Der länderspezifische Kontext und die institutionellen Strukturen haben Auswirkungen auf die Gestaltung und Umsetzung der Wohnungspolitik sowie auf deren Ergebnisse. Die wohnungspolitischen Aufgaben verteilen sich in der Regel auf die verschiedenen Verwaltungsebenen, sodass es für eine effektive Gestaltung und Umsetzung der Wohnungspolitik ebenenübergreifender Koordinierungsmechanismen bedarf. Zur Verbesserung der Wohnraumversorgung steht den nachgeordneten Gebietskörperschaften eine Reihe von Politikinstrumenten zur Verfügung, insbesondere in den Bereichen Immobilienbesteuerung und Bauleitplanung.
Stein auf Stein
Fundamente einer besseren Wohnungspolitik
8. Die Wohnraumversorgung besser steuern
Abstract
Wichtigste Erkenntnisse
Zur Umsetzung wohnungspolitischer Ziele wird auf eine Vielzahl von Politikinstrumenten zurückgegriffen. Neben nationalen Behörden tragen auch die kommunalen und regionalen Gebietskörperschaften maßgeblich zur Steuerung der Wohnraumversorgung bei, wobei ein Großteil der Ausgaben für das Wohnungswesen auf die nachgeordneten Gebietskörperschaften entfällt. Zwei wohnungspolitische Instrumente, bei denen Kommunen bzw. Regionen eine tragende Rolle spielen, sind die soziale Wohnraumversorgung und die Bauleitplanung. Über Ressourcen, Leistungen und Monitoring im Bereich der sozialen Wohnraumversorgung entscheiden in erster Linie nachgeordnete Gebietskörperschaften und Wohnungsanbieter. In der Bauleitplanung wiederum legen die Kommunen im Einklang mit den allgemeinen nationalen Standards konkrete Vorschriften und Bestimmungen fest.
Für eine bessere Wohnraumversorgung und ebenen- sowie ressortübergreifende Koordinierung der Wohnungspolitik bedarf es folgender Maßnahmen:
Raumordnungskonzepte entwickeln und wirksame Maßnahmen zur Koordinierung der verschiedenen Regierungs- und Verwaltungsebenen ergreifen; dies kann einer funktionalen Fragmentierung sowie Überschneidungen vorbeugen und die Teilhabe bzw. den Zugang bestimmter Gruppen verbessern
sicherstellen, dass die Bauleitplanung an den Wohnraumbedarf auf Metropolebene angepasst werden kann und eine effiziente Flächennutzung und ansprechende Bebauung fördert
kommunale Gebietskörperschaften mit der nötigen Entscheidungskompetenz ausstatten, insbesondere was Ausgaben und Investitionen für sozialen Wohnraum betrifft
Steuern auf unbewegliches Vermögen einführen bzw. entsprechende Reformen durchführen
Die Wohnimmobilienmärkte in den OECD- und Partnerländern sind zwar ganz unterschiedlich strukturiert, in vielen Ländern ist jedoch eine stärkere Verlagerung der Zuständigkeiten auf kommunale Ebene zu beobachten. In den letzten dreißig Jahren wurden in zahlreichen Ländern Reformen umgesetzt, um die Rolle kommunaler Gebietskörperschaften bei der Entwicklung, Koordination und Umsetzung wohnungspolitischer Maßnahmen zu stärken, insbesondere in Bezug auf den Sozialwohnungsbestand und Probleme im Zusammenhang mit der Bezahlbarkeit von Wohnraum. Der Bereich Wohnungswesen und kommunale Einrichtungen ist der am stärksten dezentralisierte Ausgabenbereich. Wie in Kapitel 2 erörtert, steigen zwar die laufenden Ausgaben für das Wohnungswesen, die Investitionen in den sozialen Wohnungsbau sind jedoch rückläufig.
In den meisten Ländern fällt die Wohnungspolitik also in die gemeinsame Zuständigkeit von nationalen Behörden und kommunalen Gebietskörperschaften. Die Politikprioritäten werden in der Regel auf nationaler Ebene definiert. Für die Bereitstellung von Sozialwohnungen und das Monitoring des Angebots sind dagegen in erster Linie die Kommunen verantwortlich. Dieses Kapitel beschreibt die Wirkung verschiedener Steuerungsmechanismen und zeigt, dass es in einigen Fällen stärkerer Koordinierungsmechanismen bedarf, um sicherzustellen, dass die Politikmaßnahmen der verschiedenen Regierungs- und Verwaltungsebenen kohärent und miteinander vereinbar sind.
Die Wohnungspolitik ressort- und ebenenübergreifend abstimmen
In den meisten OECD-Ländern und den wichtigsten Partnerländern ist die Wohnungspolitik Aufgabe der nationalen und kommunalen Behörden. Die nationale Ebene ist bei der Festlegung der wohnungspolitischen Prioritäten federführend, während die Kommunen im Allgemeinen für die Umsetzung und Bereitstellung wohnungspolitischer Programme, wie z. B. Sozialwohnungsprogramme, die Bauleitplanung und eine nachhaltige Stadtentwicklung verantwortlich sind. Aufgrund des in den letzten 30 Jahren in den meisten OECD-Ländern zu beobachtenden Dezentralisierungstrends entfallen nun mehr als 75 % der Ausgaben im Bereich Wohnungswesen und kommunale Einrichtungen auf nachgeordnete Gebietskörperschaften.
Die gemeinsame Zuständigkeit von nationalen und kommunalen Behörden für die soziale Wohnungspolitik sollte genutzt werden, um ein angemessenes Angebot auf kommunaler Ebene mit der Übertragbarkeit von Ansprüchen zu verknüpfen
Die Versorgung mit bezahlbarem Wohnraum ist in den meisten OECD-Ländern gemeinsame Aufgabe der nationalen Behörden und der kommunalen Gebietskörperschaften. Die nationale Ebene ist in der Regel eher für Haushaltsentscheidungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen zuständig, die Verantwortung für deren Bereitstellung und das Monitoring des Angebots hingegen liegt bei den Kommunen (Abbildung 8.1). Kanada, Estland, Kolumbien, Island und die Niederlande zählen zu den Ländern, in denen der Sozialwohnungssektor am stärksten dezentralisiert ist (Abbildung 8.2) (Phillips, 2020[1]). Sozialwohnungen werden in vielen Fällen von gemeinnützigen Wohnungsbaugenossenschaften bereitgestellt und verwaltet. Ein typisches Beispiel hierfür ist Dänemark (Kasten 8.1).
Durch die Bereitstellung von Sozialwohnungen auf kommunaler Ebene wird sichergestellt, dass das Angebot auf die Gegebenheiten vor Ort abgestimmt ist. Es bedarf jedoch auch einer Koordination auf nationaler Ebene, um zu gewährleisten, dass der Anspruch auf sozialen Wohnraum regional übertragbar ist. Andernfalls könnte die Zuweisung einer Sozialwohnung zu einem Mobilitätshindernis werden und die Annahme besserer Stellen erschweren (Kapitel 6).
Abbildung 8.1. Die Versorgung mit bezahlbarem Wohnraum fällt in die Zuständigkeit mehrerer staatlicher Ebenen
Quelle: OECD Fiscal Decentralisation Database.
Abbildung 8.2. Die Ausgabenentscheidungen im Bereich soziale Wohnraumversorgung sind in den meisten Ländern dezentralisiert
Quelle: Phillips (2020[1]), basierend auf Daten des OECD-Fragebogens zu bezahlbarem Wohnraum und sozialem Wohnungsbau 2019 (OECD Questionnaire on Affordable and Social Housing – QuASH).
Kasten 8.1. Soziales Wohnungswesen in Dänemark
Die Verwaltungsstruktur Dänemarks gliedert sich in zwei Ebenen. Sie setzt sich seit der Reform 2007 aus 5 Regionen und 98 Kommunen zusammen. Der Sozialwohnungssektor des Landes umfasst rd. 700 gemeinnützige Wohnungsbaugesellschaften und -genossenschaften mit insgesamt 7 500 Abteilungen (Siedlungen). Die rd. 615 000 Sozialwohnungen machen etwa 21 % des Gesamtwohnungsbestands in Dänemark aus. Investiert wird über eine unabhängige Einrichtung, die nicht Teil des Staatshaushalts ist – den Landesbaufonds, der teilweise über Mieteinnahmen finanziert wird (Kasten 2.4).
Im dänischen Sozialwohnungssystem sind lediglich minimale Anspruchskriterien vorgesehen. Alle über 15-Jährigen können sich auf Wartelisten setzen lassen. Die Vergabe der Wohnungen erfolgt abhängig von der Wartezeit und der Haushaltsgröße. Einkommensobergrenzen für Sozialwohnungsbezieher*innen wurden nicht festgelegt, die Baukosten sind allerdings gedeckelt, sodass auch die Miete und Wohnungsgröße begrenzt sind. Bei den beliebtesten Siedlungen kann die Wartezeit mehrere Jahrzehnte betragen. Die kommunalen Gebietskörperschaften tragen zur Finanzierung gemeinnütziger Wohnungen bei und haben im Gegenzug das Recht, 25 % der freien Wohnungen an Menschen mit akutem Wohnungsbedarf zu vergeben. Priorisiert werden können beispielsweise Familien mit Kindern, Menschen mit Behinderungen, Geflüchtete, ältere Menschen, Studierende, Geschiedene und Menschen, die eine näher am Arbeitsplatz gelegene Wohnung benötigen.
Quelle: “Social housing: A key part of past and future housing policy”, OECD Policy Briefs on Affordable Housing (OECD, 2020[2]).
Die Raumordnungsziele müssen effektiv zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen abgestimmt werden
Die Bauleitplanung fällt in der Regel in den Zuständigkeitsbereich kommunaler bzw. in manchen Fällen regionaler Gebietskörperschaften (OECD, 2017[3]). Viele Maßnahmen zur Steuerung der Raumentwicklung und des Flächenbedarfs werden jedoch auf nationaler Ebene ergriffen. Daher empfiehlt es sich zu überprüfen, wie sich die staatlichen Maßnahmen auf die kommunale bzw. regionale Siedlungsentwicklung auswirken. Außerdem sollten die staatlichen Maßnahmen den kommunalen und regionalen Zielen im Bereich der Flächennutzung stärker Rechnung tragen. Derzeit gibt es in vielen Ländern keine geeigneten Strukturen, um die erforderliche ebenenübergreifende Koordination zu gewährleisten. Eine der wenigen Einrichtungen, die gegenwärtig dazu in der Lage sind, ist die Österreichische Raumordnungskonferenz, in der Vertreter*innen aller Regierungs- und Verwaltungsebenen zusammenkommen, um Raumordnungsmaßnahmen zu erörtern (Kasten 8.2). Sie ist im Regierungszentrum (im Bundeskanzleramt) angesiedelt und kann somit auch für die nötige ressortübergreifende Koordination zwischen den verschiedenen Organen der Bundesregierung sorgen.
Kasten 8.2. Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK)
Die Österreichische Raumordnungskonferenz (ÖROK) ist eine Einrichtung zur Koordination der Raumordnungspolitik von Bund, Ländern und Gemeinden. Im Beschlussorgan – der politischen Konferenz – der ÖROK, in dem der Bundeskanzler den Vorsitz führt, sind alle Bundesminister*innen und Landeshauptleute sowie die Präsident*innen des Österreichischen Städtebundes und des Österreichischen Gemeindebundes vertreten. Die Wirtschafts- und Sozialpartner haben in diesem Organ eine beratende Funktion inne. Die politische Konferenz der ÖROK wird bei ihrer Tätigkeit von der Geschäftsstelle der Österreichischen Raumordnungskonferenz und ihren etwa 25–30 Mitarbeiter*innen unterstützt.
Zu den Hauptaufgaben der ÖROK zählt u. a. die Erarbeitung des Österreichischen Raumentwicklungskonzepts. Es deckt einen Planungshorizont von etwa zehn Jahren ab und gibt ein Leitbild und Leitlinien für die Raumentwicklung vor, an denen sich alle Verwaltungsebenen orientieren. Die ÖROK ist darüber hinaus auch für die Beobachtung der Raumentwicklung in Österreich zuständig. Dazu entwickelte sie ein Onlinetool mit Karten und mehreren wichtigen Indikatoren auf kommunaler und regionaler Ebene – den ÖROK-Atlas – und legt alle drei Jahre einen Raumordnungsbericht vor.
Quelle: OECD (2017[3]).
Es bedarf einer strategischen Raumplanung, die mehrere funktionale Gebietseinheiten umfasst, um Mechanismen für eine bessere interkommunale Zusammenarbeit zu schaffen
In Ländern, in denen die Raumplanung nach einer Neuskalierung der Raumordnungspolitik über kommunale Grenzen hinausgeht, eröffnen sich Gemeinden neue Möglichkeiten der Zusammenarbeit, selbst wenn sie mitunter gegensätzliche Interessen verfolgen und über unterschiedliche Kapazitäten verfügen. Auch andere Instrumente der Raumordnungspolitik wie handelbare/übertragbare Bebauungsrechte können wesentlich größere Wirkung entfalten, wenn Transfers innerhalb eines Metropolraums möglich sind. Außerdem dürften die Raumordnungsziele in Bezug auf Wohnraum und Wohnumgebung eher erreicht werden, wenn die strategische Raumplanung auf Regional-/Metropolebene stärker ins Detail geht und auch durchsetzbar ist.
Der Großteil der Regionalpläne bietet jedoch lediglich allgemeine Leitlinien (Abbildung 8.3). Eine Studie der OECD (2017[4]) ergab, dass es im OECD-Raum kaum Regionalpläne auf Metropolebene und interkommunaler Ebene gibt. Zum Zeitpunkt der Berichterstellung konnten lediglich elf derartige Pläne ermittelt werden. In einigen Fällen werden für sämtliche Metropolregionen des jeweiligen Landes Regionalpläne entwickelt. Beispiele hierfür sind das neue Schéma de Cohérence Territoriale in Frankreich (SCoT) (Kasten 8.3) und der Metropolitan Area Plan in Korea. In vielen anderen Fällen handelt es sich jedoch um Pläne, die nur für eine Metropolregion erstellt werden. In diese Kategorie fällt beispielsweise der sogenannte Finger-Plan für Kopenhagen, der auf das Jahr 1947 zurückgeht und damit eines der ältesten Beispiele für eine verkehrsorientierte Stadtentwicklungsplanung ist. Weitere Beispiele sind die Regionalpläne für Auckland, Budapest und London. Einige dieser Pläne werden von nationalen Stellen erarbeitet und genehmigt (Budapest, Kopenhagen), andere dagegen von Metropolbehörden (Auckland, London, Portland) (OECD, 2017[4]).
Abbildung 8.3. Die Aufgaben der Raumplanung sind im OECD-Raum von Land zu Land unterschiedlich
Quelle: OECD (2017[5]), Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets, OECD Publishing, Paris.
Kasten 8.3. Raumplanung in Frankreich: Schéma de Cohérence Territoriale
In Frankreich wurde mit dem Schéma de Cohérence Territoriale (SCoT) im Jahr 2000 ein Mechanismus für interkommunale Raumplanung geschaffen, dem ein Rahmenkonzept für nachhaltige Entwicklung zugrunde liegt. SCoT erfassen den „lokalen Arbeitsmarkt“ und den „städtischen Raum“ bestimmter Landesteile. Dieser im Gesetz „städtische Solidarität und Erneuerung“ (Loi Solidarité et Renouvellement Urbains) verankerte Planungsansatz stellt sicher, dass Wohnungspolitik sowie Stadt- und Verkehrsplanung effektiver miteinander verknüpft werden als dies üblicherweise der Fall ist, und fördert kohärente regionale Entwicklungsstrategien.
Gemeinden und Gemeindeverbände sind nicht verpflichtet, diesen Mechanismus zu nutzen. Es wurden jedoch entsprechende Anreize hierfür geschaffen. So sieht die nationale Gesetzgebung beispielsweise vor, dass Naturräume nur erschlossen werden können, wenn sie in einem SCoT erfasst sind. Mit der Bestimmung, dass Siedlungsgebiete ab 1. Januar 2017 nicht mehr erweitert werden dürfen, wenn sie nicht Teil eines SCoT sind, wurden diese Anreize weiter verstärkt. Um die Einführung dieses interkommunalen Planungsinstruments zu fördern, wird seit 2010 jährlich zur Einreichung von Vorschlägen aufgerufen. Damit soll die Teilnahme ländlicher Regionen erhöht werden, denen nur begrenzte personelle und finanzielle Ressourcen für die Erarbeitung solcher Pläne zur Verfügung stehen.
SCoT sind ein raumplanerischer Bezugsrahmen mit einem Zeithorizont von zwanzig Jahren. Die Siedlungsentwicklung wird darin nicht im Detail festgelegt. Dies ist vielmehr Aufgabe kommunaler Pläne und Planungsentscheidungen, die den Grundsätzen und grundlegenden Leitlinien der SCoT allerdings Rechnung tragen müssen. Die in einem SCoT erfassten Kommunen verpflichten sich zu einer integrierten und gemeinsamen Entwicklungsstrategie, was zur Vermittlung und Lösung raumplanerischer Probleme im betreffenden Gebiet beitragen kann. Insgesamt 448 solcher SCoT wurden bereits bewilligt oder sind in Vorbereitung. Damit sind 25 137 (bzw. knapp 70 % der) Kommunen, 50,5 Millionen Einwohner*innen (bzw. 77 % der Bevölkerung Frankreichs) und knapp 60 % des französischen Staatsgebiets erfasst (Government of France, 2015).
SCoT sind im Bereich der strategischen Stadtplanung und -entwicklung in großen Siedlungsgebieten bzw. städtischen Räumen zum Referenzdokument avanciert. Diese Pläne gehen über kommunale, interkommunale und regionale Verwaltungsgrenzen hinaus. Sie müssen u. a. statistische Ziele für den Verbrauch von Landwirtschafts-, Natur- und Waldflächen definieren und die Siedlungsentwicklung mit anderen Politikmaßnahmen verknüpfen. So können sie beispielsweise Bedingungen für eine prioritäre Förderung der Urbanisierung in bereits an den öffentlichen Verkehr angebundenen Gebieten benennen, ebenso aber die Schaffung neuer öffentlicher Verkehrsangebote in Gebieten fördern, deren Erreichbarkeit verbessert werden muss. Die Umsetzung ist jedoch nicht immer ein Erfolg. Vielen Ballungsräumen in Frankreich ist es auch nach wiederholten Anläufen nicht gelungen, ein SCoT zu erstellen (Hoggart, 2016[6]).
Die nationalen Behörden tragen maßgeblich zur Steuerung der Siedlungsentwicklung bei
Nationale Behörden können die wohnungspolitischen Maßnahmen in einem umfassenderen Rahmen für Stadt- und Regionalentwicklung verankern, indem sie die langfristige Strategie und die Ziele abstecken (Tabelle 8.1). Eine solche nationale Strategie könnte gemeinsam mit den kommunalen Planungssystemen festlegen, welche Flächennutzungsarten in Städten koexistieren sollten und welche Versorgungsleistungen bei Neuerschließungen zu erbringen sind; Gleiches gilt für Verdichtungsgrenzen, konkrete Bedingungen für Stadterweiterungen und die Koppelung von öffentlichem Verkehr und wirtschaftlichen sowie sozialen Aktivitäten (OECD, 2013[7]). Die nationalen Behörden können Kommunen auch dabei unterstützen, mindergenutzte Flächen zu erfassen und zu kategorisieren, und zuverlässige Informationssysteme aufzubauen, die auf dem neuesten Stand sind.
Tabelle 8.1. Steuerung der Raum- bzw. Flächennutzungsplanung
Anmerkung: * steht für einen föderalen bzw. quasiföderalen Staat.
1. In Österreich erstellen alle Regierungs- und Verwaltungsebenen gemeinsam ein Raumentwicklungskonzept für das ganze Land.
2. Im Vereinigten Königreich verfügen sowohl England als auch Schottland über ein National Planning Policy Framework, Wales über einen Spatial Plan und Nordirland über eine Regional Development Strategy.
3. In Belgien war es Aufgabe der Zentralregierung, einen Flächennutzungsplan für das Land zu erstellen. Diese Aufgabe wurde inzwischen zwar den Regionen übertragen, der ursprünglich auf nationaler Ebene entwickelte Plan ist jedoch großenteils immer noch in Kraft.
4. In Frankreich fällt die Stadtplanung in die Zuständigkeit der Kommunen, die Zentralregierung legt aber allgemeine Leitlinien, Normen und Prioritäten fest und hat damit Einfluss auf die konkrete Umsetzung.
Quelle: OECD (o. J.[8]), “Governance of Land Use”, OECD, Paris, 2016.
Die nationale Wohnungspolitik muss ressort- und bereichsübergreifend koordiniert werden
Die Gestaltung der Wohnungspolitik fällt in die gemeinsame Zuständigkeit mehrerer nationaler Ministerien, wobei einzelne Teilbereiche der Wohnungspolitik verschiedenen Behörden übertragen werden. Zwar verfügen einige OECD-Länder über ein eigenes Wohnungsministerium, im OECD-Durchschnitt sind jedoch drei Ministerien unmittelbar an der Gestaltung der Wohnungspolitik beteiligt (Abbildung 8.4). So gibt es beispielsweise in Griechenland kein federführendes Wohnungsministerium und in Australien ist die Wohnungspolitik gemeinsame Aufgabe von Zentralregierung, Bundesstaaten, Territorien und Kommunen. In Schweden wiederum sind mehrere nationale Ministerien für die Wohnungspolitik zuständig, darunter das Finanzministerium, das Justizministerium (Großteil der wohnraum- und immobilienbezogenen Gesetzgebung) und das Ministerium für Gesundheit und Soziales (Wohnbeihilfe, Wohnungslosigkeit, Wohnraum für ältere Menschen). Angesichts der großen Bandbreite wohnungspolitischer Steuerungsinstrumente ist eine stärkere Integration und ressortübergreifende Koordinierung von grundlegender Bedeutung.
Abbildung 8.4. In den meisten Ländern fällt die Wohnungspolitik in die Zuständigkeit mehrerer Ministerien
Anmerkung: Anzahl der für die Wohnungspolitik zuständigen Ministerien.
Quelle: Phillips (2020[1]), basierend auf Daten des OECD-Fragebogens zu bezahlbarem Wohnraum und sozialem Wohnungsbau 2019 (OECD Questionnaire on Affordable and Social Housing – QuASH).
Eine flexible Bauleitplanung fördern
Die Bauleitplanung trägt zur Gestaltung von Städten und zur Schaffung von bezahlbarem Wohnraum bei
Die Bauleitplanung ist ein wichtiger Bestimmungsfaktor des Wohnungsangebots. Sie trägt maßgeblich zur Deckung des Wohnraumbedarfs bei, indem sie neues Bauland ausweist, Flächen umwidmet, die Nutzungsarten anpasst und Parameter für die Entwicklung und die Bevölkerungsdichte von Städten vorgibt. Außerdem ist sie einer der Hauptfaktoren für den Anstieg der Wohnraumkosten. Wird die Umwidmung von Freiflächen in Bauland begrenzt, reagiert das Angebot in geringerem Maße auf Nachfrageveränderungen, was Auswirkungen auf die Wohnimmobilienpreise hat (Kapitel 4). Bei Bauland kann eine Begrenzung der zulässigen Geschossfläche zu einer geringeren Reagibilität des Angebots führen. Zwischen dem Anstieg der bebauten Fläche pro Kopf und dem Anstieg der Wohnimmobilienpreise besteht ein statistisch signifikanter negativer Zusammenhang (Abbildung 8.5).
Ohne Bauleitplanung dagegen würde den versteckten Kosten von Neuerschließungen, wie z. B. Umweltkosten, nicht Rechnung getragen werden. Bauträger würden die negativen Externalitäten neuer Bauprojekte (d. h. die negativen Auswirkungen auf Anrainer*innen) nicht berücksichtigen, und es gäbe einen Mangel an öffentlichen Gütern wie Freiflächen oder Straßen. Ohne städtebauliche Planung wäre es überdies schwierig, in den einzelnen Quartieren öffentliche Versorgungsleistungen und Verkehrsangebote bereitzustellen. Auch die Umweltauswirkungen einer unkontrollierten Flächennutzung – in Form von Lärmbelastung, Umweltverschmutzung und Verlust des historischen Charakters – wären gravierend und würden die Lebensqualität in den Quartieren beeinträchtigen. Für eine optimale Wohnraumversorgung muss also ein Mittelweg zwischen diesen beiden Extremen gefunden werden. Wenn die Wohnimmobilienpreise über den Baukosten liegen, wie dies in zahlreichen Städten des OECD-Raums der Fall ist, könnte eine zu strikte Bauleitplanung dazu führen, dass weniger bezahlbarer Wohnraum zur Verfügung steht (Cheshire und Sheppard, 2005[9]; Cheshire und Hilber, 2008[10]). Eine flexible Bauleitplanung kann darüber hinaus auch die effiziente Reallokation von Kapital und Arbeit in produktivere Bereiche fördern, da sie bei erhöhtem Bedarf eine Anpassung des Wohnraumangebots erleichtert. Herkenhoff, Ohanian und Prescott (2018[11]) beispielsweise gehen davon aus, dass eine Lockerung der Flächennutzungsbeschränkungen in Kalifornien und New York einen deutlichen Anstieg der gesamtwirtschaftlichen Produktivität und des gesamtwirtschaftlichen Konsums in den Vereinigten Staaten nach sich ziehen würde. Politikreformen, die Hindernisse für eine Reallokation der Arbeit beseitigen, beispielsweise durch ein flexibleres Flächenangebot, sind nach dem großen durch die Covid-19-Krise bedingten Schock besonders wichtig.
Abbildung 8.5. Bei geringer Bebauungsdichte sind die Wohnimmobilienpreise höher
Anmerkung: Die Berechnung der Bebauungsstatistiken basiert auf dem multitemporalen Bebauungsraster mit einer Auflösung von 30 m in Florczyk et al. (2019) (GHSBUILTLDSMTGLOBER2018A385730V20), http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC117104; die den Pro-Kopf-Werten zugrunde liegende Einwohnerzahl stammt aus UN World Population Prospects; „Bebauung“ ist definiert als Vorhandensein von Gebäuden (überdachten Strukturen). Diese Definition schließt die übrigen Bestandteile städtischer Räume bzw. den menschlichen Fußabdruck in Form von asphaltierten Flächen (Straßen, Parkplätze) gewerblichem und industriellem Gelände (Häfen, Deponien, Steinbrüche, Pisten) sowie Grünflächen (Parks, Gärten) großenteils aus. Die bebauten Flächen können somit von anderen Daten zum städtischen Raum abweichen, denen andere Definitionen zugrunde liegen. Die Abbildung bezieht sich auf den Zeitraum 2000–2014.
Quelle: OECD House Price Database, BIZ (2018), Residential Property Price (Datenbank); UN World Population Prospects; Florczyk et al. (2019) sowie Berechnungen der OECD.
Restriktive Bauleitplanung und räumliche Trennung der städtischen Funktionen vermeiden
Die Bauleitplanung sollte hinreichend flexibel sein, damit Quartiere angesichts von Veränderungen der Bevölkerungsstruktur und des Wohnraumbedarfs angepasst werden können. Eine räumliche Funktionstrennung (single-use zoning) (wegen Definitionen vgl. Anhang 8.A1), ist – von Ausnahmen wie gefährlichem Industriegelände abgesehen – zu rigide und führt zu einem Anstieg des Individualverkehrs. Ein solcher Ansatz kann beispielsweise dazu führen, dass in einem als Wohngebiet ausgewiesenen Stadtteil kein Lebensmittelgeschäft errichtet werden darf, selbst wenn es für die meisten Bewohner*innen von Vorteil wäre, den täglichen Einkauf in unmittelbarer Nähe erledigen zu können statt hierfür längere Strecken zurücklegen zu müssen.
Kasten 8.4. Japans nationale Flächennutzungsplanung
Die nationale Flächennutzungsplanung in Japan ist ein Beispiel für einen flexiblen Planungsansatz. Japan verfügt über ein System mit zwölf einheitlichen Flächennutzungszonen für städtische Räume. Diese Zonen – von Wohngebieten niedriggeschossiger Bauweise bis hin zu reinen Industriegebieten – ermöglichen sukzessiv steigende Bebauungsdichten und Belastungsgrenzwerte. Für jede Zone ist in erster Linie der höchstzulässige Belastungsgrenzwert vorgegeben. In einer gegebenen Zone können alle Bauprojekte umgesetzt werden, die mit Belastungen unter dem jeweils zulässigen Höchstwert einhergehen. So können z. B. in Gewerbegebieten alle Arten von Wohngebäuden errichtet werden, während in den Wohngebieten viele gewerbliche Tätigkeiten untersagt sind. Die einzige Ausnahme bilden Industriegebiete mit potenziell gefährlichen Anlagen, für die Einschränkungen in Bezug auf Wohn- und Gewerbeimmobilien vorgesehen sind.
Keine der im japanischen System vorgesehenen Zonen ist auf eine einzige Nutzungsart beschränkt. Selbst in Wohngebieten, die am stärksten reguliert sind, ist eine gewisse, für diese Zonen angemessene funktionale Mischung gestattet, z. B. in Form von Läden, kleinen Büros und Grundschulen. Zur Steuerung der Bebauungsdichte in den Quartieren wird in erster Linie auf Obergrenzen für die Geschossflächenzahl zurückgegriffen. Vorgaben, ob es sich bei den Gebäuden um Ein- oder Mehrfamilienhäuser handeln soll, gibt es in der Regel nicht.
Trotz der Auswirkungen eines generell schwierigen makroökonomischen Umfelds wies Japan durchgehend vergleichsweise hohe Neubauraten auf (Abbildung 8.6). Dies dürfte, zumindest bis zu einem gewissen Grad, auf die flexible Flächennutzungsplanung zurückzuführen sein, die es Städten ermöglicht, sich an den wirtschaftlichen, kulturellen und technologischen Wandel anzupassen und den Gebäudebestand entsprechend zu ändern.
Abbildung 8.6. Japan weist hohe Neubauraten auf
Quelle: OECD (o. J.[12]), OECD Affordable Housing Database, OECD Publishing, Paris. Die Daten für 2010 und 2018 beruhen auf den Antworten im OECD-Fragebogen zu bezahlbarem Wohnraum und sozialem Wohnungsbau 2019 (OECD Questionnaire on Affordable and Social Housing – QuASH). Ausnahmen bilden Korea, die Tschechische Republik, Kroatien, Slowenien, die Slowakische Republik und Ungarn, deren Daten auf dem OECD-Fragebogen zu bezahlbarem Wohnraum und sozialem Wohnungsbau von 2016 beruhen. Gleiches gilt für die Daten zur Jahrtausendwende.
Viele Defizite der städtischen Raumordnung können durch anpassbare Bestimmungen der jeweils gestatteten Nutzungsarten vermieden werden, die auf die Prävention der wichtigsten negativen Externalitäten abzielen und die Flächennutzung bzw. Bebauung nicht über das hierfür erforderliche Mindestmaß hinaus regulieren (OECD, 2017[4]). Solche Flächennutzungs- und Bebauungsvorschriften ermöglichen beispielsweise eine gemischte Nutzung, sofern auf den Flächen keine störenden Nutzungen angesiedelt sind. Sie beinhalten in der Regel auch kein Verbot von Mehrfamilienhäusern, keine verbindlichen, bestimmte Gebäudeklassen ausschließenden Gestaltungskriterien oder Verbote nicht störender gewerblicher Nutzungen – Bestimmungen, die in der Regel häufig zu finden sind. Eine flexible Bauleitplanung sieht im Übrigen keine starre Begrenzung der Bebauungsdichte vor, sondern umfasst vielmehr Bestimmungen, die eine schrittweise Erhöhung der Bebauungsdichte eines Quartiers im Einklang mit den Infrastrukturkapazitäten und dem Bevölkerungswachstum gestatten. Ein Beispiel für eine flexible Planung, die in erster Line auf die Vermeidung negativer Externalitäten ausgerichtet ist, sind die nationalen Flächennutzungsbestimmungen Japans (Kasten 8.4).
Die Grenzen des städtischen Raums gegebenenfalls regelmäßig neu bewerten
Flexible Instrumente wie städtische Wachstumsgrenzen, städtische Dienstleistungsgrenzen und Grüngürtel setzen Stadterweiterungen vorläufig Grenzen (wegen Definitionen vgl. Anhang 8.A1). Mit diesen Instrumenten kann unter bestimmten Bedingungen die Baulückenerschließung verbessert und die Zersiedelung eingedämmt werden. Bei engeren Stadtgrenzen lassen sich Bauprojekte besser auf Gebiete mit rückläufiger Einwohnerzahl eingrenzen. Durch eine Ausweitung der Stadtgrenze wiederum kann in Gebieten mit erhöhter Wohnungsnachfrage mehr Wohnraum geschaffen werden. Bestimmungen, die die Stadtgrenzen verschieben, müssen aber – ebenso wie Verdichtungsmaßnahmen – ökologischen Gesichtspunkten und der Lebensqualität der Bevölkerung Rechnung tragen.
Durch eine flexiblere Bauleitplanung kann die Wohnungsbautätigkeit auf die sich verändernden sozioökonomischen und demografischen Trends abgestimmt werden
Flexible Flächennutzungs- und Bebauungspläne ermöglichen es Bauträgern und Investoren, mindergenutzte Flächen bzw. Büroflächen einer neuen Nutzung zuzuführen. Dadurch kann die Bebauungsdichte erhöht, die ökologische Nachhaltigkeit verbessert und die Verkehrsinfrastruktur entlastet werden. Außerdem sorgen sie für eine effiziente Raumentwicklung. Dies gilt insbesondere für Gebiete mit geringer Bebauungsdichte in der Nähe von Stadtzentren und entlang der Korridore des öffentlichen Verkehrs. Im Fall von strikten Beschränkungen kann auf übertragbare Bebauungsrechte zurückgegriffen werden, um Grundeigentümer*innen zu entschädigen, deren Bauvorhaben Einschränkungen unterliegt, zum Beispiel im Hinblick auf die Gebäudeanzahl bzw. -größe, und die Nutzungsarten oder durch die Schaffung von Schutzgebieten. Mehr Flexibilität kann jedoch auch mit größerer Unsicherheit verbunden sein und setzt voraus, dass die kommunalen Gebietskörperschaften in der Lage sind, die Flächennutzung und Bebauung zu überwachen und einzugreifen, falls Erschließungs- bzw. Bauprojekte nicht im Einklang mit den Politikzielen stehen. Außerdem bedarf es einer kontinuierlichen Zusammenarbeit mit übergeordneten Regierungs- und Verwaltungsebenen und anderen Akteuren des Raumplanungssystems.
Laufende Steuern auf unbewegliches Vermögen fördern eine effiziente Flächennutzung, ihr Verdichtungseffekt kann sich durch Wechselwirkungen mit Flächennutzungs- und Bebauungsvorschriften allerdings verringern
Laufende Steuern auf unbewegliches Vermögen tragen zu einer effizienten Ressourcenallokation, einer weniger ungleichen Einkommensverteilung und stabilen Wohnimmobilienpreisen bei. Wertbasierte Grundsteuern sind relativ unelastisch – die Steuerpflichtigen reagieren in der Regel nur in geringem Maße auf Änderungen der Steuerpolitik, da es sich bei der Bemessungsgrundlage um Immobilien handelt. Damit sind sie relativ effizient und zählen zu den am wenigsten wachstumshemmenden Steuern (Brys et al., 2016[13]; Cournède, Fournier und Hoeller, 2018[14]). Bei der Besteuerung von Wohnimmobilien besteht zudem ein enger Zusammenhang zwischen entrichteten Steuern und empfangenen öffentlichen Leistungen. Dies ergibt sich aus dem Äquivalenzprinzip der Besteuerung, wobei die Steuern oft stark progressiv sind. Darüber hinaus sind sie auch ein Politikinstrument zur Stabilisierung der Immobilienpreise, da sie die Volatilität der Wohnimmobilienpreise tendenziell verringern.
Solche Steuern werden auch als effektives Instrument betrachtet, um die Zersiedelung einzudämmen und eine kompakte und umweltverträgliche Flächennutzung zu fördern (Kapitel 7). In diesem Kontext empfiehlt es sich jedoch, laufende Steuern auf unbewegliches Vermögen als zusätzliches Instrument zu nutzen. Eine Besteuerung von Freiflächen oder mindergenutzten Flächen kann in neuen Siedlungsgebieten beträchtliche positive Verdichtungseffekte nach sich ziehen. Dies ist z. B. der Fall, wenn die Gebäudehöhe auf bereits bebauten Flächen begrenzt ist. Als Raumplanungsinstrument sind Grundsteuern aber u. U. nur bedingt wirksam. Die Steuerlast kann sich nämlich auch in höheren Immobilienpreisen statt in Flächennutzungsentscheidungen niederschlagen. Reine Bodenwertsteuern bzw. eine unterschiedlich hohe Besteuerung der Grundstücke und der darauf errichteten Gebäude können unter bestimmten Bedingungen eine höhere Bebauungsdichte fördern. Ob dies tatsächlich gelingt, hängt jedoch von Wechselwirkungen mit anderen Politikmaßnahmen und von der Bebauungsdichte in der betreffenden Region ab (OECD, 2021[15]).
Anhang 8.A1. Definitionen
Städtische Wachstumsgrenze (urban growth boundary – UGB): Trennlinie zwischen städtischem Raum und Umland. Im Umland, das für ländliche Nutzungen vorgesehen ist, wird die städtebauliche Entwicklung begrenzt. In dem für städtische Nutzungen bestimmten städtischen Raum wird die städtebauliche Entwicklung dagegen gefördert.
Städtische Dienstleistungsgrenze (urban service boundary – USB): Grenzlinie, die festlegt, wo öffentliche Versorgungsleistungen wie die Wasser- und Abwasserversorgung erbracht werden können. Angesichts dieser Vorschriften ist es Versorgungsunternehmen und kommunalen Behörden nicht gestattet, jenseits dieser Grenze Dienstleistungen zu erbringen.
Grüngürtel: System aus Grün- und Freiflächen, das städtische Räume umschließt und in der Regel als physische Grenze für Stadterweiterungen fungiert.
Räumliche Funktionstrennung (single-use zoning): Stadtplanungsansatz, der eine strikte räumliche Trennung der städtischen Funktionen vorsieht. Dabei dürfen beispielsweise in einer als Gewerbegebiet ausgewiesenen Zone nur Gewerbeimmobilien wie Bürogebäude errichtet werden.
Sozialwohnung: Sozialwohnungen bzw. geförderte Wohnungen sind laut OECD-Definition im Wesentlichen Mietwohnungen, deren Miete unter den ortsüblichen Vergleichsmieten liegt und die nach bestimmten Regeln vergeben werden.
Handelbare/Übertragbare Bebauungsrechte: Marktbasiertes Anreizprogramm, das in der Regel darauf beruht, dass Grundeigentümer*innen in Gebieten, die nicht verändert werden sollen, auf die Inanspruchnahme von Bebauungsrechten verzichten und diese Rechte an Interessenten verkaufen, die die Bebauungsdichte in Gebieten erhöhen wollen, die von den lokalen Behörden als Wachstumsgebiete ausgewiesen wurden.
Literaturverzeichnis
[13] Brys, B. et al. (2016), „Tax Design for Inclusive Economic Growth“, OECD Taxation Working Papers, No. 26, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jlv74ggk0g7-en.
[10] Cheshire, P. und C. Hilber (2008), „Office Space Supply Restrictions in Britain: The Political Economy of Market Revenge“, The Economic Journal, Vol. 118/529, S. F185-F221, https://doi.org/10.1111/j.1468-0297.2008.02149.x.
[9] Cheshire, P. und S. Sheppard (2005), „The Introduction of Price Signals into Land Use Planning Decision-making: A Proposal“, Urban Studies, Vol. 42/4, S. 647–663, https://doi.org/10.1080/00420980500060210.
[14] Cournède, B., J. Fournier und P. Hoeller (2018), „Public finance structure and inclusive growth“, OECD Economic Policy Papers, No. 25, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/e99683b5-en.
[11] Herkenhoff, K., L. Ohanian und E. Prescott (2018), „Tarnishing the golden and empire states: Land-use restrictions and the U.S. economic slowdown“, Journal of Monetary Economics, Vol. 93, S. 89–109, https://doi.org/10.1016/j.jmoneco.2017.11.001.
[6] Hoggart, K. (Hrsg.) (2016), The City’s Hinterland: Dynamism and Divergence in Europe’s Peri-Urban, Routledge, London.
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