Посібник ОЕСР з публічної доброчесності

3. Стратегія

Резюме

У цій главі надається коментар до принципу стратегії, що міститься в Рекомендаціях Ради з питань доброчесності ОЕСР. У ній описано, як розробити стратегічний підхід до публічної доброчесності, який ґрунтується на фактах і спрямований на зменшення ризиків для публічної доброчесності. Основна увага приділяється ризик-орієнтованому підходу до визначення стратегічних цілей і пріоритетів системи доброчесності; розробці критеріїв та індикаторів; а також збору відповідних даних про впровадження, результативність та ефективність системи доброчесності. Крім того, в ньому розглядається проблема збалансування підходів до стратегій доброчесності, що базуються на правилах і цінностях, з одного боку, та підходів, що базуються на принципах, з іншого.

3.1. Навіщо потрібна стратегія?

Стратегія публічної доброчесності має важливе значення для підтримки цілісної та всеохоплюючої системи доброчесності. Однак вона не є самоціллю, а радше засобом для досягнення мети. Тому процес розробки стратегії так само важливий, як і її результат. Інклюзивний і ретельний процес розробки стратегії може допомогти вибрати відповідні стратегічні цілі, які мають значення для громадян і бізнесу; визначити пріоритети і послідовність дій у відкритий спосіб для подолання найбільш важливих ризиків для доброчесності; а також надати необхідні докази для заходів, які є найбільш економічно ефективними і, ймовірно, матимуть найбільший вплив. Стратегії також є способом демонстрації зобов'язань і можуть використовуватися для встановлення інституційних обов'язків. Однак, якщо стратегії не призводять до видимих результатів - наприклад, через неналежне виконання - вони можуть, у кращому випадку, втратити актуальність, а в гіршому - підірвати довіру громадськості до органів державної влади.

У Рекомендаціях ОЕСР з питань публічної доброчесності зазначено, що її учасники повинні «розробити стратегічний підхід для публічного сектору, який ґрунтується на фактах і спрямований на зменшення ризиків для публічної доброчесності, зокрема, шляхом:

a. Встановлення стратегічних цілей та пріоритетів для системи публічної доброчесності на основі ризик-орієнтованого підходу до порушень стандартів публічної доброчесності та з урахуванням факторів, що сприяють ефективній політиці публічної доброчесності;

b. Розробки критеріїв та індикаторів і збір достовірних та актуальних даних щодо рівня впровадження, результативності та загальної ефективності системи публічної доброчесності» (OECD, 2017[1]).

3.2. Що таке стратегія?

По суті, стратегічний підхід до забезпечення публічної доброчесності - це підхід, який формалізований і реалізується через існуючі урядові процедури розробки стратегій у консультаціях із відповідними зацікавленими сторонами; базується на фактах; має загальносистемну перспективу; і зосереджується на ключових ризиках для доброчесності. Щоб створити умови для підвищення рівня етичної поведінки, стратегії доброчесності дедалі більше збалансовують підходи, засновані на цінностях, з підходами, заснованими на правилах. Комплексний підхід може призвести до досягнення багатьох стратегічних цілей, спрямованих на зменшення ризиків для доброчесності, які будуть інтегровані в існуючі урядові стратегії. Деякі країни обирають єдину національну стратегію доброчесності або антикорупційну стратегію, хоча стратегічний підхід не потребує єдиного стратегічного документа. Незалежно від форми, стратегічний підхід до публічної доброчесності містить усі наступні елементи:

• аналіз проблем: виявлення, аналіз та пом'якшення ризиків

• розробка стратегії: визначення пріоритетності цілей, політичні консультації та координація

• розробка індикаторів з базовими показниками, проміжними та цільовими показниками

• розробка плану дій, розподіл обов'язків та визначення вартості заходів

• впровадження, моніторинг, оцінка та інформування про результати моніторингу та оцінки, включаючи оцінку перед впровадженням.

3.2.1. Аналіз проблем: виявлення, аналіз та пом'якшення ризиків

Підхід, заснований на оцінці ризиків, має вплив на розробку, впровадження, моніторинг та оцінку стратегії. Зокрема, він підкреслює важливість етапу аналізу проблем, на якому визначаються та аналізуються ризики для доброчесності, які є найбільш шкідливими для публічної доброчесності. Цей підхід ґрунтується на усвідомленні того, що не всі проблеми можна вирішити одночасно, тому необхідно визначати пріоритети. Надійна доказова база дозволяє зробити обґрунтований вибір щодо того, яким стратегічним цілям слід надати пріоритет.

Оскільки процес аналізу проблем включає виявлення, аналіз і зменшення ризиків, він спирається на процес оцінки ризиків, описаний у Главі 10, присвяченій управлінню ризиками. Однак ці два процеси не є тотожними. Управління ризиками має технічну спрямованість; воно використовується для розробки та адаптації засобів контролю для усунення ризиків для доброчесності. Етап аналізу проблем передбачає використання результатів процесу оцінки ризиків для формування стратегії доброчесності на національному, субнаціональному, секторальному чи організаційному рівнях. Процес аналізу проблем може також обґрунтовано охоплювати ризики для всього уряду або всього суспільства та визначати відповідні стратегії пом'якшення наслідків для цих сфер.

Таким чином, етап аналізу проблем може черпати натхнення з ключових елементів управління ризиками, а саме, з процесу оцінки ризиків, що включає ідентифікацію, аналіз та пом'якшення ризиків:

• виявлення ризиків – визначення типів ризиків для доброчесності (хабарництво, кумівство, прогули, порушення конфлікту інтересів, шахрайство у сфері закупівель тощо) у певному процесі чи системі на основі моделі ризиків

• аналіз ризиків – оцінка ймовірності та впливу кожного ризику, серед інших факторів

• мінімізація ризиків – на основі результатів аналізу ризиків, реалізація заходів з управління ризиками, а також моніторинг та оцінка цих заходів.

Етап аналізу проблем спрямований на виявлення проблем та їх причин, а також викликів і можливостей для реформування. Як мінімум, він визначає конкретні типи відповідних порушень доброчесності, суб'єктів, які можуть бути до них причетні, а також очікувану ймовірність і вплив у разі реалізації ризику. Аналіз проблем використовується для вибору найбільш ефективних заходів (дій) зі зниження ризиків пізніше, під час розробки стратегії та плану дій на її виконання.

Багато з наявних методів і прийомів проведення аналізу проблем є трудомісткими та ресурсомісткими, а також можуть вимагати спеціальних навичок. Як перший крок у цьому процесі, відповідальна команда повинна сформулювати реалістичний план збору даних для виявлення підтверджуючих доказів (UNODC, 2015[2]). Ключовим питанням на початковому етапі є вибір, чи передавати роботу з аналізу проблеми на аутсорсинг, чи проводити її власними силами, чи поєднувати ці два підходи. Кожен варіант має свої переваги та недоліки, залежно від контексту, наявних ресурсів та навичок, а також обсягу роботи (див. Таблиця ‎3.1). Незалежно від обраного варіанту, належний аналіз проблеми потребує часу. Відповідні дані рідко бувають легкодоступними, а також дуже важливо залучати різні зацікавлені сторони - як державні, так і недержавні суб'єкти - до розробки, реалізації та отримання результатів аналітичної роботи та консультуватися з ними. Це має значення для достовірності, сприйняття та підзвітності.

Таблиця ‎3.1. Переваги та обмеження аналізу проблем власними силами в порівнянні з аутсорсингом

Варіант 1: Аналіз проводять штатні працівники міністерств та відомств	Для керівництва процесом аналізу може бути створена робоча група, що складається з державних службовців ключових установ, які володіють взаємодоповнюючими навичками та досвідом, а також потенційних зовнішніх експертів, на чолі з головною установою. Належний дизайн аналізу, включаючи визначення правильних запитань та джерел інформації для отримання неупередженої та інформативної картини, є запорукою успіху внутрішнього аналізу. Переваги: краще внутрішнє розуміння проблем або прогалин, підвищення кваліфікації державних службовців, залучених до процесу, без відриву від роботи. Недоліки: більш трудомісткий (державні службовці, як правило, мають інші завдання, які вони виконують паралельно з аналізом), менше можливостей для застосування складних методів аналізу, більший ризик упередженості.
Варіант 2: Аутсорсинг	Для проведення аналізу залучається зовнішній постачальник послуг. Міністерство або відомство має розробити технічне завдання (ТЗ), щоб належним чином визначити сферу застосування та методологію; для цього необхідна експертиза. Переваги: можливість використовувати більш складні або комплексні методологічні підходи для отримання більш достовірних доказів у випадках, коли немає власних експертів; може бути швидшим, ніж аналіз, проведений власними силами. Недоліки: менша власність всередині організації; обмежена інформація про гострі проблеми, які не видно зовнішньому аналітику; вимагає додаткових фінансових ресурсів; обмеження на розвиток необхідних навичок всередині організації.
Варіант 3: Комбінований (державні службовці в міністерствах та відомствах проводять початковий аналіз)	Зовнішній постачальник послуг залучається для проведення глибшого (або додаткового) аналізу в певних сферах, збору додаткових даних або для зовнішньої перевірки якості та результатів внутрішнього аналізу. Провідна установа має розробити ТЗ, щоб належним чином визначити обсяг і методологію аналізу; для цього потрібні відповідні знання та досвід. Альтернативним варіантом може бути створення змішаної робочої групи (державні службовці, експерти, ОГС), де експерти готують довідкові документи та аналіз, а потім обговорюють і доопрацьовують аналіз проблеми на засіданнях робочої групи з державними службовцями. Переваги: дозволяє краще зрозуміти і перевірити якість початкового аналізу, щоб переконатися, що ключові питання не були пропущені; можливість використовувати більш ґрунтовні методологічні підходи для отримання більш достовірних доказів. Недоліки: більш трудомісткий; вимагає додаткових фінансових ресурсів; вимагає додаткових зусиль з координації; зменшує можливості для підвищення кваліфікації персоналу; ризик обмеженої відповідальності порівняно з повністю внутрішньою структурою.

Джерело: (OECD, 2018[3]).

Стратегічні цілі у сфері доброчесності можуть міститися в кількох урядових документах, що належать різним органам влади. У зв'язку з цим, залежно від структури уряду, рекомендується періодично надавати мандат міжвідомчому органу, наприклад, спільній робочій групі, до складу якої входять представники відповідних центральних органів виконавчої влади та органів нагляду, на підготовку аналітичного звіту про ризики для доброчесності публічних службовців. У цьому звіті можна було б сформулювати рекомендації та визначити пріоритети для всієї системи забезпечення доброчесності публічної влади (Вставка ‎3.1).

Вставка ‎3.1. Аналіз ризиків для розробки антикорупційної стратегії у Великій Британії

Антикорупційна стратегія Великої Британії на 2017-22 роки була розроблена в результаті широкої урядової дискусії під керівництвом Об'єднаного антикорупційного підрозділу (JACU) при Кабінеті міністрів. Стратегія була побудована на безпосередньому аналізі трьох конкретних загроз, які становить корупція для країни: національна безпека, національне процвітання та довіра громадськості до інституцій. Аналіз кожної з трьох загроз проводився як на національному рівні, так і в міжнародному контексті. Цей процес визначив цілі, закріплені в стратегії, а також національні, транснаціональні (наприклад, покращення міжнародного бізнес-середовища та доброчесність фінансування розвитку) та субнаціональні заходи (наприклад, кордони, оборона, поліція, в'язниці, спорт, доброчесність у фінансовому секторі, приватному секторі та місцевому самоврядуванні), які мають бути реалізовані.

Джерело: Адаптовано з (Pyman and Eastwood, 2018[4]).

Перед проведенням аналізу проблеми, необхідно додатково розглянути питання про те, яку аналітичну систему (системи) та джерела даних використовувати (огляд можливостей див. (Johnson and Soreide, 2013[5]; OECD, 2019[6]; OECD, 2009[7]; UNDP, 2015[8]; UNODC, 2013[9]). Для розробки стратегії зазвичай використовують SWOT-аналіз (сильні та слабкі сторони, можливості та загрози), PESTLE (політичні, економічні, соціологічні, технологічні, правові та екологічні фактори) та аналіз дерева проблем (докладніше про SWOT та PESTLE див. (OECD, 2018[3])). Такі структури корисні для полегшення мислення всередині команди та із зовнішніми зацікавленими сторонами. Однак без надійних даних процес може бути інклюзивним, але не ґрунтуватися на фактах. Наступні джерела інформації можуть надати корисну інформацію для виявлення та аналізу ризиків для доброчесності:

• опитування працівників, домогосподарств чи бізнесу

• інші дані опитувань, такі як опитування користувачів або опитування місцевих дослідницьких установ

• дані з публічних реєстрів (наприклад, правоохоронних органів, аудиторських установ, національних статистичних служб)

• опубліковані дослідницькі документи національних або міжнародних організацій чи наукових установ (наприклад, статті, звіти, робочі документи, політекономічний аналіз)

• дослідження на замовлення

• індикатори від міжнародних організацій або дослідницьких установ

• інтерв'ю або фокус-групи з відповідними зацікавленими сторонами

• оцінки ризиків, проведені міністерствами або іншими державними установами для власних програм.

Усі вищезазначені джерела можуть бути корисними для виявлення потенційних ризиків для доброчесності, але не всі з них можуть бути використані для аналізу масштабу або впливу різних типів ризиків. Адміністративні дані з публічних реєстрів та надійні дані опитувань можуть бути використані як для виявлення, так і для оцінки рівня ризику, тоді як, наприклад, обговорення у фокус-групах переважно корисні для визначення типів ризиків.

В Естонії регулярні опитування з питань етики, корупції та довіри, що проводяться Міністерством юстиції, стали основою для розробки Антикорупційної стратегії на 2013-20 роки (Вставка ‎3.2).

Вставка ‎3.2. Виявлення та оцінка ризиків для стратегії доброчесності в Естонії

В Естонії Міністерство юстиції відповідає за загальну антикорупційну політику і проводить регулярні дослідження з питань етики та довіри до публічної служби, включаючи регулярне «Дослідження корупції серед трьох цільових груп» - державних службовців, громадян та бізнесу.

Результати різних опитувань лягли в основу Антикорупційної стратегії країни на 2013-20 роки. Опитування громадян, проведене в 2016 році, показало, що у 9% естонців вимагали хабара під час контакту з постачальниками медичних послуг, що робить цю сферу найбільш схильною до корупції у взаємодії громадян з державним сектором.

«Ситуаційний аналіз», який передував розробці стратегії доброчесності в Естонії, також розглядав статистику корупційних злочинів і самооцінку існуючих антикорупційних заходів.

Джерело: (Sööt, 2017[10]; Estonian Ministry of Justice, 2013[11]; Estonian Ministry of Justice, 2016[12]).

Огляди, проведені міжнародними організаціями, також можуть сприяти аналізу проблем і виробленню політичних рекомендацій. Прикладами є Механізм огляду виконання Конвенції ООН проти корупції (UNCAC), оцінки Групи держав Ради Європи проти корупції (GRECO), оцінки Робочої групи ОЕСР з питань хабарництва (WGB) та огляди ОЕСР з питань доброчесності.

Розуміння поточного контексту, результатів діяльності та викликів у конкретній країні чи організації дає змогу визначити стратегічні пріоритети у сферах діяльності та поставити реалістичні цілі. Однак на практиці у сфері доброчесності та боротьби з корупцією часто бракує ретельної діагностики ризиків для доброчесності для стратегічного планування (UNODC, 2015[2]; UNDP, 2014[13]; Hussmann, Hechler and Peñailillo, 2009[14]). Наслідком цього є упереджене визначення пріоритетів у стратегічному процесі, що, зрештою, підриває ефективність системи доброчесності у зменшенні ризиків (OECD, 2018[15]). Визначивши основні ризики для доброчесності на етапі аналізу проблеми, особи, відповідальні за формування політики, розпочинають процес осмислення потенційних наслідків, якщо такі ризики матеріалізуються, а також відповідних навичок та обладнання, необхідних для управління цими наслідками (OECD, 2018[16]). Змістовну та реалістичну стратегію важко розробити без ретельного аналізу проблеми. Не менш важливо, щоб процес розробки стратегії дійсно враховував результати аналізу проблем і щоб стратегічні цілі систематично визначалися як пріоритетні на основі фактичних даних (OECD, 2005[17]).

3.2.2. Розробка стратегії: визначення пріоритетності цілей, політичні консультації та координація

Після проведення ретельного аналізу проблеми наступним кроком є розробка стратегії для зменшення виявлених ризиків. Ключовим фактором вибору типу стратегії - чи то єдина стратегія, чи то інтеграція доброчесності в існуючі політичні плани та стратегії - є забезпечення узгодженості між організаціями, політиками та цілями. Єдина стратегія може легше сигналізувати про прихильність, а централізація зусиль може полегшити координацію та загальносистемний підхід. Однак, як описано нижче, на практиці єдині стратегії стикаються з численними проблемами, коли справа доходить до реалізації, і потребують цілеспрямованості та відповідної інституційної структури.

З іншого боку, інтеграція доброчесності в існуючі політичні плани та стратегії також є складним завданням. Щоб бути ефективним, стратегічний підхід до публічної доброчесності, який ґрунтується на актуалізації, передбачає встановлення першочергових (першого рівня) цілей1 для зменшення ризиків для доброчесності в усіх стратегіях, а також забезпечення належного охоплення, щоб сформувати загальносистемний підхід.

Незалежно від типу стратегічного документа, будь-який процес розробки стратегії виграє від застосування системного, інклюзивного підходу до i) визначення пріоритетності цілей; та ii) проведення консультацій та координації між відповідними зацікавленими сторонами.

Визначення та пріоритетність стратегічних цілей

Незалежно від того, чи буде обрано окрему стратегію, чи комплексний підхід, стратегічні цілі є дороговказом для осіб, відповідальних за реалізацію стратегії, і використовуються для формування індикаторів та цілей, на основі яких буде оцінюватися стратегія. Цілі мають бути узгоджені із загальним баченням, встановленим для публічної доброчесності, а також з конкретною галузевою політикою. Стратегічні цілі, від загального до конкретного, безпосередньо пов'язують висновки аналізу проблеми та узгоджуються з індикаторами, їхніми базовими рівнями (тобто з індикаторами) та цільовими показниками. Основні ризики для доброчесності, виявлені під час аналізу проблем, мають вирішуватися за допомогою першочергових цілей, які потім каскадуються до більш конкретних вторинних цілей, заходів, індикаторів, проміжних та цільових показників.

Як правило, фокус на управлінні ризиками для доброчесності приносить користь у наступних сферах:

• управління людськими ресурсами, включаючи порушення державних стандартів доброчесності

• управління державними фінансами, включаючи зниження рівня шахрайства та фінансових зловживань

• внутрішній контроль та загальні системи управління ризиками

• публічні закупівлі.

На додаток до цих наскрізних сфер, загальносистемний стратегічний підхід також матиме основні стратегічні цілі, спрямовані на зменшення ризиків для доброчесності в секторальних стратегіях - наприклад, у сфері охорони здоров'я, освіти, житлово-комунального господарства, оподаткування, митної справи та інфраструктури. Удосконалена стратегічна система виходить за межі публічного сектору і визнає роль приватного сектору, громадянського суспільства та окремих осіб у дотриманні цінностей доброчесності у взаємодії з публічним сектором, як зазначено в принципі охоплення всього суспільства (див. Глава 5). У Вставка ‎3.3 описано міжурядовий підхід Фінляндії до розробки антикорупційної стратегії. Удосконалені стратегічні рамки можуть містити цілі щодо зменшення ризиків для доброчесності в приватному секторі, публічних корпораціях, державних підприємствах або державно-приватних партнерствах, а також у взаємодії з організаціями громадянського суспільства.

Вставка ‎3.3. Міжурядовий підхід до розробки стратегії у Фінляндії

Антикорупційна стратегія у Фінляндії була розроблена міжурядовою групою, до складу якої входили представники поліції, органів місцевого самоврядування та ОГС. Було визначено шість стратегічних цілей, які потім були деталізовані на тринадцять завдань і двадцять три конкретні заходи з реформування.

Визначення стратегічних цілей та встановлення їх пріоритетності ґрунтувалося на картографуванні широкого спектру ризиків та аналізі даних і статистики, отриманих від поліції, Офісу парламентського омбудсмена, Фінського управління з питань конкуренції та захисту прав споживачів, Податкової адміністрації, а також від фінського представництва Transparency International. Секторами з високим рівнем ризику були визначені будівництво, державні підряди та конкурсні торги, міське планування, політичне фінансування та прийняття рішень, зовнішня торгівля та спорт.

Джерело: (Pyman and Eastwood, 2018[4]).

Консультації та координація між відповідними зацікавленими сторонами

Процес розробки стратегії повинен забезпечувати належну участь суб'єктів, відповідальних за реалізацію будь-якої частини стратегії. Як зазначалося у Главі 2, різні установи, відомства, підрозділи та окремі особи в різних гілках влади несуть відповідальність за реалізацію елементів стратегії, і їхня згода та активна підтримка будуть критично важливими для успіху стратегії.

При розробці стратегії, в якій беруть участь кілька органів, одним з варіантів є покладання на невеликий комітет основної відповідальності за розробку стратегічного документа і надання йому розумного ступеня автономії в розробці проекту; комітет повинен складатися з представників відповідних державних органів. Представники громадянського суспільства - такі як бізнес-асоціації, професійні асоціації, аналітичні центри та наукові кола - також можуть бути запрошені до участі в якості повноправних членів або спостерігачів (Вставка ‎3.4). Залучення широкого кола учасників до процесу розробки може допомогти сформувати спільне бачення та підвищити легітимність стратегії, а отже, посилити її політичну підтримку в суспільстві в цілому (UNODC, 2015[2]). Бізнес-спільнота, організації громадянського суспільства, ЗМІ, науковці та громадськість загалом можуть зробити цінний внесок не лише на етапі розробки, але й у подальший моніторинг та оцінку стратегії (UNDP, 2014[13]).

Вставка ‎3.4. Приклад залучення громадянського суспільства до розробки стратегії доброчесності та її реалізації в Нідерландах

Платформа для запобігання корупції в Нідерландах є прикладом того, як різні зацікавлені сторони, включаючи організації громадянського суспільства (ОГС), можуть бути залучені до реалізації антикорупційної стратегії, а також до допомоги в розробці майбутніх стратегій. Окрім державних установ, були запрошені представники бізнесу та громадянського суспільства. Це були представники приватних служб доброчесності та розслідувань, служб управління корпоративними ризиками та безпекою транснаціональних корпорацій, Асоціації торговельних палат, Асоціації бізнес-підприємств, Transparency International Нідерланди, журналісти та науковці. Зустрічі дозволили учасникам обмінятися досвідом та знаннями щодо антикорупційних змін у Нідерландах, а також зробити свій внесок у розробку та впровадження політики, виявлення корупційних ризиків, проведення досліджень та навчання.

Джерело: (Centre for the Study of Democracy, 2014[18]).

Редакційний орган може очолювати особа, яка має достатній статус, легітимність і політичний вплив, щоб діяти як ефективний «захисник» редакційного органу і, зрештою, самої стратегії (UNODC, 2015[2]). Як зазначалося вище, Антикорупційна стратегія Великої Британії була розроблена Об'єднаним антикорупційним підрозділом (JACU) при Міністерстві внутрішніх справ, а антикорупційна стратегія Фінляндії була розроблена міжурядовою групою, до складу якої входили представники поліції, органів місцевого самоврядування та ОГС (Pyman and Eastwood, 2018[4]).

Орган, відповідальний за розробку будь-якої стратегії, що містить цілі, пов'язані з публічною доброчесністю, повинен розглянути можливість проведення консультацій з такими органами: антикорупційним органом; вищим органом фінансового контролю; центральним органом, відповідальним за внутрішній контроль; інститутом омбудсмена; поліцією, органом, відповідальним за державні закупівлі; податковими або митними органами; органами прокуратури або судовою адміністрацією. У процесі консультацій з громадськістю вся супровідна документація повинна бути доступною для громадськості, включаючи, наприклад, результати оцінки регуляторного впливу або білі книги. Також має бути зрозуміло, як коментарі, надані громадськістю та організаціями, були враховані в остаточній версії стратегії, включаючи пояснення щодо тих коментарів, які не були прийняті до уваги.

Впровадження встановлених процедур міжурядових та громадських консультацій може підвищити рівень сприйняття політики громадськістю та запобігти її «захопленню» (докладніше див. Главу 13). Крім того, для стратегій, пов'язаних з публічною доброчесністю, часто рекомендується виходити «за рамки», наприклад, проводити відкриті зустрічі у форматі «мерії» або охоплювати соціальні мережі. Стратегії можуть бути прийняті на різних рівнях влади; це корисно для заохочення підтримки стратегії та забезпечення координації (UNODC, 2015[2]). Як на національному, так і на субнаціональному (регіональному та муніципальному) рівнях, кожному міністерству, відомству чи іншій установі було б корисно підготувати власні стратегії зменшення ризиків для доброчесності в межах своєї сфери відповідальності. Однак загальносистемна перспектива, закладена в принципі стратегії, заохочує до ширшого, більш комплексного та скоординованого підходу. Тому на практиці рекомендується ухвалювати стратегії щонайменше на рівні уряду, тобто ради міністрів або еквівалентного колегіального органу виконавчої влади.

Узгодження нових стратегій з існуючими сприяє забезпеченню узгодженості. Наприклад, розробляючи стратегію доброчесності місцевої лікарні, можна врахувати її специфічний контекст (наприклад, кількість персоналу, ситуації, в яких трапляються випадки корупції), а також галузеву стратегію доброчесності міністерства охорони здоров'я або ширшу стратегію надання публічних послуг, прийняту на рівні уряду.

3.2.3. Розробка індикаторів з базовими показниками, проміжними та цільовими показниками

Стратегічний підхід також вимагає розробки індикаторів та визначення їх базових рівнів, проміжних та цільових показників. Індикатори повинні відображати стратегічні цілі, деякі з яких можуть бути частиною стратегічного документа, а інші - частиною плану дій. Таким чином, розробка індикаторів є ітеративним процесом, який може допомогти вдосконалити стратегічні цілі на різних рівнях, а також заходи в плані дій.

Індикаторами - і, зокрема, їхніми базовими показниками, проміжними та цільовими показниками - часто нехтують на етапі розробки стратегії, а також розробляють їх занадто пізно, щоб вони могли бути корисними. Це залишає тих, хто відповідає за реалізацію стратегії, без належної дорожньої карти того, яких конкретних результатів слід досягти і яким чином. Це також ускладнює для уряду та недержавних суб'єктів оцінку рівня успіху, прогресу в досягненні стратегічних цілей та внесення необхідних коректив у разі потреби.

Метою індикаторів є підтримка порівнянності в часі. Це дозволяє проводити порівняльний аналіз, за допомогою якого можна оцінити ефективність різних заходів у рамках стратегії та інших складових системи забезпечення доброчесності. У національному контексті такі контрольні показники можуть бути встановлені за допомогою підходу «до і після», якщо індикатори встановлюються і дані збираються задовго до впровадження стратегії, або за допомогою підходу «з і без», коли показники порівняльної групи вимірюються поряд з показниками основної групи.2 Внутрішньо порівнянних індикаторів небагато, тому порівняльний аналіз слід проводити ретельно і з увагою до обмежень використовуваних методологій. Індикатори доброчесності ОЕСР можуть слугувати індикаторами для моніторингу впровадження стратегічного підходу, або можуть слугувати натхненням для розробки інших індикаторів.

При розробці індикаторів особливо необхідно враховувати обмеження «знакових індексів», згаданих у Вставка ‎3.53, які слугували основними вимірювачами корупції та антикорупційної діяльності. Більшість існуючих індикаторів значною мірою покладаються на вторинні джерела даних, що базуються на експертних оцінках, і їм бракує теорії чи нормативної бази, яка б визначала, що саме мають вимірювати індикатори (Oman and Arndt, 2006[19]).

Вставка ‎3.5. Обмеження міжнародно порівнянних індексів

З моменту зародження сучасного антикорупційного руху на початку 1990-х років уряди потребували надійних показників корупції та боротьби з нею, які можна було б порівнювати між юрисдикціями та в часі. Індекс сприйняття корупції 1995 року, Індекс хабародавців 1999 року та Індикатори світового врядування 2002 року відіграли вирішальну роль у підвищенні обізнаності про цю проблему; однак їхній високий рівень агрегування, широке використання вторинних джерел даних, що базуються переважно на експертних оцінках, а також відсутність базової теорії, яка б пояснювала, що працює (нормативної бази), були розкритиковані експертами, і уряди вважають їх менш корисними як індикатори результативності. Вони також зосереджуються або на корупції як нечітко визначеному понятті, або на ймовірності дрібного хабарництва з точки зору бізнесу.

Опитування - державних службовців, бізнесу, громадськості або окремих зацікавлених сторін - можуть надати цінні докази для формування політики доброчесності. Вони є інструментом вимірювання, який може бути розроблений таким чином, щоб відображати культуру та виклики конкретної країни чи організації. Наприклад, згідно з опитуванням ОЕСР щодо стратегічного управління людськими ресурсами, 16 країн-членів включають питання доброчесності на робочому місці до своїх опитувань працівників (OECD, 2017[20]). Незалежно від того, чи проводиться спеціальне опитування, чи інтегрується модуль в існуюче опитування, такі опитування дають змогу отримати уявлення про моделі корупційної поведінки, задоволеність послугами, довіру до державних установ та інші суміжні сфери. У Нідерландах комплексне опитування персоналу лежить в основі формування порядку денного майбутньої політики у сфері доброчесності (Вставка ‎3.6). Крім того, деякі міждержавні опитування можуть надати надійні дані для формування національних стратегій і навіть для формування національного базового рівня, якщо їх проводити ретельно (Вставка ‎3.7). Інші вхідні дані, такі як ті, що містяться в національних реєстрах даних, також можуть виявитися цінними для формування індикаторів для стратегій у сфері доброчесності, якщо зібрані дані відповідають розумним стандартам якості.

Вставка ‎3.6. Монітор доброчесності в державному управлінні Нідерландів

Починаючи з 2004 року, Міністерство внутрішніх справ та відносин з Королівством Нідерландів регулярно проводить моніторинг стану доброчесності в публічному секторі Нідерландів. З цією метою проводяться опитування державних службовців (зокрема, політичних посадовців, генеральних секретарів та директорів) на всіх рівнях державного управління з використанням змішаних методів (включаючи масові онлайн-опитування та глибинні інтерв'ю).

Монітор доброчесності, який є гнучкою системою оцінювання доброчесності, підтримує політиків у розробці, впровадженні та інформуванні про політику доброчесності. Результати опитування доповідаються Парламенту. Міністерство внутрішніх справ та у справах Королівства використовує Монітор для підвищення етичної обізнаності, виявлення прогалин у впровадженні та залучення децентралізованих органів державного управління до відповідальності за дотримання правил доброчесності. Результати попередніх опитувань допомогли визначити пріоритети антикорупційної діяльності та змістити акцент у політиці доброчесності від заборон до створення організаційної культури доброчесності.

Джерело: Презентація Мар'ї ван дер Верф на засіданні Робочої групи ОЕСР з питань доброчесності високопосадовців (28 березня 2017 року, Париж); (Lamboo and de Jong, 2016[21]).

Вставка ‎3.7. Опитування, які дозволяють проводити порівняння між країнами

Нижче наведені опитування, які можуть надати надійні дані для формування національних стратегій, а також сформувати національну базову лінію:

• Євробарометр випустив спеціальне видання про корупцію, порівнюючи результати з попереднім опитуванням 2013 року (European Commission, 2017[22]).

• Міжнародне опитування жертв злочинів (ICVS) (United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute, n.d.[23]), міжнародна програма для вимірювання безпосереднього досвіду віктимізації від злочинів, також включала розділ для вимірювання досвіду хабарництва серед населення.

• Опитування підприємств Світового банку та Економічні опитування підприємств (World Bank Group, n.d.[24]) надають найбільші дані опитувань на рівні фірм щодо досвіду хабарництва.

• Барометр світової корупції Transparency International використовує опитування населення, а Індекс верховенства права Світового проекту правосуддя поєднує експертні оцінки (кодовані як QRQ) з опитуваннями населення (кодовані як GPP).4

3.2.4. Складання плану дій, розподіл обов'язків і розрахунок вартості заходів

Після визначення стратегічних цілей, індикаторів і завдань, наступним кроком є планування конкретних заходів, необхідних для того, щоб реально досягти поставлених цілей. Це і є план дій.

Усі урядові стратегії виграють від планів дій, і кожна країна має свій власний набір рекомендацій щодо того, що є хорошим планом. Стратегії доброчесності не становлять особливого виклику в цьому відношенні. Тим не менш, щоб підкреслити необхідність підходу, заснованого на фактах і ризиках, та фінансової стійкості, а також тому, що стратегії доброчесності часто залежать від кількох виконавців, для стратегій доброчесності рекомендуються наступні характеристики планів дій (див. також (Council of Europe, 2013[25])):

• індикатори на рівні результатів, з базовим рівнем, проміжними та цільовими показниками, пов'язаними із завданнями та заходами

• визначення щонайменше провідних організацій для кожної цілі

• опис механізмів моніторингу, звітності та оцінки

• використання адміністративних джерел даних з існуючих державних реєстрів, таких як інформаційні системи управління людськими ресурсами, бази даних закупівель, аудиторські звіти, реєстри ризиків, статистика судових справ та статистика правоохоронних органів

• використання джерел даних з опитувань персоналу, домогосподарств або бізнесу

• діяльність на субнаціональному рівні, якщо це доречно для досягнення стратегічної мети

• оцінки капітальних та операційних витрат

• визначення додаткових витрат за допомогою кошторису витрат

• багаторічні фінансові плани, пов'язані з середньостроковою структурою витрат

• доступність для громадськості повного плану дій разом з відповідними моніторинговими звітами (див. Розділ ‎3.2.5).

Викладення плану дій має бути простим, а також давати можливість читачам, які не належать до адміністрації, з першого погляду знайти відповіді на такі ключові питання, як: «Які дії?», «Хто буде за них відповідати?», «Коли вони відбудуться?» і «Як буде вимірюватися їхній вплив?» (Hope, 2013[26]). Навіть у такому, здавалося б, простому випадку, як розробка нового кодексу поведінки, може бути корисним розбиття процесу на низку етапів (наприклад, розробка проекту кодексу, консультації, подання на затвердження та розповсюдження).

3.2.5. Впровадження, моніторинг, оцінка та інформування про результати моніторингу та оцінки, включаючи оцінку перед впровадженням

Ефективна стратегія та план дій з виховання доброчесності повинні не лише містити комплексний набір суттєвих реформ, але й визначати засоби забезпечення їх реалізації, моніторингу та оцінки. Як зазначалося в Главі 2, відповідальність за виконання цього завдання має бути покладена на конкретний орган, міністерство або підрозділ у складі міністерства, іноді спільно з іншими установами. Незалежно від конкретної інституційної структури, кожна стратегія потребує центральної координаційної функції, відповідальної за реалізацію, моніторинг, оцінку та звітування щодо стратегії та її плану дій.

Впровадження стратегічних рамок

Суб'єкти, відповідальні за розробку стратегії доброчесності та плану дій, не обов'язково також відповідають за всі (частини) її реалізації (OECD, 2017[20]). Це може перешкоджати впровадженню. Недостатньо просто розіслати буклети про політику, тоді як її впровадження на практиці залежить від власної ініціативи та суджень (U4 Anti-Corruption Resource Centre, 2007[27]). Отже, ключовим моментом у впровадженні стратегії доброчесності є об'єднання різних суб'єктів у рамках спільного бачення та координація їхніх дій у напрямі забезпечення доброчесності публічної влади.

Деякі уряди вимагають, щоб окремі галузеві міністерства чи відомства готували плани запобігання корупції, адаптовані до конкретних внутрішніх і зовнішніх ризиків їхньої організації. Кожна організація відрізняється від інших, і ризики для доброчесності варіюються залежно від повноважень, персоналу, бюджету, інфраструктури та розвитку ІТ. Наприклад, галузеві міністерства, відповідальні за перерахування соціальних виплат, стикаються з вищими ризиками шахрайства; так само відомства з високими витратами на державні закупівлі (наприклад, у сфері охорони здоров'я або оборони) можуть стикатися з корупційними ризиками, пов'язаними з цією діяльністю. Навіть якщо стратегія реалізується кількома органами, має існувати центральний механізм моніторингу. Як мінімум, моніторингові звіти повинні

• публікуватися через регулярні проміжки часу, вчасно та бути загальнодоступними

• повідомляти про прогрес щодо попередньо визначених індикаторів і цілей у плані дій

• представляти темпи виконання заходів, передбачених планом дій

• робити висновки та надавати рекомендації керівництву

• обговорюватися з відповідними органами, в тому числі з недержавними суб'єктами.

Окремі відомства часто надто оптимістично оцінюють свої успіхи у виконанні програми, а механізми моніторингу багатьох стратегій виявилися недостатньо ефективними, оскільки покладаються на організації-виконавці, які самі відстежують свій прогрес. Тому орган, відповідальний за координацію впровадження стратегії, повинен забезпечити, коли це можливо, незалежну перевірку прогресу. У деяких випадках може бути доцільно попросити організацію провести попередню самооцінку, а потім порівняти її результати з незалежною оцінкою або аудитом (можливо, координуючим органом, іншим державним відомством або зовнішнім спостерігачем, наприклад, групою громадянського суспільства або зовнішнім консультантом). Серед інших переваг, це може допомогти організаціям-виконавцям зрозуміти, як вони можуть краще оцінити власну ефективність (UNODC, 2015[2]). Приклад того, як це робиться, наведено у Вставка ‎3.8.

Вставка ‎3.8. Моніторинг та оцінка доброчесності в Кореї

Комісія з питань боротьби з корупцією та громадянських прав (ACRC) в Кореї використовує дві взаємодоповнюючі системи оцінювання для моніторингу та оцінки якості впровадження антикорупційних заходів, а також їхніх результатів: Оцінка доброчесності та Оцінка антикорупційних ініціатив.

Оцінка доброчесності (ОД)

Корея щорічно оцінює доброчесність у всіх державних установах за допомогою стандартизованих опитувань. Співробітників 617 організацій запитують про їхній досвід зіткнення з корупцією та сприйняття корупції. Крім того, опитуються громадяни, які контактували з відповідними організаціями, а також зацікавлені сторони та експерти, які цікавляться роботою цих організацій. Відповіді, разом з іншою інформацією, оцінюються у вигляді комплексного показника - Індексу комплексної доброчесності.

Оцінка антикорупційних ініціатив (ОАІ)

Оцінка антикорупційних ініціатив - це порівняльна оцінка політики доброчесності в державних установах Кореї. Відомства, відібрані для оцінки, подають звіт про впровадження політики доброчесності. Під час візитів на місця перевіряється інформація, яка потім оцінюється зовнішньою групою оцінювання. Це дозволяє ACRC спостерігати за готовністю та зусиллями у сфері доброчесності в державному секторі.

Бенчмаркінг та конкуренція

Незадовільна робота в рамках ОД чи ОАІ не призводить до санкцій. Однак результати оприлюднюються, і пряме порівняння різних державних органів за показниками доброчесності створює конкуренцію між ними. Результати також потрапляють до Оцінки ефективності діяльності уряду. Крім того, існують інституційні та індивідуальні винагороди за високі показники, такі як програма навчання за кордоном для посадовців, які досягли видатних результатів у сфері доброчесності. Постійне покращення результатів діяльності свідчить про те, що ці стимули можуть бути ефективними.

Джерело: Презентація Сунг-Сім Міна, директора Відділу антикорупційних досліджень та оцінки, ACRC, на засіданні Робочої групи високопосадовців з питань доброчесності (SPIO) у штаб-квартирі ОЕСР у Парижі в листопаді 2016 року.

Моніторинг та оцінка стратегічних рамок

Щоб належним чином виміряти ефективність стратегії доброчесності, важливо визначити механізми оцінювання.5 Ці механізми часто інституціоналізуються в рамках процесу вироблення політики для всіх державних політик (Jacob, Speer and Furubo, 2015[28]). Механізми оцінювання на різних етапах процесу розробки політики визначаються і плануються до початку реалізації будь-яких дій. Чітке уявлення про те, які дані будуть зібрані для оцінки, а також як і коли будуть оцінюватися вжиті заходи, допомагає розробляти та впроваджувати заходи. Важливо створити механізми оцінювання до початку етапу реалізації, щоб забезпечити вимірюваність, звіти про прогрес і підзвітність. Деякі дані можуть збігатися з тими, що були зібрані для процедури ідентифікації та оцінки ризиків на етапі ex-ante, але механізми моніторингу та оцінки мають іншу мету: забезпечити підзвітність виконавців за те, що було досягнуто і наскільки ефективно. Подібно до етапу аналізу проблем, оцінювання може бути виконане власними силами або залученими сторонами. Крім того, можна віддати на аутсорсинг лише певні частини процесу. Вибір залежить від мети оцінювання та наявних ресурсів. Коротко кажучи, внутрішнє оцінювання може краще сприяти організаційному самоаналізу і навчанню, бути дешевшим і швидшим у виконанні; в той же час, воно також вважається менш об'єктивним, а внутрішній персонал часто не має ні часу, ні навичок, необхідних для проведення ретельного оцінювання. У Таблиця ‎3.2 детально описані переваги та недоліки кожного з підходів.

Таблиця ‎3.2. Переваги та недоліки варіантів налаштування оцінювання

Варіант 1: Внутрішнє оцінювання	Оцінювання розробляється та проводиться внутрішніми силами провідного персоналу установи. Переваги: може сприяти швидшому проведенню оцінки, оскільки немає потреби в стандартних процедурах закупівель; наявність внутрішньої інформації; подальше вдосконалення аналітичних навичок та розуміння. Недоліки: може бути менш об'єктивним через небажання розголошувати виклики та проблеми.
Варіант 2: Зовнішнє оцінювання	Оцінювання здійснюється зовнішніми консультантами за процедурою аутсорсингу. Переваги: об'єктивна оцінка зовнішніми та незалежними оцінювачами. Недоліки: потребує додаткових ресурсів для залучення експертів; може знадобитися більше часу для залучення постачальників послуг.
Варіант 3: Змішана/комбінована оцінка	На аутсорсинг передаються лише деякі частини оцінювання (наприклад, збір даних та деякі більш складні види аналізу), решта виконується власними силами. Переваги: об'єктивне оцінювання завдяки залученню зовнішніх і незалежних оцінювачів; швидший процес оцінювання, оскільки більш трудомісткі етапи оцінювання можуть бути передані на аутсорсинг. Недоліки: потребує додаткових ресурсів для закупівлі певних послуг.

Джерело: (OECD, 2018[3]).

Звіти про оцінювання стратегій доброчесності мають бути загальнодоступними, і часто буває корисно залучати недержавні суб'єкти, або в якості оцінювачів, або в рамках формального процесу забезпечення якості.6 У звітах про оцінювання слід активно використовувати дані моніторингу, а кінцевою метою оцінювання є вдосконалення підходів і практик, наприклад, шляхом інформування про розробку подальших ініціатив.

Інформування про результати моніторингу та оцінки

Окрім моніторингу та вимірювання переваг стратегії доброчесності, інформування внутрішніх і зовнішніх зацікавлених сторін, у тому числі широкої громадськості, про прогрес і результати не лише забезпечує підзвітність, але й підвищує довіру до зусиль у сфері доброчесності та стимулює майбутні антикорупційні заходи та заходи з виховання доброчесності. У свій план дій країни можуть включити інформаційно-комунікаційні заходи, беручи до уваги всі нові інформаційні засоби, такі як соціальні мережі, а також традиційні та перевірені підходи, такі як загальні збори та громадські слухання (UNODC, 2015[2]).

Комунікація має розпочатися одразу після розробки стратегії доброчесності, ще до її впровадження. Її зміст, заплановані заходи та органи, відповідальні за її реалізацію, мають бути широко оприлюднені. Це забезпечить прозорість і допоможе мобілізувати громадську підтримку, а також створить очікування громадськості, що учасники процесу реформ будуть дотримуватися своїх зобов'язань. Громадськість може бути проінформована про стратегію та хід її реалізації через засоби масової інформації, урядові веб-сайти та цільові заходи з інформування громадськості, а також через організації громадянського суспільства (OSCE, 2016[29]). У Главі 5 розглядаються фактори, пов'язані з розробкою та реалізацією ефективної комунікаційної стратегії.

3.3. Виклики

Стратегічний підхід до публічної доброчесності може зіткнутися з проблемами залежно від того, чи буде сформульована єдина національна стратегія, чи стратегічні цілі щодо доброчесності будуть інтегровані в існуючі стратегії. Незалежно від вибору документа, стратегічний підхід вимагає зобов’язання на високому рівні в процесі розробки стратегії, а також забезпечення того, щоб підхід уникав надмірно жорстких цілей щодо комплаєнсу і робив акцент на сприянні культурним змінам в організаціях.

3.3.1. Забезпечення зобов’язання на високому рівні та виділення відповідних ресурсів для підтримки стратегічних рамок

Без підтримки на найвищому політичному та управлінському рівнях стратегії доброчесності навряд чи будуть ефективними або стійкими в довгостроковій перспективі (докладніше див. Главу 1). Належною практикою збору необхідної підтримки стратегії та запропонованих реформ в рамках всієї адміністрації є забезпечення належної участі на етапі розробки стратегії представників будь-якого державного органу, департаменту або підрозділу, на які стратегія може вплинути (OSCE, 2016[29]). Перевага залучення відповідних суб'єктів (відповідальних за реалізацію, виконання та моніторинг) до процесу розробки стратегії полягає в тому, що це може покращити їхню співпрацю в цих трьох сферах, які є критично важливими для ефективності системи доброчесності (UNODC, 2015[2]). Забезпечення участі в цьому процесі представника високого рівня або центральних органів влади також може сприяти підтримці зобов’язань до впровадження (докладніше див. Главу 2).

Проблема, яка особливо гостро постає перед окремими національними стратегіями доброчесності, пов'язана з необхідністю створення відповідної інституційної структури та наявності політичних лідерів. Стратегічні цілі можуть бути значущими, але не досягнутими, якщо управлінські структури, процеси, інформаційні технології, реєстри даних і кадрове забезпечення є неадекватними, або якщо часу і бюджету недостатньо для втілення амбіцій на практиці. Визначаючи цілі, розробники стратегії повинні співвідносити очікування з можливостями реалізації, необхідним часом і наявними ресурсами конкретного органу державного управління (Council of Europe, 2013[25]). Дуже важливо уникати створення нереалістичного «списку побажань». Визначення пріоритетів при розробці стратегії може здійснюватися шляхом встановлення коротко-, середньо- та довгострокових цілей, а також послідовності виконання заходів.

Стратегічний підхід, який інтегрує цілі доброчесності в існуючі стратегії, часто стикається з меншою кількістю проблем, пов'язаних з інституційною структурою, кадровим забезпеченням та фінансуванням, оскільки ці стратегії вже розроблені; однак, він все ще має вирішувати проблему загальнодержавного підходу, заснованого на співробітництві. Наприклад, галузеві міністерства можуть не бажати тісно співпрацювати з наглядовими установами, антикорупційними органами або організаціями громадянського суспільства, побоюючись, що слабкі сторони їхніх систем доброчесності можуть бути викриті. Ще більш необхідним для таких підходів є надання міжвідомчому органу мандату на періодичну підготовку аналітичного звіту про ризики для публічної доброчесності, в якому формулюються рекомендації та визначаються пріоритети для всієї системи публічної доброчесності, як зазначалося вище. В іншому випадку ризики доброчесності будуть виявлятися та аналізуватися лише в межах окремих підсистем органів влади.

3.3.2. Баланс між підходами, заснованими на правилах, і підходами, заснованими на цінностях

Спільним викликом для всіх типів стратегій доброчесності є досягнення належного балансу між підходом, заснованим на правилах та дотриманні вимог, і стратегією, заснованою на цінностях. Протягом багатьох років уряди приймали правові та інституційні рамки для зміцнення доброчесності в публічному секторі. Однак у багатьох країнах ці рамки значною мірою покладаються на контролюючі механізми для забезпечення дотримання законодавства.

Метою будь-якої стратегії доброчесності має бути підвищення рівня доброчесності в публічному секторі, а не просто боротьба з неправомірною поведінкою та корупцією. Підходи, засновані на дотриманні вимог, зосереджені на дотриманні адміністративних процедур і правил, що встановлюють мінімальні стандарти. Хоча ці зусилля створюють необхідну базу, стратегія доброчесності, яка додатково ґрунтується на цінностях, допомагає створити середовище, яке підтримує позитивну етичну поведінку. Ідея полягає в тому, щоб цінності слугували загальною основою, яку можна застосовувати в процесі прийняття рішень у різних функціях, підрозділах і командах (див. Таблиця ‎3.3).

Таблиця ‎3.3. Баланс між стратегіями доброчесності, заснованих на правилах та цінностях

	Стратегія, заснована на правилах	Стратегія, заснована на цінностях
Мета	Запобігання неправомірним діям	Сприяння відповідальній поведінці
Принцип	Відповідність зовнішнім стандартам	Самоврядування відповідно до обраних цінностей та стандартів поведінки
Управління	Керуються юристами/відповідальними за комплаєнс	Управління з боку керівництва за допомогою радників з питань доброчесності та етики, а також працівників відділу кадрів та юридичного відділу
Поведінкові припущення	Автономні суб'єкти, що керуються матеріальними інтересами	Соціальні суб'єкти, що керуються цінностями, стандартами поведінки, колегами
Стандарти	Кримінальне та регуляторне право	Кодекс етики, кодекс поведінки та пов'язані з ним політики, правила та закони
Кадрове забезпечення	Юристи/відділи кадрів/відповідальні за комплаєнс	Працівники з питань доброчесності, управління персоналом, менеджери
Метод	Освіта щодо існуючої правової бази, комплаєнс стандартів та систем, зменшення свободи дій, звітування про неправомірну поведінку, аудит та контроль, процеси розслідування, санкції тощо.	Посилення етичної компетентності державних службовців через розвиток організаційних цінностей, навчання та тренінги з питань цінностей та стандартів поведінки, тренінги з питань доброчесності та консультування з етики, моделювання лідерства та управлінських ролей, підзвітність, прозорість, рамки доброчесності, аудит, санкції, впровадження цінностей у повсякденні процеси адміністрування, комунікації та підвищення обізнаності.

Бібліографія

[18] Centre for the Study of Democracy (2014), Civil Society Involvement in Drafting, Implementing and Assessing Anticorruption Policies: Best Practices Manuel, European Commission, https://www.files.ethz.ch/isn/185875/Best-practice-manual-civil-society-involvement.pdf.

[25] Council of Europe (2013), Designing and Implementing Anti-Corruption Policies, https://rm.coe.int/16806d8ad7 (accessed on 24 January 2020).

[12] Estonian Ministry of Justice (2016), Survey brief, https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/survey_summary_in_english.pdf (accessed on 12 March 2020).

[11] Estonian Ministry of Justice (2013), Anti-Corruption Strategy 2013-2020, https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/estonian_anti-corruption_strategy_2013-2020.pdf.

[22] European Commission (2017), EU Open Data Portal, https://data.europa.eu/euodp/data/dataset/S2176_88_2_470_ENG (accessed on 24 January 2020).

[31] G20 (n.d.), Issue Paper on Corruption and Economic Growth, http://www.oecd.org/g20/topics/anti-corruption/Issue-Paper-Corruption-and-Economic-Growth.pdf (accessed on 24 January 2020).

[26] Hope, T. (2013), Strengthening Anti-Corruption Policies and Practices in Turkey (TYSAP). Designing and Implementing Anti-corruption Policies for Different Sectors, Council of Europe, https://rm.coe.int/16806dd1b6 (accessed on 24 January 2020).

[14] Hussmann, K., H. Hechler and M. Peñailillo (2009), “Institutional arrangements for corruption: Considerations for the implementation of the United Nations Convention against Corruption Article 6”, U4 ISSUE, No. 2009:4, U4 Anti-Corruption Resource Centre, CHR. Michelsen Institute (CMI), https://agora-parl.org/sites/default/files/U4%20-%20Institutional%20arrangements%20for%20corruption%20prevention%20-%202009%20-%20EN%20-%20PACE_0.pdf.

[28] Jacob, S., S. Speer and J. Furubo (2015), “The institutionalization of evaluation matters: Updating the International Atlas of Evaluation 10 years later”, Evaluation, Vol. 21/1, pp. 6-31, https://doi.org/10.1177/1356389014564248.

[5] Johnson, J. and T. Soreide (2013), Methods for learning what works and why in anti-corruption: An introduction to evaluation methods for practitioners, U4, https://www.u4.no/publications/methods-for-learning-what-works-and-why-in-anti-corruption-an-introduction-to-evaluation-methods-for-practitioners.pdf (accessed on 2 September 2019).

[21] Lamboo, T. and J. de Jong (2016), “Monitoring integrity: The development of an integral integrity monitor for public administration in the Netherlands”, in Huberts, L. and A. Hoekstra (eds.), Integrity Management in the Public Sector: the Dutch Approach, Dutch National Integrity Office (BIOS), The Hague, https://www.government.nl/documents/reports/2016/01/18/integrity-management-in-the-public-sector-the-dutch-approach (accessed on 24 January 2020).

[6] OECD (2019), Analytics for Integrity: Data-Driven Approaches for Enhancing Corruption and Fraud Risk Assessments, OECD, Paris, http://www.oecd.org/gov/ethics/analytics-for-integrity.pdf (accessed on 2 September 2019).

[15] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.

[16] OECD (2018), National Risk Assessments: A Cross Country Perspective, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264287532-en.

[3] OECD (2018), Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: guidance for SIGMA partners, OECD, Paris, http://www.oecd.org/termsandconditions (accessed on 27 August 2019).

[20] OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.

[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).

[30] OECD (2013), Development Results: An Overview of Results Measurement and Management, OECD, Paris, https://www.oecd.org/dac/peer-reviews/Development-Results-Note.pdf.

[7] OECD (2009), Integrity in Government: Towards Output and Outcome Measurement, Public Governance Committee, Public Governance and Territorial Development Directorate, OECD, Paris, http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?doclanguage=en&cote=GOV/PGC/ETH(2009)4.

[32] OECD (2009), Measuring Government Activity, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264060784-en.

[17] OECD (2005), Public Sector Integrity: A Framework for Assessment, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264010604-en.

[19] Oman, C. and C. Arndt (2006), Uses and Abuses of Governance Indicators, Development Centre Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264026865-en.

[29] OSCE (2016), Handbook on Combating Corruption, Organization for Security and Co-operation in Europe, https://www.osce.org/secretariat/232761 (accessed on 24 January 2020).

[4] Pyman, M. and S. Eastwood (2018), Analysing the anti-corruption approaches of the 26 top-ranked countries: An opportunity for a new generation of strategies, Norton Rose Fulbright, https://www.nortonrosefulbright.com/-/media/files/nrf/nrfweb/imported/countries-curbing-corruption---top-26-report.pdf?la=en&revision=cd44489d-caee-4db9-b7e3-c150da13106d (accessed on 22 October 2019).

[10] Sööt, M. (2017), Corruption study in Estonia. 2017, https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/survey_summary_in_english.pdf.

[27] U4 Anti-Corruption Resource Centre (2007), “Anti-corruption policy making in practice: What can be learned for implementing Article 5 of UNCAC? Synthesis report of six country case studies: Georgia, Indonesia, Nicaragua, Pakistan, Tanzania, and Zambia”, U4 Report, Vol. 1, https://www.u4.no/publications/anti-corruption-policy-making-in-practice-what-can-be-learned-for-implementing-article-5-of-uncac.pdf.

[8] UNDP (2015), User’s Guide - Measuring Corruption and Anticorruption, UNDP, https://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/democratic-governance/anti-corruption/user-s-guide---measuring-corruption-and-anticorruption.html (accessed on 2 September 2019).

[13] UNDP (2014), Anti-corruption Strategies: Understanding What Works, What Doesn’t and Why? Lessons learned from the Asia-Pacific region, https://www.undp.org/content/dam/undp/library/Democratic%20Governance/Anti-corruption/UNDP%20ACS%20Asia%20Pacific%20%20Anti-corruption%20Strategies.pdf.

[23] United Nations Interregional Crime and Justice Research Institute (n.d.), ICVS - International Crime Victims Survey, http://www.unicri.it/services/library_documentation/publications/icvs/ (accessed on 11 February 2020).

[2] UNODC (2015), The United Nations Convention against Corruption. National Anti-Corruption Strategies: A Practical Guide for Development and Implementation, United Nations, Vienna, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2015/National_Anti-Corruption_Strategies_-_A_Practical_Guide_for_Development_and_Implementation_E.pdf.

[9] UNODC (2013), The United Nations Convention against Corruption: A Resource Guide on State Measures for Strengthening Corporate Integrity, United Nations Office on Drugs and Crime, New York, https://www.unodc.org/documents/corruption/Publications/2013/Resource_Guide_on_State_Measures_for_Strengthening_Corporate_Integrity.pdf (accessed on 13 February 2019).

[24] World Bank Group (n.d.), Enterprise Surveys, http://www.enterprisesurveys.org/data (accessed on 24 January 2020).

Примітки

← 1.  Пріоритетні цілі або цілі першого рівня – це ті, що офіційно ухвалені радою міністрів або подібним органом, і застосовуються до уряду чи сектора.

← 2.  Це можна зробити, наприклад, якщо програма виховання доброчесності в школах запланована як частина стратегії, але через брак ресурсів програма спочатку впроваджується в окремих муніципалітетах (основна група), а вже потім, після оцінки цього пілотного етапу, - в інших муніципалітетах (група порівняння).

← 3.  Детальніше про обмеження див. в Аналітичній записці G20 щодо корупції та економічного зростання (G20, n.d.[31]), а також у Посібнику користувача ПРООН з вимірювання корупції та боротьби з корупцією (UNDP, 2015[8]).

← 4.  Глобальний барометр корупції та регіональні барометри надають практичні дані про поширеність хабарництва в різних секторах та ставлення громадян до зусиль адміністрації щодо подолання корупції. Однак, через брак фінансування та операційні обмеження вибірки можуть бути упередженими - наприклад, щодо міського населення - і результати часто не можна порівняти в часі.

← 5.  Моніторинг - це безперервна функція, яка використовує систематичний збір даних за конкретними показниками для того, щоб отримати уявлення про досягнення поставлених цілей. Оцінювання - це систематичний та об'єктивний аналіз поточного або завершеного проекту, програми чи політики, їхньої розробки, реалізації та результатів. Воно відрізняється від моніторингу тим, що передбачає судження про цінність діяльності та її результатів (OECD, 2013[30]). Детальніше про моніторинг діяльності уряду див. (OECD, 2009[32]).

← 6.  У виданні Європейської Комісії «Якість державного управління - Інструментарій 2017» наведено приклади того, як сприяти активному залученню зацікавлених сторін до оцінювання державної політики: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=8055&type=2&furtherPubs=no.