У цій главі надається коментар до принципу участі, що міститься в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань доброчесності. На основі аналізу питань сприяння прозорості та відкритості уряду в ньому пропонуються рекомендації щодо забезпечення права громадян на інформацію та залучення зацікавлених сторін до процесу вироблення політики. У главі також розглядаються ключові компоненти запобігання захопленню політик, включаючи управління ситуаціями конфлікту інтересів та сприяння прозорості у лобіюванні та фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній. Вона досліджує додатковий фактор сприяння участі та підзвітності, а саме встановлення стандартів і практичних умов для суспільства, яке включає в себе «наглядові» організації. Насамкінець у главі обговорюються деякі виклики на шляху до участі, зокрема, як розробити дієві заходи із залучення зацікавлених сторін та впровадити ефективні правила переходу чиновників після відставки до приватних компаній, які вони раніше контролювали.
Посібник ОЕСР з публічної доброчесності
13. Участь
Резюме
13.1. Навіщо потрібна участь?
Державна політика знаходиться в центрі взаємовідносин між людьми та урядом. Значною мірою вона визначає якість повсякденного життя людей. Хоча, в принципі, розробники політики повинні переслідувати суспільні інтереси, на практиці вони також повинні визнавати існування різноманітних груп, що мають законні інтереси, і враховувати витрати та вигоди цих груп у наслідку відповідних політик. Оскільки в політиці, як правило, є як переможці, так і переможені, реальні «безпрограшні» ситуації є винятком. Такий контекст створює стимули та можливості впливати на державні рішення на користь певної зацікавленої сторони, тим самим виключаючи інших з процесу прийняття державних рішень.
Забезпечення права знати через прозорість та доступ до інформації, а також інклюзивна та справедлива участь зацікавлених сторін та участь адвокаційних груп, ЗМІ та «наглядових» організацій є ключовими інструментами для вирівнювання «ігрового поля» та прийняття обґрунтованих публічних рішень. Сприяння доброчесності та прозорості у лобіюванні та фінансуванні політичних партій і кампаній, а також управління та запобігання конфлікту інтересів також захищають процес вироблення політики від домінування певних інтересів.
Рекомендації ОЕСР щодо доброчесності публічної влади стверджують, що її учасники повинні «заохочувати прозорість і залучення зацікавлених сторін на всіх етапах політичного процесу та політичного циклу з метою сприяння підзвітності та захисту суспільних інтересів, зокрема, шляхом:
a. сприяння прозорості та відкритості уряду, включаючи забезпечення доступу до інформації та відкритих даних, а також своєчасних відповідей на інформаційні запити;
b. надання всім зацікавленим сторонам, у тому числі приватному сектору, громадянському суспільству та окремим особам, доступу до розробки та реалізації державної політики;
c. запобігання захопленню державної політики вузькими групами інтересів шляхом управління ситуаціями конфлікту інтересів, а також забезпечення прозорості лобістської діяльності та фінансування політичних партій і виборчих кампаній;
d. заохочення суспільства, яке включає «наглядові» організації, групи громадян, профспілки та незалежні ЗМІ» (OECD, 2017[1]).
13.2. Що таке участь?
Посилення участі у процесі вироблення політики є багатогранним засобом сприяння громадському контролю, забезпечення підзвітності та надання інформації громадянам. Підвищення рівня участі вимагає наступного:
Уряд має бути відкритим і прозорим, забезпечуючи своєчасний і необмежений доступ до інформації та відкритих урядових даних.
Зацікавлені сторони можуть брати участь у розробці, впровадженні та оцінці державної політики.
Існують надійні заходи для запобігання захопленню державної політики.
Правове, політичне та громадське середовище підтримує ефективний громадський простір і, таким чином, сильне громадянське суспільство.
13.2.1. Уряд має бути відкритим і прозорим, забезпечуючи своєчасний і необмежений доступ до інформації та відкритих урядових даних
Прозорість необхідна для доброчесності, оскільки вона збільшує витрати на приховування та шахрайство, пов'язані з корупційною діяльністю. З поведінкової точки зору, прозорість також може зменшити неетичну поведінку, оскільки усвідомлення того, що поведінка людини є видимою і потенційно спостережуваною, вносить елемент підзвітності, який ускладнює виправдання неетичних дій (OECD, 2018[2]). Відкритий уряд, доступ до інформації та відкриті урядові дані є трьома важливими інструментами, які уряди можуть використовувати для забезпечення прозорості та підзвітності.
Відкритий уряд
Відкритий уряд можна визначити як «культуру врядування, яка просуває принципи прозорості, доброчесності, підзвітності та участі зацікавлених сторін на підтримку демократії та інклюзивного зростання» (OECD, 2017[3]). Ключові принципи відкритого уряду детально викладені в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань відкритого уряду і включають:
прозорість - розкриття та подальший доступ до відповідних урядових даних та інформації
доброчесність - послідовне узгодження та дотримання спільних етичних цінностей, принципів і норм для відстоювання та пріоритету суспільних інтересів над приватними в державному секторі
підзвітність - відповідальність та обов'язок уряду інформувати своїх громадян про рішення, які він приймає, а також надавати звіт про діяльність та результати роботи всього уряду та його посадових осіб
участь зацікавлених сторін - усі способи, якими зацікавлені сторони можуть бути залучені до політичного циклу, а також до розробки та надання послуг, у тому числі шляхом надання інформації, консультацій та залучення (OECD, 2017[4]).
Настанови, а також структури та механізми впровадження, координації та оцінки (наприклад, стратегії та плани дій, робочі групи або підрозділи з питань відкритого або цифрового уряду, платформи або портали, бази даних, інформаційні панелі, набори інструментів тощо) підтримують громадські організації в їхніх щоденних зусиллях щодо застосування принципів відкритого уряду (OECD, 2017[4]).
Доступ до інформації
Закони про доступ до інформації, що є ще одним ключовим компонентом прозорості, вимагають балансу між правом особи на приватне життя та конфіденційністю інформації, розголошення якої може зашкодити суспільним інтересам. Окрім цього подвійного завдання, ефективний режим доступу до інформації вимагає сприятливої правової бази, чітко визначених і обмежених винятків і бар'єрів, адекватних ресурсів і своєчасного реагування.1
Забезпечення сприятливого правового середовища для доступу до інформації
Сприятливе правове середовище гарантує право на доступ до публічної інформації. Однак положення, що стосуються доступу, винятків та обмежень, можуть міститися в різних частинах нормативно-правової бази - від законів про доступ до публічної інформації до законів про захист даних та приватного життя, включаючи закони про засоби масової інформації та про оборонну або комерційну таємницю. Розпорошеність положень може створювати перешкоди в реалізації права на доступ до інформації через дублювання або відмінні визначення та рамки. Таким чином, забезпечення узгодженості положень полегшує їх тлумачення та імплементацію, а також підвищує ефективність та результативність обробки інформаційних запитів та відповідей на них.
Для підтримки ефективної імплементації, елементи політики, які також можуть доповнювати законодавчу базу, включають:
інституційну політику щодо практичного часу реагування на запити, який може бути коротшим, ніж передбачено законом
доступ, який є безкоштовним або безкоштовним за певних обставин, або відповідна плата, яка не повинна перешкоджати доступу до інформації
управління інформацією з урахуванням якості, захисту та безпеки інформації
активне поширення інформації (наприклад, кампанії, друковані або ефірні матеріали) та способи її подання (наприклад, керівні принципи, посібники зі стилю тощо)
рекомендації щодо того, як поводитися з контактами з громадянами (OECD, 2001[5]).
Крім того, для підтримки імплементації законів про доступ до інформації уряди можуть покласти відповідні обов'язки з їх виконання, контролю та забезпечення дотримання на національному, субнаціональному та організаційному рівнях (докладніше див. Главу 2). Наглядові функції, такі як уповноважені з питань інформації або омбудсмени, також можуть відігравати певну роль у контролі, розгляді та розслідуванні скарг (докладніше див. Главу 12) та наданні рекомендацій щодо подальших реформ (OECD, 2001[5]).2
Обмеження винятків та бар'єрів
В урядах усіх країн-членів ОЕСР винятки щодо певної урядової інформації, як правило, визначені в нормативно-правовій базі, щоб врахувати чутливі дані та інформацію про національну безпеку, персональні дані та комерційну таємницю (OECD, 2016[6]). Обмеження винятків цими конкретними, чітко визначеними сферами гарантує, що доступ до публічної інформації залишається нормою. Уряди можуть роз'яснити, що ці або інші обґрунтування не повинні використовуватися для неправомірного обмеження права громадян на доступ до публічної інформації.
Крім того, хоча уряди можуть вимагати ідентифікацію або підтвердження зацікавленості як інструмент відбору або визначення пріоритетів, складна процедура може створювати бар'єри. Забезпечення того, що вимагається лише необхідна інформація, або надання можливості подавати анонімні запити може зменшити ці ризики. Проте, такі положення можуть бути обмежені, якщо для обробки запиту необхідно розкрити інформацію про особу. Уряди країн ОЕСР зайняли різні позиції щодо питання анонімності. Наприклад, у Великій Британії та Канаді анонімність забезпечується де-факто, тоді як в Естонії та Фінляндії вона гарантується конкретними положеннями відповідного законодавства про свободу інформації (OECD, 2016[6]).
Іншим бар'єром для запитів може бути плата за доступ до публічної інформації. Більшість зборів залежать від кількості сторінок (повторно) виготовленої інформації або часу, необхідного для обробки запиту. З розкриттям відкритих урядових даних державні органи заохочуються до відмови від плати, щоб забезпечити рівний і своєчасний доступ до публічної інформації та її повторне використання.
Виділення достатніх ресурсів для забезпечення доступу до інформації
Виділення достатніх ресурсів (людських і фінансових) дозволяє організаціям проактивно створювати чи публікувати інформацію або вчасно обробляти запити. Аналогічно, уряди можуть інвестувати ресурси у впровадження інструментів, таких як електронні інструменти, реєстри, портали або додатки, що забезпечують доступ до публічної інформації. Такі інформаційні системи є ключовими для гарантування ефективного доступу до інформаційних прав, а також можуть пом'якшити деякі з вищезгаданих проблем, дозволяючи зберігати анонімність або надаючи негайний і вільний доступ до публічної інформації та її повторне використання.
Забезпечення своєчасних відповідей на запити на доступ до інформації
Регулювання термінів надання відповідей допомагає забезпечити своєчасне надання інформації і є поширеною практикою майже в усіх урядах країн ОЕСР (протягом 20 робочих днів або менше). Наприклад, в Естонії відповідь має бути надана протягом 5 днів, у Португалії - 10, у Фінляндії та Польщі - 15, у Словенії та Великій Британії - 20 днів (OECD, 2016[6]).
На додаток до регулювання термінів відповіді, уряди можуть також використовувати цифрове урядування та цифрові технології для забезпечення більш своєчасних відповідей на інформаційні запити. Наприклад, веб-сайт або портал даних може полегшити доступ до інформації або подання запитів. Такі інструменти мають бути зручними для користувачів, щоб покращити їх використання. Для цього може знадобитися зменшити кількість папок або посилань для доступу до інформації, чітко позначити масиви даних і сторінки або включити фільтри для сортування даних.
Відкриті урядові дані
Якщо відкриті урядові дані публікуються проактивно, у відкритих і машинозчитуваних форматах і, за можливості, безкоштовно, вони можуть сприяти покращенню розробки та надання державних політик і послуг (OECD, 2018[7]). Розширений доступ до відкритих урядових даних, обмін ними та їх повторне використання також дозволяють краще розуміти та контролювати діяльність, витрати та функціонування урядів.
Відкриті урядові дані ґрунтуються на принципі «відкритості за замовчуванням», закладеному в нормативно-правовій базі, де чітко перераховані винятки, пов'язані із захистом даних, етичними нормами та правилами конфіденційності. Для зміцнення своєї нормативно-правової бази уряди можуть розглянути наступний набір принципів, визначених урядами, громадянським суспільством та експертами в Міжнародній хартії відкритих даних (2015[8]):
відкритість за замовчуванням
своєчасність та повнота
доступ та придатність для використання
порівнянність та інтероперабельність
для покращення врядування та залучення громадян
для інклюзивного розвитку та інновацій.
Окрім зобов'язань щодо відкритих урядових даних, розробка стратегії та плану дій допомагає втілити в життя політику відкритих даних, визначивши конкретні цілі та заходи для їх досягнення (OECD, 2018[7]). Деякі уряди, такі як Ірландія та Польща, розробили національні стратегії відкритих даних. Інші3 розробили плани дій, які включають відкриті дані, в контексті Партнерства «Відкритий уряд» (OGP). В рамках OGP проводиться оцінка їх виконання, а результати фіксуються у звітах про хід виконання для забезпечення підзвітності перед партнерами з громадянського суспільства та громадськістю. Спираючись на стратегії та плани дій щодо відкритих державних даних, громадські організації, бізнес, приватні особи, громадянське суспільство та журналісти-розслідувачі можуть повторно використовувати їх для створення нового контенту або партнерства в рамках ініціатив щодо відкритих державних даних.
Створення цінності з відкритих державних даних вимагає оприлюднення цінних наборів даних (наприклад, фіскальних, контрактних, бюджетних), гарантування якості даних (точності, узгодженості, повноти, своєчасності) та сприяння попиту на дані та їх повторному використанню (Ubaldi, 2013[9]). Залучення таких суб'єктів, як журналісти, що працюють з даними, до ініціатив з відкритих урядових даних також сприяє повторному використанню даних для досягнення цілей доброчесності в державному секторі (OECD, 2017[10]).
Конкретні ініціативи щодо відкритих державних даних, пов'язані з доброчесністю, включають:
відкриті тендери, які, відкриваючи дані про державні закупівлі, дозволяють громадянам, громадянському суспільству, журналістам та дослідникам ретельно вивчати управління державними ресурсами, контролювати рішення та ефективність державних витрат, а також виявляти корупційні ризики
відкриті бюджети як інструменти підвищення підзвітності урядів, бюджетування за результатами діяльності або фіскальної прозорості
інші ініціативи з відкритих даних для доброчесності та боротьби з корупцією, які надають громадянам, громадянському суспільству, журналістам, науковцям та дослідникам можливість контролювати прозорість та доброчесність лобістської діяльності, фінансування політичних партій та виборчих кампаній, розкриття інформації про активи та інтереси публічних службовців, бенефіціарну власність тощо. (OECD, 2018[7]).
Успіх ініціатив щодо відкритих державних даних вимагає активного та проактивного залучення урядів для підтримки та розуміння потреб спільнот користувачів, налагодження партнерських відносин, а також розробки ініціатив та заходів, спрямованих на сприяння повторному використанню відкритих даних для забезпечення доброчесності.
13.2.2. Зацікавлені сторони можуть брати участь у розробці, впровадженні та оцінці державної політики
Залучення зацікавлених сторін означає залучення ключових стейкхолдерів (уряду, громадянського суспільства, бізнесу та окремих осіб) до процесу формування політики на всіх етапах політичного циклу, а також до розробки та надання послуг (OECD, 2017[4]), шляхом надання їм доступу до відповідних матеріалів та використання їхніх пропозицій для підвищення якості політики (OECD, 2018[11]). Значуща взаємодія із зацікавленими сторонами захищає суспільні інтереси, посилює інклюзивність політики, надихає на відповідальність за результати політики, а також може підтримати інноваційні рішення. Уряди можуть збирати та перевіряти емпіричну інформацію для аналітичних цілей, визначати альтернативи політики, вимірювати очікування і, зрештою, отримувати цінну інформацію, на якій ґрунтуються їхні політичні рішення (OECD, 2018[11]).
На національному рівні вимога щодо залучення зацікавлених сторін може випливати з різних урядових документів, включаючи закони, конституцію або обов'язкові керівні принципи. Більше того, вимоги щодо проведення взаємодії із зацікавленими сторонами можуть охоплювати як первинні закони, так і підзаконні нормативно-правові акти, як показано на Рисунок 13.1. Відповідно до менш суворих формальних вимог, у деяких країнах практика консультацій менш розвинена для підзаконних нормативно-правових актів, ніж для основних (OECD, 2018[11]).
Рисунок 13.1. Вимоги до проведення взаємодії із зацікавленими сторонами
Примітка: Дані для країн ОЕСР базуються на 34 країнах, які були членами ОЕСР у 2014 році, та Європейського Союзу. Дані щодо нових членів ОЕСР та країн, що приєдналися до неї у 2017 році, включають Колумбію, Коста-Ріку, Латвію та Литву.
Джерело: Опитування «Індикатори регуляторної політики та врядування», 2014 та 2017 роки, http://oe.cd/ireg (станом на 19 лютого 2020 р.).
Залучення зацікавлених сторін може набувати різних форм, включаючи фокус-групи, експертні групи та опитування (OECD, 2016[6]). На Рисунок 13.2 показано різні форми залучення зацікавлених сторін, які можна використовувати для консультацій щодо первинного та вторинного законодавства, хоча практика залучення може виходити за рамки регуляторних процесів (OECD, 2017[12]) (OECD, 2018[11]).
Рисунок 13.2. Форми залучення зацікавлених сторін
Примітка: Дані щодо нових країн-членів ОЕСР та країн, що приєдналися до неї у 2017 році, включають Колумбію, Коста-Ріку, Латвію та Литву.
Джерело: Опитування «Індикатори регуляторної політики та врядування», 2014 та 2017 роки, http://oe.cd/ireg (станом на 19 лютого 2020 р.).
Формальної вимоги щодо залучення зацікавлених сторін недостатньо для забезпечення ефективної імплементації: час та обсяг також мають значення. Наприклад, більшість ініціатив із залучення до обговорення законодавчих або регуляторних пропозицій відбуваються на пізніх стадіях процесу нормотворення через публічні консультації в Інтернеті або консультації з окремими групами (наприклад, бізнес-асоціаціями та профспілками) (OECD, 2018[11]). Цей час часто є надто пізнім, щоб вплинути на процес, і може свідчити про те, що залучення зацікавлених сторін є простою формальністю.
Для того, щоб залучення зацікавлених сторін було змістовним, а також для забезпечення демократичної легітимності, уряди можуть інтегрувати його в політичний цикл, починаючи з формування порядку денного і закінчуючи оцінкою політики. У Таблиця 13.1 наведено інструменти, які уряди можуть використовувати на кожному етапі для забезпечення конструктивного залучення.
Таблиця 13.1. Приклади заходів із залучення зацікавлених сторін для забезпечення підзвітності та громадської доброчесності під час реалізації політики
Джерело: (OECD, 2017[13]).
Крім того, щоб запобігти «захопленню» процесів залучення зацікавлених сторін впливовими групами, уряди можуть вийти за рамки традиційних консультаційних процесів, орієнтуючись на тих, хто «хоче, але не може», і тих, хто «може, але не бажає». Деякі соціальні групи, яким заважає недостатня поінформованість, низький рівень грамотності участі та інформаційне перевантаження, навряд чи зможуть ефективно брати участь («хочуть, але не можуть»), навіть якщо їм буде надана така можливість; натомість добре організовані групи більш ефективно використовують традиційні канали комунікації з урядом. Уряди можуть звертатися до людей, які «можуть, але не хочуть» брати участь через суб'єктивні бар'єри, такі як низький інтерес до політики або відсутність віри в ефективне використання народного вкладу в процесі консультацій (OECD, 2009[14]). У деяких країнах уряди співпрацюють з групами громадянського суспільства, щоб отримати доступ до важкодоступних соціальних груп. Наприклад, такі організації, як Involve у Великій Британії та MASS LBP в Канаді, об'єднують різні групи суспільства для взаємодії з національними та субнаціональними органами влади з конкретних питань політики. У Таблиця 13.2 наведено схему управління залученням зацікавлених сторін для сприяння підзвітності та захисту суспільних інтересів.
Таблиця 13.2. Управління залученням зацікавлених сторін для підзвітності та громадськості
Джерело: (OECD, 2017[13]).
13.2.3. Існують надійні заходи для запобігання захопленню державної політики
Захоплення політики - це процес послідовного або багаторазового спрямування рішень у сфері державної політики від суспільних інтересів до інтересів конкретної зацікавленої групи чи особи. Захоплення політики може бути досягнуте за допомогою різних засобів, таких як хабарництво, а також за допомогою законних дій і механізмів, таких як лобіювання та фінансова підтримка політичних партій і виборчих кампаній (OECD, 2017[13]). Щоб запобігти захопленню державної політики певними інтересами, важливо встановити чіткі та пропорційні заходи для i) запобігання та управління конфліктами інтересів, ii) управління розкриттям інформації про активи та інтереси, iii) забезпечення прозорості та доброчесності лобістської діяльності та iv) забезпечення прозорості та доброчесності у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній.
Запроваджено заходи з управління конфліктами інтересів
Управління конфліктами інтересів у публічному секторі має вирішальне значення. Якщо їх не виявляти і не врегульовувати належним чином, вони можуть підірвати доброчесність посадових осіб, рішень, установ та урядів і, зрештою, призвести до того, що приватні інтереси захоплять політичний процес (OECD, 2004[15]). Управління конфліктами інтересів допомагає вирівняти ігрове поле та забезпечити справедливий і адекватний доступ зацікавлених сторін до політиків і процесів вироблення політики. Рекомендації Ради ОЕСР щодо керівних принципів управління конфліктом інтересів на державній службі містять визначення, яке сприяє ефективному виявленню та управлінню такими ситуаціями:
«Конфлікт інтересів» передбачає конфлікт між державним обов'язком і приватними інтересами державного службовця, в якому державний службовець має приватні інтереси, які можуть неналежним чином вплинути на виконання ним своїх офіційних обов'язків і повноважень. (OECD, 2004[15])
Уряди можуть встановити чіткі правила щодо того, що очікується від публічних службовців у запобіганні та врегулюванні ситуацій конфлікту інтересів як під час вступу на публічну службу, так і протягом усієї їхньої кар'єри (детальніше див. Глави 1 і 4). У правилах має бути чітко зазначено, що публічні службовці несуть відповідальність за врегулювання та запобігання конфлікту інтересів. Крім того, правила повинні містити чіткий і реалістичний опис обставин і відносин, які можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів. Опис ситуацій конфлікту інтересів повинен відповідати ідеї, що існують ситуації, в яких приватні інтереси та зв'язки публічного службовця створюють або потенційно можуть створити конфлікт з належним виконанням службових обов'язків. Опис також має визнавати, що громадські організації несуть відповідальність за визначення ситуацій та видів діяльності, які є несумісними з їхньою роллю або громадськими обов'язками. Чіткі правила та описи допомагають сформувати спільне розуміння ситуацій конфлікту інтересів у публічному секторі, а також із зовнішніми партнерами, підвищуючи прозорість і доброчесність у процесах прийняття публічних рішень.
Для того, щоб працівники розуміли свої обов'язки в рамках заходів щодо врегулювання конфлікту інтересів, уряди можуть залучати працівників та їхніх представників до перегляду існуючої політики щодо конфлікту інтересів, консультуватися з державними службовцями щодо майбутніх заходів із запобігання конфлікту інтересів, а також забезпечувати розбудову потенціалу державних службовців для набуття знань та навичок щодо врегулювання конфлікту інтересів. Громадські організації також можуть публікувати політику щодо конфлікту інтересів, регулярно нагадувати про неї та забезпечувати наявність і доступність правил і процедур. Крім того, оскільки запобігання та врегулювання конфлікту інтересів є обов'язком приватного сектору, громадські організації можуть підвищувати обізнаність щодо стандартів поведінки, спрямованих на запобігання та пом'якшення конфлікту інтересів державних службовців (докладніше див. Главу 4).
Крім того, громадським організаціям необхідно забезпечити наявність спеціальних заходів щодо посад, пов'язаних із ризиком, таких як державні закупівлі, збір доходів або ліцензування, а також щодо ситуацій, пов'язаних із ризиком, таких як працевлаштування до та після роботи на державній службі, додаткова зайнятість або призначення на роботу за сумісництвом. Заходи можуть включати відсторонення (тимчасове або постійне), відвід або обмеження, переведення або реорганізацію, а також відставку (детальніше див. Главу 4).
Крім того, для забезпечення реалізації політики щодо конфлікту інтересів критично важливим є чіткий розподіл обов'язків (докладніше див. Главу 2). Деякі уряди покладають відповідальність на централізований орган, тоді як інші мають централізований орган з контактними особами в кожному міністерстві чи відомстві. Наприклад, у виконавчій гілці влади Сполучених Штатів центральним наглядовим органом з питань етики є Управління урядової етики, якому допомагають контактні особи - так звані уповноважені з питань етики - у кожному виконавчому відомстві. Ключовим моментом є забезпечення політичної відповідальності шляхом визначення функції, відповідальної за розробку та підтримку політики і процедур щодо конфлікту інтересів.
Нарешті, для забезпечення ефективної підзвітності в управлінні та запобіганні ситуацій конфлікту інтересів громадські організації можуть запровадити чіткі процедури виявлення правопорушень, пов'язаних з конфліктом інтересів, та пропорційні наслідки за недотримання політики щодо конфлікту інтересів (включаючи дисциплінарні санкції). Громадські організації також можуть розробити механізми моніторингу для виявлення порушень політики, які можуть включати, наприклад, механізми розгляду скарг на порушення.
Вжито заходів для управління розкриттям інформації про активи та інтереси
Розкриття інформації про активи та інтереси широко поширене серед урядів країн-членів ОЕСР (OECD, 2015[16]). Сприяючи прозорості, розкриття інформації допомагає зміцнити механізми підзвітності та гарантії проти неналежного впливу на політиків і процеси вироблення політики. Крім того, впровадження механізмів розкриття інформації про активи та інтереси допомагає виявляти та запобігати неетичній поведінці та зловживанню владою на публічній службі, а також ризикам відмивання грошей та корупції (Rossi, Pop and Berger, 2017[17]). У випадках, коли декларуванню підлягають як інтереси, так і активи, уряди обирають або одну єдину форму розкриття інформації, як у Мексиці, або дві окремі форми, як у Франції, Литві та Португалії. Положення про розкриття інформації охоплюють фінансові та нефінансові активи та інтереси, якими володіють публічні службовці, зокрема:
фінансові: реальні активи та особисте майно (будинки, земельні ділянки, човни, коштовності, твори мистецтва тощо), фінансові активи та інвестиції, цінні папери та акції, трасти, доходи, нематеріальні активи (ліцензії, дозволи, права інтелектуальної власності), зобов'язання, оплачуване членство, посади та діяльність за межами держави, а також державні контракти
нефінансові: неоплачуване членство, посади та діяльність поза межами держави, функції подружжя або партнера тощо.
Іноді уряди вимагають від державних службовців декларувати додаткову інформацію, таку як бенефіціарна власність або контроль над компаніями, подарунки та спонсорські поїздки, витрати та транзакції під час виконання службових обов'язків, робота та діяльність до призначення на посаду, функції та діяльність дітей та інших родичів, тощо.
Чітко визначені цілі, які переслідують процеси розкриття та перевірки інформації про активи та інтереси, мають важливе значення для забезпечення їхньої ефективної реалізації. Деякі механізми декларування спрямовані на виявлення незаконного збагачення, інші - на запобігання конфлікту інтересів, а треті - і на те, і на інше. Як такі, ці механізми сприяють підвищенню підзвітності державних службовців перед наглядовими інституціями та громадськістю. Вони допомагають виявляти фінансові та нефінансові інтереси, які можуть впливати на їхні рішення. Однак для ефективного впровадження цих механізмів необхідно забезпечити перевірку дотримання вимог щодо розкриття інформації, а також перевірку точності та повноти її змісту. Ці процеси можуть передбачати залучення спеціальних людських ресурсів з необхідними технічними навичками та включати перехресну перевірку інформації з іншими загальнодоступними джерелами даних (нерухомість, державні реєстри компаній тощо) та адміністративними базами даних (податкова адміністрація, підрозділи по боротьбі з відмиванням грошей, бази даних закупівель тощо). Проведення верифікаційних процедур з метою запобігання або виявлення конфлікту інтересів:
Дотримання обмежень, спрямованих на зміцнення публічної доброчесності, зокрема, щодо забороненої позаслужбової діяльності (правила несумісності), позбавлення фінансових інтересів, обмежень після звільнення з роботи тощо. Недотримання цих обмежень і вимог може призвести до санкцій.
Виявлення конкретних інтересів або видів діяльності, які можуть призвести до виникнення ситуацій потенційного, реального чи очевидного конфлікту інтересів з обов'язками та посадою публічного службовця.
Крім того, чіткі цілі та відповідні процеси перевірки допомагають забезпечити регулярність розкриття та перевірки. Часто передбачено розкриття інформації до або після вступу на державну службу та звільнення з неї. Ці процеси допомагають виявити потенційні конфлікти інтересів на публічних посадах або під час працевлаштування після закінчення публічної служби. У проміжках між цими процесами уряди можуть приймати рішення про додаткове розкриття інформації на регулярній основі (щорічно або кожні два роки) або коли відбуваються зміни в державних обов'язках або в активах та інтересах державних службовців, щоб виявити будь-які проблеми, які можуть виникнути в результаті таких змін. Якщо сфера, на яку поширюються вимоги щодо розкриття інформації, є значною та/або частота проведення перевірок є вищою, необхідно застосовувати підхід, що базується на оцінці ризиків, для визначення пріоритетності заходів контролю.
Нормативно-правова база може також передбачати механізми прозорості, пропорційні виконуваним функціям і ризикам для доброчесності, щоб сприяти не лише управлінню, але й запобіганню конфлікту інтересів у публічному секторі. Використовуються різні методи, щоб зробити інформацію публічною та доступною. Вони включають публікацію декларацій про зацікавленість, як у Франції, Латвії та Мексиці; надання резюме декларацій, як у Канаді; або публікацію резюме декларацій про майно в Офіційному державному віснику та декларацій про діяльність за запитом, як в Іспанії. Оприлюднення інформації про інтерес або потенційний конфлікт інтересів може також покладатися на публічне розкриття інформації ad hoc - наприклад, під час дебатів у парламентському комітеті або на пленарному засіданні, як у Палаті громад Великої Британії (House of Commons, 2009[18]).
Оприлюднення інформації також допомагає інформувати громадськість про інтереси, зв'язки та потенційну упередженість державних службовців у процесі формування політики, забезпечуючи таким чином додатковий механізм підзвітності та контролю. Оприлюднена інформація може бути повторно використана для журналістських розслідувань журналістами та іншими юрисдикціями, для досліджень науковцями та аналітичними центрами, а також для адвокації організаціями громадянського суспільства. Це дозволяє притягати державних службовців до відповідальності та перевіряти, чи ефективно вони вжили спеціальних заходів для врегулювання конфлікту інтересів.
Впроваджені заходи, спрямовані на забезпечення прозорості та доброчесності лобістської діяльності
Лобіювання - це «усне або письмове спілкування з державним чиновником з метою впливу на законодавство, політику або адміністративні рішення» (OECD, 2010[19]). Лобіювання надає особам, які приймають рішення, цінні ідеї та інформацію, а також може полегшити доступ зацікавлених сторін до розробки та впровадження політики. Проте часто його сприймають як такий, що підриває рівний доступ і перешкоджає справедливому, неупередженому та ефективному виробленню політики, оскільки він може бути механізмом, що використовується впливовими групами або окремими інтересами для впливу на закони та нормативні акти на шкоду суспільним інтересам. Дійсно, практики впливу на державну політику виходять за рамки лобіювання і можуть включати безліч інших дій, таких як спонсорство, фінансування досліджень та освіти, фінансування організацій, благодійність та підтримка адвокаційних мереж. Неправомірний вплив також може здійснюватися без безпосередньої участі або відома осіб, які приймають рішення, шляхом маніпулювання наданою їм інформацією або встановлення тісних соціальних чи емоційних зв'язків з ними (OECD, 2017[13]).
Рекомендація Ради ОЕСР щодо принципів прозорості та доброчесності в лобіюванні визначає наступні заходи для забезпечення того, щоб лобіювання було корисним інструментом для формування політики:
встановлення чітких визначень понять «лобісти» та «лобіювання»
підвищення прозорості лобістської діяльності
розвиток культури доброчесності у відносинах між лобістами та державними службовцями
забезпечення ефективної імплементації, дотримання та перегляду (OECD, 2010[19]).
Уряди можуть забезпечити чітке визначення лобіювання та лобістів, визначивши суб'єктів, на яких поширюється дія правил та положень про лобіювання. Деякі країни, такі як Велика Британія, обирають вузьку сферу, яка включає лише консультантів або штатних лобістів, тоді як інші охоплюють ширші категорії, такі як організації громадянського суспільства, бізнес та інші, як це має місце у Франції та Ірландії (Вставка 13.1). Дійсно, включення широкого кола суб'єктів у визначення лобіювання, таких як штатні лобісти або лобісти-консультанти, торгові та бізнес-асоціації, профспілки, аналітичні центри або ОГС, може допомогти забезпечити чіткість у визначенні того, хто має вплив на процес вироблення політики. Крім того, уряди можуть визначати типи комунікації з державними службовцями, які вважаються або не вважаються лобіюванням, як у випадку з ірландським Законом про регулювання лобіювання (Вставка 13.1).
Для підвищення прозорості лобістської діяльності уряди можуть вимагати від лобістів розкриття інформації, включаючи їхні імена, контактні дані, ім'я роботодавця та імена клієнтів, а також інформацію про те, чи є лобіст колишнім державним службовцем, чи отримує він будь-яке державне фінансування, чи бере участь у політичних кампаніях. Уряди також можуть сприяти контролю за лобістською діяльністю, забезпечуючи своєчасне, надійне, доступне та зрозуміле оприлюднення звітів про цю діяльність. Крім того, створення відкритих і зручних для користувачів реєстрів може полегшити доступ громадськості до даних про лобістську діяльність. Це можна зробити, наприклад, за допомогою відкритого онлайн-реєстру (як це зроблено в Канаді, Франції та Ірландії, серед інших країн). Для забезпечення високого рівня дотримання законодавства та своєчасного розкриття відповідної інформації лобістами, реєстрація або подання декларацій повинні бути простими. Це може передбачати надання загальних списків для розкриття основної інформації або контекстних інструкцій для відповідей на поширені запитання та підтримки лобістів під час цих процесів, а також надання їм доступу до попередніх реєстрацій, звітів та декларацій, їх оновлення та внесення змін, коли це необхідно. Розробка цих інструментів вимагає спеціальних фінансових і людських ресурсів, а також можливостей і навичок для підтримки як розробки, так і впровадження цих інструментів.
Розвиток культури доброчесності у взаємодії між державними службовцями та лобістами вимагає чітких правил і керівних принципів поведінки для державних службовців. Це включає в себе принципи, стандарти та процедури, які дають державним службовцям чіткі вказівки щодо того, як взаємодіяти та спілкуватися з лобістами (OECD, 2014[20]). Наприклад, в Ірландії за результатами широкомасштабних консультацій було розроблено кодекс поведінки, яким мають керуватися державні службовці (Вставка 13.1). Такий консультативний процес допомагає залучити зацікавлені сторони до процесу, зрозуміти їхні обмеження, потенційні непорозуміння та вимоги, а також забезпечити більшу прийнятність та виконання правил.
Вставка 13.1. Регулювання лобіювання та Кодекс поведінки осіб, які здійснюють лобістську діяльність в Ірландії
Ірландське законодавство про лобіювання було розроблено на основі широкого консультаційного процесу, в ході якого були зібрані думки щодо його дизайну, структури та впровадження, а також на основі Рекомендацій ОЕСР щодо принципів прозорості та доброчесності в лобіюванні.
Закон «Про регулювання лобіювання» 2015 року є простим і всеосяжним: будь-яка фізична особа, компанія або ОГС, яка прагне прямо чи опосередковано впливати на посадових осіб з політичних питань, повинна зареєструватися в державному реєстрі та розкривати інформацію про будь-яку лобістську діяльність. Правила охоплюють будь-які зустрічі з високопосадовцями, а також листи, електронні повідомлення або твіти, що мають на меті вплинути на політику.
Згідно з положенням, лобістом є кожен, хто має у своєму штаті більше 10 осіб, працює на адвокаційний орган, є професіоналом, якому клієнт платить за комунікацію від чийогось імені, або займається комунікацією з питань розвитку земельних ресурсів. Усі фізичні та юридичні особи, які підпадають під це визначення, зобов'язані реєструвати та розкривати інформацію про лобістську діяльність, яку вони здійснюють, а також дотримуватися встановленого кодексу поведінки.
28 листопада 2018 року Комісія з питань стандартів державної служби оприлюднила Кодекс поведінки для осіб, які займаються лобістською діяльністю. Він набув чинності 1 січня 2019 року і буде переглядатися кожні три роки. Визначення цього кодексу також ґрунтувалося на широкому процесі консультацій із залученням місцевих, національних та міжнародних суб'єктів. Усі матеріали консультацій були оприлюднені на веб-сайті Комісії разом із кодексом.
Кодекс встановлює вісім принципів, що регулюють лобістську діяльність:
Демонструвати повагу до державних органів
Діяти чесно та доброчесно
Забезпечувати точність інформації
Розкривати інформацію про особу та мету лобістської діяльності
Зберігати конфіденційність
Уникати неналежного впливу
Дотримуватися положень Закону «Про регулювання лобіювання»
Дотримання Кодексу поведінки.
Крім того, самі лобісти можуть забезпечити доброчесність у взаємодії з державними службовцями за допомогою механізмів саморегулювання, таких як кодекс поведінки та система моніторингу і контролю за його дотриманням. Існує низка заходів, спрямованих на забезпечення дотримання високих стандартів поведінки в лобіюванні, зокрема Венеціанський кодекс, Афінський кодекс, Лісабонський кодекс, Стокгольмська хартія та Брюссельський кодекс, а також регіональні кодекси та хартії професійних організацій (стислий огляд цих кодексів і стандартів, а також інших заходів саморегулювання див. (Transparency International Ireland, 2015[24]; OECD, 2012[25])
Забезпечення доброчесності в лобіюванні також передбачає встановлення стандартів для державних службовців, які залишають посаду, щоб запобігти конфлікту інтересів під час пошуку нової посади, перешкоджати неправомірному використанню «конфіденційної інформації» та уникати «переходу на інший бік» у конкретних процесах, в яких колишні державні службовці брали значну участь (Вставка 13.2) (OECD, 2014[20]). Часові обмеження, або періоди «охолодження», є корисним інструментом для обмеження лобіювання, «переходу на інший бік» та використання інсайдерської інформації після виходу на державну службу.
Вставка 13.2. Періоди охолодження в країнах-членах ОЕСР: окремі приклади
Існують значні відмінності як між країнами, так і всередині країн, які використовують періоди охолодження відповідно до позиції, коли мова йде про прийняті часові обмеження. Наприклад:
В Австралії стаття 7 Кодексу поведінки у сфері лобіювання встановлює період «охолодження» тривалістю 18 місяців для міністрів і парламентських секретарів та 12 місяців для співробітників міністерств. Протягом цього часу першим заборонено займатися лобістською діяльністю, що стосується будь-якого питання, над яким вони працювали протягом останніх 18 місяців роботи, а другим - протягом останніх 12 місяців.
У Канаді Закон про лобіювання забороняє «колишнім призначеним державним службовцям» здійснювати більшість видів лобістської діяльності протягом п'яти років.
В Італії спеціальне національне законодавство (d. lgs. 165/2001, ст. 53, c. 16-ter, зі змінами, внесеними Законом про боротьбу з корупцією № 190/2012) забороняють державним службовцям, які обіймали керівні та переговорні посади протягом останніх трьох років, виконувати відповідні обов'язки в приватному секторі.
У Великій Британії Кодекс міністрів не дозволяє міністрам лобіювати інтереси уряду протягом двох років після того, як вони залишають посаду. Більше того, британські міністри та високопосадовці повинні отримати дозвіл Консультативного комітету з ділових призначень перед тим, як обійняти будь-яку нову оплачувану чи неоплачувану посаду протягом двох років після звільнення з посади міністра чи служби в королівській адміністрації.
У Сполучених Штатах посадовим особам, відповідальним за державні закупівлі, заборонено приймати компенсацію від підрядника протягом одного року після звільнення з державної служби, якщо вони виконували певні функції, пов'язані з прийняттям рішень щодо контракту, який було укладено з цим підрядником. Вони також зобов'язані розкривати будь-які контакти щодо працевлаштування на недержавних підприємствах оферентом в рамках активних закупівель і або відхиляти такі пропозиції про працевлаштування, або дискваліфікувати себе від подальшої участі в закупівлях.
При визначенні тривалості періодів «охолодження» необхідно враховувати, чи є вони справедливими, пропорційними та обґрунтованими з огляду на серйозність потенційного правопорушення. Тривалість обмежень також необхідно адаптувати залежно від типу проблемної сфери та рівня посади. Наприклад, заборона на лобіювання може бути доречною на певний період часу, але обмеження на використання інсайдерської інформації має бути довічним або доти, доки чутлива інформація не стане надбанням громадськості.
Джерело: (OECD, 2010[26]) Світовий банк, ОЕСР та G20 (готується до друку), Запобігання та управління конфліктами інтересів: Посібник з найкращих практик.
Ефективна реалізація заходів з лобіювання вимагає дотримання нормативно-правової бази, а також її перегляду. Уряди можуть підтримати впровадження шляхом створення функцій моніторингу з необхідними можливостями для виявлення недотримання вимог щодо реєстрації та розкриття інформації, а також помилок у поданій інформації. Крім того, уряди можуть встановлювати чіткі та переконливі санкції за порушення стандартів або кодексу поведінки (OECD, 2014[20]), хоча, як показано на Рисунок 13.3, лише кілька країн мають реєстр лобіювання, до якого застосовуються санкції. Наприклад, у Франції, після виявлення порушення етичних правил та після офіційного повідомлення фізичної або юридичної особи, будь-яке нове нехтування правилами протягом наступних трьох років може призвести до однорічного ув'язнення та штрафу в розмірі 15 000 євро (HATVP, 2018[27]).
Рисунок 13.3. Лобістські реєстри в країнах ОЕСР
Джерело: База даних ОЕСР 2018 PMR, http://oe.cd/pmr.
Заходи для забезпечення прозорості та доброчесності у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній вже впроваджено
Забезпечення прозорості та доброчесності у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній має вирішальне значення для формування політики. Фінансові внески дозволяють фізичним та юридичним особам спрямовувати свою підтримку кандидатам, політичним партіям та конкретним питанням, які їх цікавлять. Вони є необхідним ресурсом для кандидатів і партій, щоб брати участь у виборах і поширювати ідеї та маніфести. Однак фінансування політичних партій може також створювати значні ризики для доброчесності процесу прийняття рішень. Якщо фінансування політичних партій та виборчих кампаній не регулюється належним чином, гроші можуть стати інструментом неправомірного впливу та захоплення політики. Забезпечення прозорості у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній має на меті зменшити ризики захоплення політичної влади (OECD, 2016[28]).
Рамкова програма ОЕСР з фінансування демократії визначає ключові елементи надійної правової бази для забезпечення прозорості та доброчесності у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній, і включає в себе:
сприяння рівним умовам гри
забезпечення прозорості та підзвітності
сприяння розвитку культури доброчесності
забезпечення дотримання та перевірки (OECD, 2016[28]).
Для забезпечення рівних правил гри існує низка правових та політичних можливостей. Наприклад, щоб збалансувати фінансування з державних і приватних джерел, уряди (або відповідні органи, що регулюють діяльність політичних партій і фінансування виборчих кампаній) можуть надавати пряме фінансування політичним партіям або кандидатам на основі чітких і справедливих критеріїв, таких як рівний доступ і пропорційність. Також можуть використовуватися інші інструменти, такі як непряме фінансування, включаючи податкові пільги, та субсидований доступ до засобів масової інформації та конференц-залів. При визначенні рівня прямого та непрямого фінансування слід враховувати кілька міркувань. Якщо державне фінансування є надто обмежувальним, воно може перешкоджати створенню нових партій, але якщо воно є надто вседозволеним, то може сприяти створенню фіктивних партій. Таким чином, законодавча база може дозволити партіям конкурувати і вирівнювати нерівність за допомогою грошових або натуральних субсидій, зберігаючи при цьому можливість для приватних внесків. Водночас, заборона певних видів приватних внесків, включаючи анонімні пожертви, внески від іноземних держав чи підприємств, а також від державних підприємств, допомагає забезпечити баланс інтересів. На Рисунок 13.4 наведено огляд типів заборон на приватне фінансування в країнах ОЕСР. Крім того, уряди (або відповідні органи, що регулюють діяльність політичних партій та фінансування виборчих кампаній) можуть заборонити використання державних коштів та ресурсів на користь або проти політичних партій під час виборчої кампанії. Вони також можуть включити в законодавчу базу заходи, що вимагають обмеження витрат на виборчу кампанію для політичних партій, кандидатів і третіх осіб.
Рисунок 13.4. Заборони на приватне фінансування в країнах ОЕСР
Джерело: IDEA, База даних політичного фінансування, https://www.idea.int/data-tools/data/political-finance-database.
Другий елемент включає заходи з прозорості та підзвітності. Розкриття достатньої та актуальної фінансової інформації про політичні партії та кандидатів допомагає зрозуміти приватні інтереси, що стоять за внесками, механізми та джерела фінансування, а також їхній потенційний вплив на політичну конкуренцію та процеси прийняття рішень (OECD, 2017[13]). З цією метою уряди (або відповідні органи, що регулюють діяльність політичних партій та фінансування виборчих кампаній) можуть вимагати, щоб усі внески на користь політичних партій та кандидатів були зареєстровані. При цьому вони повинні пам'ятати про право донорів на недоторканність приватного життя та захист даних і вимагати від політичних партій оприлюднення фінансових звітів, включаючи всі внески, що перевищують встановлену межу (як це відбувається в США - див. Вставка 13.3). Крім того, уряди (або відповідні органи, що регулюють діяльність політичних партій та фінансування виборчих кампаній) можуть вимагати від політичних партій та кандидатів звітувати про свої фінансові витрати під час виборчої кампанії. Нарешті, уряди (або відповідні органи, що регулюють діяльність політичних партій та фінансування виборчих кампаній) можуть застосовувати правила щодо бенефіціарних власників, які вимагають обов'язкового розкриття даних про компанії з метою ідентифікації власників корпорацій, створення центрального реєстру та забезпечення доступу до цієї інформації для широкої громадськості.
Вставка 13.3. Прозорість та доступність інформації в США
Федеральний закон про виборчі кампанії 1971 року (FECA) зобов'язує політичні комітети подавати фінансові звіти до Федеральної виборчої комісії (ФВК), яка, в свою чергу, робить їх загальнодоступними особисто в офісах ФВК у Вашингтоні або онлайн. ФВК розробила детальні стандартні форми для використання, які вимагають, серед іншого, точної інформації про внески, донорів, виплати та одержувачів. Усі внески на користь федеральних кандидатів агрегуються на основі виборчого циклу, який починається в перший день після дати попередніх загальних виборів і закінчується в день виборів, тоді як внески на користь політичних партій та інших політичних комітетів агрегуються на основі календарного року.
Інтенсивність звітності може відрізнятися. Наприклад, національний партійний комітет зобов'язаний подавати щомісячні звіти як у виборчі, так і в невиборчі роки; головний виборчий комітет кандидата в конгрес повинен подавати фінансовий звіт за 12 днів до виборів і ще один звіт через 30 днів після виборів на додаток до квартальних звітів щороку. FECA передбачає, що фінансові звіти мають бути оприлюднені протягом 48 годин; однак у більшості випадків ФВК вдається зробити звіти доступними в Інтернеті протягом 24 годин.
Джерело: (Federal Election Commission, 2019[29]).
Регулювання фінансування політичних партій та виборчих кампаній не може бути ефективним без розвитку культури доброчесності. Сам по собі контроль за фінансуванням партій та виборчих кампаній може призвести до перенаправлення коштів, витрачених на здобуття політичного впливу через лобіювання та фінансування третіх сторін. Тому певні елементи системи доброчесності є особливо важливими для формування культури доброчесності серед тих, хто отримує фінансування політичних партій та виборчих кампаній. До них належать встановлення стандартів доброчесності та політики щодо конфлікту інтересів, забезпечення доброчесності в управлінні людськими ресурсами, розбудова спроможності та надання рекомендацій, впровадження політики викривання, а також механізмів контролю та аудиту (докладніше див. Глави 4, 7-10 та 12).
Нарешті, для забезпечення прозорості та доброчесності у фінансуванні політичних партій і кампаній необхідні механізми контролю та нагляду. Зокрема, незалежний орган, уповноважений здійснювати нагляд за фінансуванням політичних партій та виборчих кампаній, забезпечує нагляд за всією системою. Орган нагляду повинен мати чітко визначені та адекватні повноваження, а також фінансові та людські ресурси. Цей орган може мати повноваження перевіряти фінансові звіти кандидатів і політичних партій, проводити розслідування та передавати справи до суду. Багато інституцій, відповідальних за перевірку фінансових звітів та/або розслідування порушень законодавства про політичне фінансування, також мають право накладати санкції. Так відбувається, наприклад, в Естонії, Латвії, Литві та Іспанії. В інших випадках, коли порушення розслідуються і встановлюються, справи передаються до судових органів або органів, які мають право накладати санкції, як, наприклад, у Франції, Греції, Словенії, Ірландії та Сполучених Штатах Америки. Санкції повинні бути ефективними, пропорційними порушенням і завданим збиткам, а також стримуючими. У країнах ОЕСР санкції можуть варіюватися від адміністративних стягнень до конфіскації, обов'язкових виправних заходів, втрати державного фінансування, скасування реєстрації та/або кримінального покарання.
13.2.4. Правове, політичне та громадське середовище підтримує ефективний громадський простір і, таким чином, сильне громадянське суспільство
Організації громадянського суспільства, профспілки та незалежні засоби масової інформації (далі «громадянське суспільство») можуть відігравати роль наглядових органів у моніторингу діяльності уряду. Активне та зацікавлене громадянське суспільство може піддавати дії уряду громадському контролю за виконанням обов'язків, використанням повноважень, розподілом та витрачанням державних коштів. Проте ефективна участь громадянського суспільства залежить від кількох ключових факторів. По-перше, вирішальне значення має наявність сприятливої правової бази, яка дозволяє громадянському суспільству брати участь у всіх аспектах життя суспільства без політичних чи юридичних (в тому числі фінансових) обмежень. По-друге, важлива готовність держави до конструктивної взаємодії з громадянським суспільством. Як зазначалося в Розділі 13.2.2, зміцнення відносин між урядом та громадянами покращує якість політики шляхом інтеграції різних точок зору та підвищення довіри громадськості до уряду та його дій. По-третє, суб'єкти громадянського суспільства також повинні демонструвати тверду прихильність до доброчесності у своїх організаціях (докладніше див. Главу 5). У решті частини цього розділу розглядаються елементи, які мають бути в наявності для підтримки організацій громадянського суспільства та медіа-інституцій у виконанні їхньої ролі наглядових органів.
Вжиті заходи для того, щоб організації громадянського суспільства могли виконувати свою роль наглядових органів
Основними заходами, що забезпечують виконання організаціями громадянського суспільства своїх функцій, є свобода думки та вираження поглядів, свобода об'єднань, мирних зібрань та право на участь в управлінні державними справами. Ці принципи закріплені в міжнародному законодавстві з прав людини і перенесені в національні правові системи. Хоча країни можуть відрізнятися у способах реалізації кожної з цих свобод, наступні заходи мають вирішальне значення:
сприяння свободі думки та вираження поглядів, включаючи вільнупресу та інші засоби масової інформації, що працюють без цензури та перешкод
забезпечення гарантій свободи об'єднань4 за допомогою мінімальних правових та адміністративних положень, які сприяють простому повідомленню нейтрального органу та є доступними для всіх за невелику плату або безкоштовно, без обов'язкової реєстрації для здійснення базових операцій
підтримка свободи мирних зібрань5 за допомогою встановленої в законі презумпції мирного характеру зібрань, а також законів, які визначають, що кожен має право організовувати та брати участь у зборах і демонстраціях без дозволу або попереднього узгодження; або, де це можливо, чітко визначених і раціональних критеріїв для реєстрації, заснованих на кількості учасників
заохочення права на участь в управлінні державними справами шляхом включення правових положень, які деталізують рівні права та можливості для всіх статей і громад щодо участі в державних установах і політичних органах, а також положень, які уможливлюють залучення зацікавлених сторін та нагляд за діями уряду (UN High Commissioner for Human Rights, 2016[30]).
Країни повинні забезпечити наявність законодавства та інституцій для захисту життя, свободи, фізичної недоторканності та приватного життя суб'єктів громадянського суспільства від свавільного втручання з боку держави. На додаток до забезпечення того, щоб ці свободи були закріплені в юридичному тексті, країни також можуть підтримувати сприятливе середовище через доступ до механізмів правосуддя. Це включає доступ до незалежної та ефективної судової системи, національних правозахисних установ, а також регіональних і міжнародних механізмів захисту прав людини (UN High Commissioner for Human Rights, 2016[30]).
Для того, щоб бути ефективною, правова база повинна доповнюватися політичним і суспільним середовищем, яке визнає і підтримує цінність незалежного, залученого і активного громадянського суспільства. Уряди мають у своєму розпорядженні низку інструментів для підтримки громадянського суспільства. Вони включають підтримку програм громадянської освіти, які сприяють залученню учнів до громадянського суспільства; механізми залучення суб'єктів громадянського суспільства до розробки політики (як зазначено в Розділі 13.2.2) та використання нагород і відзнак для підкреслення внеску громадянського суспільства в політичний і суспільний ландшафт (UN High Commissioner for Human Rights, 2016[30]). Крім того, як зазначено в Розділі 13.2.1, доступ до інформації та відкритих даних також є важливими компонентами сприятливого середовища для громадянського суспільства.
Вжиті заходи для того, щоб ЗМІ могли виконувати свою роль наглядового органу
Незалежні ЗМІ є важливим інструментом боротьби з корупцією, оскільки вони можуть висвітлювати випадки шахрайства та зловживання владою, які в іншому випадку можуть залишатися прихованими. Однак розслідування корупції може бути дуже небезпечною справою. У всьому світі журналісти-розслідувачі стикаються із загрозами своїй безпеці, включаючи смерть, поранення, переслідування або незаконне затримання. Тому вкрай важливо, щоб існували законодавчі заходи для захисту журналістів, включаючи забезпечення належного втручання, коли журналісти отримують погрози (Council of Europe, 2016[31]).
Ефективність незалежних ЗМІ у боротьбі з корупцією може бути ще більше підірвана, якщо немає достатнього захисту журналістів та їхніх джерел від потенційної відплати.6 Для громадян може бути небезпечно надавати журналістам інформацію, особливо якщо ця інформація стосується серйозних правопорушень або корупції. Тому правова база повинна захищати джерела журналістів (Council of Europe, 2016[31]). Дуже важливо чітко визначити ці обмеження, щоб журналісти могли достовірно інформувати свої потенційні джерела про ризики, пов'язані з розкриттям інформації.
Хоча закони про наклеп можуть відігравати певну роль у запобіганні наклепу на невинних осіб, винятки зі свободи вираження поглядів мають бути вузько визначеними, щоб захистити приватне життя інших людей. Винятки не можна використовувати в поєднанні з суворими покараннями (включно з ув'язненням), які мають на меті утримати ЗМІ від висвітлення випадків корупції. Навіть некримінальні закони про наклеп можуть призвести до самоцензури ЗМІ, тому їх слід розробляти якомога ретельніше і чіткіше.
Плюралізм власників ЗМІ також сприяє більш ефективному наглядовому органу, зменшуючи ризик того, що громадська думка буде домінувати під впливом одного актора. Покладаючись лише на державні ЗМІ, важко визначити, чи є репортажі об'єктивними. Аналогічно, покладання лише на приватні ЗМІ може призвести до появи медіа-магнатів, які використовують своє становище для надмірного впливу на новинний контент. Тому вибір на користь поєднання державних і приватних ЗМІ та сприяння їхньому розвитку може допомогти забезпечити баланс (Stapenhurst, 2000[32]). Так само важливим компонентом є прозорість у питаннях власності на ЗМІ. Для того, щоб громадськість могла оцінити об'єктивність конкретних ЗМІ, а уряд - оцінити різноманітність ЗМІ, бізнес-інтереси власників ЗМІ мають бути прозорими та доступними для всіх. Якщо власник ЗМІ веде бізнес з урядом, прозорість є ще більш важливою для запобігання будь-яким формам неправомірного політичного впливу. Уряди можуть розглянути можливість запровадження заходів, які вимагатимуть розкриття бізнес-інтересів перед незалежним регулятором або безпосередньо перед громадськістю у формі публічно доступного реєстру, або і того, і іншого. Уряди також можуть розглянути можливість запровадження заходів прозорості для визначення бенефіціарних власників засобів масової інформації, особливо в секторі телерадіомовлення.
13.3. Виклики
Хоча вони можуть відрізнятися в залежності від національного контексту, виклики на шляху до участі включають в себе наступні:
зміцнення адміністративного потенціалу для забезпечення змістовної участі
впровадження правил переходу чиновників після відставки до приватних компаній, які вони раніше контролювали.
13.3.1. Зміцнення адміністративного потенціалу для забезпечення змістовної участі
Хоча посилення відкритості, підвищення прозорості та забезпечення інклюзивних процесів прийняття рішень допомагає сприяти доброчесності у прийнятті рішень, їх реалізація залишається спільною проблемою для більшості країн. Це значною мірою пов'язано з проблемою низької адміністративної спроможності - зокрема, слабкими мандатами, плануванням чи стимулами або несприятливою адміністративною культурою.
Забезпечення того, щоб залучення зацікавлених сторін стало реальністю, вимагає культурних змін у діяльності державної служби. Як зазначалося вище, залучення зацікавлених сторін має відбуватися не лише наприкінці процесу, а протягом усього політичного циклу - від формування порядку денного до оцінювання політики. Ефективним першим кроком може стати загальнодержавна політика, яка встановлює вимоги та цілі залучення зацікавлених сторін, і яка має бути підкріплена зобов'язанням вищого керівництва залучати громадян до розробки державної політики. Забезпечення державних службовців можливостями для навчання ефективним методам, а також ресурсами (часовими та фінансовими) для проведення повноцінної роботи із зацікавленими сторонами також є ключовим фактором. Дійсно, успішне залучення зацікавлених сторін залежить від достатнього і стратегічного планування, щоб забезпечити наявність необхідних ресурсів і можливостей для представництва, модерації, аналізу та арбітражу в громаді.
Нарешті, як зазначалося вище, для запобігання маніпулюванню процесом залучення зацікавлених сторін необхідні рекомендації для державних службовців щодо забезпечення прозорості та справедливості цього процесу. Хоча уряди не зобов'язані систематично приймати всі пропозиції, отримані під час процесу, особи, які формують політику, повинні відкрито і прозоро викладати причини відхилення пропозицій і нести відповідальність за свої рішення.
13.3.2. Впровадження правил переходу чиновників після відставки до приватних компаній, які вони раніше контролювали
Конфлікти інтересів можуть виникати і становити ризик політичного захоплення під час переходу з однієї посади на іншу в державному та приватному секторах. Коли функції охоплюють сфери, які були закриті або безпосередньо контролювалися колишнім державним службовцем, цей так званий перехід чиновників після відставки до приватних компаній, які вони раніше контролювали, може сприйматися як надання несправедливої переваги з точки зору інформації, зв'язків або будь-якого іншого виду переваг, отриманих на попередній державній посаді. У деяких випадках у публічних службовців може виникнути спокуса приймати рішення або створювати враження, що вони приймають рішення не в інтересах суспільства, а в інтересах колишнього або майбутнього роботодавця. Враховуючи зростаючу мобільність осіб між державним і приватним секторами та досвід, набутий особами в цих секторах, це явище, ймовірно, зростатиме, і проблеми з переходом чиновників до приватних компаній можуть виникати в таких ситуаціях, як:
пошук майбутньої роботи за межами державної служби
лобіювання колишніх державних роботодавців
використання «інсайдерської інформації»
працевлаштування на державну службу для виконання тих самих завдань, що й у колишньому приватному секторі
повторне працевлаштування на державну службу, наприклад, у якості консультанта, для виконання завдань, подібних до тих, що виконувалися на колишній державній службі.
Одним із головних викликів у впровадженні політики переходу чиновників після відставки до приватних компаній, які вони раніше контролювали є пошук адекватного балансу та кодифікація правил і обмежень для захисту доброчесності публічних службовців без надмірного впливу на їхню кар'єру або ефективність публічної служби. Встановлюючи конкретні та пропорційні обмеження і заборони для публічних службовців залежно від посад, які вони обіймають, і завдань, які вони виконують, уряди намагаються усунути ризики потенційного конфлікту інтересів (як у випадку з Францією – див. Вставка 13.4). Однак, як уже зазначалося, реалізація положень про перехід чиновників до приватних компаній може бути складною. Залежно від обсягу функцій, на які поширюється дія цих положень, та обраного періоду затишшя, органам, відповідальним за дотримання положень про перехід чиновників до приватних компаній, може бракувати ресурсів для перевірки всіх повідомлень про майбутнє працевлаштування або оплачувану діяльність та надання обґрунтованої згоди (з резервами, якщо це необхідно) або відмови в ній.
Вставка 13.4. Впровадження та моніторинг положень про перехід чиновників до приватних компаній у Франції
У Франції з 2013 року Вищий орган з питань прозорості публічного життя (HATVP) відповідає за моніторинг виконання положень про перехід чиновників до приватних компаній для членів уряду, членів правлінь незалежних адміністративних установ та головних місцевих виборних посадових осіб. Протягом трьох років після припинення своїх повноважень ці посадові особи зобов'язані отримати дозвіл на початок будь-якої нової приватної оплачуваної діяльності. Невиконання цієї вимоги або невиконання рішення інституції є кримінальним злочином. Рішення, прийняті HATVP, повідомляються як колишній адміністрації, так і майбутньому роботодавцю. Після повідомлення колишньому державному службовцю ці рішення, прийняті щодо колишніх членів уряду та головних місцевих виборних посадових осіб, публікуються в Інтернеті, що посилює громадський контроль та нагляд.
З лютого 2020 року, після злиття з Комісією з питань етики державної служби, сфера діяльності органу пошириться на контроль за дотриманням правил переходу чиновників до приватних компаній для всіх державних службовців. Будь-який державний службовець, який переходить на роботу в приватний сектор, повинен буде звернутися до свого безпосереднього керівника, а за необхідності - до уповноважених з питань етики в органах влади. Якщо сумніви не будуть вирішені на цих двох перших рівнях, HATVP втручатиметься у випадках, коли службовці виконують ризиковані функції, як останній засіб, коли цього вимагає ієрархічний рівень або характер функцій.
Джерело: (HATVP, n.d.[33]).
Більше того, державні службовці вищого рівня, які спеціалізуються в певній галузі чи сфері діяльності і які зобов'язані дотримуватися періоду очікування, стикаються з ризиком більш тривалого періоду бездіяльності, якщо вони не отримають схвалення на свою посаду. Деякі уряди вирішили цю проблему шляхом надання допомоги у розмірі всієї або частини колишньої заробітної плати високопосадовцям, які підпадають під дію таких положень. У Франції члени уряду отримують допомогу протягом трьох місяців після припинення виконання державних функцій; ця допомога еквівалентна їхній колишній щомісячній зарплаті, якщо вони подали декларацію про свої активи після закінчення роботи до відповідного органу влади. Однак ці заходи, як правило, не охоплюють весь період «охолодження» і не поширюються на весь спектр функцій, на які поширюється дія правил переходу чиновників до приватних компаній. Додаткові проблеми можуть виникнути у разі відсутності повідомлення, коли державні службовці зобов'язані за законом повідомляти про свої нові приватні посади, а також у ситуаціях, на які законодавство не поширюється (наприклад, коли колишні державні службовці вже не підпадають під дію цієї вимоги, але все ще володіють корисною «інсайдерською інформацією»).
Для вирішення суперечностей між правом громадян на кар'єру у своїй галузі знань, доброчесністю державних рішень та обмеженими ресурсами для моніторингу всіх переміщень, у тому числі тих, хто не надав повідомлення про нові приватні функції, уряди можуть розглянути можливість створення або посилення законодавчої та нормативно-правової бази у сферах, де існують ризики, таких як регульовані сектори, сфери та завдання, що належать до колишніх державних функцій:
створення або посилення нормативно-правової бази для охоплення, як мінімум, основних сфер ризику (наприклад, регульовані сектори, сфери та завдання, що належать до сфери колишніх державних функцій) та функцій (наприклад, політичні та управлінські лідери високого рівня, регуляторні органи) щодо конфлікту інтересів після завершення роботи на державній службі
встановлення пропорційних стандартів, обмежень (наприклад, часових рамок, функцій, заходів, які можуть бути застосовані в потенційно проблемних ситуаціях), заходів нагляду та підзвітності, а також санкцій у разі порушень
регулярне інформування про ці стандарти та надання рекомендацій і підтримки для вирішення питань і проблем, що виникають, за допомогою різних каналів та інструментів (наприклад, через процеси управління людськими ресурсами, етичне навчання та інструктаж без відриву від роботи) щодо варіантів кар'єрного зростання, потенційних обмежень та індивідуальних заходів, які необхідно вжити в поточній або майбутній діяльності
створення цифрових інструментів для моніторингу переміщень та систем оповіщення для наглядових органів, заснованих, наприклад, на відкритій доступній інформації (наприклад, ЗМІ, звіти громадянського суспільства та наглядових органів, розкриття інформації про інтереси та активи, торгові реєстри)
регулярне коригування стандартів, керівних принципів та механізмів підзвітності для адаптації до мінливого соціального, економічного та політичного контексту.
Бібліографія
[34] Access Info (n.d.), Access Info Europe – The Right to Ask … The Right to Know, https://www.access-info.org/ (accessed on 17 October 2019).
[31] Council of Europe (2016), Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, Council of Europe, Strasbourg, https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016806415d9#_ftn1 (accessed on 24 January 2020).
[29] Federal Election Commission (2019), Federal Election Commission, https://www.fec.gov/ (accessed on 8 August 2019).
[27] HATVP (2018), Ethical Rules, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/regulation-of-lobbying/list/#ethical-rules-ri (accessed on 24 January 2020).
[33] HATVP (n.d.), Le contrôle de la mobilité public/privé, https://www.hatvp.fr/la-haute-autorite/la-deontologie-des-responsables-publics/controle-mobilite/ (accessed on 26 February 2020).
[18] House of Commons (2009), The Code of Conduct, House of Commons, London, https://publications.parliament.uk/pa/cm200809/cmcode/735/735.pdf.
[35] OECD (2019), Institutions Guaranteeing Access to Information: OECD and MENA Region, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e6d58b52-en.
[2] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.
[11] OECD (2018), OECD Regulatory Policy Outlook 2018, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264303072-en.
[7] OECD (2018), Open Government Data Report: Enhancing Policy Maturity for Sustainable Impact, OECD Digital Government Studies, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264305847-en.
[10] OECD (2017), Compendium of Good Practices on the Use of Open Data for Anti-corruption: Towards Data-driven Public Sector Integrity and Civic Auditing, OECD, Paris, https://www.oecd.org/corruption/g20-oecd-compendium-open-data-anti-corruption.htm (accessed on 28 November 2019).
[12] OECD (2017), Government at a Glance 2017, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2017-en.
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).
[13] OECD (2017), Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264065239-en.
[3] OECD (2017), Recommendation of the Council on Open Government, http://www.oecd.org/fr/gov/open-government.htm.
[4] OECD (2017), “Recommendation of the Council on Open Government”, OECD Legal Instruments. OECD/LEGAL/0438, pp. 1-10.
[28] OECD (2016), Financing Democracy: Funding of Political Parties and Election Campaigns and the Risk of Policy Capture, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264249455-en.
[6] OECD (2016), Open Government: The Global Context and the Way Forward, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264268104-en.
[16] OECD (2015), Government at a Glance 2015, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/gov_glance-2015-en.
[20] OECD (2014), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264214224-en.
[25] OECD (2012), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 2: Promoting Integrity through Self-regulation, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264084940-en.
[26] OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264056701-en.
[19] OECD (2010), Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying (OECD/LEGAL/0379), OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379 (accessed on 24 January 2020).
[14] OECD (2009), Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services, OECD Publishing, Paris, https://www.oecd-ilibrary.org/governance/focus-on-citizens_9789264048874-en.
[15] OECD (2004), “OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service”, in Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264104938-2-en.
[5] OECD (2001), Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264195578-en.
[8] Open Data Charter (2015), Principles - International Open Data Charter, https://opendatacharter.net/principles/ (accessed on 12 September 2019).
[21] Parliament of Ireland (2015), Regulation of Lobbying Act 2015, https://data.oireachtas.ie/ie/oireachtas/act/2015/5/eng/enacted/a515.pdf (accessed on 8 August 2019).
[17] Rossi, I., L. Pop and T. Berger (2017), Getting the Full Picture on Public Officials: A How-to Guide for Effective Financial Disclosure, World Bank, Washington DC, https://doi.org/10.1596/978-1-4648-0953-8.
[22] Standards in Public Office Commission (2018), 2018 Code of Conduct for Persons Carrying on Lobbying Activities, https://hea.ie/assets/uploads/2017/04/2018_Code_of_Conduct.pdf (accessed on 22 January 2020).
[23] Standards in Public Office Commission (2015), Lobbying.ie, https://www.lobbying.ie/ (accessed on 24 January 2020).
[32] Stapenhurst, R. (2000), The Media Role in Reporting Corruption, World Bank, Washington, D.C., https://www.researchgate.net/publication/265232533_The_Media_Role_in_Curbing_Corruption (accessed on 24 January 2020).
[24] Transparency International Ireland (2015), “Responsible lobbying in Europe: A short guide to ethical lobbying and public policy engagement for professionals, executives and activists”, https://www.transparency.ie/resources/lobbying/responsible-lobbying (accessed on 17 October 2019).
[9] Ubaldi, B. (2013), “Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives”, OECD Working Papers on Public Governance, No. 22, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/5k46bj4f03s7-en.
[30] UN High Commissioner for Human Rights (2016), Practical recommendations for the creation and maintenance of a safe and enabling environment for civil society, based on good practices and lessons learned : report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, UN, Geneva, https://digitallibrary.un.org/record/841791#record-files-collapse-header (accessed on 4 September 2019).
Примітки
← 1. Для отримання додаткової інформації про впровадження ефективних заходів щодо доступу до інформації та пов'язані з цим керівництва та інструменти, див., наприклад, (Access Info, n.d.[34]).
← 2. Для отримання додаткової інформації про інституції, які підтримують режим доступу до інформації, див. (OECD, 2019[35]).
← 3. Канада, Чеська Республіка, Франція, Німеччина, Італія, Литва, Канада, Мексика, Республіка Корея, Іспанія, Велика Британія, Сполучені Штати Америки та Франція.
← 4. Право на свободу об'єднань захищає право створювати об'єднання та вступати до них для досягнення спільних цілей.
← 5. Право на мирні зібрання захищає право окремих осіб і груп осіб збиратися і брати участь у мирних акціях протесту.
← 6. Для отримання додаткової інформації про забезпечення та створення безпечного середовища для медіа ознайомтеся з роботою Ради Європи www.coe.int/en/web/freedom-expression/safety-of-journalists (станом на 20 лютого 2020 р.).