Посібник ОЕСР з публічної доброчесності

2. Обов’язки

Резюме

У цій главі надається коментар до принципу розподілу обов'язків, що міститься в Рекомендаціях Ради ОЕСР з питань доброчесності публічної влади. Тут описано, як встановити чіткі обов'язки на всіх відповідних рівнях для розробки, керівництва та впровадження елементів системи доброчесності, забезпечивши їх відповідними можливостями та ресурсами. Вона включає аналіз типів механізмів, які можуть забезпечити горизонтальну та вертикальну взаємодію в рамках системи доброчесності. Крім того, у главі розглядаються дві найпоширеніші проблеми, з якими стикаються органи, на які покладено функції забезпечення доброчесності, - укорінена відокремленість та конкуренція між органами, на які покладено ці функції.

2.1. Навіщо потрібні обов'язки?

Чіткий розподіл обов'язків між суб'єктами системи доброчесності необхідний для забезпечення спільної роботи, уникнення дублювання та запобігання фрагментації. Обов'язки включають розробку, впровадження, моніторинг та оцінювання стандартів та інструментів доброчесності і здійснюються суб'єктами, які представляють усі гілки влади (законодавчу, виконавчу та судову), а також різні рівні влади (національний та субнаціональний). Відповідальність за публічну доброчесність також лежить на кожній організації публічного сектору. Очікується, що всі державні службовці на всіх рівнях влади виконуватимуть свої обов'язки в інтересах суспільства.

Щоб запобігти фрагментації та дублюванню в системі публічної доброчесності, Рекомендації ОЕСР з питань публічної доброчесності рекомендують країнам-учасницям «уточнити інституційні обов'язки в публічному секторі для посилення ефективності системи публічної доброчесності, зокрема, шляхом:

a. встановлення чітких обов'язків на відповідних рівнях (організаційному, субнаціональному або національному) за розробку, керівництво та впровадження елементів системи доброчесності в публічному секторі;

b. забезпечення того, щоб усі публічні посадові особи, підрозділи або органи (у тому числі автономні та/або незалежні), які несуть центральну відповідальність за розробку, впровадження, забезпечення дотримання та/або моніторинг елементів системи публічної доброчесності в межах своєї юрисдикції, мали відповідний мандат та спроможність виконувати свої обов'язки;

c. сприяння механізмам горизонтальної та вертикальної співпраці між такими публічними посадовими особами, підрозділами або органами, а також, де це можливо, з субнаціональними рівнями влади та між ними, за допомогою формальних або неформальних засобів для підтримки узгодженості та уникнення дублювання і прогалин, а також для обміну досвідом, отриманим з передових практик, та його використання» (OECD, 2017[1]).

2.2. Що таке обов'язки?

Застосування системного підходу до сприяння доброчесності та боротьби з корупцією вимагає розуміння широкого кола суб'єктів та учасників, які в сукупності складають систему доброчесності. Крім того, це передбачає розуміння їхніх повноважень і можливостей, а також їхніх функцій у загальній системі. Відповідно до свого політичного та правового контексту, кожен уряд (національний та місцевий) і кожна громадська організація повинні мати чіткі ролі та обов'язки в системі доброчесності. Для успішного виконання обов'язків та спільної роботи необхідно дотримуватися наступних принципів:

• Чітко визначена відповідальність за розробку, керівництво та впровадження системи доброчесності на кожному рівні.

• Наявність відповідних ресурсів і можливостей для виконання організаційних обов'язків.

• Налагоджені та ефективні механізми горизонтальної та вертикальної співпраці.

2.2.1. Чітко визначена відповідальність за розробку, керівництво та впровадження системи доброчесності на кожному рівні

Система доброчесності на державному (національному та субнаціональному) чи організаційному рівні включає різних суб’єктів, які відповідають за визначення, підтримку, контроль і забезпечення громадської доброчесності. До них належать «основні» учасники, такі як установи, підрозділи чи особи, відповідальні за реалізацію політики доброчесності. Система також включає «додаткових» суб’єктів, основною метою яких є не безпосередня підтримка системи доброчесності, але без яких система не могла б працювати (включаючи такі функції, як фінанси, управління людськими ресурсами та державні закупівлі) (OECD, 2009[2]).

Як для основних, так і для допоміжних суб'єктів існує низка функцій у сфері доброчесності, як показано в Таблиця ‎2.1. Конкретний розподіл відповідальності залежить від інституційної та юрисдикційної структури країни. Наприклад, деякі уряди покладають основну відповідальність за забезпечення доброчесності на центральний орган влади або інше ключове міністерство, тоді як інші покладають цю відповідальність на незалежний або автономний орган (Вставка ‎2.1). Додаткові функції із забезпечення доброчесності будуть покладені на установи, відповідальні за освіту, промисловість, громадянське суспільство та управління людськими ресурсами, а також на вищі органи фінансового контролю, регуляторні органи та виборчі органи. Незалежно від того, куди покладено обов'язки, уряди повинні забезпечити, щоб суб'єкти мали належний рівень повноважень для виконання цих функцій.

Таблиця ‎2.1. Функції цілісності

Система	Культура	Підзвітність
• Розподіл чітких обов'язків • Забезпечення механізмів для підтримки горизонтальної та вертикальної співпраці • Розробка та впровадження стратегії або стратегій доброчесності • Моніторинг та оцінка стратегії або стратегій доброчесності • Встановлення стандартів доброчесності	• Інтеграція доброчесності в управління людськими ресурсами (наприклад, оцінка справедливості систем винагороди та просування по службі) та управління персоналом (наприклад, доброчесність як критерій відбору, оцінки та кар'єрного просування) • Розбудова спроможності та підвищення обізнаності державних службовців • Надання порад та консультацій • Впровадження заходів з культивування відкритості • Відкриття каналів та впровадження механізмів для скарг та захисту викривачів • Підвищення обізнаності в суспільстві • Проведення програм громадянської освіти • Впровадження заходів з підтримки доброчесності в компаніях • Впровадження заходів з підтримки доброчесності в організаціях громадянського суспільства	• Оцінка та управління ризиками доброчесності • Застосування внутрішнього аудиту • Впровадження механізмів примусу до виконання • Застосування незалежного нагляду та аудиту • Забезпечення доступу до інформації та впровадження заходів відкритого уряду • Залучення зацікавлених сторін на всіх етапах політичного циклу • Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів • Впровадження заходів доброчесності у сфері лобіювання • Впровадження заходів доброчесності у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній

Джерело: Адаптовано з (OECD, 2009[2]; OECD, 2017[1]).

Вставка ‎2.1. Покладання відповідальності за публічну доброчесність на центральну установу, а не на незалежний орган чи органи

Деякі країни створили незалежну антикорупційну установу, поклавши на неї відповідальність за нагляд за низкою функцій у сфері доброчесності. Коли такий підхід є ефективним, він може зменшити прогалини та потенційне дублювання. Наприклад, Національний орган з питань прозорості (НОП) у Греції об'єднав колишні інституції та агентства в одну організацію, відповідальну за підвищення доброчесності, прозорості та підзвітності в державних організаціях; запобігання, виявлення та реагування на шахрайство і корупцію як у державному, так і в приватному секторах; досягнення вимірюваних результатів у боротьбі з корупцією; розбудову спроможності та підвищення обізнаності щодо цих дій. Створення НОП має на меті покласти край дублюванню повноважень, перешкодам у координації та фрагментації.

Країни також можуть створювати незалежні організації з конкретними функціями у сфері доброчесності, такими як нагляд за режимом конфлікту інтересів, системою лобіювання чи політичного фінансування або іншими технічними сферами, такими як запобігання шахрайству. Це дозволяє уряду розвивати і концентрувати експертизу та ресурси в конкретних технічних сферах, що може призвести до покращення імплементації. Прикладами спеціалізованих органів є Управління по боротьбі з серйозним шахрайством у Великій Британії, Офіс Уповноваженого з питань лобіювання в Канаді або Вищий орган з питань прозорості в суспільному житті (HATVP) у Франції. Наприклад, HATVP є незалежним адміністративним органом, відповідальним за сприяння доброчесності та зразковій поведінці державних службовців. Його незалежність гарантується призначенням і функціонуванням колегії, а також адміністративною та фінансовою автономією. Воно відповідає за моніторинг та відстеження активів майже 16 000 державних службовців з метою запобігання конфліктам інтересів, а також за дотримання обмежень щодо працевлаштування та лобістської діяльності після закінчення державної служби.

Досвід показує, що незалежні антикорупційні органи не завжди є рішенням проблеми. Зокрема, хоча незалежність може захистити ці органи від політичного тиску, вони можуть виявитися неспроможними запровадити ефективні зміни, оскільки вони не вкорінені в організаційній культурі. Крім того, хоча незалежні організації можуть допомогти роз'яснити обов'язки, існує ризик того, що інші громадські організації можуть відмовитися від власної відповідальності за публічну доброчесність, покладаючись на незалежний орган у виконанні всіх функцій із забезпечення доброчесності. У світлі цих викликів деякі країни застосовують «інтегрований» підхід, коли на існуючі державні органи, такі як центральний уряд або установа, відповідальна за державне управління, покладається відповідальність за нагляд за різними функціями доброчесності, а кожна громадська організація відповідає за реалізацію власної версії цієї функції всередині організації. У деяких країнах існує комбінація, коли незалежні органи виконують конкретні функції з питань доброчесності, тоді як інші функції з питань доброчесності інтегровані в державні організації.

Джерело: Для Греції, адаптовано за матеріалами, наданими Національним органом з питань прозорості. Для Франції, адаптовано за матеріалами, наданими Вищим органом з питань прозорості публічного життя.

Розподіл обов'язків щодо забезпечення доброчесності також залежить від юрисдикційного устрою країни, зважаючи на те, який рівень влади має компетенцію у конкретній сфері політики. Наприклад, у деяких федеративних країнах за освіту відповідають субнаціональні органи влади, тому відповідальність за розробку та впровадження програм громадянської освіти з питань доброчесності покладається на субнаціональний рівень.

При розподілі обов'язків із забезпечення доброчесності на місцевому рівні слід враховувати кілька аспектів. З одного боку, органи місцевого самоврядування стикаються зі специфічними ризиками для доброчесності: наприклад, ситуації конфлікту інтересів є більш імовірними через близькість до громади, а родинні та мережеві зв'язки є типовою характеристикою робочого середовища. З іншого боку, органи місцевого самоврядування можуть стикатися з обмеженням людських, фінансових і технічних ресурсів, що ускладнює розподіл відповідальності між установами, підрозділами або окремими особами за виконання всіх функцій, наведених у Таблиця ‎2.1. Таким чином, ефективний підхід вимагає від органів місцевого самоврядування зважувати свої обмеження щодо спроможності та ризики для доброчесності і відповідно розподіляти обов'язки (Вставка ‎2.2). Як мінімум, мають бути створені спеціальні процеси для управління конфліктом інтересів та основні функції внутрішнього контролю. Оскільки додаткові функції можуть бути занадто ресурсомісткими, щоб функціонувати в кожному муніципалітеті, може бути доцільно передати деякі функції з питань доброчесності на регіональний або національний рівень. Наприклад, вже існуючий на регіональному рівні механізм викривання корупції може поширюватися і на органи місцевого самоврядування. Використання формальних і неформальних мереж як на горизонтальному, так і на вертикальному рівнях також може допомогти визначити, де слід розподілити обов'язки (див. Розділ ‎2.2.3). Основна увага при цьому приділяється тому, щоб, незалежно від рівня влади, чітко розподілити обов'язки з виконання функцій із забезпечення доброчесності.

Вставка ‎2.2. Розподіл відповідальності за доброчесність на місцевому рівні в Нідерландах і Франції

Нижче наведено приклади того, як органи місцевого самоврядування розподіляють функції з питань доброчесності відповідно до своїх можливостей та рівня ресурсів.

Нідерланди

Більшість міст і громад у Нідерландах розробляють і впроваджують власну місцеву стратегію доброчесності. В Амстердамі Бюро з питань доброчесності (БД) відповідає за просування доброчесності серед місцевих політичних лідерів та управлінців, всієї міської адміністрації, а також постачальників послуг та бізнесу. Повноваження БД охоплюють етичні та юридичні консультації, навчання, оцінку ризиків, дисциплінарні процедури та розслідування з питань доброчесності. Це бюро також є контактною особою для викривачів, які повідомляють про неправомірну поведінку та порушення правил доброчесності. Співробітники спеціально навчені надавати консультації з питань доброчесності і, як правило, мають великий досвід роботи в адміністрації міста Амстердама.

Франція

У Франції деякі великі міста та регіони розробили та впровадили політику доброчесності та конкретні функції. З 2014 року в Парижі діє комісія з питань етики, яка відповідає за конфлікт інтересів і розкриття інформації про активи, подарунки та винагороди, тлумачення та застосування кодексу поведінки, а також консультування та надання рекомендацій. У 2014 році місто Страсбург поклало аналогічну роль на незалежного уповноваженого з питань етики для сприяння доброчесності політичних лідерів і менеджерів, а також адміністрації муніципалітету. Серед регіонів, які прийняли подібний підхід, - Прованс-Альпи-Лазурний берег. Переглянутий у 2016 році статус державної служби запровадив право на доступ до консультацій з питань етики в державних організаціях для всіх державних службовців незалежно від їхнього статусу. Організації повинні покласти на себе цю відповідальність, як внутрішню, так і зовнішню. Однак існує близько 35 000 муніципалітетів, серед яких понад 90% налічують менше 5 000 мешканців і мають більш обмежені фінансові та людські ресурси. Отже, деякі з функцій із забезпечення доброчесності, перелічених у Таблиця ‎2.1, або належать до компетенції місцевого центру управління, генерального директора чи іншої призначеної особи (осіб) адміністрації, або ж вони не призначені на місцевому рівні і покладаються на інших суб'єктів системи доброчесності.

Джерело: Нідерланди, (City of Amsterdam, 2019[3]). Для Франці, (Mairie de Paris, 2018[4]); (City of Strasbourg, 2019[5]); (Government of France, 2016[6]).

Що стосується організацій публічного сектору, то не всі функції, наведені в Таблиця ‎2.1, будуть належати до компетенції організації. Наприклад, лише кілька організацій матимуть повноваження на забезпечення доброчесності під час виборів та фінансування політичних партій або на проведення навчання з питань публічної доброчесності в школах. Однак низка ключових функцій є спільними для всіх організацій публічного сектору, незалежно від повноважень; вони наведені в Таблиця ‎2.2 разом із посадою або підрозділом, який зазвичай відповідає за їх виконання. Має бути чітко визначено, який підрозділ або особа за що відповідає. Повинні бути виділені необхідні ресурси, і створені відповідні механізми співпраці (як описано нижче).

Таблиця ‎2.2. Суб'єкти та ролі у забезпеченні доброчесності на організаційному рівні

Посада або підрозділ	Роль у забезпеченні доброчесності
Найвища посадова особа	Відповідає за порядок денний, впровадження та забезпечення дотримання політики доброчесності для всієї організації. Відповідає за дотримання та демонстрацію найвищого рівня прихильності та поведінки для забезпечення публічної доброчесності.
Керівництво	Відповідає за впровадження політик доброчесності та за сприяння етичній поведінці в підрозділах організації, за які вони відповідають. Відповідальні за дотримання та демонстрацію найвищого рівня відданості та поведінки задля забезпечення публічної доброчесності.
Уповноважений з питань доброчесності Координатор з питань доброчесності Уповноважений з питань комплаєнсу Співробітники з питань політики доброчесності	Широке коло різних посадових осіб, які виконують ролі, пов'язані з: розробкою, підтримкою та консультуванням, впровадженням, спільною роботою та забезпеченням дотримання політики доброчесності.
Внутрішній аудит та контроль	Відповідає за створення системи внутрішнього контролю та системи управління ризиками для зменшення вразливості до шахрайства та корупції, а також за забезпечення оптимальної роботи урядів для реалізації програм, що приносять користь громадянам.
Фінансовий відділ	Відповідає за забезпечення прозорості у сфері закупівель, тендерів та заявок на відшкодування витрат, які є вразливими.
Юридичний відділ	Відповідає за розробку адміністративно-правової політики, надання консультацій на основі відповідного законодавства та розробку положень про делегування повноважень і мандатів, а також застосування критеріїв доброчесності для забезпечення відповідності політик стандартам доброчесності.
Управління людськими ресурсами	Відповідає за встановлення процедур та надання консультацій щодо набору та відбору персоналу, посадових інструкцій, проведення співбесід та оцінювання, дисциплінарних розслідувань, санкцій та організаційної культури, а також застосування принципів доброчесності для забезпечення відповідності процесів стандартам доброчесності.
Комунікація / інформація	Відповідає за комунікацію щодо стандартів та процедур доброчесності.
Безпека / ІКТ	Відповідає за забезпечення фізичної та ІКТ-безпеки.
Конфіденційний радник	Відповідає за консультування та навчання працівників щодо процесу внутрішнього звітування у випадку підозри на порушення доброчесності.

Джерело: Адаптовано з (Hoekstra, 2015[7]).

2.2.2. Наявні відповідні ресурси та спроможності для виконання організаційних обов'язків

Для виконання своїх функцій кожен компонент системи доброчесності потребує достатніх фінансових, технічних та людських ресурсів, які відповідають його повноваженням, а також відповідної спроможності виконувати свої обов'язки.

Системний підхід означає, що скорочення ресурсів однієї з частин системи нижче достатнього для ефективної роботи рівня не лише обмежить здатність цієї конкретної функції виконувати свої повноваження, але й, ймовірно, матиме побічні ефекти для всієї системи, впливаючи на загальне досягнення бажаних цілей. Друге міркування полягає в тому, що всі суб'єкти повинні мати ресурси, призначені для забезпечення спільної роботи, включаючи партнерство з іншими, участь у засіданнях комітетів та внесення інформації до спільних баз даних. Коли ресурси обмежені, існує тенденція до їх концентрації на досягненні вертикальної оперативної діяльності, а не на горизонтальній спільній роботі. Це може посилити ізоляцію та призвести до фрагментації або прогалин у системі доброчесності.

Щоб ефективно впроваджувати політику доброчесності на організаційному рівні, громадським організаціям також необхідно забезпечити сучасний підхід до управління людськими ресурсами, орієнтований на залучення експертів, які найбільше відповідають їхнім потребам. Оскільки навички, пов'язані з доброчесністю, стають дедалі більш спеціалізованими, технічними та цифровими (від юридичних до слідчих знань, ІТ, державного управління, бухгалтерського обліку, фінансів, галузевих знань, допоміжних функцій тощо), то й система працевлаштування, яка регулює робочу силу, також повинна бути сучасною. Враховуючи дефіцит багатьох навичок, необхідних для роботи в державних антикорупційних організаціях, можна застосувати низку підходів, щоб максимально використати їх, зокрема такі:

• Кадрові резерви можуть бути створені централізовано і використовуватися для того, щоб допомогти окремим організаціям отримати доступ до навичок, які вони, можливо, не можуть залучити на постійній основі.

• Програми ротації можна запровадити між різними суб'єктами системи, систематично обмінюючись працівниками на певні періоди, наприклад, між місцевими підрозділами з питань доброчесності. Водночас, певний рівень стабільності праці та гарантії зайнятості є важливим для накопичення знань та досвіду, а також для скорочення часу, необхідного для навчання щодо координації між органами.

• Безперервне навчання та розвиток протягом усього життя можуть бути пріоритетними (докладніше див. Главу 8).

• Моніторинг якості та кількості людських ресурсів для систем доброчесності на всіх рівнях влади з метою виявлення вузьких місць і сфер для вдосконалення.

2.2.3. Створені та ефективно працюють механізми горизонтальної та вертикальної співпраці

Що стосується співпраці між різними інституційними суб'єктами щодо розподілу обов'язків, то основним завданням є забезпечення того, щоб кожен з них, незалежно від рівня своєї незалежності, працював над досягненням загальнозрозумілої та спільної мети, спрямованої на забезпечення впливу політики доброчесності. Крім того, співпраця між суб'єктами, відповідальними за різні інструменти та функції у сфері доброчесності, сприяє визначенню синергії, а отже, допомагає уникнути дублювання або прогалин (OECD, 2009[2]). Основна увага приділяється «максимізації політичних та операційних переваг численних органів, пов'язаних з доброчесністю, а також уникненню найгірших ризиків «ситуативності», юрисдикційних прогалин, дисбалансу між позитивними та примусовими стратегіями доброчесності, потенційно нездорової конкуренції, негативних конфліктів та плутанини в очах громадян та кінцевих користувачів» (Sampford, Smith and Brown, 2005[8]).

Як вертикальна співпраця між різними рівнями влади, так і горизонтальна співпраця між галузевими міністерствами, відомствами та функціональними підрозділами мають важливе значення для впровадження політики доброчесності (Вставка ‎2.3). Ці механізми співпраці можуть розвиватися двома шляхами (хоча може існувати «сіра зона», в якій інструмент може належати до обох категорій):

• Формально, через структури і процедури, створені з конкретною метою забезпечення спільної роботи в рамках системи доброчесності. Це може бути створення спільного агентства; створення комісії, яка об'єднує різних суб'єктів системи; або створення підрозділу з питань доброчесності в міністерствах чи відомствах.

• Неформально і добровільно, через мережі доброчесності, спеціальні робочі групи або інші висхідні ініціативи, такі як онлайн-платформи для управління знаннями.

Вставка ‎2.3. Формальні та неформальні механізми співпраці в Канаді

У Канаді центральне відомство, Секретаріат Казначейства, приймає дві спільноти практиків:

• Міжвідомча мережа цінностей та етики

• Група старших офіцерів з питань внутрішнього розкриття інформації (викривання).

Ці спільноти проводять регулярні зустрічі та отримують взаємну вигоду від обміну передовим досвідом та отриманими уроками.

Спільноти та регулярні обміни між ними надають Секретаріату Казначейства неформальний спосіб бути в курсі нових питань та викликів, що виникають. Їхній внесок також може допомогти у формуванні політики доброчесності, а також в інформаційно-просвітницькій та комунікаційній діяльності Секретаріату.

Джерело: Адаптовано за матеріалами, наданими Секретаріатом Казначейства.

Масштаби та підходи до співпраці залежать від конкретного контексту того, як уряди управляють публічною доброчесністю, а також від системи врядування, в яку інтегрована доброчесність. Перше питання, на яке слід відповісти, може бути «Співпраця для чого?», оскільки різні функції можуть вимагати різних підходів. Друге – «Співпраця між ким?» - зокрема, при розгляді основних та додаткових функцій, які також можуть вимагати різних підходів (OECD, 2009[2]). Наприклад, співпраця між основними функціями може вимагати більш жорсткого, більш формалізованого підходу, тоді як співпраця між додатковими функціями може бути менш регулярною і, відповідно, вимагати використання неформальних механізмів.

Уряди можуть використовувати різні механізми для забезпечення спільної роботи:

• формальні механізми, що забезпечують узгоджене прийняття рішень, підтримку, комунікацію та обмін інформацією

• неформальні механізми для забезпечення горизонтального обміну та підтримки

• механізми, пристосовані до національного та субнаціонального рівнів відповідно до системи управління країни.

Формальні механізми для забезпечення узгодженого прийняття рішень та підтримки, комунікації та обміну інформацією

Співпраця в рамках системи доброчесності частково залежатиме від правових та управлінських механізмів, що існують для управління нею. Особливу увагу слід звернути на централізацію функції спільної роботи. У багатьох країнах ця функція знаходиться на видному і центральному місці в уряді, щоб підкреслити її важливість, наприклад, в офісі президента або при раді міністрів. В інших країнах цю функцію може виконувати незалежний орган, наприклад, орган з питань доброчесності або вищий орган фінансового контролю. Незалежно від місця розташування, ця роль вимагає певного рівня впливу і повноважень, а також чітких ієрархічних відносин з іншими окремими організаціями.

Також може бути створений окремий комітет, забезпечений відповідними ресурсами та експертизою. До складу комітету можуть входити посадові особи основних антикорупційних органів, ключових галузевих міністерств, інших гілок влади та громадянського суспільства. Наприклад, у Кореї існує орган з координації антикорупційної політики, до складу якого входять представники десяти державних установ (міністерств і наглядових органів), що забезпечує комунікацію між їхніми установами. Інший приклад можна знайти в Мексиці, де всеохоплююча Національна антикорупційна система залучає широке коло суб'єктів в уряді та включає в себе інструменти комунікації та механізми обміну інформацією (див. Огляд ОЕСР щодо доброчесності в Мексиці (OECD, 2017[9]) для детального огляду).

Крім того, спільна робота вимагає ефективних інструментів комунікації та обміну ключовою інформацією між органами. Ті, кому доручено співпрацювати, можуть впроваджувати комунікаційні стратегії, щоб забезпечити інформування всіх суб'єктів системи (включаючи приватний сектор і громадянське суспільство) про наявну політику доброчесності. Регулярне використання комунікаційної стратегії може також зміцнити прихильність керівництва та підтримувати постійну співпрацю. Аналогічно, онлайн-портали та адміністративні бази даних можуть використовуватися для обміну інформацією між організаціями, що підвищує потенціал для ефективної співпраці. Інтероперабельні адміністративні бази даних дозволяють громадським організаціям обмінюватися актуальною інформацією, посилювати перехресну перевірку та автоматизувати оповіщення (наприклад, про потенційні конфлікти інтересів, упущення в розкритті інформації, ризики та шахрайство). Наприклад, у деяких країнах сумісні бази даних можуть використовуватися для перехресної перевірки даних податкової адміністрації з деклараціями про доходи та майно, що полегшує виявлення потенційних пропусків у деклараціях або конфліктів інтересів.

Неформальні механізми для забезпечення горизонтального обміну та підтримки

Неформальні механізми співпраці між міністерствами, як на національному, так і на субнаціональному рівні, можуть мати форму мереж доброчесності, учасниками яких є керівники або працівники (див. приклади Швеції та Німеччини у Вставка ‎2.4). Такі мережі рідко мають повноваження приймати рішення, але вони можуть сприяти підвищенню ефективності систем доброчесності шляхом обміну передовим досвідом, інформацією та отриманими уроками. Крім того, вони можуть забезпечити, щоб питання доброчесності залишалося на порядку денному інституцій публічного сектору. Однак ці неформальні механізми можуть потребувати певної офіційної підтримки для забезпечення належного функціонування (див. приклад Австрії у Вставка ‎2.4).

Вставка ‎2.4. Мережі доброчесності в Австрії, Німеччині та Швеції

Австрійська мережа уповноважених з питань доброчесності

Для впровадження доброчесності в публічному секторі Австрія створила Мережу уповноважених з питань доброчесності, яка має на меті призначити співробітників з питань доброчесності в різних федеральних установах (наприклад, міністерствах). Завдання, які виконують ці особи, включають:

• надання консультативних послуг працівникам та вищим посадовим особам

• розповсюдження інформації з питань доброчесності та підвищення обізнаності

• проведення тренінгів

• аналіз ризиків корупції

• співпраця та обмін досвідом

• виконання функцій координатора з питань, пов'язаних з комплаєнсом.

Федеральне бюро по боротьбі з корупцією відповідає за управління мережею, генерування та збір експертних знань з питань доброчесності, а також забезпечення базової підготовки та навчальних матеріалів для співробітників.

Німецька мережа контактних осіб з питань запобігання корупції

У Німеччині провідним федеральним міністерством з питань запобігання корупції та доброчесності є Федеральне міністерство внутрішніх справ, будівництва та комунального господарства. Оскільки запобігання корупції не передбачає наглядової ролі над іншими міністерствами, співпраця з ними має важливе значення для досягнення спільного розуміння політики доброчесності та всеосяжних стандартів її реалізації.

У федеральній адміністрації Німеччини спільні правила процедури федеральних міністерств регулюють (серед інших питань) спільну роботу в рамках федерального уряду. Стаття 19 передбачає, що «у питаннях, які стосуються повноважень більш ніж одного федерального міністерства, ці міністерства співпрацюють для забезпечення того, щоб федеральний уряд висловлювався і діяв послідовно».

На практиці співпраця відбувається через мережу контактних осіб з питань запобігання корупції, які часто зустрічаються. Ця мережа також розробляє керівні принципи, посібники та рекомендації для виконання Директиви Федерального уряду щодо запобігання корупції у федеральній адміністрації.

Мережа протидії корупції для державних установ Швеції

Шведське агентство з питань державного управління організувало Мережу протидії корупції для державних установ Швеції. Делегати, які беруть участь у роботі мережі, включають керівників адміністративних департаментів та керівників юридичних департаментів. Мережа зустрічається чотири рази на рік, і кожна зустріч зазвичай збирає близько 100 агентств.

Метою мережі є обмін досвідом, ознайомлення з позитивними прикладами та участь у підготовці посібників, звітів та інших публікацій Шведського агентства з питань державного управління щодо антикорупційних заходів, внутрішнього контролю та ефективності.

Джерело: (IBN, 2020[10]); Німеччина: інформація надана Міністерством внутрішніх справ; Швеція: інформація надана Шведським агентством державного управління.

Офіційна підтримка цих мереж забезпечує їхню видимість, підвищує легітимність функції радника з питань етики та підтримує діяльність мережі. Наприклад, Департамент державної служби Польщі очолює і підтримує діяльність мережі радників з питань етики та доброчесності. Ця підтримка сприяла популяризації та підвищенню обізнаності про роль радників з питань етики (призначення радника з питань етики не є обов'язковим на польській державній службі), а також визначила потребу в наданні етичних рекомендацій та консультаційних механізмів в офісах публічного сектору. Як результат, в державних адміністраціях почастішали випадки призначення радників з питань етики.

Інші механізми, такі як семінари, форуми та спільні комунікаційні стратегії, також можуть підтримувати неформальну співпрацю між організаціями:

• Семінари можуть розробляти практичні методи та інструменти. Якщо інструмент може бути застосований у кількох організаціях, є сенс поділитися розробкою для забезпечення ефективності та спільності.

• Пули використовуються для збору дефіцитного досвіду, яким можуть ділитися організації-учасниці. Наприклад, слідчі, тренери або політичні радники з питань доброчесності можуть бути спільними для різних менших організацій, які можуть не мати можливості наймати таких експертів самостійно.

• Форуми - це майданчики, де фахівці з питань доброчесності з різних організацій можуть зібратися разом і обмінятися знаннями, досвідом та отриманими уроками. Вони можуть проводитися особисто або у віртуальному середовищі.

• «Мегафон» використовується, коли організації об'єднують зусилля для спілкування з громадськістю та/або на політичному рівні, щоб вплинути на розробку політики доброчесності. Спільними зусиллями організації можуть говорити голосніше і переконливіше, коли потрібно вплинути на громадську думку (Hoekstra, 2015[7]).

Механізми, адаптовані до національного та субнаціонального рівнів відповідно до системи управління країни

Регіони та муніципалітети часто відрізняються один від одного культурою, рівнем соціально-економічного розвитку, а також рівнем та проблемами корупції. Ця різноманітність може призвести до того, що політика у сфері доброчесності буде відрізнятися як на національному рівні, так і в різних регіонах. Хоча немає необхідності в уніфікації, бажано уникати прогалин і неузгодженості. Для подолання неузгодженостей уряди можуть визначити чіткі обов'язки щодо політики доброчесності, а також забезпечити відкриті лінії зв'язку та заходи для спільної роботи. Механізми забезпечення узгодженості будуть відрізнятися залежно від системи управління, встановленої в країні.

У федеративних державах федеральний уряд рідко має будь-яку юрисдикцію щодо публічної доброчесності на рівні субнаціональних урядів. Тут рух до узгодженості стандартів може спиратися на добровільну співпрацю та обмін інформацією. Федеративні країни можуть використовувати регулярні зустрічі в рамках формального або неформального комітету чи комісії з питань доброчесності для сприяння обміну інформацією та підтримки узгодженості між стандартами доброчесності (Вставка ‎2.5). Такі механізми співпраці зосереджені на забезпеченні узгодженості систем доброчесності на субнаціональному рівні з національним рівнем, враховуючи при цьому специфіку субнаціонального рівня.

Вставка ‎2.5. Механізми співпраці у федеративних країнах

Наступні приклади з Бельгії та Канади дають уявлення про те, як федеральні уряди підтримують неформальну співпрацю між собою та регіональними урядами.

Бельгія - Консультаційний комітет

У Бельгії при канцелярії прем'єр-міністра створено Консультаційний комітет для обговорення питань належного врядування, які потребують співпраці між різними рівнями влади. Комітет, який збирається раз на місяць, складається з міністрів федерального уряду та міністрів урядів громад і регіонів. Секретаріат Консультаційного комітету відповідає за адміністративні та логістичні завдання комітету, такі як підготовка та розсилка порядку денного засідань, організація засідань та розповсюдження результатів прийнятих рішень. Секретаріат також здійснює нагляд за процесом моніторингу угод про спільну діяльність між різними суб'єктами та публікує угоди про спільну діяльність за участю федерального уряду.

Канада - Канадська мережа з питань конфлікту інтересів

Канадська мережа з питань конфлікту інтересів (CCOIN) була створена в 1992 році з метою формалізації та зміцнення контактів між різними сферами державного управління щодо політики у сфері конфлікту інтересів. Уповноважені з кожної з десяти провінцій і трьох територій, а також два представники федерального уряду, які представляють членів парламенту і сенату, щорічно зустрічаються для розповсюдження політик і супутніх матеріалів, обміну кращими практиками та обговорення ідей з питань етики і життєздатності політик.

Джерело: (FPS Chancellery of the Prime Minister, 2019[11]; Office of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner, 2019[12]).

Деякі центральні уряди розробляють керівні принципи та інструменти (наприклад, загальнодержавні кодекси поведінки та положення про конфлікт інтересів), які використовуються для підтримки інших рівнів влади в інтерпретації цих положень та їх реалізації. Нормативно-правова база також може бути використана для чіткого визначення механізмів спільної роботи для усунення прогалин, які можуть виникнути. У таких випадках центральні органи влади можуть бути уповноважені надавати рекомендації щодо створення субнаціональних комісій, заходів для комунікації між національним і субнаціональним рівнями, а також інструментів для підтримки узгодженості субнаціональних стратегій доброчесності (Вставка ‎2.6). Метою цих заходів є не застосування універсального підходу, а підтримка субнаціональних рівнів влади у впровадженні політики доброчесності, яка є послідовною та узгодженою для окремих осіб, незалежно від регіону.

Вставка ‎2.6. Регіональні комісії з питань моралі в Колумбії

У кожному департаменті Колумбії створено Регіональну комісію з питань моралі (Cómision Regionales de Moralización, або CRM), яка відповідає за підтримку реалізації Національної антикорупційної політики, а також за обмін інформацією та координацію місцевих ініціатив між органами, що займаються запобіганням, розслідуванням та покаранням за корупцію.

До складу CRM входять регіональні представники Генеральної прокуратури, Інспекції казначейства Колумбії, Секційної ради судової влади та Офісу департаментських, муніципальних і районних інспекторів казначейства. Відповідно до Закону 1474 від 2011 року, участь у цих щомісячних зустрічах є обов'язковою і не може бути делегована. Крім того, за необхідності до складу Регіональної комісії з питань моралі можуть бути запрошені інші організації, а саме: офіс омбудсмена, представники муніципалітетів, спеціалізована технічна поліція, губернатор та голова Асамблеї департаменту. З метою сприяння участі громадян та громадському контролю за діяльністю CRM, щонайменше одна щоквартальна зустріч має проводитися з організаціями громадянського суспільства для розгляду та вирішення їхніх запитів, проблем, скарг та претензій.

Узгодженості дій між відомствами сприяє набір керівних принципів, розроблених Національною комісією з питань моралі (Comisión Nacional de Moralización, або CNM), які доповнюються типовими документами, що їх CRM можуть використовувати для виконання своїх планів дій. До них відносяться Внутрішній регламент, Дворічний звіт про управління та Список відвідуваності. Такі настанови також містять огляд основних викликів та передового досвіду CRM.

Джерело: Закон Колумбії 1474 від 2011 року; Оперативні вказівки для регіональних комісій з питань моралі в Колумбії (іспанською мовою), www.anticorrupcion.gov.co/SiteAssets/Paginas/lineamientosCRM/Cartilla_CRM.pdf (дата перегляду: 3 лютого 2020 року).

2.3. Виклики

Основним викликом, пов'язаним з визначенням чітких обов'язків щодо забезпечення доброчесності, є сприяння загальній узгодженості та впровадженню системи доброчесності. Посилення узгодженості вимагає забезпечення того, щоб обов'язки не перетиналися, не були фрагментованими і не залишалися невиконаними. Вирішення цього завдання передбачає створення як вертикальних, так і горизонтальних механізмів співпраці та розподіл ресурсів, про що йшлося у Розділах ‎2.2.3 та ‎2.2.2, відповідно. Це також вимагає створення механізмів нагляду для виявлення потенційних прогалин, що більш детально обговорюється в Главі 12. Хоча механізми спільної діяльності вирішують проблеми, пов'язані з розподілом обов'язків, вони самі по собі також створюють проблеми, найбільш помітними з яких є укорінена відокремленість і конкуренція між організаціями.

2.3.1. Укорінена відокремленість

Діяльність у відокремленості може стати проблемою для багатьох громадських організацій. Ряд чинників може сприяти виникненню відокремленості, включаючи ієрархічні структури, зосередженість на ключових сферах політики та способи надання послуг (наприклад, мислителі, планувальники, виконавці). Відокремленості не завжди є проблемою; вона може сприяти підвищенню ефективності та оптимізації процесів, а також формуванню ключової експертизи (Riberio, Giacoman and Trantham, 2016[13]). Однак, відокремленість стає проблемою, коли вона заважає підрозділам або організаціям працювати в різних функціональних сферах для ефективного вирішення всеохоплюючих питань політики, таких як доброчесність публічної влади.

Для вирішення проблем, пов'язаних з відокремленістю, уряди можуть вжити низку заходів. Стратегічний підхід, який визначає цілі організації чи уряду щодо забезпечення доброчесності, результати та розподіл обов'язків, допомагає визначити, де можуть існувати потенційні «ізолятори», водночас стимулюючи підрозділи чи організації до співпраці під час здійснення діяльності та формулювання спільних цілей. Крім того, створення формальних і неформальних мереж співпраці може допомогти зміцнити співпрацю між різними організаціями та розширити можливості для спільної роботи. Приклади формальних і неформальних спільнот, мереж і механізмів спільної діяльності розглядаються у Вставках 2.3, 2.4 і 2.5 відповідно. Однак уряди також можуть розглянути можливість використання інструментів обміну інформацією. Вони можуть бути формальними або неформальними, включаючи неформальні обговорення та обмін досвідом, меморандуми про взаєморозуміння та інтероперабельні бази даних, які дозволяють адміністраціям здійснювати перехресну перевірку наявних даних у державному секторі. Серед переваг механізмів спільної роботи - підвищення ефективності процедур завдяки об'єднанню ресурсів та обміну інформацією, а також посилення обміну знаннями.

2.3.2. Конкуренція між організаціями

Конкуренція є другою проблемою, яка підриває співпрацю. Конкуренцію можна розуміти як ситуацію, коли організації змагаються за обмежені ресурси, або як ситуацію, що ґрунтується на соціальному порівнянні - тобто на потребі перевершити колег (Wang, Wang and Liu, 2018[14]). Здорова конкуренція має низку переваг, включаючи інновації та підвищення ефективності. Однак вона може підірвати результати політики, а також спільну роботу.

Тому досягнення правильного балансу конкуренції має важливе значення для підтримки співпраці громадських організацій між собою, а також для впровадження інновацій та підвищення ефективності. Підтримка спільної діяльності вимагає балансу між витратами та вигодами, коли організації отримують більше вигод від співпраці, ніж витрат (Stewart, 2015[15]). Однак, ефективна співпраця в довгостроковій перспективі може призвести до самозаспокоєння, яке підриває її. Хоча неможливо гарантувати співпрацю в довгостроковій перспективі, пошук правильних переваг може значно підтримати її; з іншого боку, якщо стимулів до співпраці занадто багато, то це може призвести до дезертирства (Stewart, 2015[15]). У деяких країнах зменшення конкуренції між суб'єктами господарювання залежить від посилення адміністративної координації. У Франції Французьке антикорупційне агентство сприяє адміністративній координації, централізації та поширенню інформації для запобігання та виявлення корупційних дій, торгівлі впливом, здирництва, незаконного отримання відкатів, розкрадання та фаворитизму. Агентство укладає угоди про співпрацю та меморандуми про взаєморозуміння з іншими державними установами, які беруть участь у боротьбі з корупцією, формалізуючи відносини співпраці між ними та уточнюючи сферу їхньої діяльності. Це допомогло полегшити обмін інформацією та посилити синергію.

Бібліографія

[3] City of Amsterdam (2019), Bureau Integriteit - Gemeente Amsterdam, https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/organisatie/bestuur-organisatie/bureau-integriteit/ (accessed on 11 September 2019).

[5] City of Strasbourg (2019), Charte de déontologie | Strasbourg.eu, https://www.strasbourg.eu/charte-deontologie (accessed on 11 September 2019).

[11] FPS Chancellery of the Prime Minister (2019), “Directorate-General for Secretariats and Coordination”, https://chancellerie.belgium.be/en/organisation/directorate-general-secretariats-and-coordination (accessed on 18 September 2019).

[6] Government of France (2016), LOI n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires | Legifrance, https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032433852&categorieLien=id (accessed on 11 September 2019).

[7] Hoekstra, A. (2015), “Institutionalizing Integrity Management”, in Ethics in Public Policy and Management, Routledge, https://doi.org/10.4324/9781315856865-9.

[10] IBN (2020), Integritätsbeauftragten-Netzwerk, https://integritaet.info/ (accessed on 18 September 2019).

[4] Mairie de Paris (2018), La commission de déontologie des élu·e·s du Conseil - Ville de Paris, https://www.paris.fr/pages/la-commission-de-deontologie-des-elu-e-s-du-conseil-de-paris-3167/#autres-cas-de-saisine (accessed on 11 September 2019).

[9] OECD (2017), OECD Integrity Review of Mexico: Taking a Stronger Stance Against Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264273207-en.

[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).

[2] OECD (2009), Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, Conference Paper, OECD Global Forum on Public Governance, https://www.researchgate.net/publication/281280788.

[12] Office of the Conflict of Interest and Ethics Commissioner (2019), Canadian Conflict of Interest Network, http://ciec-ccie.parl.gc.ca/EN/AboutUs/WhatWeDo/Pages/CCOIN.aspx (accessed on 18 September 2019).

[13] Riberio, F., A. Giacoman and M. Trantham (2016), Dealing with market disruption & Seven strategies for breaking down silos, PwC, https://www.strategyand.pwc.com/gx/en/reports/dealing-with-market-disruption.pdf (accessed on 11 September 2019).

[8] Sampford, C., R. Smith and A. Brown (2005), “From Greek Temple to Bird’s Nest: Towards A Theory of Coherence and Mutual Accountability for National Integrity Systems”, Australian Journal of Public Administration, Vol. 64/2, pp. 96-108, https://doi.org/10.1111/j.1467-8500.2005.00445.x.

[15] Stewart, A. (2015), Why do we cooperate?, World Economic Forum, https://www.weforum.org/agenda/2015/03/why-do-we-cooperate/ (accessed on 11 September 2019).

[14] Wang, H., L. Wang and C. Liu (2018), “Employee Competitive Attitude and Competitive Behavior Promote Job-Crafting and Performance: A Two-Component Dynamic Model.”, Frontiers in psychology, Vol. 9, p. 2223, https://doi.org/10.3389/fpsyg.2018.02223.