцінки ВОФК сприяли підвищенню прозорості та доброчесності державно-приватного партнерства і державних закупівель, посиленню захисту викривачів і визначенню гарантій проти неналежного впливу на процеси прийняття державних рішень.
Традиційно, будучи органами парламентського нагляду за виконавчою владою, ВОФК не були зобов'язані взаємодіяти з громадянами, оскільки їхнім головним партнером був законодавчий орган. Еволюція їхньої ролі в напрямку перетворення на найвідоміший орган громадського контролю може супроводжуватися відкриттям ВОФК для пропозицій та залучення громадян (OECD, 2017[14]). ВОФК можуть розглянути можливість надання громадянам можливості подавати скарги та пропозиції щодо тем або державних органів, які підлягають аудиту. Громадянам та організаціям громадянського суспільства також може бути запропоновано ділитися відгуками про виконання рекомендацій ВОФК (UN Department of Economic and Social Affairs, 2013[15]).
ВОФК, омбудсмени та контролюючі правоохоронні органи можуть також збирати інформацію шляхом систематичного моніторингу ЗМІ, включаючи не лише національні, але й регіональні та місцеві ЗМІ, які повідомляють про ймовірні правопорушення з боку адміністрації. У таких випадках наглядові органи можуть ініціювати розслідування ex officio, без офіційного запиту від постраждалих громадян. Наглядові органи можуть створити групу або підрозділ, завданням якого є збір даних моніторингу засобів масової інформації.
До компетенції адміністративних судів можуть бути віднесені всі дії та бездіяльність органів, що виконують публічні функції. Строки для подання позовів (апеляцій, скарг на адміністративні дії та бездіяльність) мають бути достатньо довгими, щоб сторона могла підготувати подання та зібрати всю необхідну інформацію. Доступність адміністративного правосуддя має важливе значення. Судовий збір не повинен перешкоджати доступу до правосуддя та правової допомоги тим, хто її потребує. Крім того, розгляд справ судами в розумні строки допомагає забезпечити довіру до судової системи. У деяких країнах законодавство встановлює для адміністративних судів строки розгляду справ та/або винесення рішень, які можуть бути продовжені за особливих і складних обставин.
Індивідуальні скарги та заяви про неправомірні дії регульованих суб'єктів також можуть братися до уваги контролюючими органами при плануванні інспекційної діяльності. Ці органи можуть забезпечити вжиття необхідних заходів для того, щоб громадськість могла подавати скарги та повідомляти про порушення різними каналами (особисто, письмово, телефоном або за допомогою форм, доступних на веб-сайті), причому подання скарг має бути безкоштовним, а бюрократичний тягар зведений до необхідного мінімуму, наприклад, опис справи та надання заявнику контактних даних. Кампанії з підвищення обізнаності про типології та ризики, пов'язані з правопорушеннями, можуть бути використані для заохочення громадськості до подання повідомлень (Вставка 12.5). Агентства повинні ретельно аналізувати інформацію, отриману від третіх осіб, щоб відрізняти обґрунтовані скарги, які вказують на порушення нормативних актів, від скарг, що виражають загальне незадоволення послугами, які надаються регульованими суб'єктами (OECD, 2014[16]). Крім того, уряди можуть забезпечити, щоб регуляторні органи запровадили процедури та процеси для розгляду скарг і звинувачень, які містять переконливі докази серйозного і неминучого ризику (OECD, 2014[16]).
Вставка 12.5. «Це погано для тебе, і шкідливо для всіх»: підвищення обізнаності про право повідомляти про правопорушення в Португалії
У 2014 році Португальський орган з питань умов праці (ACT) розпочав інформаційну кампанію проти незадекларованої праці. Вона була натхненна передбачуваним поширенням незадекларованої праці через економічну кризу. Кампанія була адресована як роботодавцям, так і працівникам. Основна мета полягала в тому, щоб за допомогою заходів з підвищення обізнаності сприяти перетворенню незадекларованої праці на легальне працевлаштування. Окрім плакатів, брошур та листівок, які розповсюджувалися серед працівників та бізнесу, були організовані інформаційні сесії для роботодавців, а також у початкових та середніх школах. Також було створено телефонну службу підтримки та розділ поширених запитань на веб-сайті ACT. Кампанія була доповнена рекламою в пресі та на радіо. В результаті, протягом 2014/2015 років було виявлено близько 9 000 випадків незадекларованої праці, і статус цих працівників було змінено на легальне працевлаштування.
Джерело: Європейська платформа «Незадекларована праця», Практичний посібник: інформаційна кампанія, Португалія, https://ec.europa.eu/social/main.jsp?pager.offset=5&catId=1495&langId=en
12.2.3. Забезпечення неупередженого застосування законів і нормативно-правових актів наглядовими органами.
Принцип нагляду також закликає прихильників забезпечувати неупереджене виконання законів і нормативних актів, які можуть застосовуватися до державних і приватних організацій або фізичних осіб, контролюючими органами (OECD, 2017[1]). Ця вимога може бути виконана, якщо контролюючі правоохоронні органи будуть вільними від неправомірного впливу політичних діячів та груп інтересів, а також залишатимуться підзвітними зовнішнім органам, зокрема судовому контролю за їхніми рішеннями.
Незалежність контролюючих правоохоронних органів має два виміри (OECD, 2018[17]): 1) формальна (де-юре) незалежність, яка вимагає, щоб контролюючі органи залишалися поза бюрократичним, ієрархічним ланцюгом підпорядкування в межах міністерства; та 2) фактична (де-факто) незалежність, яка пов'язана із самовизначенням органу у застосуванні регуляторних заходів (Hanretty and Koop, 2012[18]).
Заборона політичним діячам давати вказівки або ухвалювати обов'язкові до виконання вказівки щодо заходів та пріоритетів контролюючих органів сприяє їхній формальній незалежності. Агентствам може бути надана широка незалежність у виборі суб'єктів, що підлягають перевірці, та ухваленні рішень щодо заходів, які необхідно застосувати, включаючи санкції. Керівні органи агентств можуть призначатися на основі відкритих і прозорих процедур на визначений термін з обмеженою можливістю дострокового звільнення на підставах, закріплених у законодавстві. Їх незалежність також ґрунтується на їх автономії у визначенні внутрішньої організації, а також кадровому та фінансовому управлінні.
Підзвітність і прозорість є зворотним боком незалежності (OECD, 2018[17]). Дійсно, ці органи підлягають механізмам нагляду та контролю, щоб гарантувати, що вони ефективно досягають цілей політики, які уряд і законодавець вважають такими, що відповідають суспільним інтересам. Досягненню цієї мети може сприяти чітке визначення цілей контролюючих органів, комплексні та змістовні показники ефективності, а також регулярне звітування про їхню діяльність перед законодавчим органом - наприклад, перед комітетами з нагляду за законодавством, безпосередньо або через міністра (OECD, 2014[19]).
Принцип незалежності контролюючих органів не означає відсутності державного нагляду за їхньою діяльністю. Наприклад, відповідні урядові відомства можуть бути уповноважені встановлювати цілі та завдання для агентств, що працюють у сфері їхньої політики, утримуючись при цьому від втручання в повсякденне управління та індивідуальні адміністративні провадження. Цілі та завдання можуть відображати ширші політичні цілі та пріоритети уряду, а також враховувати основні ризики у відповідних сферах. Контролюючі правоохоронні органи можуть також надавати відповідним урядовим відомствам актуальну інформацію з місць про основні корупційні ризики або недоліки регулювання.
Хоча формальна незалежність де-юре може створити сприятливі умови для посилення незалежності де-факто, вона не може повністю усунути ризик неналежного впливу (OECD, 2017[20]). Для подолання цього ризику регуляторам необхідно створити та підтримувати сильну та інституційно проактивну культуру незалежності, яка сприятиме їхній повсякденній практиці та поведінці (OECD, 2014[19]). Проведений ОЕСР огляд механізмів управління 130 економічних регуляторів (більшість з яких мають правопримушувальні повноваження) у 38 країнах світу показав, що існує позитивний зв'язок між незалежністю та підзвітністю. Ці результати підтверджують висновки дослідження ОЕСР щодо регулювання товарних ринків 2013 року (Koske et al., 2016[21]), які вказують на те, що для регуляторів економічних секторів більша автономія супроводжується сильнішими структурами підзвітності. Коефіцієнти кореляції простежуються в усіх досліджуваних секторах (енергетика, електронні комунікації, залізничний та повітряний транспорт, водне господарство) і є особливо високими для регуляторів у секторах енергетики та електронних комунікацій. (Casullo, 2019[22]).
Зменшення ризику неналежного впливу політиків та регульованих галузей на контролюючі органи вимагає формальних гарантій незалежності та, крім того, активно сприяє самовизначенню цих органів (OECD, 2018[17]). Таким чином, уряди можуть взяти до уваги аспекти, що впливають на ступінь фактичної незалежності агентств, представлені в Таблиця 12.2.
Таблиця 12.2. Фактори, що визначають фактичну незалежність контролюючих органів
Джерело: (Maggetti, 2012[23]).
Для вирішення аспектів, що впливають на незалежність цих органів, деякі країни, такі як Канада та Норвегія, розробили політику та стандарти для керівників контролюючих органів (див. Вставка 12.6, а також Главу 13).
Вставка 12.6. Стандарти працевлаштування після закінчення державної служби в Канаді та Норвегії
Канада: На додаток до стандартів управління конфліктом інтересів, Директива про конфлікт інтересів, яка замінила колишню Політику щодо конфлікту інтересів та пост-працевлаштування, накладає певні зобов'язання на співробітників, які звільняються, після закінчення ними трудової діяльності.
Перед звільненням з державної служби всі державні службовці зобов'язані повідомити про потенційне майбутнє працевлаштування або діяльність, яка може призвести до конфлікту інтересів з їхніми функціями в державному управлінні. Заступники керівників кожної державної установи також зобов'язані визначити посади у внутрішній структурі, які можуть стикатися з конкретними ризиками конфлікту інтересів після закінчення трудової діяльності. Для таких працівників запроваджено обов'язковий однорічний період «охолодження».
Протягом цього періоду, окрім як з дозволу заступника керівника, діє низка обмежень, зокрема
приймати призначення до керівних органів або пропозиції щодо працевлаштування в організаціях, з якими вони працювали як державні службовці
представляти або діяти від імені цих суб'єктів
надавати консультації клієнтам на основі інформації, яка не є публічною або зібрана в рамках виконання публічних функцій.
За певних обставин зацікавлена особа може подати заяву про звільнення або скорочення періоду очікування.
Норвегія: Закон про обов'язок інформування, карантин та відвід для політиків, державних службовців та вищих державних службовців (Закон про карантин) разом із Положенням про обов'язок інформування, карантин та відвід для політиків, державних службовців та вищих державних службовців встановлюють дві заборони на працевлаштування після звільнення:
Тимчасова дискваліфікація – протягом шести місяців після звільнення з посади державний службовець або політик не може працювати в приватній організації, що діє у сфері відповідальності зазначеного державного службовця. Ця заборона компенсується правом продовжувати отримувати заробітну плату протягом періоду «охолодження».
Утримання від участі в певних справах – протягом одного року після звільнення з посади колишні державні службовці не можуть бути залучені до справ або сфер, якими вони займалися як державні службовці або політики. Колишні чиновники зобов'язані інформувати своїх колишніх державних роботодавців про пропозиції роботи, які вони отримують.
Існує дві різні системи розгляду окремих справ:
Щодо політиків (прем'єр-міністр, міністри, державні секретарі та політичні радники) рішення приймає незалежна рада, яка називається «Комітет з питань обмежень щодо працевлаштування після закінчення державної служби».
Щодо решти (вищі державні службовці та державні службовці) рішення приймаються місцевим органом з питань призначення.
Також необхідні своєчасні, прозорі та надійні механізми оскарження важливих регуляторних рішень (OECD, 2014[19]). На практиці це може стосуватися як нагляду за змістом рішень (наприклад, накладення санкцій та штрафів на операторів ринку), так і за процедурою, зокрема, щодо надмірної тривалості перевірок та інших процедур, що проводяться цими органами. Судовий контроль також є одним з інструментів вимірювання якості інспекційної діяльності. Частка актів контролюючих органів, підтриманих судами, є одним з основних індикаторів якості.
Інші наглядові органи, такі як ВОФК та інститути омбудсмена, також перевіряють діяльність контролюючих органів. У той час як омбудсмени розслідують потенційні порушення прав людини під час перевірок, повноваження ВОФК дозволяють їм також зосередитися на ефективності та результативності перевірок. Контролюючі правоохоронні органи також можуть підпадати під режим прозорості для всіх державних органів, що дозволяє громадянам отримувати доступ до інформації про їхню діяльність та управління (докладніше див. Главу 13).
12.3. Виклики
Хоча виклики, пов'язані з посиленням зовнішнього нагляду, можуть відрізнятися залежно від національних контекстів і структур, вони, як правило, включають в себе:
своєчасне винесення рішень, особливо адміністративними судами
зменшення навантаження та посилення ефективності за допомогою реформ, що базуються на оцінці ризиків
12.3.1. Своєчасне винесення рішень, особливо адміністративними судами
Надмірна тривалість судових проваджень в адміністративних судах підриває правову визначеність сторін, створює додаткові витрати та підриває довіру до судової влади як ефективного механізму нагляду. Тривалі затримки створюють відчуття безкарності, особливо якщо розслідування є обмеженим і не передбачає жодних санкцій, або коли провадження та розслідування проводяться, але строки позовної давності спливають. Затримки у здійсненні адміністративного правосуддя можуть бути наслідком надмірної тривалості провадження в одній інстанції або ж виникати через повторний розгляд однієї і тієї ж справи різними інстанціями в адміністративних органах та/або судах.
Вирішення проблеми надмірної тривалості судових проваджень потребує постійного моніторингу навантаження на суди та суддів, а також покращення технічних умов для роботи апарату суду. Водночас, сторони, які потерпають від затримок, також повинні мати доступ до ефективних засобів правового захисту. До них відносяться спеціальні види скарг для прискорення розгляду справи та право вимагати відшкодування збитків, завданих затримками. Спираючись на практику Європейського суду з прав людини, деякі європейські країни розробили законодавство, що передбачає як спеціальні процедури подання скарг, так і право на компенсацію. Наприклад, Словенія прийняла такий закон у 2006 році (Вставка 12.7).
Вставка 12.7. Право на компенсацію за надмірну тривалість судового провадження в Словенії
Закон «Про захист права на судовий розгляд без невиправданої затримки» 2006 року застосовується до всіх судових проваджень і досудового кримінального провадження. Цей закон передбачає три засоби правового захисту, доступні для сторін, які постраждали від надмірної тривалості провадження:
наглядова скарга, спрямована на прискорення розгляду справи
клопотання про встановлення строку розгляду справи
позов про справедливу сатисфакцію.
Грошова компенсація може становити від 300 до 5 000 євро, залежно від складності справи, її важливості для сторони та активності сторони під час розгляду.
Джерело: (Republic of Slovenia, 2006[27]).
12.3.2. Зменшення навантаження та посилення ефективності за допомогою реформ, що базуються на оцінці ризиків
Регуляторні органи дедалі більше покладаються на поєднання процедур, що базуються на дотриманні вимог, та заходів, що базуються на стимулах, для посилення неупередженого та ефективного виконання законів і нормативно-правових актів. Контролюючі органи необхідні для захисту суспільних благ і поліпшення результатів регулювання, але їхня діяльність також створює тягар і витрати для регульованих галузей і ринків. Розумне правозастосування є менш помітним і менш обтяжливим для бізнесу, а також більш ефективним в інтересах суспільства. Інспекційні реформи останніх десятиліть передбачають широкий перелік заходів, що слугують цій меті, зокрема:
Спільне планування перевірок, посилене спільними ІТ-системами для всіх або більшості інспекцій.
Таргетинг на основі оцінки ризиків, що дозволяє відомствам обмежити загальну кількість перевірок, одночасно підвищуючи ефективність всієї схеми інспектування. Таргетинг, заснований на оцінці ризиків, вимагає вдосконаленої методології та доступу до даних, зібраних численними державними установами.
Надання регульованим суб'єктам чітких вказівок щодо того, «як робити все правильно», включаючи підготовку та публікацію контрольних списків для використання інспекторами (Blanc, 2012[28]).
На додаток до традиційних інструментів забезпечення дотримання вимог регулятори все частіше використовують поведінкові моделі для формування стимулів і норм (OECD, 2016[29]). У різних сферах - від надання державних послуг до збору податків - низка організацій та регуляторних органів провели експерименти, щоб визначити, де поведінкові знання можуть покращити дотримання та виконання вимог. Самі експерименти варіювалися від підвищення ефективності формальних правил і практик у державних організаціях до розширення стимулів для регульованих суб'єктів і громадян. Наприклад, у сферах фінансових продуктів та громадських робіт експерименти привели до рішень, які можуть покращити вирішення скарг та збільшити залучення громадян до громадських організацій, відповідно. Окрім сприяння впровадженню та дотриманню законодавства, поведінкові дослідження можуть також застосовуватися для оцінки ефективності впровадження, сприяти розробці політики та реформ, а також - на основі отриманих уроків - зменшувати потребу в коригувальних заходах (OECD, 2017[30]).
Бібліографія
[5] ANAO (n.d.), Implementation of Recommendations, 2019, https://www.anao.gov.au/work/audit-insights/implementation-recommendations (accessed on 24 January 2020).
[6] Australian Government - Department of Finance (2018), Audit Committees, https://www.finance.gov.au/government/managing-commonwealth-resources/managing-risk-internal-accountability/duties/risk-internal-controls/audit-committees (accessed on 1 August 2019).
[28] Blanc, F. (2012), Inspection Reforms: Why, How, and with What Results, OECD, Paris, https://www.oecd.org/regreform/Inspection%20reforms%20-%20web%20-F.%20Blanc.pdf.
[2] Bovens, M. (2006), “Analysing and assessing public accountability: A conceptual framework”, European Governance Papers (EUROGOV), No C-06-01, https://www.ihs.ac.at/publications/lib/ep7.pdf.
[32] Brezis, E. and J. Cariolle (2014), “The revolving door indicator: Estimating the distortionary power of the revolving door”, U4 Brief, No. 10, U4, Bergen, https://www.u4.no/publications/the-revolving-door-indicator-estimating-the-distortionary-power-of-the-revolving-door.pdf.
[22] Casullo, L. (2019), “The 2018 Indicators on the Governance of Sector Regulators - Part of the Product Market Regulation (PMR) Survey”, https://doi.org/10.1787/a0a28908-en.
[13] Commissioner for Human Rights (2018), Summary of the Report on the Activity of the Ombudsman in Poland in 2017, Office of the Commissioner for Human Rights, Warsaw, http://www.rpo.gov.pl (accessed on 24 January 2020).
[12] Commissioner for Human Rights (2017), Summary of the Report on the Activity of the Commissioner for Human Rights in 2016, Office of the Commissioner for Human Rights, Warsaw, http://www.rpo.gov.pl (accessed on 24 January 2020).
[33] EUROSAI Task Force on Audit & Ethics (2017), Audit of Ethics in Public Sector Organisations, EUROSAI, https://www.eurosai-tfae.tcontas.pt/activities/Papers/default.aspx?RootFolder=%2Factivities%2FPapers%2FActivities%2FAuditing%20Ethics&FolderCTID=0x012000C41CE7772A232E488A0A019DBA2F60C6&View={63A04D2D-71A7-4B26-8C24-7B208EB64BEB}.
[31] EUROSAI Task Force on Audit & Ethics (n.d.), Auditing Ethics in the Public Sector, EUROSAI, https://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/working-groups/audit-ethics/RelDoc/TFAE_paper-Auditing-Ethics-in-Public-Sector.pdf.
[24] Government of Canada (2012), Policy on Conflict of Interest and Post-Employment, https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25178 (accessed on 24 January 2020).
[25] Government of Norway (2015), Act on the Duty of Information, Quarantine and Recusal for Politicians, Civil Servants and Senior Civil Servants (Quarantine Act), https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2015-06-19-70.
[26] Government of Norway (2015), Regulations on the Duty of Information, Quarantine and Recusal for Politicians, Civil Servants and Senior Civil Servants, https://lovdata.no/dokument/SF/forskrift/2015-12-02-1380?q=Forskrift%20til%20lov%20om%20informasjonsplikt,.
[18] Hanretty, C. and C. Koop (2012), “Measuring the Formal Independence of Regulatory Agencies”, Journal of European Policy, Vol. 19/2, pp. 198-2016, https://doi.org/10.1080/13501763.2011.607357.
[10] HATVP (2019), Ethics Guide, http://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2019/09/EthicsGuide_WEB.pdf (accessed on 1 October 2019).
[8] International Ombudsman Institute (2018), Own Initiative Investigations, International Ombudsman Institute, Vienna, https://www.theioi.org/downloads/1o75d/BPP_Issue%203_own%20initiative%20investigations_July%202018.pdf.
[21] Koske, I. et al. (2016), “Regulatory management practices in OECD countries”, OECD Economics Department Working Papers, No. 1296, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5jm0qwm7825h-en.
[23] Maggetti, M. (2012), Regulation in Practice: The De Facto Independence of Regulatory Agencies, ECPR Press, Colchester, https://doi.org/10.5167/uzh-66106.
[9] OECD (2019), “OECD Recommendation on Guidelines on Anti-Corruption and Integrity in State-Owned Enterprises”, OECD, Paris, http://www.oecd.org/corporate/OECD-Guidelines-Anti-Corruption-Integrity-State-Owned-Enterprises.htm (accessed on 2 October 2019).
[17] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303072-en.
[30] OECD (2017), Behavioural Insights and Public Policy: Lessons from Around the World, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264270480-en.
[14] OECD (2017), Mexico’s National Auditing System: Strengthening Accountable Governance, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264264748-en.
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).
[20] OECD (2017), “Policy measures to prevent policy capture”, in Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264065239-5-en.
[29] OECD (2016), Protecting Consumers through Behavioural Insights: Regulating the Communications Market in Colombia, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264255463-en.
[7] OECD (2016), Supreme Audit Institutions and Good Governance: Oversight, Insight and Foresight, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264263871-en.
[16] OECD (2014), Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264208117-en.
[19] OECD (2014), The Governance of Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264209015-en.
[11] Office of the Ombudsman of Ontario (2017), Ombudsman Strategies for Getting to Yes and Beyond: Acceptance and Implementation of Recommendations, https://www.ombudsman.on.ca/resources/speeches-and-articles/articles/2017/ombudsman-strategies-for-getting-to-yes-and-beyond-acceptance-and-implementation-of-recommendati (accessed on 24 January 2020).
[4] Pelizzo, R. and F. Stapenhurst (2013), Government Accountability and Legislative Oversight, Routledge, New York, https://doi.org/10.4324/9781315850610.
[27] Republic of Slovenia (2006), Act on the Protection of the Right to a Trial without Undue Delay of the Republic of Slovenia, http://www.mp.gov.si/fileadmin/mp.gov.si/pageuploads/mp.gov.si/zakonodaja/angleski_prevodi_zakonov/121212_Act_on_the_Protection_of_the_Right_to_a_Trial_without_Undue_Delay_eng.pdf.
[3] Schedler, A., L. Diamond and M. Plattner (1999), The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Lynne Rienner Publishers, Inc., https://www.journalofdemocracy.org/books/the-self-restraining-state-power-and-accountability-in-new-democracies/ (accessed on 15 October 2019).
[15] UN Department of Economic and Social Affairs (2013), Citizen Engagement Practices by Supreme Audit Institutions: Compendium of Innovative Practices of Citizen Engagement by Supreme Audit Institutions for Public Accountability, United Nations, New York, http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/4_documents/publications/eng_publications/Compendium_UNPAN92198.pdf.
Примітки
← 1. ВОФК, наділені юрисдикційними повноваженнями, також мають право вживати заходів примусового виконання.
← 2. Детальний огляд аудиту доброчесності, включаючи тематичні дослідження країн, див. (EUROSAI Task Force on Audit & Ethics, n.d.[31]). Для отримання додаткових рекомендацій щодо проведення аудиту доброчесності див. (EUROSAI Task Force on Audit & Ethics, 2017[33]).
← 3. Існує три типи потоків переходу чиновників після відставки до приватних компаній, які вони раніше контролювали, які слід враховувати: 1) державний - приватний: колишні державні службовці, які зараз працюють на об'єктах регулювання; 2) приватний - державний: колишні керівники об'єктів регулювання перебирають на себе державні функції; 3) приватний - державний - приватний: комбінація рухів типу 1 і типу 2 (Brezis and Cariolle, 2014[32]).