Wenn im Staatsapparat nicht die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass Politikentscheidungen in die Praxis umgesetzt werden können, ist selbst eine optimal konzipierte Politik zum Scheitern verurteilt. Die in diesem Kapitel beschriebenen Praxisbeispiele zeigen, dass staatliche Stellen in der Lage sind, Werkzeuge und Verfahren in strategischer und integrierter Weise zu entwickeln und umzusetzen, um Qualität und Wirkung von Maßnahmen und Dienstleistungen zu erhöhen. Der erste Abschnitt dieses Kapitels unterstreicht die Rolle und Bedeutung der Entwicklung von Führungsqualitäten und Fähigkeiten im öffentlichen Dienst, der Digitalisierung, des öffentlichen Beschaffungswesens, öffentlich-privater und öffentlich-zivilgesellschaftlicher Partnerschaften sowie flexibler und innovativer Ansätze. Anhand einer Fallstudie wird außerdem aufgezeigt, wie wichtig es ist, einen strategischen Ansatz zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung zu erarbeiten. Weiterhin beschreibt das Kapitel das Monitoring als ein Mittel, das politischen Entscheidungsträgern hilft, den Fortschritt ihrer Maßnahmen zu verfolgen und Anpassungen vorzunehmen, wenn dies während der Implementierungsphase notwendig ist.
Eckpunkte für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln
4. Solide Politikumsetzung
Abstract
Gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln bedeutet nicht nur, dank fundierter Entscheidungsprozesse das Richtige zu tun, sondern auch, dies richtig zu tun, um sicherzustellen, dass die Politikmaßnahmen und Dienstleistungen auch in einem zunehmend komplexen Umfeld, das einem stetigen Wandel unterliegt und häufig mit Unsicherheiten behaftet ist, den Bedürfnissen der Bürger*innen gerecht werden. Beurteilt werden staatliche Stellen in erster Linie danach, ob es ihnen gelingt, dringliche Anliegen und Probleme anzugehen und ihre Initiativen effektiv umzusetzen.
Ob eine Politik erfolgreich umgesetzt werden kann, hängt vor allem davon ab, ob der Staat über die richtigen Instrumente verfügt, um Art und Ausmaß der bestehenden Herausforderungen zu ermitteln und geeignete Maßnahmen zu ergreifen, mit denen sie bewältigt werden können. Wie in Kapitel 2 erörtert, zeigen die OECD-Daten, dass Erfolgsfaktoren für gutes Verwaltungs- und Regierungshandeln, wie nachhaltiges politisches Engagement, Führungskultur, effektive Koordinierung und Innovation, von grundlegender Bedeutung sind, um den Umsetzungsprozess voranzutreiben und zu stützen.
Wenn im Staatsapparat nicht die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass Entscheidungen der Politik in die Praxis umgesetzt werden können, ist jedoch selbst eine optimal konzipierte Politik zum Scheitern verurteilt. Für die Umsetzung der Politik sind alle Governance-Elemente, die in den vorangegangenen Kapiteln behandelt wurden, von entscheidender Bedeutung, so z. B. die Erfolgsfaktoren für Reformen, die Rechtssetzung und eine effektive Haushaltsführung. Die OECD-Daten verdeutlichen überdies, wie wichtig es ist, sowohl die für die Schaffung einer agilen Verwaltung erforderlichen personellen und finanziellen Ressourcen in den Blick zu nehmen als auch die Mechanismen und Instrumente für ein Monitoring der Politikgestaltung und der erzielten Ergebnisse, einschließlich der Anpassungsmöglichkeiten im Fall suboptimaler Resultate. Wenn staatliche Stellen solche Instrumente und Praktiken solider Governance entwickeln, sie strategisch und integriert nutzen und dabei den Komplementaritäten dieser Instrumente Rechnung tragen, können sie die Qualität und die längerfristige Wirkung von Maßnahmen und Dienstleistungen verbessern.
Für eine erfolgreiche Politikumsetzung müssen zudem die technischen und politischen Implikationen dieses Prozesses berücksichtigt werden. Die Umsetzung von Maßnahmen der Politik ist nämlich nicht mehr alleinige Domäne des öffentlichen Sektors bzw. der öffentlichen Verwaltung. Es können verschiedene Behörden und Verwaltungsebenen beteiligt sein, die unterschiedliche und in vielen Fällen gegensätzliche Interessen vertreten. Häufig werden Maßnahmen nicht von denen umgesetzt, die sie gestalten, und in manchen Fällen werden sie auch von Akteur*innen oder Stakeholdern außerhalb der öffentlichen Verwaltung vorangetrieben.
Der erste Abschnitt dieses Kapitels beleuchtet die Rolle und die Bedeutung von 1. Führungskultur und Kompetenzen im öffentlichen Sektor, 2. digitalen Instrumenten, 3. öffentlicher Beschaffung, 4. öffentlich-privaten und öffentlich-zivilgesellschaftlichen Partnerschaften, 5. agilen und innovativen Ansätzen bei Politikumsetzung und Leistungserbringung sowie 6. einer Strategie zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung. Anschließend rückt der Bedarf an 7. Monitoring in den Fokus, das als Schlüsselelement solider Politikumsetzung gelten kann.
Die Umsetzung steuern
Führungskultur und Umsetzungskompetenzen im öffentlichen Dienst
Den Beschäftigten des öffentlichen Diensts kommt bei der Umsetzung der Politik eine Schlüsselrolle zu, sei es im Gesundheits-, Bildungs-, Finanz- oder Wissenschaftsbereich. Der öffentliche Dienst sieht sich jedoch mit neuen Herausforderungen konfrontiert. Er muss diesen Herausforderungen wirksam begegnen und zugleich fair und zeitgerecht nachhaltige, vertrauenswürdige und zuverlässige Dienstleistungen erbringen (OECD, 2019[9]). Die OECD-Erfahrungen im Zusammenhang mit Beschäftigung und Management im öffentlichen Dienst verdeutlichen, wie wichtig es ist, angemessene Rahmenbedingungen zu schaffen, um die Kapazitäten und Kompetenzen im öffentlichen Sektor zu stärken und so für einen werteorientierten, vertrauenswürdigen, kompetenten, reaktiven und anpassungsfähigen öffentlichen Dienst zu sorgen. Der Staat sollte eine proaktive und innovative öffentliche Verwaltung aufbauen, die bei Politikgestaltung und Dienstleistungserbringung eine langfristige Perspektive verfolgt. Erreicht werden könnte dies u. a. durch die Gewährleistung eines ausgewogenen Verhältnisses zwischen Beschäftigungskontinuität und -mobilität. Dies würde sowohl eine Umsetzung der Politik über Legislaturperioden hinaus als auch Vorausschau und Innovation fördern.
Welche Governance-Werte dem jeweiligen System zugrunde gelegt werden, ist von Land zu Land unterschiedlich. Als Beispiele lassen sich, wie in Kapitel 1 erläutert, u. a. Integrität, Offenheit, Teilhabe und Rechenschaftspflicht, aber auch Agilität, Reaktivität und Effektivität nennen. Das Bekenntnis zu und das Einstehen für diese Werte sind von grundlegender Bedeutung, z. B. um Korruption und Missbrauch öffentlicher Ressourcen während des Umsetzungsprozesses zu verhindern. Gefördert werden kann die Werteorientierung im öffentlichen Dienst bzw. auf den einzelnen Verwaltungsebenen durch 1. proaktive Information und Kommunikation, 2. ein entsprechendes Engagement der Führungskräfte, 3. regelmäßige Diskussion und Evaluierung des werteorientierten Handelns mit allen öffentlich Beschäftigten (OECD, 2019[9]) und 4. die Mobilisierung aller Mitarbeiter, d. h. der im öffentlichen Sektor und in Partnerinstitutionen Beschäftigten, insbesondere durch nichtmonetäre Anreize.
Die Qualität der Politikumsetzung hängt stets davon ab, wie kompetent und motiviert die Führungskräfte im öffentlichen Dienst die von der politischen Führung getroffenen Entscheidungen in steuer- und umsetzbare Maßnahmen überführen, die nötigen personellen und finanziellen Ressourcen für die Umsetzung mobilisieren und sicherstellen, dass die Maßnahmen erfolgreich vorangetrieben werden. Die OECD empfiehlt daher, bei der Ernennung von Spitzenbeamt*innen auf leistungsbasierte Auswahlverfahren zurückzugreifen und Kandidat*innen auszuwählen, denen eine unvoreingenommene, evidenzbasierte Beratung zugetraut wird. Aus- und Fortbildungsmaßnahmen für Mitarbeiter*innen stehen im Mittelpunkt jeder Kompetenzstrategie. Im öffentlichen Dienst kommt ihnen aufgrund der insgesamt geringen Personalfluktuation ein besonders zentraler Stellenwert zu (OECD, 2017[49]). Die Aus- und Fortbildungsetats waren nach der Finanzkrise von 2008 jedoch als erstes von Kürzungen betroffen. Dadurch läuft der öffentliche Dienst Gefahr, den Kompetenzbedarf für die Erbringung neuer Leistungen nicht mehr decken zu können. Für Länder, die sich um eine Verbesserung der Politikumsetzung bemühen, stellen die knappen Ressourcen folglich eines der größten Hindernisse dar. Daher ist es unerlässlich, Fort- und Weiterbildung in der Organisationskultur zu verankern und erneut Mittel für entsprechende Programme bereitzustellen.
Die OECD-Daten lassen im Übrigen auch darauf schließen, dass es im öffentlichen Dienst ergänzend zu den für eine effektive Problemermittlung und Politikgestaltung erforderlichen Fähigkeiten auch einer Reihe von Kompetenzen für eine effektive Umsetzung der Politik bedarf (OECD, 2017[49]). Hierzu zählen:
Kompetenzen für die Zusammenarbeit in Kooperationspartnerschaften und Netzwerken zur Verbesserung der Dienstleistungserbringung
Kompetenzen zur Vergabe von Dienstleistungsaufträgen und -verträgen, da die Politik meist nicht von denen umgesetzt wird, die sie gestalten, sondern häufig von Einrichtungen außerhalb der öffentlichen Verwaltung
Kompetenzen zur Ermittlung und Beseitigung von Komplementaritäten und Widersprüchen, um eventuelle Zielkonflikte sowie Probleme bei Mittelzuweisung und Ablaufsteuerung zu erkennen und eine effektive Planung und Umsetzung zu gewährleisten; Kompetenzen, um das Potenzial des digitalen Wandels auszuschöpfen und zu maximieren
Dieser letztgenannte Punkt ist besonders wichtig, steht er doch mit den Chancen und Herausforderungen der Digitalisierung und damit auch mit dem Bedarf an umfassenderen Strategien zur Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung in Zusammenhang.
Bessere Gestaltung und Erbringung von Dienstleistungen durch digitale Verwaltung
Wie in Kapitel 3 beschrieben, können Strategien zur Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung bzw. E-Government-Strategien in allen Phasen entscheidend zur Verbesserung der Politikgestaltung beitragen, da die Digitalisierung strategisch eingesetzt werden kann, um neben den staatlichen Verfahren auch die Ergebnisse des Verwaltungs- und Regierungshandelns zu verbessern.
Durch die Verbreitung und Nutzung neuer digitaler Technologien ist bei Bürger*innen die Erwartungshaltung entstanden, dass der Staat in der Lage ist, öffentliche Dienstleistungen zu erbringen, die auf ihre Bedürfnisse zugeschnitten sind. Dies stellt für die staatlichen Stellen eine Herausforderung dar, denn dazu bedarf es einer digitalen Transformation der öffentlichen Verwaltung selbst. Unterbleibt eine solche Anpassung, droht dies die Beziehung zwischen Bürger*innen und Staat, die im Mittelpunkt des Gesellschaftsvertrags steht, zu beeinträchtigen. Anders formuliert: Die besondere Dynamik des digitalen Zeitalters erfordert bei der Gestaltung und Erbringung öffentlicher Dienstleistungen eine strategische Herangehensweise, die auch eine digitale Verwaltung umfassen sollte. Mit digitaler Verwaltung bzw. E-Government kann die administrative Last verringert werden, da damit der Erfüllungsaufwand im Zusammenhang mit Vorschriften und Verfahren reduziert wird. Auch durch eine Neugestaltung der Abläufe kann sich der Staat an die Dynamik der Wechselwirkungen zwischen den beteiligten Akteur*innen anpassen, die im neuen digitalen Umfeld einem raschen Wandel unterliegen. In der OECD Recommendation on Digital Government Strategies (OECD, 2014[31]) wird im Hinblick auf eine Verbesserung der Ergebnisse des Verwaltungs- und Regierungshandelns und der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen empfohlen, unter Einbeziehung der Adressaten frühzeitig für einen Austausch, sowie für die Erprobung und Evaluierung von Prototypen zu sorgen und umfassende Informationen über laufende digitale Initiativen bereitzustellen, um eine Doppelung von Systemen und Datensätzen zu vermeiden. Dies erfordert ein Bekenntnis zu den Verfahrensweisen, die in Abschnitt 2.4 im Zusammenhang mit dem Erfolgsfaktor „Changemanagement und Innovation“ beschrieben wurden. Die OECD Recommendation on Digital Government Strategies (OECD, 2014[31]) [OECD/LEGAL/0406] kodifiziert bewährte Verfahren zur Schaffung effektiverer Koordinierungsmechanismen, größerer Kapazitäten und besserer Rahmenbedingungen, damit digitale Technologien effektiver zur Schaffung eines gesellschaftlichen Mehrwerts und zur Stärkung des Vertrauens der Bürger*innen beitragen, sowie bewährte Verfahren zur strategischen Nutzung von Daten im öffentlichen Sektor. Darin wird empfohlen
in stärkerem Maße auf Daten zurückzugreifen, um die Qualität öffentlicher Dienstleistungen sowie die Lebensqualität der Bürger*innen zu verbessern (Grundsatz 3);
eine kohärente Nutzung digitaler Technologien in den verschiedenen Politikbereichen und auf allen Verwaltungsebenen zu gewährleisten (Grundsatz 6);
klare Szenarien zu formulieren, um die Finanzierung und gezielte Umsetzung von Projekten digitaler Technologien zu stützen (Grundsatz 9);
die institutionellen Kapazitäten zur Steuerung und Überwachung der Umsetzung von Projekten zu stärken (Grundsatz 10);
digitale Technologien zu beschaffen und sich dabei auf die Bewertung bestehender Mittel zu stützen (Grundsatz 11).
Die Digitalisierung der Verwaltung ist kein eigenständiges Ziel der Agenda 2030. Digitale Technologien können aber zum Erreichen der Ziele für nachhaltige Entwicklung beitragen (OECD, 2019[47]). Sie können nämlich strategisch eingesetzt werden, um kollaborative Ansätze zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung zu erarbeiten.
Kasten 4.1. ChileAtiende
ChileAtiende ist ein über verschiedene Kanäle operierendes Netzwerk zur Erbringung verschiedener öffentlicher Dienstleistungen, das als zentrale Anlaufstelle dient und den Staat näher an die Bürger*innen heranbringen soll. Es verfügt über
Zweigstellen im ganzen Land, sodass ein Großteil der Bevölkerung erreicht wird,
eine digitale Plattform, die in einer einfachen bürgernahen Sprache über mehr als 2 500 Leistungen informiert,
ein Callcenter, das Informationen und Orientierungshilfen zu öffentlichen Leistungen bietet, sowie
ChileAtiende-Fahrzeuge, mit denen entlegene und ländliche Regionen erreicht und vor Ort öffentliche Dienstleistungen erbracht werden können.
Das Projekt wurde im Januar 2012 ins Leben gerufen. Bei der Planung orientierte man sich an vergleichbaren Erfahrungen in Kanada, Singapur und Australien und nutzte bereits vorhandene Kapazitäten.
Quelle: OECD (o. J.[58]), Digital Government Toolkit (http://www.oecd.org/governance/digital-government/toolkit/home/). Das Digital Government Toolkit soll Ländern bei der Umsetzung der OECD Recommendation on Digital Government Strategies helfen. Diese Website informiert über bewährte Verfahren der OECD-Mitgliedsländer und liefert Entscheidungsträgern Orientierungshilfen dazu, wie digitale Technologien eingesetzt werden können, um Innovation, Transparenz und Effizienz im öffentlichen Sektor zu fördern.
Öffentliche Beschaffung als strategischer Hebel zur Umsetzung von Zielen der Politik
Die Politikverantwortlichen können die öffentliche Beschaffung als Hebel einsetzen, um bestimmte Ziele zu erreichen: Ein gut konzipiertes öffentliches Beschaffungswesen leistet einen Beitrag zur Umsetzung dringlicher Ziele wie Umweltschutz, Innovation, Beschäftigungsaufbau oder der Entwicklung kleiner und mittlerer Unternehmen (OECD, 2017[59]). In Australien z. B. hat sich die Indigenous Procurement Policy als außerordentlich effektiver Hebel zur Förderung indigener Unternehmen und Arbeitskräfte erwiesen (vgl. Kasten 4.2).
Kasten 4.2. Australiens Indigenous Procurement Policy
Die Indigenous Procurement Policy (IPP) ist eine Beschaffungsvorschrift der sogenannten Commonwealth Procurement Rules Australiens. Sie ermöglicht es den Beschaffungsbehörden in Australien, mit einem vereinfachten, aber effizienten Verfahren zur Einholung von Angeboten direkt bei indigenen KMU einzukaufen. Ziel ist es, indigene Unternehmen und unternehmerische Initiativen durch eine höhere Beschaffungsquote zu fördern.
Erreicht werden soll dies durch drei wesentliche Elemente der Indigenous Procurement Policy:
Zielvorgaben für die Anzahl der pro Jahr an indigene Unternehmen vergebenen Verträge
eine Bevorzugungspflicht (das sogenannte Mandatory Set-Aside – MSA) bei Verträgen für entlegene Gebiete und bei Verträgen mit einem Auftragswert von 80 000-200 000 AUD
Mindestanforderungen im Hinblick auf die Beteiligung indigener Unternehmen und Arbeitskräfte bei Verträgen mit einem Auftragswert von mindestens 7,5 Mio. AUD in bestimmten Branchen (sogenannte Mandatory Minimum Requirements – MMR)
2013 wurden Verträge im Wert von 6 Mio. AUD an weniger als 30 indigene Unternehmen vergeben. Seit Einführung der Indigenous Procurement Policy im Jahr 2015 gingen 13 700 Verträge im Gesamtwert von 2,2 Mrd. AUD an mehr als 1 550 indigene Unternehmen.
Quelle: Im Rahmen des Konsultationsprozesses für dieses Eckpunktepapier von Australien zur Verfügung gestelltes Praxisbeispiel.
Die öffentliche Beschaffung wird auch zunehmend in den Dienst der Ziele für nachhaltige Entwicklung gestellt. Die OECD Recommendation on Public Procurement (2015[54]) [OECD/LEGAL/0411] empfiehlt in diesem Zusammenhang
eine Instrumentalisierung der öffentlichen Beschaffung für die Umsetzung nachrangiger Politikziele, die im Einklang mit klaren nationalen Prioritäten stehen, zu evaluieren,
eine geeignete Strategie zur Berücksichtigung nachrangiger Politikziele im öffentlichen Beschaffungswesen zu entwickeln und
mithilfe geeigneter Folgenabschätzungsmethoden zu ermitteln, wie effektiv die Beschaffung zur Umsetzung nachrangiger Politikziele beiträgt.
Öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) und öffentlich-zivilgesellschaftliche Partnerschaften
Verträge sind bewährte Governance-Instrumente für eine bessere Umsetzung der Politik (OECD, 2007[81]). Sie ermöglichen die Umsetzung von Maßnahmen in Zusammenarbeit mit anderen staatlichen Ebenen und Akteuren des privaten Sektors. Eine wichtige Form der vertraglichen Zusammenarbeit sind öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP). Hierbei handelt es sich um „langfristige vertragliche Vereinbarungen zwischen dem Staat und einem privaten Partner, in deren Rahmen der private Partner unter Nutzung von Anlagegütern öffentliche Dienstleistungen erbringt und finanziert und die damit verbundenen Risiken mitträgt. Im Rahmen von ÖPP können öffentliche Dienstleistungen in Verbindung mit technischen Infrastrukturanlagen (wie Brücken und Straßen) und sozialen Infrastrukturanlagen (wie Krankenhäusern, Versorgungsanlagen oder Gefängnissen) erbracht werden.“ In der OECD Recommendation on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships (OECD, 2012[82]) [OECD/LEGAL/0392] wird im Hinblick auf die drei Hauptziele solcher Partnerschaften empfohlen
einen klaren, verlässlichen und legitimen institutionellen Rahmen für die Zusammenarbeit mit kompetenten und gut ausgestatteten Behörden zu schaffen,
bei der Auswahl öffentlich-privater Partnerschaften das Kosten-Nutzen-Verhältnis zugrunde zu legen und
den Haushaltsprozess transparent zu nutzen, um fiskalische Risiken zu minimieren und die Integrität des Beschaffungsprozesses zu sichern.
Vertragliche Vereinbarungen für eine gemeinsame Umsetzung von Maßnahmen können auch mit nichtprivaten Akteuren wie Verbänden, zivilgesellschaftlichen Organisationen und lokalen Verantwortlichen abgeschlossen werden. Bei derartigen öffentlich-zivilgesellschaftlichen Partnerschaften können die betroffenen Akteur*innen bei der Gestaltung und Erbringung von Dienstleistungen und bei der Verwaltung von Ressourcen und Gemeingütern direkt eingebunden werden.
Agile und innovative Ansätze bei Politikumsetzung und Dienstleistungserbringung
Innovation ist – wie bereits erwähnt – von grundlegender Bedeutung, um neue Lösungen und Ansätze für komplexe Herausforderungen zu entwickeln. Angesichts der Dynamik des Politikumfelds, mit der sich die Länder konfrontiert sehen, wird bei der Politikumsetzung und Dienstleistungserbringung häufig auf innovative und agile Ansätze zurückgegriffen, beispielsweise auf frühzeitige Feedbackmechanismen bei der Umsetzung (OECD, 2019[72]).
Bei agilen Projektmanagementmethoden liegt der Fokus auf Prinzipien wie Einfachheit, schneller Iteration und enger Zusammenarbeit mit dem Kunden. So sehen agile, kooperationsbasierte Ansätze z. B. zwischen den mit der Planung der Maßnahmenumsetzung und Dienstleistungserbringung betrauten Mitarbeitern des öffentlichen Diensts und den potenziellen Nutzern einen regelmäßigen Austausch vor, um Fortschritte zu erörtern und Feedback einzuholen.
Solche agilen Ansätze umfassen u. U. auch Schritte wie frühes Prototyping und Nutzertests (OECD, 2017[73]), die durch ein regelmäßiges Feedback laufende Verbesserungen während des Umsetzungsprozesses ermöglichen sollen. Das OECD Observatory of Public Sector Innovation (OECD, 2019[72]) führt folgende Beispiele agiler und innovativer Ansätze für die Umsetzung von Maßnahmen und Dienstleistungserbringung an:
Toolkits und Umsetzungsleitfäden, insbesondere leicht zu aktualisierende Umsetzungshinweise und Online-Diskussionsforen
Projektmanagementinstrumente wie Ergebnismatrix, Analyse des kritischen Pfades, Gantt-Diagramm und Kanban-Tafel
Crowdsourcing als Instrument zur Mobilisierung einer großen Zahl von Internetnutzern, raschen Daten- und Informationsverarbeitung mit Qualitätskontrolle sowie Erledigung von Aufgaben, die traditionell kleinen Gruppen übertragen wurden
digitale Netzwerke und praxisbezogene Gemeinschaften (Communities of Practice – CoP) des öffentlichen Sektors, die vor allem beim Übergang von der Pilotphase zur Projektumsetzung auf breiterer Basis eine wichtige Rolle spielen
Co-Kreation, Co-Produktion und Co-Erbringung zur Einbindung einer großen Zahl von Adressaten bei der Entwicklung innovativer Lösungen, sodass die Eigenverantwortung gestärkt und eine größere Toleranz im Fall von Rückschlägen gewährleistet wird
Innovationslabore bzw. Innovation Labs, die einen projektbasierten Innovations- und Umsetzungsansatz ermöglichen und Raum für die Entwicklung neuer Methoden bieten
verhaltensorientierte Methoden im Rahmen eines induktiven Ansatzes zur Politikgestaltung und -umsetzung, der auf Erprobungen und Pilotprojekten beruht, die darauf abzielen, das tatsächliche Verhalten der Politikadressaten zu verstehen und mögliche Lösungen vor der Umsetzung zu testen (OECD, 2019[74)
adressatenzentrierte Gestaltungsmethoden, die zunehmend bei der Erbringung öffentlicher Dienstleistungen zum Einsatz kommen, ermöglichen es den Amtsvertretern zu verstehen, wie Menschen mit Systemen und Prozessen interagieren, Bürger*innen ganzheitlich zu sehen und individuell unterschiedliche Wünsche und Bedürfnisse zu erkennen (OECD, 2017[75])
Retrospektiven ohne Schuldzuweisungen, bei denen mit dem für die Umsetzung zuständigen Team offen und ehrlich über den Erfolg der Maßnahme/des Projekts diskutiert wird
Strategie zur Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung
Die Umsetzung der VN-Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDG) stellt für alle Länder eine große Herausforderung dar, unabhängig davon, welches Einkommensniveau sie aufweisen. Um die Agenda 2030 umzusetzen, bedarf es neuer Formen institutionen- und ressortübergreifender Koordinierung, Abstimmung und Zusammenarbeit (OECD, 2019[47]). Die mit der Umsetzung der Ziele verbundenen Herausforderungen im Bereich der Governance können nur bewältigt werden, wenn Instrumente der Politik, wie Haushalt, öffentliche Beschaffung und Regulierung strategisch eingesetzt werden. Dies bedeutet u. a., dass innovative, zukunftsweisende Maßnahmen und Programme entwickelt und umgesetzt werden müssen (OECD, 2019[47]).
Seit 2015 haben zahlreiche Länder begonnen, den Zielen für nachhaltige Entwicklung in Strategiepapieren Rechnung zu tragen. Es bedarf jedoch darüber hinaus zusätzlicher Kapazitäten, um die Nachhaltigkeitsziele in den Verwaltungssystemen zu verankern, damit sie in allen Bereichen der öffentlichen Verwaltung systematisch berücksichtigt und erfolgreich umgesetzt werden. Einige Länder machen in dieser Hinsicht beträchtliche Fortschritte. Dies gilt jedoch noch nicht für alle. Das Sekretariat kam zu dem Ergebnis, dass die Ziele für nachhaltige Entwicklung in den OECD-Ländern oft in nationale Rahmenpläne integriert werden (71%), in den nationalen Haushaltssystemen aber seltener Berücksichtigung finden (45%). Es handelt sich also eher um eine Ausrichtung an den Zielen als um eine tatsächliche Integration. Dabei werden die Ziele für nachhaltige Entwicklung zu einem Rahmenplan unter anderen, sie münden jedoch nicht in eine kohärente Strategie, die das Potenzial hat, Denkmuster und Arbeitsweisen zu verändern (2018[53]). Es ist jedoch möglich, Haushaltsplanung und -vollzug in den Dienst der Nachhaltigkeitsziele zu stellen:
Wenn die Haushaltsunterlagen adäquat widerspiegeln, welche Politikziele vorrangig sind und wie die Mittelzuweisung zum Erreichen dieser Ziele beitragen kann, können die Fortschritte bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele besser gemessen werden.
Durch eine mehrjährige Haushaltsplanung lässt sich auch deren strategische Einbindung wirksam fördern. Eine mehrjährige Haushaltsvorausschätzung und -planung kann sicherstellen, dass die Politikziele nicht nur kurz- oder mittelfristig, sondern längerfristig, d. h. über die jeweilige Legislaturperiode hinaus, umgesetzt werden.
In jüngster Zeit setzen OECD- und Nicht-OECD-Länder zudem auf öffentliche Beschaffungsstrategien, um sicherzustellen, dass der Einkauf von Waren, Dienst- und Bauleistungen durch den Staat und staatseigene Unternehmen mit den Zielen für nachhaltige Entwicklung in Einklang steht.
Ressortübergreifende Koordinierung und Fokussierung auf Politikkohärenz sind weitere wichtige Voraussetzungen für eine integrierte Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele.
Der ganzheitliche Ansatz der Agenda 2030 erfordert, dass Regierungen das Ressortdenken überwinden und langfristige Ziele formulieren, die in mehreren Politikbereichen verankert sind und diese miteinander verbinden. Ein ressortübergreifender Ansatz ist für die Umsetzung solcher Ziele unerlässlich.
Die Nachhaltigkeitsziele decken eine Vielzahl von Bereichen ab. Einige Akteure könnten versucht sein, sich nur auf die Ziele zu konzentrieren, die am einfachsten und kostengünstigsten umzusetzen sind. Eine umfassende Koordinierung – namentlich durch das Regierungszentrum – ist daher von entscheidender Bedeutung, damit die Politikkohärenz gewährleistet und die komplexen Herausforderungen im Zusammenhang mit den Nachhaltigkeitszielen bewältigt werden können (OECD, 2019[47]).
Die Abteilung für wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten (UNDESA) und der Sachverständigenausschuss für öffentliche Verwaltung (CEPA) der Vereinten Nationen erachten die Koordinierung durch das Regierungszentrum als eine der wichtigsten Strategien zur Gewährleistung einer integrierten Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele (Vereinte Nationen, 2018[6]).
Monitoring und Evaluierung sind entscheidende Instrumente, mit denen Politikverantwortliche überprüfen können, inwieweit die Maßnahmen und Mittel für die Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele ihren Zweck erfüllen (die Evaluierung wird in Kapitel 5 eingehender erörtert). Diesen beiden Instrumenten kommt angesichts der Komplexität und der Verzahnung der Nachhaltigkeitsziele ein besonders zentraler Stellenwert zu. Solide Monitoring- und Evaluierungsverfahren sind wichtig, um
Umsetzungsschwierigkeiten aufzuzeigen,
kurzfristige Programme und Maßnahmen stärker auf strategische Wirkungen auszurichten und
Öffentlichkeit und Zivilgesellschaft darüber zu informieren, ob (und inwieweit) ein Land bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele Fortschritte erzielt.
Es gibt allerdings noch weitere Herausforderungen zu bewältigen, so z. B. im Hinblick auf die Fähigkeit des Staates, ressourceneffizient fundierte Daten zu sammeln und deren effektive Verwaltung zu gewährleisten. Außerdem müssen neue Formate für die Veröffentlichung relevanter Informationen gefunden werden, aber auch für den Dialog mit wichtigen Akteuren außerhalb der Regierung (z. B. Bürger*innen, NRO, Parlament usw.) über die bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele erzielten Fortschritte (OECD, 2019[47]).
Kernfragen
Werden die Werte für ein solides Management des öffentlichen Diensts proaktiv gefördert, z. B. mit Verhaltenskodizes, um Korruption und Missbrauch öffentlicher Ressourcen während des Umsetzungsprozesses zu verhindern?
Verfügt Ihr Land über eine Strategie, um eine kohärente und integrierte Nutzung digitaler (Front- und Backoffice-)Technologien bei der Umsetzung öffentlicher Maßnahmen in sämtlichen Bereichen und auf allen Verwaltungsebenen zu gewährleisten?
Gibt es im öffentlichen Beschaffungswesen Mechanismen zur Stärkung der Transparenz? Wird ein elektronisches Beschaffungswesen (E-Procurement) ins Auge gefasst?
Wurde die Einführung innovativer und agiler Ansätze zur Maßnahmenumsetzung und Dienstleistungserbringung aktiv – und ausdrücklich – gefördert?
Wurde eine Kerninstitution beauftragt, die Nachhaltigkeitsziele in die strategische Politikgestaltung, -umsetzung und -evaluierung und die Fortschrittsberichterstattung auf nationaler Ebene zu integrieren? Stellt diese Institution sicher, dass die nationale Strategie zur Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele den regionalen Gegebenheiten im Land Rechnung trägt?
Gibt es robuste Mechanismen zur Koordinierung der verschiedenen Politikbereiche und Verwaltungseinheiten? Werden Anreize (z. B. finanzieller Art) geschaffen, um die Koordinierung der Ministerien und Behörden bei der Umsetzung der Nachhaltigkeitsziele zu fördern? Werden individuelle oder kollektive Zielvorgaben festgelegt?
Werden regelmäßig Evaluierungen durchgeführt, um eventuelle positive und negative Folgen von Vorhaben und Vorgaben auf eine nachhaltige Entwicklung aufzuzeigen und zu analysieren?
Ergebnismonitoring
Monitoring ist der „kontinuierliche [...] Prozess der systematischen Datensammlung zu spezifischen Indikatoren, um Leitung und Hauptbeteiligte einer laufenden Politik- oder Reforminitiative über die erzielten Fortschritte und die erreichten Ziele sowie über die Verwendung bereitgestellter Mittel zu informieren“ (OECD, 2018[23]). Monitoring ist ein wichtiges Instrument, das staatlichen Stellen zeigt, inwieweit sie bei der Umsetzung ihrer gesetzten Ziele vorankommen.
Das Monitoring der Politik- und Governance-Ergebnisse ist von grundlegender Bedeutung, um eine angemessene Politikumsetzung zu gewährleisten. Im Gegensatz zur Politikevaluierung, bei der die Ergebnisse und Wirkungen umgesetzter Maßnahmen bewertet werden (vgl. Kapitel 5), ist Monitoring in erster Linie ein deskriptives Instrument. Es hilft den Verantwortlichen dabei, die Fortschritte in der Umsetzungsphase zu überwachen und gegebenenfalls Anpassungen vorzunehmen, um sicherzustellen, dass mit den Maßnahmen tatsächlich die angestrebten Ziele erreicht werden. Gerade bei der Umsetzung der Agenda 2030 auf nationaler Ebene ist es besonders wichtig, dass strategische Ziele, öffentliche Ausgaben und klare Zielvorgaben miteinander verknüpft werden (OECD, 2019[47]). Dadurch lässt sich potenziell leichter feststellen, inwieweit Entscheidungen die Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung fördern und im Einklang mit den nationalen Prioritäten stehen. Die Informationen, die beim Monitoring gesammelt werden, können in die Planung und Entscheidungsfindung einfließen und die Ergebnisse verbessern. Möglich ist dies z. B. durch die Analyse kontext-, problem- bzw. bedarfsbezogener Daten bei der Ausarbeitung von Maßnahmen, Entscheidungen über die Mittelzuweisung und/oder Entscheidungen zwischen verschiedenen Optionen (OECD, 2017[59]). Die Monitoring-Informationen können zudem als Follow-up-Instrument eingesetzt werden, um den Umsetzungsprozess und die Funktionsweise von Einrichtungen zu verbessern und damit u. a. für mehr Effizienz und eine bessere Nutzung der Kapazitäten zu sorgen. Sie dienen letztlich auch dazu, den beteiligten Akteur*innen gegenüber Rechenschaft abzulegen, beispielsweise im Hinblick auf Mitteleinsatz, interne Verfahren sowie Ergebnisse und Wirkungen von Maßnahmen (OECD, 2017[59]).
Längerfristig können die Daten und Informationen, die in der Umsetzungsphase beim Monitoring gesammelt werden, die Evaluierungsergebnisse ergänzen und gemeinsam mit diesen als Basis für die Formulierung und Gestaltung anderer Maßnahmen dienen, so z. B. im Rahmen der ergebnisorientierten Haushaltsplanung (zur Evaluierung vgl. Kapitel 5). Monitoring kann Bereiche aufzeigen, in denen weitere Analysen und Evaluierungen erforderlich sind, und die Grundlage für datengestützte Analysen zur Weiterentwicklung von Indikatoren liefern. Dies wiederum ermöglicht es Einrichtungen, existierende Schlüsselindikatoren anzupassen oder neue festzulegen.
Unabhängig davon, um welchen Politik- oder Governance-Bereich es geht, gilt es zunächst zu entscheiden, welche Bereiche Gegenstand eines Monitorings werden sollen und wie dies bewerkstelligt werden kann. Die OECD und die Europäische Union haben im Rahmen ihres gemeinsamen Programms SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) Grundsätze für die öffentliche Verwaltung definiert, die auch Empfehlungen für ein gezieltes Monitoring umfassen (SIGMA, 2017[5]). Die Empfehlungen von SIGMA beruhen auf Erfahrungen der EU- und OECD-Länder. Laut diesen Grundsätzen sollten Länder
in Planungsdokumenten Reformziele und Zielvorgaben festlegen;
Indikatoren (für die Ziele) entwickeln, um die Fortschritte bei der Umsetzung der in den Planungsdokumenten genannten Reformen zu überwachen;
sicherstellen, dass die Schlüsselindikatoren messbar und zielrelevant sind und zur Rechenschaftslegung zwischen Institutionen und verantwortlichen Führungskräften beitragen;
ein Datenerhebungssystem für diese Indikatoren entwickeln, das Ministern und anderen Amtsträgern aktuelle und präzise Daten liefert;
mindestens alle zwei Jahre Fortschrittsberichte erstellen und sicherstellen, dass diese öffentlich zugänglich sind und die Grundlage für eine Diskussion der Umsetzung auf politischer Ebene bzw. auf höchster Verwaltungsebene bilden;
funktionierende zentrale Steuerungs- und Strategieüberprüfungsprozesse einführen Transparenz und Zugang zu Informationen gewährleisten, um Zivilgesellschaft und Unternehmen beim Monitoring- und Überprüfungsprozess einzubinden und ihnen zu ermöglichen, zu den Umsetzungsergebnissen und -schwierigkeiten Stellung zu nehmen.
Gesellschaftliche Partizipation und zivilgesellschaftliche Kontrollmechanismen können beim Monitoring eine entscheidende Rolle spielen. In der OECD Recommendation of the Council on Public Integrity (2017[11]) [OECD/LEGAL/0435] wird die Bedeutung von Organisationen mit Kontrollfunktion, Bürgergruppen, Gewerkschaften und unabhängigen Medien im Hinblick auf die Gewährleistung der Rechenschaftslegung hervorgehoben.
Ein gutes Monitoringsystem stützt sich auf umfassende und hochwertige Daten. Eine Monitoringstrategie muss daher auch ein erstklassiges nationales statistisches System vorsehen sowie aktualisierte Datenbanken und Register, die Daten austauschen und wie gewünscht aufschlüsseln. In den letzten Jahren sind mehrere zukunftsweisende Monitoringansätze entstanden, die sich auf eine Datenorientierung im öffentlichen Sektor stützen. Datenorientierung im öffentlichen Sektor ist im Übrigen einer von sechs Aspekten, auf die in der OECD Recommendation on Digital Government Strategies (2014[31]) [OECD/LEGAL/0406] eingegangen wird. Diese Empfehlung unterstreicht, wie grundlegend Daten für die Zusammenarbeit im öffentlichen Sektor sind, wenn es darum geht, Bedarfe zu prognostizieren, die Umsetzung zu gestalten, Veränderungen aufzuzeigen und darauf zu reagieren. Dem OECD-Bericht The Path to Becoming a Data-Driven Public Sector (OECD, 2019[60]) zufolge schafft eine solche Datenorientierung beim Monitoring eine Umgebung, in der Daten zu Maßnahmen in Echtzeit zur Verfügung stehen. Dadurch müssen die Entscheidungsträger nicht abwarten, bis sie monatlich oder vierteljährlich über die jüngsten Entwicklungen in einer Vielzahl von Politikbereichen informiert werden, da die Daten, die sie benötigen, schon früher verfügbar und zugänglich sind. Dies ermöglicht bessere Prozesseinblicke und kurzfristige Anpassungen, die sich mittel- und langfristig positiv auswirken.
Monitoring ressortübergreifender Prioritäten
Das Monitoring ressortübergreifender Prioritäten ist zu einer der Hauptaufgaben von Regierungszentren avanciert. Damit soll sichergestellt werden, dass die operationalen und strategischen Ziele erreicht und Maßnahmen effektiv und koordiniert umgesetzt werden (OECD, 2018[32]).
Wie in Kapitel 2 erörtert, konzentrieren sich die Regierungszentren in den OECD-Ländern in diesem Zusammenhang zunehmend darauf, die Abstimmung und längerfristige Wirkung von Maßnahmen zu überwachen, um eine bessere Koordinierung mehrdimensionaler Maßnahmen zu gewährleisten und die betroffenen Akteur*innen über die erzielten Fortschritte zu informieren.
Der im Jahr 2017 durchgeführte OECD Survey on the Organisation and Functions of the CoG zeigte, dass die genannten Monitoringaufgaben immer häufiger von eigens damit betrauten Abteilungen übernommen werden. Hierbei handelt es sich um spezielle Ausführungs-, Projekt- oder Koordinierungsabteilungen, die über unterschiedliche Kapazitäten verfügen (OECD, 2018[32]). So arbeiten etwa sogenannte „Delivery units“ den Fachministerien zu, indem sie Daten im Zusammenhang mit den verschiedenen Prioritäten sammeln, um alle Dimensionen des Umsetzungsprozesses aufzuzeigen. Sie unterstützen zudem bei der Festlegung von Schlüsselindikatoren und Zielvorgaben, für die ergebnisbezogene Informationen zu Strategien, die eine oder mehrere Bereiche betreffen können, verknüpft werden. Die Umsetzungsorientierung, die auch als Deliverology-Ansatz bezeichnet wird, hat allerdings ihre Grenzen. Ohne entsprechende politische Unterstützung, einen klaren Auftrag und einen wirksamen Mechanismus zur Anpassung der Erwartungen können solche Abteilungen eine gemischte Bilanz aufweisen (Gold, 2017[61]).
Delivery units können ein nützliches strategisches Instrument sein. Dies setzt jedoch voraus, dass sie bei Monitoring und Evaluierung der Ergebnisse der Maßnahmen ressortübergreifend vorgehen. Um den Zusammenhang zwischen ergriffenen Maßnahmen und dem Erreichen der gewünschten Wirkungen aufzuzeigen, müssen Schlüsselindikatoren Input-, Outcome- und Zwischenindikatoren (Prozess, Output) umfassen und sind damit per definitionem zusammengesetzte Indikatoren. Damit der Nutzen von Umsetzungsabteilungen und Schlüsselindikatoren langfristig maximiert werden kann, müssen sie sorgfältig auf die institutionellen Rahmenbedingungen des jeweiligen Landes abgestimmt werden.
Monitoring von Finanzergebnissen und Haushaltsvollzug
In den OECD-Ländern wurden Monitoring-Kapazitäten unterschiedlicher Art aufgebaut, um eine effiziente Politikgestaltung zu gewährleisten. Ein Monitoring der Finanzergebnisse und des Haushaltsvollzugs der Verwaltung kann Regierungen dabei helfen, die Effektivität der öffentlichen Ausgaben im Hinblick auf die strategischen Ziele zu überprüfen und die Mittelzuweisungen im Fall von Misswirtschaft oder unvorhergesehenen Umsetzungsschwierigkeiten anzupassen. Daher sollten klare Zielvorgaben definiert und angemessene Kontrollmechanismen geschaffen werden, damit Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung die Möglichkeit haben, die Ergebnisse zu überwachen. Die Verknüpfung zwischen den strategischen Zielen der Regierung (wie sie z. B. in einem mehrjährigen Entwicklungsplan definiert werden) und den Ausgabenwirkungen im nationalen Haushalt muss klar ausgewiesen werden.
Besonders wichtig ist diese Verknüpfung, wenn die Ziele für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen auf den nationalen Kontext übertragen werden. Dies geschieht im Rahmen einer Triangulation, bei der die Nachhaltigkeitsziele, die Ziele der nationalen Strategiepläne und die Ausgabenbereiche im nationalen Haushalt aufeinander abgestimmt werden (OECD, 2019[47]). Wenn die Nachhaltigkeitsziele in den nationalen strategischen Zielen verankert wurden, können diese mit den ergebnisbezogenen Ausgabenbereichen im nationalen Haushalt koordiniert werden. Dadurch können Regierungen überprüfen, inwieweit sie das Land mit ihren Mittelzuweisungen und Ausgabenentscheidungen bei der Umsetzung der Ziele für nachhaltige Entwicklung voranbringen und zugleich den nationalen Entwicklungsprioritäten und -zielen gerecht werden.
In der OECD Recommendation on Budgetary Governance (2015[48]) [OECD/LEGAL/0410] wird empfohlen, den Haushaltsvollzug aktiv zu planen, zu steuern und zu überwachen und sicherzustellen, dass die Ergebnisse integraler Bestandteil des Haushaltsprozesses sind. Dazu sollten sich die Länder auf ergebnisbezogene Informationen stützen. Diese sollten
sich bei jedem Programm bzw. Politikbereich auf einige wenige relevante Indikatoren beschränken,
klar und leicht verständlich sein,
einen klaren Bezug zu ressortübergreifenden strategischen Zielen aufweisen und
sich für eine Fortschrittskontrolle und einen Vergleich mit internationalen oder anderen Referenzwerten eignen.
Des Weiteren wird den Ländern in der OECD Recommendation on Budgetary Governance (OECD, 2015[48]) [OECD/LEGAL/0410] empfohlen, eine inklusive, partizipative und realistische Diskussion der Haushaltsentscheidungen zu gewährleisten, indem sie die Einbindung von Parlamenten, Bürger*innen und zivilgesellschaftlichen Organisationen fördern. Auch die Bürger*innen können zum Monitoring des Haushaltsvollzugs beitragen. Das OECD Budget Transparency Toolkit empfiehlt in diesem Zusammenhang, 1. die Haushaltsinformationen öffentlich zugänglich zu machen, 2. die Haushaltstransparenz durch eine Open-Data-Strategie zu stärken und 3. für mehr Inklusivität und Partizipation bei der Haushaltsgestaltung zu sorgen (OECD, 2017[62]).
Verbessern ließe sich das Monitoring u. a. auch durch die Schaffung geeigneter Aufsichtskapazitäten in der zentralen Haushaltsbehörde und den Fachministerien sowie eine Gliederung des nationalen Haushalts in übergreifende, mehrdimensionale Ergebnisbereiche. Die Obersten Rechnungskontrollbehörden können ebenfalls einen wesentlichen Beitrag leisten, indem sie Wirtschaftlichkeitsprüfungen durchführen, um Informationen für die Entscheidungsträger bereitzustellen. Dadurch kann ermittelt werden, wie sich die Ausgabenentscheidungen im Hinblick auf die strategischen Wirkungen niederschlagen, die im Rahmen der nationalen Strategie (und der Ziele für nachhaltige Entwicklung) definiert wurden.
Messung von Regulierungsergebnissen und Gewährleistung der Umsetzung
Viele OECD-Länder setzen die Messung der Regulierungsergebnisse als Instrument zur Verbesserung der Politikgestaltung und Dienstleistungserbringung ein, da sie dabei helfen kann, konkrete Hindernisse zu erkennen und die Rechtsetzung sowohl insgesamt als auch in spezifischen Bereichen zu verbessern, um z. B. den Erfüllungsaufwand zu verringern, den Nettonutzen zu maximieren und sicherzustellen, dass Rechtsvorschriften transparent und für Bürger*innen zugänglich sind (vgl. Kapitel 3). Außerdem können dadurch in der Umsetzungsphase Zwischenerfolge ermittelt und direkt kommuniziert werden. In der OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance (OECD, 2012[27]) [OECD/LEGAL/0390] wird den Ländern empfohlen, „Mechanismen und Institutionen zu schaffen, um die Verfahren und Ziele der Regulierungspolitik aktiv zu überwachen, diese zu unterstützen und umzusetzen und dadurch die Regulierungsqualität zu fördern“.
Die Verbesserung der Um- und der Durchsetzung von Rechtsvorschriften stellt für alle OECD-Länder eine Herausforderung dar (OECD, 2018[63]). Die Forschung hat sich bislang kaum mit diesem Aspekt befasst, obwohl eine ordnungsgemäße Durchsetzung der Vorschriften entscheidende Auswirkungen auf das Leben von Menschen hat.
Kontrollen sind eines der wichtigsten Instrumente, um Rechtsvorschriften durchzusetzen und sicherzustellen, dass sie befolgt werden. Die Art und Weise, wie solche Kontrollen geplant, ausgerichtet und kommuniziert werden, aber auch die ethischen Standards und die Unabhängigkeit der Kontrolleure sind zentrale Faktoren, die berücksichtigt werden können, um eine effektive Umsetzung von Rechtsvorschriften zu gewährleisten. Das Sekretariat erarbeitete in diesem Zusammenhang elf Grundsätze, auf denen eine effektive und effiziente Rechtsdurchsetzung und Kontrolle beruhen sollte, um die Rechtsbefolgung und die Rechtsetzungsqualität zu optimieren (OECD, 2014[64]):
Evidenzbasierte Durchsetzung. Die Entscheidung, was auf welche Art und Weise zu kontrollieren ist, sollte sich auf Daten und Befunde stützen, und die Ergebnisse sollten regelmäßig evaluiert werden.
Selektivität. Die Stärkung der Rechtsbefolgung und die Durchsetzung der Rechtsvorschriften sollten wo immer möglich den Marktkräften, dem privaten Sektor und der Zivilgesellschaft überlassen bleiben.
Risikofokussierung und Verhältnismäßigkeit. Die Durchsetzung muss risikobasiert und angemessen sein.
Responsive Regulierung. Die Kontroll- und Durchsetzungsmaßnahmen sollten jeweils an das Profil und Verhalten des jeweiligen Unternehmens angepasst werden.
Langfristige Perspektive. Die Regierungen sollten Maßnahmen und institutionelle Mechanismen für die Durchsetzung und Kontrolle von Rechtsvorschriften mit klaren Zielen und einem langfristigen Gesamtkonzept vorsehen.
Abstimmung und Konsolidierung. Weniger Doppelarbeit und Überschneidungen gewährleisten einen besseren Einsatz öffentlicher Mittel, begrenzen die Belastung der Normadressaten auf ein Mindestmaß und erzielen die größtmögliche Wirksamkeit.
Transparente Governance. Für die Durchsetzung der Rechtsvorschriften braucht es Governance-Strukturen und eine Personalpolitik, die Transparenz, Professionalität und ergebnisorientiertes Management unterstützen.
Integration von Informationen. Informations- und Kommunikationstechnologien sollten genutzt werden, um Risikofokussierung, Abstimmung und Informationsaustausch zu maximieren – und für einen optimalen Mitteleinsatz zu sorgen.
Klare und faire Verfahren. Kohärente Vorschriften über die Durchführung von Kontrollen und Durchsetzungsmaßnahmen müssen verabschiedet und veröffentlicht werden, und die Rechte und Pflichten von Staatsbediensteten und Unternehmen müssen klar benannt werden.
Förderung der Rechtsbefolgung. Transparenz und die Einhaltung der Rechtsvorschriften sollten mittels geeigneter Instrumente wie Leitlinien, Toolkits und Checklisten gefördert werden.
Professionalität. Die Kontrolleur*innen sollten so geschult und geführt werden, dass Professionalität, Integrität, Konsistenz und Transparenz gewährleistet sind.
Kasten 4.3. Rahmen zur Evaluierung der Relevanz und Belastbarkeit von Governance-Indikatoren
Lafortune et al. (OECD, 2017[65]) haben gestützt auf entsprechende Arbeiten der OECD Kriterien zur Evaluierung der Relevanz und Belastbarkeit von Governance-Indikatoren entwickelt.
Der Begriff „Relevanz“ bezieht sich darauf, inwieweit Indikatoren einen eindeutigen Zweck erfüllen und nützliche Informationen liefern, die bei Reformen im öffentlichen Sektor Orientierungshilfen bieten. Governance-Indikatoren sind in erster Linie für Entscheidungsträger bestimmt. Für die Nützlichkeit und Relevanz solcher Indikatoren sind folgende Aspekte von entscheidender Bedeutung:
Handlungsrelevanz: Ein Indikator sollte Aspekte messen, die wichtig und für Politikverantwortliche und Gesellschaft von Bedeutung sind.
Umsetzbarkeit: Es sollte klar sein, welche Maßnahmen ergriffen werden müssen, um bessere Ergebnisse zu erzielen. Indikatoren sollten nützliche Erkenntnisse und Informationen darüber liefern, welche Art von Reform durchgeführt werden sollte.
Verhaltensbezug: Bei Messungen im Zusammenhang mit Richtlinien, Gesetzen und anderen institutionellen Dokumenten geht es zunächst um Informationen über den bestehenden Rechtsrahmen. Was wirklich zählt ist allerdings, dass sie tatsächlich umgesetzt werden (Output) und welche Wirkungen/Folgen sie haben. Damit Indikatoren effektiv als Grundlage für Reformen des öffentlichen Sektors dienen, sollten sie grundsätzlich beobachtbare Fakten, Praktiken und die (erfolgte) Umsetzung messen.
Der Begriff „Belastbarkeit“ bezieht sich auf die statistische Zuverlässigkeit von Indikatoren. Diesbezüglich heben die Autoren zwei Hauptmerkmale hervor:
Validität: Valide Indikatoren messen genau das, was gemessen werden soll.
Zuverlässigkeit: Das Messinstrument sollte bei wiederholter Anwendung auf unterschiedliche Populationen und Kontexte und auch bei Messungen durch verschiedene Personen sowie zu unterschiedlichen Zeitpunkten zu denselben Ergebnissen führen. Liefert der Indikator also bei unterschiedlichen Populationen und Kontexten konstante Ergebnisse?
Quelle: Lafortune, G., Gonzalez, S., und Lonti, Z. (2017[65]), „Government at a Glance: A Dashboard Approach to Indicators“, in The Palgrave Handbook of Indicators of Global Governance, Springer International Publishing.
Entwicklung belastbarer Governance-Indikatoren
Wie bereits erwähnt, sind Indikatoren von entscheidender Bedeutung, damit die Fortschritte, die bei der Umsetzung nationaler strategischer Nachhaltigkeitsziele erzielt werden, gemessen werden können. Mit einigen dieser Indikatoren kann ermittelt werden, inwieweit Governance-Reformen die Kapazitäten der Regierung zur Umsetzung der nationalen Entwicklungsziele stärken. Wenn die Ziele für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen mit robusten Governance-Indikatoren in nationalen Zielen verankert werden, können Regierungen die Ziele für nachhaltige Entwicklung in ihren Strategieplänen berücksichtigen (OECD, 2019[47). Die Politikverantwortlichen müssen regelmäßig entscheiden, welche Aspekte überwacht werden sollen und wie diese Aspekte mithilfe verschiedener Indikatoren erfasst werden können. Viele OECD-Länder nutzen Indikatoren, die den sogenannten SMART-Kriterien – specific, measurable, attainable, relevant, time bound – entsprechen, also ausreichend spezifisch, messbar, erreichbar, relevant und zeitgebunden sind. Es lassen sich verschiedene Arten von Governance-Indikatoren unterscheiden:
Inputindikatoren geben Auskunft über Art und Menge der Ressourcen, die der Staat für die Umsetzung einer bestimmten Maßnahme bereitstellt – so z. B. personelle, finanzielle, zeitliche und materielle Ressourcen.
Prozessindikatoren liefern Informationen über die tatsächlichen Prozesse, wobei die Effektivität häufig von Beteiligten evaluiert wird.
Outputindikatoren erfassen Art, Menge und Qualität der Güter und Dienstleistungen, die durch eine Maßnahme bereitgestellt werden. Sie tragen u. U. auch operationalen Zielen wie der Zahl der Sitzungen Rechnung.
Outcome-/Impactindikatoren messen den strategischen Effekt und die Veränderungen, die mit der Umsetzung einer Maßnahme einhergehen. Outcomeindikatoren beziehen sich in der Regel auf kurz- oder mittelfristige Wirkungen, die Impactindikatoren dagegen auf langfristige Folgen.
Kasten 4.4. Die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie
Die Deutsche Nachhaltigkeitsstrategie, die 2016 grundlegend überarbeitet wurde, ermöglicht es der Bundesregierung, die bei der Umsetzung der Agenda 2030 erzielten Fortschritte zu messen. Die Strategie umfasst 66 nationale Ziele und Indikatoren, die die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen abdecken und den im Rahmen des SIGMA-Programms definierten Grundsätzen für die öffentliche Verwaltung entsprechen.
Das Statistische Bundesamt legt alle zwei Jahre einen Indikatorenbericht vor, in dem die erzielten Fortschritte erörtert werden. Dabei wird mit einem Wettersymbol veranschaulicht, inwieweit sich der jeweilige Indikator in Richtung Ziel bewegt. Die Berichte sind öffentlich zugänglich. Sie sorgen für eine Sensibilisierung der Öffentlichkeit und stoßen gesellschaftliche Debatten an.
Quelle: Im Rahmen des Konsultationsprozesses für dieses Eckpunktepapier von Deutschland zur Verfügung gestelltes Praxisbeispiel.
Der strategische Einsatz von Politikevaluierung zur Prüfung der Relevanz und der Umsetzung von Zielen sowie der Effizienz, der Wirksamkeit, der längerfristigen Wirkung und der Nachhaltigkeit von Maßnahmen im Hinblick auf die Förderung von Governance-Zielen ist Gegenstand von Kapitel 5.
Kernfragen
Gibt es konkrete Initiativen, um sicherzustellen, dass ergebnisbezogene Informationen und Daten in einem strategischen Monitoringmechanismus berücksichtigt werden?
Steht die Verankerung der Ziele für nachhaltige Entwicklung der Vereinten Nationen in nationalen Plänen im Fokus der Regierung? Werden die Ziele der nationalen Strategiepläne, die den Zielen für nachhaltige Entwicklung Rechnung tragen, und die nationale Haushaltspolitik so koordiniert, dass die längerfristige Wirkung der Ausgaben in Bezug auf die Umsetzung der Planungs- und der Nachhaltigkeitsziele gemessen werden kann?
Inwieweit werden die Monitoring-Ergebnisse genutzt, um die Entscheidungsfindung zu verbessern? Haben z. B. Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung die Möglichkeit, die Finanzergebnisse und den Haushaltsvollzug zu überwachen und diese Monitoring-Ergebnisse mit der weiteren Umsetzung der Maßnahmen, die über den Haushalt finanziert werden, zu verknüpfen?
Wurden die nötigen Mechanismen geschaffen, um die Rechtsbefolgung zu gewährleisten und die Rechtsdurchsetzung anhand der Ergebnisse zu überwachen?
Haben Transparenz und Zugang zu öffentlichen Informationen beim Monitoring der Ergebnisse einen hohen Stellenwert?
Wird dem Monitoring von Maßnahmen oder Rechtsvorschriften bei der Politikformulierung systematisch Rechnung getragen?
Zusätzliche Ressourcen
OECD-Rechtsinstrumente:
Recommendation of the Council on Public Procurement (2015) [OECD/LEGAL/0411]
Recommendation of the Council on Digital Government Strategies (2014) [OECD/LEGAL/0406]
Recommendation of the Council on Public Service Leadership and Capability (2019) [OECD/LEGAL/0445]
Recommendation on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships [OECD/LEGAL/0392]
Recommendation on Budgetary Governance (2015) [OECD/LEGAL/0410]
Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (2012) [OECD/LEGAL/0390], deutsche Fassung: Empfehlung des Rates zu Regulierungspolitik und Governance (2012)
Weitere einschlägige OECD-Ressourcen:
Delivering Better Policies Through Behavioural Insights: New Approaches (2019)
OECD Public Governance Review: Skills for a High Performing Civil Service (2017)
Centre Stage: Driving Better Policies from the Centre of Government (2014)
Regulatory Enforcement and Inspections, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy (2014)
Literaturverzeichnis
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Lafortune, G., S. Gonzalez und Z. Lonti (2017), “Government at a Glance: A Dashboard Approach to Indicators”, in The Palgrave Handbook of Indicators in Global Governance, Springer International Publishing, http://dx.doi.org/10.1007/978-3-319-62707-6_9. [65]
OECD (2019), Delivering Better Policies Through Behavioural Insights: New Approaches, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/6c9291e2-en. [74]
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