У цій главі надається коментар до принципу стандартів, що міститься в Рекомендаціях Ради з питань доброчесності ОЕСР. У ній описано, як уряди можуть встановити чітко визначені високі стандарти поведінки, що надають пріоритет суспільним інтересам і дотриманню цінностей публічного сектору, та включити їх до нормативно-правової бази і стратегій. Наведено приклади чітких і пропорційних процедур для запобігання порушенням стандартів доброчесності, а також представлено механізми внутрішньої та зовнішньої комунікації для поширення цих цінностей і стандартів. Крім того, у главі розглядаються три найпоширеніші проблеми, з якими стикаються державні органи: як зробити стандарти такими, що запам'ятовуються, і такими, що підлягають виконанню, забезпечити їхнє впровадження та встановити чіткі і пропорційні процедури для запобігання конфлікту інтересів.
Посібник ОЕСР з публічної доброчесності
4. Стандарти
Резюме
4.1. Навіщо потрібні стандарти?
Публічна доброчесність - це «послідовне узгодження та дотримання спільних етичних цінностей, принципів і норм для відстоювання та надання пріоритету суспільним інтересам над приватними в публічному секторі» (OECD, 2017[1]). Іншими словами, це означає робити правильні речі, робити речі з правильних причин і робити речі правильним чином (Heywood et al., 2017[2]). Однак розуміння того, що мається на увазі під «правильним», вимагає чітких стандартів. Високі стандарти, викладені в нормативно-правовій базі, пояснюють, яка поведінка очікується від державних службовців, і створюють основу для урядів, щоб забезпечити етичну поведінку. Встановлення стандартів поведінки, які можна вивчити, засвоїти та забезпечити їх дотримання, може сприяти створенню спільного розуміння в уряді та серед громадян.
Рекомендація ОЕСР щодо доброчесності публічних службовців закликає учасників «встановити високі стандарти поведінки для публічних службовців, зокрема, шляхом:
a. виходу за межі мінімальних вимог, надаючи пріоритет суспільним інтересам, дотримуючись цінностей публічної служби, створюючи відкриту культуру, яка полегшує та винагороджує організаційне навчання та заохочує належне врядування;
b. включення стандартів доброчесності до правової системи та організаційних політик (таких як кодекси поведінки або етичні кодекси), щоб прояснити очікування та слугувати основою для дисциплінарних, адміністративних, цивільних та/або кримінальних розслідувань і санкцій, залежно від обставин;
c. встановлення чітких і пропорційних процедур, які допоможуть запобігти порушенням стандартів доброчесності та врегулювати фактичні або потенційні конфлікти інтересів;
d. інформування про цінності та стандарти публічного сектору всередині організацій публічного сектору та назовні - у приватному секторі, громадянському суспільстві та окремим особам, а також просити цих партнерів поважати ці цінності та стандарти у своїй взаємодії з публічними службовцями» (OECD, 2017[1]).
4.2. Що таке стандарти?
Стандарти визначають і спрямовують поведінку державних службовців при виконанні ними своїх обов'язків. Існує низка інструментів та механізмів, які уряди можуть використовувати для встановлення та забезпечення високих стандартів поведінки. Наступні компоненти є важливими елементами для впровадження високих стандартів доброчесності:
чітко визначені та обов'язкові для виконання високі стандарти поведінки в правовій системі, які надають пріоритет суспільним інтересам та дотриманню цінностей публічної служби;
правові та регуляторні рамки і стратегії, які впроваджують цінності та стандарти доброчесності;
чіткі та пропорційні процедури та процеси для запобігання та вирішення питань, які можуть порушити державні стандарти доброчесності, якщо їх не контролювати;
внутрішні та зовнішні комунікаційні заходи для підвищення обізнаності про цінності та стандарти публічного сектору.
4.2.1. Чітко визначені та обов'язкові для виконання високі стандарти поведінки в правовій системі, які надають пріоритет суспільним інтересам та дотриманню цінностей публічної служби
Встановлення високих стандартів поведінки, -- яких повинен дотримуватися кожен державний службовець, і які ставлять на перше місце суспільні інтереси, -- відображає зобов'язання до служіння загальним інтересам і до побудови культури, орієнтованої на надання публічних послуг. Стандарти поведінки виражають цінності публічного сектору, а цінності будь-якої публічної служби є ключовими для визначення поведінки публічних службовців. Цінності визначають основні принципи та очікування, які суспільство вважає важливими для державних службовців, і забезпечують ясність для організацій та державних службовців на всіх рівнях щодо очікуваної поведінки. Ці цінності викладені у відповідних стандартах, визначених у правових та/або адміністративних системах, таких як статути та загальні закони про публічну службу, а також у конституції, трудовому законодавстві, положеннях про спеціальну службу або публічну службу та адміністративно-процедурному законодавстві.
Цінності визначаються не лише національними нормами, а й міжнародними стандартами. Наприклад, стаття 8 Конвенції Організації Об'єднаних Націй проти корупції (UNCAC) вимагає від держав-учасниць заохочувати доброчесність, чесність і відповідальність серед своїх публічних посадових осіб відповідно до основоположних принципів своєї правової системи. У цьому контексті, доброчесність визначається так, як зазначено у вступі до цієї глави. Чесність стосується честі, респектабельності та доброчесності, тоді як відповідальність - це стан або факт наявності обов'язку мати справу з чимось або відповідати за щось (Bacio Terracino, 2019[3]).
Рекомендація з публічної доброчесності заохочує прихильників виходити за рамки мінімальних вимог і ставити на перше місце суспільні інтереси, а також розвивати відкриту культуру, яка полегшує і винагороджує організаційне навчання і заохочує належне врядування. Ці концепції розглядаються в інших розділах (докладніше див. Глави 8 і 9). Санкції у разі недотримання вимог також можуть формувати поведінку. Проте вони рідко забезпечують мотивацію виходити за межі мінімальних кодифікованих вимог (Wegner, Schöberlein and Biermann, 2013[4]). Підходи, що ґрунтуються на заохоченні, такі як винагорода осіб, які активно просувають доброчесність, можуть сприяти впровадженню вищих стандартів та етичної поведінки, апелюючи до почуття моралі та відповідальності людей (Zúñiga, 2018[5]). Це може поступово призвести до змін і кодифікації вищих стандартів.
4.2.2. Нормативно-правова база та стратегії, що закріплюють цінності та стандарти доброчесності
Стандарти поведінки закріплені в правовій системі та організаційній політиці, які визначають основні принципи та уточнюють межі прийнятної поведінки. Чіткі стандарти також створюють загальну основу для забезпечення підзвітності, в тому числі шляхом застосування санкцій за порушення державних стандартів доброчесності. Багато уваги приділяється криміналізації корупції, але ефективні нормативно-правові рамки та стратегії ґрунтуються на поєднанні не лише кримінального, але й цивільного та адміністративного права, а також кодексів поведінки чи етики для впровадження цінностей і стандартів доброчесності.
Нормативно-правова база та стратегії
Низка стандартів складають більш широку систему доброчесності. Ці рамки і стратегії охоплюють хабарництво, шахрайство, зловживання впливом, відмивання грошей, управління та запобігання конфлікту інтересів, управління подарунками та грошовими винагородами, декларування активів, працевлаштування до і після державної служби, а також функції, пов'язані із захистом викривачів, доброчесністю і прозорістю лобіювання, фінансуванням політичних партій і кампаній. Хоча за розробку та впровадження політики, пов'язаної з цими стандартами, можуть відповідати різні інституції (докладніше див. Главу 2), включення цих стандартів у нормативно-правову базу та/або стратегію є ключовим моментом.
Кримінальне право
Країни ОЕСР закріпили стандарти доброчесності, що застосовуються до публічних службовців, з відповідними процедурами розслідування та санкціями, у кримінальному законодавстві. Національні положення, що застосовуються до публічних службовців, встановлюють чітку юрисдикцію щодо правопорушень. Щоб гарантувати ефективну систему доброчесності та правозастосування, вони визначають спеціалізовані функції, ефективні процедури розслідування та заходи для міжвідомчої співпраці, захисту свідків, збору доказів і конфіскації доходів, коли це можливо, а також пропорційні санкції за активне хабарництво:
активний та пасивний підкуп державних службовців
зловживання впливом у сфері службової діяльності
розтрата, привласнення або інше нецільове використання майна державним службовцем
зловживання службовим становищем
незаконне збагачення
відмивання грошей
приховування майна, отриманого внаслідок корупції
створення або використання рахунку-фактури, бухгалтерського документа або запису, що містить неправдиву або неповну інформацію, а також незаконна відмова від запису про оплату
перешкоджання здійсненню правосуддя.
Оскільки ці основні стандарти є важливими для національних систем доброчесності, країни визнали їх на міжнародному рівні. Вони були включені до міжнародних конвенцій, таких як Конвенція ОЕСР про боротьбу з підкупом іноземних посадових осіб у міжнародних ділових операціях, Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією та Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції.
Цивільне право
Цивільне право є важливим інструментом для забезпечення захисту прав громадян і надання компенсації жертвам порушень стандартів. Воно доповнює кримінальне право і дозволяє приватному сектору, громадянському суспільству та будь-якій юридичній особі брати участь у боротьбі з порушеннями стандартів.
Національне цивільне законодавство передбачає ефективні засоби правового захисту у випадках, коли особам завдано шкоди внаслідок порушень доброчесності. Визначаючи ці цивільно-правові механізми, уряди надають потерпілим можливість захищати свої права та інтереси. Потерпілі повинні мати можливість вимагати відшкодування збитків, і це право має охоплювати матеріальну шкоду, завдану потерпілим, упущену вигоду, а також моральну шкоду. Національне цивільне законодавство встановлює право ініціювати позов про компенсацію. Процедури та функції також повинні бути чітко визначені, щоб гарантувати ефективну реалізацію. Компенсація або реституція може відбутися після пред'явлення позову про відшкодування збитків у рамках кримінального провадження. У деяких випадках як кримінальні, так і цивільні процедури можуть бути використані для покарання та запобігання порушенням.
Окрім відшкодування збитків, ключовими положеннями щодо забезпечення доброчесності, визначеними у національному цивільному законодавстві, є:
відповідальність публічних службовців, включаючи можливість, коли кілька відповідачів несуть відповідальність за шкоду, заподіяну однією і тією ж дією, нести солідарну відповідальність, а також відповідальність держави за порушення стандартів, допущені публічними службовцями
сприяюча недбалість, яка передбачає в законі, що компенсація зменшується або в ній відмовляється з урахуванням конкретних обставин, якщо потерпілий сприяв заподіянню шкоди або її збільшенню
дійсність договорів
захист викривачів
зрозумілість і точність звітності та аудиту
ефективні процедури отримання доказів у цивільному процесі, що випливають з корупційного діяння
судові накази щодо збереження активів, необхідних для виконання остаточного судового рішення та підтримання статус-кво до вирішення спірних питань.
Як важливі інструменти для юридичних і фізичних осіб для боротьби з порушеннями доброчесності та отримання компенсації або реституції (United Nations, 2010[6]), цивільно-правові процедури також отримали подальше визнання і були закріплені в міжнародних конвенціях, таких як Цивільно-правова конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією та Конвенція Організації Об'єднаних Націй проти корупції.
Адміністративне право
Національне адміністративне право визначає права та обов'язки державних адміністрацій у відносинах з громадськістю. У випадках порушення стандартів поведінки, адміністративні санкції також включають позасудові покарання, такі як економічні санкції або позбавлення права займатися певною діяльністю.
Адміністративне право, пов'язане з етикою, спрямоване на захист доброчесності окремих державних службовців і всієї державної служби в цілому, а також заохочує належне врядування в установах. Адміністративне право має охоплювати такі основні стандарти та процеси:
стандарти: статут державної служби та обов'язки державної служби, свобода інформації, прозорість державних договорів, політичне фінансування та лобістська діяльність, доступ до адміністративної юстиції
процеси: адміністративна відповідальність та санкції, механізми внутрішнього контролю та нагляду, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, захист викривачів та робота зі скаргами, а також компетентні органи, які займаються процедурами, включаючи перегляд рішень та апеляції, а також санкції.
Враховуючи вплив цих різноманітних стандартів на національне адміністративне, цивільне та кримінальне законодавство та нормативно-правову базу, країни сприяли підвищенню їхньої значущості шляхом подальших зобов'язань та закріплення їх на міжнародному рівні в різних міжнародних конвенціях, угодах та деклараціях.
Кодекси поведінки або етичні кодекси
Кодекси поведінки та етичні кодекси чітко представляють та ілюструють різноманітні правові та регуляторні рамки, а також є корисним інструментом, що спрямовує поведінку. Кодекси поведінки роз'яснюють очікувані стандарти та заборонені ситуації, тоді як етичні кодекси визначають принципи, якими слід керуватися у поведінці та прийнятті рішень. Більшість національних регуляторних систем знаходяться між цими двома інструментами, поєднуючи цінності публічної служби з вказівками щодо застосування очікуваних стандартів і принципів поведінки. Таке поєднання дозволяє знайти баланс між формулюванням загальних ключових цінностей і наданням державним службовцям рамок для підтримки прийняття щоденних рішень. Наприклад, австралійський Закон про державну службу 1999 року окреслює основні цінності державної служби, які потім розширюються в конкретний кодекс поведінки в тому ж документі. Аналогічно в Канаді Кодекс цінностей та етики для публічного сектору поєднує обидва кодекси, визначаючи цінності, в тому числі доброчесність, а потім включає главу про «очікувану поведінку» для кожної цінності (Government of Canada, 2012[7]). У різних країнах прийняті кодекси, які пояснюють, як цінності можуть бути втілені в повсякденній поведінці публічних службовців - наприклад, Кодекс поведінки для підтримання доброчесності публічних службовців Кореї, Стандарти доброчесності та поведінки Нової Зеландії та пов'язаний з ними керівний документ (OECD, 2013[8]). Практичні приклади, наведені в кодексі або в пов'язаному з ним керівництві, допомагають конкретизувати загалом сформульовані цінності, а також деталізувати на практичних прикладах, як державний службовець може діяти за певних обставин.
Міжнародні моделі, такі як Міжнародний кодекс поведінки державних посадових осіб1 або Типовий кодекс поведінки Ради Європи2, містять рекомендації щодо питань, які найчастіше розглядаються в кодексах поведінки. До таких питань належать конфлікт інтересів, подарунки та гостинність, зобов'язання повідомляти про неправомірну поведінку, хабарництво та інші форми неправомірного впливу, використання інформації, якою володіють органи державної влади, а також звільнення з публічної служби. У Таблиця 4.1 наведено найпоширеніші обов'язки та заборони, що містяться в кодексах поведінки в країнах ОЕСР.
Таблиця 4.1. Основні положення, що містяться в кодексах поведінки
|
Належна повага до закону; заборона хабарництва; обов'язок повідомляти про підозрілу діяльність |
|
Доброчесність |
|
Неупередженість |
|
Конфіденційність |
|
Чесність |
|
Ефективність та результативність |
|
Служіння суспільним інтересам; утримання від пошуку особистої вигоди або зловживання повноваженнями, наданими у зв'язку з перебуванням на державній службі; належне використання державних ресурсів |
|
Запобігання та управління конфліктами інтересів; обмеження до та після працевлаштування; декларування активів, фінансових інтересів та позаслужбової діяльності; прийняття подарунків та послуг |
|
Індивідуальна та колективна підзвітність |
Кодекс має бути чітким і простим, логічно структурованим і пов'язаним з усіма іншими відповідними документами чи законодавством, які є частиною ширшої системи доброчесності (Bacio Terracino, 2019[9]). Також рекомендується включити пряме посилання на формальний ланцюжок відповідальності та на те, який захист доступний у разі викриття неправомірних дій. Залучення зацікавлених сторін до процесу розробки та затвердження кодексу допомагає сформувати спільне розуміння очікуваних стандартів поведінки, а також підвищує чіткість і відповідальність за кодекс.
На додаток до загального кодексу поведінки, стандарти можуть бути адаптовані до чутливих секторів і ролей у державному управлінні за допомогою спеціальних кодексів. Зокрема, спеціальні кодекси поведінки можуть бути розроблені для посад, пов'язаних з підвищеним ризиком, таких як посадові особи, відповідальні за закупівлі, або ті, хто працює на митниці. У Канаді, окремий кодекс, який регулярно оновлюється, застосовується до посадових осіб, які здійснюють закупівлі, хоча він узгоджується з Кодексом цінностей та етики для публічного сектору та національною політикою щодо конфлікту інтересів. (Government of Canada, 2019[10]). Виборні посадові особи та працівники судових органів також можуть мати спеціальні кодекси, адаптовані до їхніх функцій, обов'язків та завдань. Кодекси також можуть регулювати поведінку політичних радників, враховуючи їхню роль у формуванні політики.
Оскільки приватний сектор може брати участь у прийнятті рішень та наданні публічних послуг, застосування стандартів поведінки також може підвищити довіру до урядових рішень та транзакцій. Кодекс поведінки постачальників у Сполученому Королівстві є прикладом визначення стандартів і поведінки, яких уряди повинні очікувати від своїх постачальників. Аналогічно, для зміцнення довіри до процесу прийняття державних рішень, деякі країни також вимагають прийняття кодексу поведінки для лобістів (докладніше див. Главу 13).
Для того, щоб зберегти довіру до себе і свою значимість, державні службовці повинні нести відповідальність за дотримання стандартів поведінки. Глава 11 охоплює основні елементи ефективної дисциплінарної системи. При розробці стандартів необхідно враховувати, чи є обов'язки юридично та дисциплінарно обов'язковими, чи лише етично та морально стримуючими щодо порушень. Необхідні надійні процедури та ресурси для звітування та розслідування порушень поведінки, а також для контролю за дотриманням кодексу. Для стандартів, які є юридично та дисциплінарно обов'язковими, призначення чітких і пропорційних адміністративних або дисциплінарних санкцій може сприяти дотриманню стандартів доброчесності. Санкції можуть мати різні форми, зокрема:
попередження та догани (письмові або усні)
грошові збитки (наприклад, штрафи, утримання із заробітної плати)
вплив на поточну або майбутню кар'єру (наприклад, пониження в посаді, переведення)
заборона обіймати державні посади, тобто заборона колишнім посадовцям-правопорушникам обіймати державні посади протягом певного періоду
звільнення з посади.
Тип санкції може варіюватися залежно від тяжкості порушення кодексу. Наприклад, австралійський Закон про державну службу 1999 року передбачає низку адміністративних санкцій за порушення державними службовцями кодексу поведінки - від догани до звільнення з посади (Australian Government, 1999[11]).
4.2.3. Чіткі та пропорційні процедури та процеси для запобігання та вирішення питань, які можуть порушити стандарти публічної доброчесності, якщо їх не контролювати
Чіткість і пропорційність підвищують справедливість, прийнятність та ефективність процедур запобігання порушенням державних стандартів доброчесності. Чіткість процедур необхідна для того, щоб публічні службовці розуміли, як вони повинні поводитися; що вони повинні повідомляти, якщо це необхідно, кому і коли; а також які санкції їм загрожують, якщо вони не дотримуються стандартів і правил. Якщо етапи процедур, очікування та вимоги відрізняються для певних категорій посад (наприклад, виборних посадових осіб, політичних призначенців, членів уряду тощо) або секторів (державні закупівлі, податкова, митна служби тощо), ці відмінності повинні бути чітко визначені. Надання державним службовцям рекомендацій щодо процедур, а також навчання і тренінги щодо них - через гарячу лінію, буклети, веб-сайти або спеціальну функцію, підрозділ чи установу - підвищує чіткість і поширює стандарти і процедури.
Пропорційність процедур забезпечує індивідуальний підхід, що досягається шляхом поступового врахування виконуваних функцій, потенційних ризиків, а також рівнів старшинства та впливу. На практиці це може призвести до встановлення додаткових вимог для високопоставлених виборних і невиборних посадових осіб та посад, пов'язаних з підвищеним ризиком, наприклад, щодо розкриття інформації про активи та інтереси або оприлюднення порядку денного публічних лідерів.
Щоб проілюструвати, що означають чіткі та пропорційні процедури на практиці, наведемо приклад управління та запобігання конфлікту інтересів. Насамперед, визначення «конфлікту інтересів» є важливим для розуміння проблеми та способів її виявлення, управління та вирішення (OECD, 2004[12]). Може бути прийнятий описовий підхід (визначення конфлікту інтересів у загальних рисах) або прескриптивний (визначення кола ситуацій, які вважаються такими, що суперечать державним обов'язкам).
Крім визначення конфлікту інтересів, ефективна імплементація залежить від того, чи знають державні службовці, коли і як ідентифікувати потенційний або реальний конфлікт інтересів. Оскільки конфлікт інтересів ніколи не може бути повністю усунутий, збалансований підхід між обов'язками публічної служби та приватним життям і інтересами публічних службовців дозволяє їм виявляти та уникати неприйнятних форм конфлікту інтересів, а також інформувати про його існування відповідний орган, будь то керівник або спеціалізований підрозділ чи орган.
Визначення ключових моментів у кар'єрі публічного службовця, коли він зобов'язаний виявляти та повідомляти про конфлікт інтересів, наприклад, на етапах, що передують працевлаштуванню та після нього, або перед початком участі в новому проекті з представниками приватного сектору, може внести ясність у ці процеси. Однак, оскільки конфлікти інтересів можуть виникати протягом усієї кар'єри публічного службовця, корисно також забезпечити, щоб політика та інструкції детально описували відповідні процедури звітування та управління. Процедура управління конфліктом інтересів або його врегулювання має бути пропорційною до виконуваних функцій і може включати один або декілька з наведених нижче механізмів:
відсторонення (тимчасове або постійне)
відвід або обмеження
переведення або перерозподіл
відставка (OECD, 2004[13]).
Чіткі правила та настанови також повинні супроводжуватися заходами з підвищення обізнаності та розбудови спроможності, які ознайомлюють публічних службовців з їхніми обов'язками щодо врегулювання ситуацій конфлікту інтересів, а також санкціями у випадках, коли публічні службовці не можуть ефективно врегулювати конфлікт інтересів (Bacio Terracino, 2019[3]).
4.2.4. Заходи внутрішньої та зовнішньої комунікації для підвищення обізнаності про цінності та стандарти публічного сектору
Комунікація стандартів як всередині організації, так і зовні, із зацікавленими сторонами, робить їх частиною організаційної культури. Незалежно від того, який метод комунікації та відповідні повідомлення використовуються, громадські організації повинні підкреслювати, що підкріплення повідомлень діями має вирішальне значення для впровадження стандартів доброчесності в публічному секторі (докладніше див. Глави 6 і 9).
Внутрішня комунікація стандартів
Поширення Кодексу через різні засоби масової інформації, ймовірно, сприятиме кращому розумінню стандартів поведінки, а також доступності та використанню Кодексу. Як мінімум, посадові особи, в тому числі нові, можуть отримати власну особисту копію кодексу або доступ до нього. В інтрамережі організації може бути виділена спеціальна сторінка або розділ як сховище інформації, що стосується стандартів поведінки. Розділ «Поведінка та ефективність» офіційного порталу уряду Квінсленду (Австралія) містить відповідні стратегічні та корпоративні документи, політики та процедури, а також інтерактивні заходи, скриньки зворотного зв'язку та відповіді на поширені запитання.
Традиційні канали комунікації включають пам'ятки, брошури, інформаційні бюлетені, посібники з політики, щорічні звіти та плакати. Можливості посилатися на цінності державного сектору можуть також включати офіційні промови або презентації, а також індивідуальні консультації. Іншими ефективними форумами для обговорення можуть бути командні зустрічі, фокус-групи, обіди у форматі семінарів та соціальні заходи. Стандарти поведінки також можна поширювати через електронні канали, такі як інтрамережі, блоги, подкасти, чати, відеоконференції, системи миттєвого обміну повідомленнями та інструменти для проведення вікторин. Це привабливі формати, які можуть бути націлені на електронні пристрої чиновників (у тому числі мобільні), і можуть бути запрограмовані на запуск і повторення протягом певного періоду часу.
Зовнішнє інформування про стандарти
Інформування про стандарти всередині державних організацій є необхідним, але недостатнім. Оскільки взаємодія між державним сектором і суспільством є поширеним явищем, включаючи окремих осіб, організації громадянського суспільства, наукові кола та суб'єктів приватного сектору в інформаційно-просвітницьких кампаніях, це дозволяє урядам поширювати суспільні цінності та стандарти. Зусилля з підвищення обізнаності, освіта та механізми консультацій є трьома важливими елементами для зовнішнього інформування про стандарти.
Кампанії з підвищення обізнаності є основним методом, який використовують організації публічного сектору для покращення розуміння питань публічної доброчесності. Вони часто висвітлюють конкретну проблему та охоплюють певну аудиторію. Кампанії можуть мати різні форми - від традиційних ЗМІ (радіо, телебачення, друковані видання) до соціальних мереж (YouTube, Twitter, Facebook тощо) - або їх поєднання, залежно від цілей та цільової аудиторії.
Освіта має важливе значення для поширення стандартів і норм доброчесності серед молоді. Таким чином, партнерство з суб'єктами системи освіти є одним із способів поширення стандартів у суспільстві. Виховання публічної доброчесності спрямоване на заохочення етичної поведінки та надання молодим людям як у початковій, так і в середній школі знань і навичок, необхідних для запобігання порушенню стандартів. Окрім навчання в класі, розвиток навичок і вмінь доброчесності у молодих людей відбувається під час практичних занять. Це може відбуватися у формі проектів доброчесності, в яких вони здійснюють моніторинг реальних публічних процесів (детальніше див. Главу 5, Вставка 5.4).
Зовнішнє поширення державних стандартів доброчесності також залежить від інституціоналізації залучення зацікавлених сторін. Це означає, що уряди встановлюють офіційні вимоги щодо проведення консультацій із зацікавленими сторонами стосовно нової політики у сфері доброчесності, чи то при розробці, оновленні або впровадженні державної системи доброчесності (докладніше див. Главу 5, Вставка 5.6). Прозоре залучення зацікавлених сторін передбачає публічне документування того, з ким проводились консультації, їх внесок та реакцію уряду на основні питання. У регуляторній сфері залучення зацікавлених сторін до розробки нормативно-правових актів сприяло підвищенню рівня їх дотримання та сприйняття. Детальніше про взаємозв'язок між залученням зацікавлених сторін, доброчесністю та розробкою політики див. у Главі 13.
У взаємодії з державними службовцями треті сторони та партнери є ключовими суб'єктами для поширення та захисту суспільних цінностей і стандартів. Тому громадські організації можуть повідомити, що вони очікують однаково високих стандартів поведінки від усіх осіб, залучених до надання публічних послуг, у тому числі від сторонніх постачальників. Для цього вони можуть надати їм чітку заяву про свої очікування до початку потенційної співпраці. Дійсно, якщо цінності державного сектору не будуть однозначно відображені в контрактних угодах і не буде надано чітких інструкцій, малоймовірно, що постачальники державних послуг знатимуть, що вони застосовуються до них, або надаватимуть достатнього пріоритету тому, як вони повинні поводитися (UK Committee on Standards in Public Life, 2014[14]). Крім того, закони, що регулюють лобіювання або відносини між адміністрацією та громадськістю, можуть закликати зовнішніх суб'єктів і приватних осіб дотримуватися цих цінностей і стандартів у своїй взаємодії з громадськими організаціями та посадовими особами. Крім того, кодекси поведінки для лобістів або спеціальні кодекси чи положення для партнерів, з якими укладено договори, також дають змогу чітко донести до державних службовців суспільні стандарти та очікувану поведінку.
Прийняття загальносуспільного підходу та прихильність до стандартів допоможе посилити їх щоденне впровадження. Спільні зусилля з поширення інформації як всередині, так і поза межами громадських організацій є запорукою того, що цінності та стандарти будуть зрозумілі та впроваджені всіма. Важливо визнати і пам'ятати, що розвиток культури доброчесності в публічному секторі стосується не лише державних службовців та організацій, але й окремих осіб, академічних кіл, громадянського суспільства та представників приватного сектору. Детальніше про ці аспекти підвищення обізнаності, освіти та залучення див. у Главі 5.
4.3. Виклики
Хоча проблеми здебільшого залежать від особливостей місцевого та національного контексту, в якому працюють організації, є кілька загальних перешкод, які заважають державним адміністраціям ефективно встановлювати високі стандарти поведінки. Найважливіші з них розглядаються нижче.
4.3.1. Зробити стандарти такими, що запам'ятовуються і придатними до застосування
Стандарти та настанови щодо етичної поведінки часто випливають із прихильності до всеохоплюючих цінностей (OECD, 2018[15]). Ці цінності є основою для оцінки повсякденного вибору та дій, проте перевантаження кількістю цінностей може мати протилежний ефект, коли публічні службовці не зможуть їх запам'ятати. Це пов'язано з тим, що кількість елементів, які людина може зберігати у своїй робочій пам'яті, обмежена. Тому обмеження цінностей не більше ніж сімома елементами (плюс-мінус два) може допомогти покращити їх розуміння та впровадження (див. Вставка 4.1).
Вставка 4.1. Встановлення значущих стандартів доброчесності, що запам'ятовуються
Цінності австралійської публічної служби (АПС)
У 2010 році Консультативна група з питань реформування державної служби Австралії опублікувала звіт, в якому визнала важливість міцної системи цінностей для високоефективної, адаптивної державної служби, а також важливість стратегічного лідерства, заснованого на цінностях, у забезпеченні її ефективності. Цінності АПС мають на меті забезпечити «невеликий набір основних цінностей, які є значущими, такими, що запам'ятовуються, та ефективними у впровадженні змін». Модель побудована за принципом абревіатури «I CARE» («Мені не байдуже»):
Неупереджений (Impatial)
Відданий служінню (Commited)
Підзвітний (Accountable)
Поважний (Respectful)
Етичний (Ethical)
Колумбійський загальний кодекс доброчесності
У 2016 році Міністерство державного управління Колумбії ініціювало процес розробки Загального кодексу доброчесності. В результаті спільного обговорення, в якому взяли участь понад 25 000 державних службовців, було обрано п'ять основних цінностей:
Чесність
Повага
Зобов'язання
Старанність
Справедливість
Крім того, кожна державна установа має можливість інтегрувати до двох додаткових цінностей або принципів, щоб відповідати організаційним, галузевим та/або регіональним особливостям.
Сім ключових обов'язків (Syv centrale pligter) у Данії
Данське агентство з питань модернізації (MODST) при Міністерстві фінансів видало «Кодекс VII» - кодекс поведінки для державних службовців Данії. Кодекс визначає сім основних обов'язків:
Законність
Правдивість
Професіоналізм
Розвиток і співпраця
Відповідальність та управління
Відкритість щодо помилок
Партійно-політичний нейтралітет.
Кодекс VII описує актуальність та наслідки кожного обов'язку для державного сектору Данії. Крім того, MODST надає вигадані тематичні дослідження, які можуть бути використані для практичного застосування Кодексу VII. Потенційні рішення для тематичних досліджень доступні для державних установ, але не публікуються.
Джерело: Австралійська комісія з питань публічної служби, Австралія, «Цінності APS», (www.apsc.gov.au/aps-values-1); Адміністративний департамент публічної служби, Колумбія, (www.funcionpublica.gov.co/web/eva/codigo-integridad); Агентство модернізації, Данія, «Кодекс VII - Сім ключових обов'язків» (https://modst.dk/om-os/publikationer/2015/september/kodex-vii-seven-key-duties/) та «Кодекс VII – Справи» (https://modst.dk/om-os/publikationer/2015/september/kodex-vii-cases/) (усі посилання доступні 11 лютого 2020 року).
4.3.2. Переконатися, що стандарти поведінки існують не лише на папері
Послідовне етичне рольове моделювання з боку керівників є одним з основних джерел просування та поширення стандартів поведінки. Теорія соціального навчання показує, що люди вчаться один від одного через спостереження, імітацію та моделювання, і що участь менеджерів у неетичних діях є найбільшим рушієм неетичної поведінки (Hanna, Crittenden and Crittenden, 2013[16]). Навіть найкраще розроблені кодекси поведінки, процеси та структури доброчесності не будуть ефективними, якщо державні службовці не будуть заохочуватися до наслідування керівників та лідерів, які демонструють явну відданість справі. Детальніше про прихильність на високому рівні та рольове моделювання див. у Главах 1 і 6.
4.3.3. Встановлення чітких і пропорційних процедур для врегулювання конфлікту інтересів
При розробці стандартів і процедур управління, запобігання та виявлення конфлікту інтересів уряди застосовують різні підходи. Деякі з цих процедур вимагають від державних службовців щорічно розкривати інформацію про свої активи та/або інтереси перед своєю установою або перед центральним підрозділом чи комісією, що здійснює контроль за процесом розкриття інформації. В умовах обмежених ресурсів щорічний потік декларацій, що подаються всіма або більшістю державних службовців, є викликом для ефективного запобігання конфлікту інтересів. Досвід останніх десятиліть свідчить про те, що для забезпечення ефективної імплементації закону важливе значення має чітке визначення категорій державних службовців, які подають такі декларації, що підлягають механізмам перевірки; чітко визначений обсяг інформації, що розкривається; а також доступність неконфіденційної інформації для громадськості (Bacio Terracino, 2019[9]).
При розробці політики щодо запобігання, виявлення та врегулювання фактичних або потенційних конфліктів інтересів, встановлення чітких та пропорційних процедур є ключовим для забезпечення її ефективної реалізації. Вони можуть включати, зокрема:
встановлення чітких цілей процедур з точки зору прозорості, запобігання конфлікту інтересів та/або перевірки достовірності розкритої інформації
точне визначення інформації, яка має бути розкрита, і кому вона має бути розкрита
визначення категорій публічних службовців, які повинні розкривати цю інформацію, зважаючи на їхні функції та схильність до ризиків
визначення обсягу, в якому інформація, розкрита щодо цих різних категорій державних службовців, може бути загальнодоступною
адаптація частоти розкриття інформації, а також засобів і ресурсів, призначених для моніторингу системи розкриття інформації
надання посадовим особам інструкцій щодо процедури та інформації, яка підлягає розкриттю
встановлення пропорційних санкцій у разі порушень.
Запобігання виникненню конфлікту інтересів у вищих посадових осіб вперше було закріплено у французькому законодавстві у 2013 році на основі поступового підходу до розкриття та оприлюднення інформації про їхні активи та інтереси (Вставка 4.2).
Вставка 4.2. Пропорційний підхід до запобігання, виявлення та врегулювання конфлікту інтересів у Франції
З 2014 року Вищий орган з питань прозорості у публічному житті (HATVP) збирає декларації та перевіряє точність і повноту задекларованих активів та інтересів високопоставлених публічних виборних і невиборних посадових осіб, які підпадають під його юрисдикцію, при вступі на посаду та звільненні з неї; таких посадових осіб налічується близько 16 000 (див. Главу 1, Вставка 1.4 щодо категорій посадових осіб, які підпадають під його юрисдикцію).
Щорічний план контролю Вищого антикорупційного органу ґрунтується на оцінці ризиків, займаних посадах і стажі роботи різних категорій державних службовців. Він також керується законодавчо встановленими термінами оприлюднення декларацій публічних службовців, які мають бути опубліковані на веб-сайті органу влади. Перевіряються всі декларації, але деякі з них підлягають більш ретельній перевірці. Ефективність процедур перевірки залежить, зокрема, від прямого доступу до деяких баз даних податкової адміністрації, а також від партнерства з податковою адміністрацією, службою боротьби з відмиванням грошей, фінансовими суддями тощо для збору та перехресної перевірки всієї наявної інформації.
У випадках потенційного конфлікту інтересів ця система перевірки дозволяє визначити конкретні пропорційні заходи, які можуть бути вжиті державними службовцями для вирішення ситуації. Для вищезгаданих 16 000 державних службовців невиконання припису HATVP щодо врегулювання ситуації конфлікту інтересів може призвести до тюремного ув'язнення строком на один рік та штрафу в розмірі 15 000 євро.
На всіх етапах для роз'яснення будь-якого кроку або вимоги в процедурі розкриття інформації працює спеціальна гаряча лінія, яка відповідає на запитання публічних службовців. Окрім питань щодо власне деклараційних зобов'язань, державні службовці також можуть скористатися консультаціями з питань етики, які надає HATVP. Інституція зобов'язана відповісти на будь-яке питання протягом 30 днів.
Джерело: (HATVP, 2018[17]).
Чіткі та пропорційні процедури запобігання конфлікту інтересів вимагають чітких повноважень і спеціальних людських, технічних і фінансових ресурсів для виконання державними службовцями своєї ролі. Без необхідних гарантій та пропорційності для забезпечення ефективності процедур і запобігання конфлікту інтересів системам розкриття інформації та перевірки може бракувати актуальності та довіри для участі в регулюванні конфлікту інтересів.
Бібліографія
[11] Australian Government (1999), Public Service Act 1999, https://www.legislation.gov.au/Details/C2019C00057 (accessed on 24 January 2020).
[3] Bacio Terracino, J. (2019), “Article 7: Public sector”, in C. Rose, M. (ed.), The United Nations Convention against Corruption: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, https://global.oup.com/academic/product/the-united-nations-convention-against-corruption-9780198803959?cc=fr&lang=en&# (accessed on 24 January 2020).
[9] Bacio Terracino, J. (2019), “Article 8. Codes of conduct for public officials”, in Rose, C., M. Kubiciel and O. Landwehr (eds.), The United Nations Convention against Corruption: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, https://global.oup.com/academic/product/the-united-nations-convention-against-corruption-9780198803959?cc=fr&lang=en& (accessed on 24 January 2020).
[10] Government of Canada (2019), Code of Conduct for Procurement, https://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/cndt-cndct/contexte-context-eng.html (accessed on 18 November 2019).
[7] Government of Canada (2012), Values and Ethics Code for the Public Sector, https://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=25049 (accessed on 18 November 2019).
[16] Hanna, R., V. Crittenden and W. Crittenden (2013), “Social Learning Theory: A Multicultural Study of Influences on Ethical Behavior”, Journal of Marketing Education, Vol. 35/1, pp. 18-25, https://doi.org/10.1177/0273475312474279.
[17] HATVP (2018), Prevent Conflict of Interest, https://www.hatvp.fr/en/high-authority/ethics-of-publics-officials/list/#prevent-conflict-of-interest-rp (accessed on 18 November 2019).
[2] Heywood, P. et al. (2017), Integrity and Integrity Management in Public Life, The University of Birmingham, https://research.birmingham.ac.uk/portal/files/42921002/D11_4_FINAL_combined.pdf (accessed on 31 May 2019).
[15] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.
[1] OECD (2017), OECD Recommendation of the Council on Public Integrity, OECD, Paris, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0435 (accessed on 24 January 2020).
[8] OECD (2013), OECD Integrity Review of Italy: Reinforcing Public Sector Integrity, Restoring Trust for Sustainable Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264193819-en.
[12] OECD (2004), Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264104938-en.
[13] OECD (2004), “OECD Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service”, in Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264104938-2-en.
[14] UK Committee on Standards in Public Life (2014), Ethical standards for providers of public services Committee on Standards in Public Life, https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/336942/CSPL_EthicalStandards_web.pdf.
[6] United Nations (2010), Travaux Préparatoires of the negotiations for the elaboration of the United Nations Convention against Corruption, http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Travaux/Travaux_Preparatoires_-_UNCAC_E.pdf (accessed on 16 July 2019).
[4] Wegner, S., J. Schöberlein and S. Biermann (2013), Motivating Business to Counter Corruption: A Practitioner Handbook on Anti-Corruption Incentives and Sanctions, Humboldt-Viadrina School of Governance, https://www.governance-platform.org/wp-content/uploads/2016/11/HVSG_ACIS_PractitionerHandbook_20131121.pdf (accessed on 16 July 2019).
[5] Zúñiga, N. (2018), “Behavioural changes against corruption”, U4 Helpdesk Answer, Vol. 2018/11, p. 13, https://knowledgehub.transparency.org/assets/uploads/helpdesk/behavioural-changes-against-corruption-2018.pdf (accessed on 16 July 2019).