Matériaux critiques

La transition vers la neutralité carbone nécessite l’utilisation de matériaux critiques. Les technologies vertes (batteries, véhicules électriques, panneaux solaires photovoltaïques ou éoliennes) nécessitent davantage de matériaux que leurs équivalents fossiles. Il s’agit notamment du cuivre et de l’aluminium pour les systèmes électriques, ou encore du lithium, du cobalt et du graphite pour les batteries. Les terres rares sont essentielles pour les éoliennes, les véhicules électriques et hybrides, les téléphones mobiles, les disques durs d’ordinateur, les écrans plats et les télévisions. Par exemple, selon l’AIE, un véhicule électrique de taille moyenne nécessite six fois plus de minéraux qu'un véhicule classique (voir Graphique 34), et une centrale éolienne terrestre nécessite neuf fois plus de ressources minérales qu’une centrale au gaz (AIE, 2021[83]).

Au vu de la technologie actuelle, pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, il serait nécessaire de multiplier par quatre la quantité des matériaux utilisés dans le cadre des technologies vertes d’ici 2040, une tendance largement supérieure au rythme de développement actuel de ces marchés (les projets actuels d’extraction minière et de ressources ne permettront que de doubler la production) (AIE, 2021[83]). Des risques de goulets d’étranglement se profilent à court et moyen termes, et des tensions commencent déjà à apparaître. Le prix des matériaux augmente (celui du lithium a été multiplié par sept entre début 2021 et mai 2022), et des pénuries de lithium ont provoqué des interruptions de la chaîne de production dans certaines usines (The Economist, 2022[84]). Les marchés devraient devenir encore plus tendus au cours de la prochaine décennie, car le développement de nouvelles sources d’extraction minière est un processus chronophage (16.5 ans en moyenne entre la découverte et le lancement de la production) (AIE, 2021[83]), alors que les pays sont en train d’accélérer le renforcement de leurs ambitions climatiques, notamment avec le développement de véhicules électriques.

 

Graphique 34. Les technologies qui favorisent la décarbonation nécessitent davantage de matériaux

En kg/véhicule

Source : AIE, Comparaison des minéraux utilisés dans les véhicules électriques par rapport aux véhicules classiques, AIE, Paris (AIE, 2021[85])

La dépendance vis-à-vis de ces matériaux fait peser un nouveau risque sur le système énergétique mondial. L’extraction de ces matériaux critiques est concentrée dans un nombre de pays très restreint. Par exemple, trois pays produisent 77 % du lithium mondial, et un seul pays est responsable de 65 % de la production de graphite (AIE, 2021[83]) (voir Graphique 35). La concentration est encore plus élevée pour ce qui concerne la phase de traitement, avec la prédominance de la Chine. Les chaînes d’approvisionnement deviennent ainsi particulièrement vulnérables aux chocs unilatéraux, avec de possibles goulets d’étranglement et des flambées des prix qui pourraient venir entraver la transition énergétique. En effet, les matières premières représentent une part significative du coût des technologies vertes (par ex. 50 à 70 % du coût total d’une batterie), et des marchés des matériaux en tension pourraient contribuer à empêcher l’adoption massive de ces technologies.

 

Graphique 35. L’extraction et le traitement des matériaux critiques sont fortement concentrés dans quelques pays

Part des trois premiers pays extracteurs et producteurs (2019)

Source : (AIE, 2021[85]).

Les plans et annonces climat doivent donc prendre en compte les risques liés aux matériaux critiques, et surtout proposer des solutions pour atténuer ces risques afin qu’ils n’entravent pas la transition climatique. La mise en œuvre d’une voie crédible et stable vers la neutralité carbone implique le développement de nouvelles sources dans le monde entier et de nouvelles usines de traitement, ainsi que l’accélération des investissements. En parallèle, il est possible de réduire la dépendance de la transition énergétique vis-à-vis de l’extraction de matériaux en s’appuyant sur les nouvelles technologies et en développant des chaînes de recyclage pour ces matériaux spécifiques.

 Vents favorables

L’expression « vents favorables » fait référence à un large éventail d’événements qui s’inscrivent hors de la sphère d’action du changement climatique, tels que l’évolution des conditions économiques ou sociales, les découvertes et/ou innovations, et qui peuvent favoriser et faciliter la transition vers la neutralité carbone. Par exemple, entre 2015 et 2020, les estimations des coûts des investissements dans le solaire photovoltaïque et l’éolien terrestre pour les nouveaux projets contractualisés ont baissé de 50 % et 20 % respectivement. Les pays doivent prendre en compte ce type de tendances du marché dans le cadre du développement de leur stratégie de neutralité carbone (voir Graphique 36) (AIE, 2022[86]).

Les investissements dans les énergies renouvelables ont été stimulés par l’innovation et par des aides publiques fortes (investissement public ou tarifs de rachat, par exemple). Toutefois, l’augmentation des gains d’efficience est stimulée par l’apprentissage par la pratique et les investissements supplémentaires du secteur privé ; en conséquence, les énergies renouvelables sont désormais aussi rentables, voire davantage, que les énergies basées sur les carburants fossiles dans de nombreux pays, ce qui permet d’attirer les nouveaux investissements et la recherche privés et favorise un cercle vertueux entre l’innovation et la production (voir Encadré 6). L’augmentation des investissements et de la recherche privés devrait permettre de réduire graduellement l’aide publique, en particulier les tarifs de rachat, qui ont déjà été réduits ou abandonnés dans certains pays. Entre 2000 et 2020, la production d’énergie à partir de sources renouvelables a augmenté de 63 % à l’échelle mondiale et de 82 % dans les pays de l’OCDE (AIE, 2022[87]).

 

Graphique 36. Estimations des coûts des investissements dans le solaire photovoltaïque et l’éolien terrestre pour les nouveaux projets contractualisés

Source : (AIE, 2022[87]).

 Vents contraires

L’expression « vents contraires » fait référence à des événements qui s’inscrivent hors de la sphère d’action du changement climatique, tels que l’évolution des conditions politiques, les découvertes, les crises économiques ou les conflits, qui peuvent entraver ou même compromettre la transition climatique. La guerre en Ukraine a renforcé les incertitudes, restreint les lignes d’approvisionnement et réduit la production de céréales, et elle a surtout impacté les marchés énergétiques, déjà sous pression en raison de la crise post-COVID. Le marché européen du gaz a été particulièrement touché, et les pénuries potentielles pourraient amener les pays européen à faire marche arrière dans l’exécution de leurs plans de décarbonation, du moins temporairement, en particulier en ce qui concerne l’accès au gaz naturel, considéré comme carburant de transition à mesure que les pays augmentent leurs sources d’énergies renouvelables

La réduction de l’accès au gaz naturel a entraîné la réouverture de mines de charbon, ce qui risque de compromettre les stratégies de décarbonation. L’action publique doit donc relever le défi du changement climatique tout en gérant la crise énergétique. Il devient d’autant plus urgent, d’une part, de développer des systèmes énergétiques stables avec des sources d’énergies renouvelables diversifiées et complémentaires et, d’autre, part d’amener les solutions de stockage à maturité.

Les États-Unis constituent un exemple de gestion de la crise énergétique et de soutien à la décarbonation. Le récent Inflation Reduction Act (2022) vise simultanément à faire face à l’augmentation des coûts de l’énergie et à promouvoir les investissements bas carbone. Cette loi introduit des crédits d’impôts en faveur des sources d’électricité propres et les solutions de stockage d’énergie, et prévoit environ 30 milliards USD d’investissement dans des programmes de subventions et de prêts destinés aux États et compagnies d’électricité pour accélérer la transition vers une électricité, des carburants et des véhicules commerciaux propres (voir Encadré 7).

 Coûts et opportunités de la transition

L'acceptation par le public de l'action climatique est déterminante pour la conception et la mise en œuvre de politiques climatiques efficaces et réalisables. Il est amplement prouvé que l'opinion publique contraint et (Burstein, 2003[91]) et oriente les actions des décideurs (Erikson, Mackuen et Stimson, 2002[92]). L'opinion publique peut s’avérer particulièrement pertinente dans le cas de l'atténuation du changement climatique. De nombreuses études affirment en effet que l'introduction de politiques efficaces pour infléchir le changement climatique est limitée par le manque de soutien public. Par exemple, Harrison (Harrison K., 2010[93]) démontre comment l'opinion canadienne sur le climat a influencé les choix politiques fédéraux. (Crowley Kate, 2017[94])suggère que l'abrogation par l'Australie de sa taxe sur le carbone en 2014 était au moins en partie due à l'opposition du public. Les cas de la France1 et de l' Équateur2 montrent clairement que l'opinion publique et l'opposition ont été déterminantes dans la modification des politiques de tarification du carbone.

Les comparaisons internationales montrent que les perceptions de l'équité de la distribution et des pertes et gains personnels peuvent jouer un rôle important dans l'acceptabilité publique de l'action climatique. Une communication claire des politiques sur leur efficacité intrinsèque est également déterminante (Dechezleprêtre et al., 2022[68]). L'intégration des coûts environnementaux et des aspects liés à la cohésion sociale dans les mesures et les plans de relance en faveur de la transition vers le zéro net peut être une voie à suivre (Kallbekken et Saelen, 2011[95]). Dans le cas des politiques de tarification du carbone, l'utilisation des recettes pour proposer des compensations aux groupes vulnérables ou faciliter la transition des entreprises à forte intensité de carbone qui perdent en compétitivité peut également constituer une stratégie viable (ONU, 2021[96]).

Par conséquent, l’amélioration de l'acceptabilité par le public exige, d'une part, de protéger les groupes vulnérables des impacts socio-économiques associés à la transition vers le net zéro et, d'autre part, de veiller à créer de nouvelles opportunités. Il est également indispensable de communiquer aux ménages et aux entreprises des informations détaillées sur la manière dont les politiques contribueront à l'atténuation du changement climatique et produiront les résultats escomptés, en particulier s’il est prévu que les ménages et les entreprises consentent à des sacrifices.

Dans le premier cas, la conception de mesures politiques d'accompagnement et de compensation peut être indispensable. La première étape pour les décideurs est de s'assurer qu’il existe des alternatives aux combustibles fossiles et aux biens et services à forte intensité d'émissions. Par exemple, le développement de transports publics propres et l’aide à l'acquisition de véhicules électriques ou de pompes à chaleur permettront aux ménages de réduire leurs émissions sans trop se priver. À court terme, en l’absence de telles alternatives, des mesures compensatoires, notamment la protection sociale, peuvent être utilisées pour éviter la dégradation du bien-être des ménages.

La transition vers une économie verte pourrait avoir de fortes répercussions sur les individus et les communautés. La fermeture d'une centrale électrique ou d'une usine de fabrication peut avoir des répercussions sur la situation familiale et les moyens de subsistance des individus. La protection sociale jouera un rôle essentiel dans les stratégies des pouvoirs publics visant à promouvoir une transition verte équitable, en prévenant et en protégeant les individus et les communautés contre des perturbations potentiellement préjudiciables à leurs moyens de subsistance. La réticence des électeurs à l’égard de la tarification du carbone et des autres efforts d'atténuation s’en trouvera amoindrie. La coordination des politiques de migration et de logement doit également être anticipée.

L'impact estimé de la décarbonation sur l'emploi, bien que modeste dans l'ensemble, sera beaucoup plus important dans certaines régions. En moyenne, dans les régions de l'OCDE, seuls 2.3 % des emplois se trouvent dans des secteurs potentiellement menacés par des politiques climatiques conformes à l'Accord de Paris. Mais dans certaines grandes régions, ce chiffre peut dépasser 6 %. Par exemple, dans la région polonaise de Silésie, plus de la moitié des emplois dans les secteurs à risque sont liés à l'extraction du charbon et du lignite, et un quart à la fabrication de produits en caoutchouc et en plastique (AIE, 2021[97]).

Les opportunités d'emploi peuvent ne pas se matérialiser là où les pertes se produisent, c'est pourquoi les régions et les communautés vulnérables auront besoin d'un soutien ciblé. Les pays examinent la possibilité de mettre en place des mécanismes pour soutenir les communautés dans cette transition, notamment avec de nouveaux cadres institutionnels dédiés. L'Espagne a élaboré un cadre de ce type pour garantir le dialogue et la participation des parties prenantes. C’est un modèle intéressant que les pays pourraient vouloir explorer3.

Dans le second cas, de nouveaux investissements et de nouvelles opportunités économiques peuvent réduire le risque de résistance. Selon des estimations récentes, les nouveaux investissements consentis dans le seul secteur de l'énergie s'élèvent à 1 000 milliards USD d'ici à 2050 pour la production d'éoliennes, de panneaux solaires, de batteries au lithium-ion, d'électrolyseurs et de piles à combustible (AIE, 2021[97]). En outre, une étude récente du Fonds monétaire international indique que les multiplicateurs de la demande globale pour les investissements associés aux activités liées à l'économie verte sont considérablement plus élevés que les investissements traditionnels ( de deux à sept fois), ce qui laisse imaginer que ces investissements donneront naissance à de nouvelles possibilités d'emploi (Batini et al., 2021[98]).

Par conséquent, les pays devront saisir les opportunités de la transition pour en atténuer les coûts. Les nouvelles compétences « vertes » peuvent aider les économies locales à garantir l'emploi des salariés qui perdent leur travail pendant la transition. À titre d'exemple, on estime que quelque 24 millions d'emplois dans le monde pourraient être créés par l'économie verte d'ici 2030 (Nations Unies, 2019[22]). Il convient donc de veiller résolument à ce que les travailleurs disposent des compétences écologiques nécessaires.

La transition vers une activité verte est cependant plus facile chez les travailleurs hautement qualifiés (FMI, 2022[99]). Cela met en évidence le rôle clé des politiques du marché du travail et de développement des compétences dans la capacité des pays à gérer la transition verte et à en tirer profit. L'écologisation des compétences exigera probablement une amélioration des compétences, car on estime que les secteurs à faible intensité de carbone nécessitent davantage de compétences que les industries à forte intensité de carbone. En outre, la priorité devrait être donnée à la formation sur le lieu de travail par rapport aux programmes de reconversion externe afin de rester en phase avec les perspectives d'emploi. La cartographie des compétences peut également contribuer à identifier les besoins en compétences dans les futurs domaines prioritaires d'investissement. Cela est particulièrement important dans les régions en transition industrielle, où il est souvent difficile de savoir dans quelle mesure les compétences des travailleurs des industries « brunes » sont transférables aux emplois émergents dans les secteurs à faible émission de carbone (OCDE, 2021[100]).

La discussion ci-dessus suggère que les plans de relance verte qui combinent le développement local avec la transition énergétique peuvent être une voie à suivre. Les réponses des pouvoirs publics à la pandémie de COVID-19 ont dans un premier temps eu pour objectif de contenir le virus et de limiter les dommages économiques. Alors que les vaccins étaient progressivement déployés, les gouvernements ont élaboré des plans de relance ambitieux pour faire redémarrer leur économie. Plusieurs gouvernements se sont en outre engagés à ‘mieux reconstruire’ et ont adopté des objectifs de neutralité carbone d’ici 2050 (ONU, 2021[101]). Toutefois, face à la crise énergétique, les pays ont été lents à mettre en œuvre ces engagements.

Depuis 2021, on observe une augmentation significative des mesures de relance verte dans les pays de l'OCDE, l'Union européenne et certaines grandes économies non membres de l'OCDE (OCDE, 2021[102]). Le budget estimé alloué à des mesures bénéfiques pour l'environnement s’élève à 1 090 milliards USD. Cela représente environ 33 % du total des dépenses de relance annoncées depuis le début de la pandémie (21 % précédemment). La Corée, l' Allemagne et l' Espagne sont en tête des dépenses écologiques. Si l'on considère les dépenses écologiques par rapport au PIB, la Corée, l' Espagne et le Royaume-Uni sont en tête. En dépit des efforts de ces pays, les mesures de relance d'autres pays n'étaient pas axées sur l'écologie en 2020 (O’Callaghan et Murdock, 2021[103]).

En outre, les budgets alloués aux mesures ayant des effets mitigés ou négatifs ont eux aussi légèrement augmenté, passant à 290 milliards USD et 178 milliards USD respectivement. Plus de la moitié des dépenses vertes recensées (soit 611 milliards USD) sont consacrées aux secteurs de l’énergie et des transports, qui sont essentiels pour la neutralité carbone et les stratégies de sécurité énergétique. Dans le secteur des transports, les pays ont de plus en plus réorienté leurs investissements depuis les infrastructures routières vers les infrastructures ferroviaires, mais davantage de dépenses encore doivent être consacrées aux modes de transport durables afin d’atteindre les objectifs de l'accord de Paris.

 Une optique de bien-être

Bien que le concept « Reconstruire sur de meilleures bases » ait été limité, les pays doivent poursuivre l’exploration d’approches intégrées. Reconnaissant que l'action climatique peut contribuer à un programme de réformes plus large en faveur d'une croissance plus verte, plus résiliente et plus inclusive, les pays peuvent imaginer d’associer l'action climatique à des objectifs de bien-être plus étendus, en envisageant un régime fiscal mieux conçu, des investissements dans les infrastructures à long terme propices à la croissance, ainsi que des systèmes d'énergie et de transport qui favorisent un air plus pur, une meilleure santé et un approvisionnement énergétique plus diversifié.

L'OCDE a mis au point un processus (l'optique du bien-être) afin d’aider les pays à identifier et à classer par ordre de priorité les politiques menant à des transformations essentielles pour atteindre l'objectif « zéro net ». Le processus se décompose en trois étapes : 1) envisager les résultats qu'un système en bon état de fonctionnement permet d'atteindre ; 2) comprendre pourquoi le fonctionnement du système actuel ne permet pas d'atteindre ces résultats et comment il pourrait être repensé pour obtenir de meilleurs résultats dès la conception ; et 3) identifier les actions et les politiques susceptibles de changer, en mieux, le fonctionnement du système. Voir Encadré 8.