In den meisten OECD-Ländern sind die Wohnimmobilienpreise in den vergangenen Jahrzehnten rascher gestiegen als die Einkommen. Die Wohnkosten stellen im Schnitt den größten und am schnellsten wachsenden Ausgabenposten der privaten Haushalte dar. Das Angebot an bezahlbarem Wohnraum ist deutlich geringer als die Nachfrage: Die öffentlichen Investitionen in den Wohnungsbau sind seit 2001 um über die Hälfte zurückgegangen, der Neubau von Wohngebäuden ist kostspielig, und die Nachfrage nach preisgünstigem Wohnraum steigt und verändert sich. Die Politik verfügt jedoch über Handlungsoptionen, um Wohnraum erschwinglicher zu machen.
Stein auf Stein
Fundamente einer besseren Wohnungspolitik
2. Wohnraum bezahlbarer machen
Abstract
Wichtigste Erkenntnisse
Im OECD-Durchschnitt äußert sich weniger als die Hälfte der Bevölkerung zufrieden mit dem Angebot an gutem, bezahlbarem Wohnraum in ihrer Stadt bzw. Wohngegend. Die Bezahlbarkeit von Wohnraum ist in vielen OECD-Ländern eine drängende Herausforderung und ein zentrales Ziel der Wohnungsbaupolitik.
Da die Wohnungskaufpreise und Mieten in den meisten Ländern seit 2005 angezogen haben, sind die Wohnkosten im Schnitt der größte Posten im Budget der privaten Haushalte und ihr Anteil an den Haushaltsausgaben ist im Zeitverlauf gestiegen.
Viele Niedrigeinkommenshaushalte wenden über 40 % ihres Einkommens für Wohnraum auf. Zudem leben sie mit größerer Wahrscheinlichkeit in Wohnungen minderer Qualität.
Der Mangel an erschwinglichem Wohnraum kann zu Wohnungslosigkeit führen. Der Anteil der Wohnungslosen ist in den Jahren vor der Covid-19-Pandemie in einem Drittel der OECD-Länder gestiegen.
In wirtschaftsstarken städtischen Gebieten ist das Problem der Bezahlbarkeit von Wohnraum besonders ausgeprägt. Für viele junge Menschen ist es schwierig, Wohneigentum zu erwerben.
Die Covid‑19-Pandemie zeigte erneut, wie dringend notwendig es ist, die Defizite in Bezug auf die Bezahlbarkeit und die Qualität von Wohnraum zu beheben. Zahlreiche private Haushalte erlitten durch die Pandemie plötzliche wirtschaftliche Verluste. Eine Reihe von OECD-Ländern verhängte im Frühjahr 2020 Ausgangssperren zur Eindämmung des Infektionsgeschehens, die im weiteren Verlauf der Pandemie ausgeweitet und/oder differenzierter ausgestaltet wurden.
Um Wohnraum bezahlbarer zu machen, bieten sich verschiedene Möglichkeiten an:
In erschwinglichen Wohnraum bzw. sozialen Wohnungsbau investieren, um eine Konjunkturerholung zu fördern, an der alle teilhaben. Dadurch würde der kontinuierliche Rückgang der öffentlichen Wohnungsbauinvestitionen umgekehrt, der in etwa seit 2001 im OECD-Durchschnitt zu verzeichnen ist.
Die öffentliche Wohnungsbauförderung gezielter ausrichten. Dabei gilt es, die zu erwarteten Vorteile sorgfältig mit den möglichen Nachteilen abzuwägen. So könnten z. B. schrittweise die Steuervorteile abgeschafft werden, die Wohneigentum begünstigen und tendenziell Haushalten mit höherem Einkommen zugutekommen.
Den privaten Mietwohnungsmarkt erschwinglicher machen. Dazu gilt es, Angebotsengpässe zu beseitigen, Steuerneutralität zwischen Wohneigentum und Miete zu fördern, auf eine ausgewogene Berücksichtigung der Interessen der Eigentümer- und Mieterseite in den mietrechtlichen Bestimmungen hinzuwirken und gegebenenfalls hinreichend flexible Maßnahmen zur Stabilisierung der Mieten zu ergreifen.
Erschwinglichkeit von Wohnraum: Trends, Einflussfaktoren und Maßnahmen
Bezahlbarkeit von Wohnraum nach Wohnstatus und Haushaltstyp untersuchen
Für viele private Haushalte im OECD-Raum ist Wohnraum im Lauf der Zeit immer weniger erschwinglich geworden, womit das Thema in der politischen Debatte zunehmend in den Vordergrund gerückt ist. Im OECD-Durchschnitt äußert sich weniger als die Hälfte der Bevölkerung zufrieden mit dem Angebot an gutem, bezahlbarem Wohnraum in ihrer Stadt bzw. Wohngegend (OECD Affordable Housing Database, Indikator HC1.4). Da die Wohnungskaufpreise und Mieten in den vergangenen zwanzig Jahren in den meisten OECD-Ländern gestiegen sind, wenden die privaten Haushalte im Durchschnitt einen großen – und steigenden – Teil ihres Einkommens für Wohnraum auf. Die Herausforderungen unterscheiden sich dabei im Ländervergleich sowie innerhalb der einzelnen Länder: Vor allem in wirtschaftsstarken städtischen Gebieten ist Wohnraum schwer bezahlbar; besonders ungünstig ist die Situation für einkommensschwache Haushalte, Mieter*innen am privaten Wohnungsmarkt und junge Menschen. Einkommensschwachen und anderen benachteiligten Haushalten fällt es schon seit Langem schwer, bezahlbare Wohnungen zu finden. Inzwischen wird die Bezahlbarkeit aber auch für einen wachsenden Teil der Mittelschicht zu einem Problem.
Wohnraum ist der größte Ausgabenposten in den Budgets der privaten Haushalte
Wohnraum ist im Schnitt der größte Ausgabenposten der privaten Haushalte im OECD-Raum, vor Nahrungsmitteln und Kleidung, Verkehr, Freizeit, Gesundheit und Bildung, und dies in allen Einkommensgruppen (Abbildung 2.1, Teil A). Zudem ist sein Anteil an den Haushaltsausgaben im Lauf der Zeit gestiegen: Im Durchschnitt von 20 OECD-Ländern hat der Anteil der Wohnungsausgaben an den Gesamtausgaben der Haushalte im Zeitraum 2005–2015 um nahezu 5 Prozentpunkte zugenommen (Abbildung 2.1, Teil B). Auch der Anteil anderer wichtiger Konsumausgaben, beispielsweise für Verkehr, Gesundheitsversorgung und Bildung, ist während dieses Zeitraums gestiegen, allerdings in deutlich geringerem Maße. Schätzungen der Konsumausgaben einer kleineren Teilgruppe von Ländern, für die längere Zeitreihen vorliegen, lassen darauf schließen, dass sich der Anteil der Wohnungsausgaben über einen längeren Zeitraum (1995–2015) betrachtet sogar noch stärker erhöht hat (OECD, 2020[1]).
Abbildung 2.1. Die Wohnkosten verdrängen andere Konsumausgaben
Anmerkung: Ungewichteter Durchschnitt von 23 OECD-Ländern (Belgien, Chile, Deutschland, Finnland, Griechenland, Irland, Lettland, Litauen, Luxemburg, Mexiko, Niederlande, Norwegen, Österreich, Polen, Portugal, Slowakische Republik, Slowenien, Spanien, Tschechische Republik, Türkei, Ungarn, Vereinigtes Königreich und Vereinigte Staaten). Die Daten beziehen sich auf Haushalte mit mittlerem Einkommen (75–200 % des Medianeinkommens).
Quelle: Under Pressure: The Squeezed Middle Class (2019[2]).
Die Wohnkosten sind stetig gestiegen, vor allem für Mieter*innen
Ein Grund dafür, dass die Haushalte proportional immer mehr für Wohnen ausgeben, ist der in den vergangenen zwanzig Jahren verzeichnete Anstieg der Wohnkosten, vor allem für Mieter*innen. Die realen Wohnimmobilienpreise sind zwischen 2005 und 2019 in 31 OECD-Ländern im Durchschnitt gestiegen. Den größten Anstieg (über 80 %) verzeichneten Kolumbien, Kanada und Israel (Abbildung 2.2, Teil A). Nur sieben OECD-Länder verzeichneten während dieses Zeitraums einen Rückgang der realen Wohnimmobilienpreise, darunter insbesondere Griechenland, Italien und Spanien. Die Mieten haben zwischen 2005 und 2020 in allen außer zwei OECD-Ländern zugenommen. In der Türkei, Litauen, Island, Estland und im Partnerland Südafrika sogar um mehr als 100 % (Abbildung 2.2, Teil B). Aufgrund der hohen und steigenden Mieten wird es für Mieter*innen schwieriger, das erforderliche Eigenkapital für den Erwerb von Wohneigentum anzusparen. Zudem werden sie dadurch anfälliger gegenüber wirtschaftlichen Schocks, wie etwa dem, der durch die Covid-19-Pandemie ausgelöst wurde.
Abbildung 2.2. Die Wohnimmobilienpreise sind in den meisten OECD-Ländern im Zeitverlauf gestiegen
Anmerkung: Wohnimmobilienpreisindizes sind Indexzahlen, die die Veränderungsrate der Preise für alle von den privaten Haushalten erworbenen Wohnimmobilien (Wohnungen, freistehende Häuser, Reihenhäuser usw.) im Zeitverlauf messen. Berücksichtigt sind dabei, sofern entsprechende Daten vorliegen, Neu- und Bestandsbauten unabhängig von ihrer Endnutzung und ihrem Vorbesitzer. Nur Marktpreise werden in die Berechnung einbezogen. Sie umfassen auch den Preis der Grundstücke, auf denen sich die Wohngebäude befinden (vgl. Europäische Union (2013[3])). Bei Teil A lagen für mehrere Länder keine Daten für 2005 vor, daher wurden die Daten für das nächstverfügbare Jahr herangezogen: Lettland und Litauen (2006), Ungarn und Luxemburg (2007), die Tschechische Republik (2008) und Polen (2010). Für Island, Kanada und Schweden lagen Daten für 2020 vor; für alle anderen Länder wurden Daten für 2019 verwendet. Daten zu den realen Wohnimmobilienpreisen in Costa Rica waren nicht verfügbar.
Quelle: OECD Affordable Housing Database (http://oe.cd/ahd), Indikator HM1.2. Die Berechnungen beruhen auf dem OECD-Indikator der Wohnimmobilienpreise, https://dx.doi.org/10.1787/63008438-en.
Zum Problem der Bezahlbarkeit kommt das der Wohnraumqualität hinzu, vor allem für einkommensschwache Haushalte
Für zahlreiche einkommensschwache Haushalte im OECD-Raum ist es schwierig, sowohl bezahlbaren als auch guten Wohnraum zu finden. Ein großer Teil der Haushalte im untersten Quintil der Einkommensverteilung ist durch die Wohnkosten „überlastet“, d. h. sie wenden über 40 % ihres verfügbaren Einkommens für Miet- oder Hypothekenzahlungen, Nebenkosten und Leistungen von Versorgungsunternehmen auf (Abbildung 2.3, Teil A). Dies gilt besonders für Mieter*innen: Im Durchschnitt ist etwa ein Drittel der einkommensschwachen Mieter*innen auf dem privaten Wohnungsmarkt durch die Wohnkosten überlastet, gegenüber etwa einem Viertel der einkommensschwachen Wohneigentümer*innen, die eine Hypothek abzahlen (OECD, o. J.[4]). Außerdem haben die Haushalte am unteren Ende der Einkommensverteilung im Durchschnitt der betrachteten Länder verglichen mit den Haushalten in der Mitte und am oberen Ende der Einkommensverteilung seit 1995 den größten Anstieg der Wohnkosten verzeichnet (OECD, 2020[1]). Steigende Mieten und eine hohe Überbelastung durch Wohnkosten können dazu führen, dass Haushalte mit ihren monatlichen Mietzahlungen in Verzug geraten und sich der Gefahr einer Zwangsräumung gegenübersehen: Zwar liegen kaum Vergleichsdaten vor (Kapitel 9), aber in den 17 OECD-Ländern, für die Daten verfügbar sind, wurden im Betrachtungszeitraum mindestens 3 Millionen formelle Zwangsräumungsverfahren eingeleitet (OECD (o. J.[4]), Indikator H3.3).
Gleichzeitig leben einkommensschwache Haushalte mit größerer Wahrscheinlichkeit in minderwertigen Wohnungen. Sie können es sich häufig nicht leisten, ihre Wohnung regelmäßig instand zu halten oder zu renovieren, und stehen bei der Suche nach höherwertigem Wohnraum möglicherweise vor besonderen Schwierigkeiten. In fast allen Ländern leben Haushalte im untersten Quintil der Einkommensverteilung häufiger in überbelegten Wohnungen als solche in der Mitte oder im obersten Quintil (Abbildung 2.3, Teil B). Die Coronapandemie hat das Augenmerk der Politik erneut auf das Problem der beengten Wohnverhältnisse gelenkt, da es für Menschen in überbelegten Wohnungen schwieriger ist, sich zu isolieren. Sie laufen also eher Gefahr, sich Infektionskrankheiten zuzuziehen und sie zu verbreiten (OECD, 2020[5]).
Abbildung 2.3. Einkommensschwache Haushalte sehen sich der doppelten Herausforderung gegenüber, sowohl bezahlbaren als auch guten Wohnraum zu finden
Anmerkung: Vgl. Abschnitt „Data and comparability issues“ von Indikator HC2.1 zu den Grenzen der Vergleichbarkeit zwischen Ländern aufgrund unterschiedlicher Definitionen von Wohnraum.
Quelle: OECD Affordable Housing Database (http://www.oecd.org/housing/data/affordable-housing-database/housing-conditions.htm), Indikator HC1.2 und HC2.1.
In den Jahren vor der Covid-19-Pandemie wurde in einem Drittel der OECD-Länder ein Anstieg der Wohnungslosigkeit verzeichnet
Steigende Wohnkosten sind einer von vielen Faktoren, die zu Wohnungslosigkeit führen können. Vor Beginn der Covid-19-Pandemie waren mindestens 1,9 Millionen Menschen im OECD-Raum wohnungslos. Laut den Daten aus der Zeit vor der Pandemie hat die Wohnungslosigkeit in den letzten zehn Jahren in einem Drittel der OECD-Länder zugenommen (Kasten 2.1). Für 2020 liegen für einige Länder Schätzungen der Zahl der Wohnungslosen vor. Es ist jedoch schwierig, diese Daten mit früheren Jahren und anderen Ländern zu vergleichen (vgl. Indikator HC3.1 in der OECD Affordable Housing Database). Die amtlichen Statistiken dürften das Ausmaß der Wohnungslosigkeit zudem unterzeichnen, was durch unterschiedliche Formen von Wohnungslosigkeit bedingt ist. So schlafen manche Menschen auf der Straße, während andere in Notunterkünften oder bei Freunden oder Verwandten unterkommen. Solche Fälle sind für die staatlichen Stellen u. U. schwerer zu erkennen und daher nicht unbedingt in amtlichen Statistiken erfasst. Berichten zufolge nimmt außerdem die Heterogenität der Wohnungslosenbevölkerung in einigen Ländern zu: Zwar machen alleinstehende Männer noch immer den Großteil der Wohnungslosen aus, in manchen Ländern, für die Daten vorliegen, wächst aber auch der Anteil der Jugendlichen, Familien mit Kindern und älteren Menschen (OECD, 2020[6]). Die Covid‑19-Pandemie veranlasste viele Staaten dazu, Krisenmaßnahmen einzuführen, um Wohnungslosen Unterkünfte und andere Hilfsleistungen zu bieten (OECD, 2020[5]; 2020[7]). Es gibt allerdings Anlass zur Besorgnis über einen künftigen Anstieg der Wohnungslosigkeit bei Haushalten, die sich nach Ende der Räumungsstopps und Vollstreckungssperren weiter in wirtschaftlichen Schwierigkeiten befinden.
Kasten 2.1. Wohnungslosigkeit im OECD-Raum
Die Wohnungslosigkeit, die extremste Form der Ausgrenzung aus dem Wohnungsmarkt und dem sozialen Leben, ist im OECD-Raum zu einer drängenden Herausforderung geworden.
Viele verschiedene Faktoren mit komplexen Wechselwirkungen können zu Wohnungslosigkeit führen. Dabei kann es sich um strukturelle Faktoren, institutionelles bzw. Systemversagen (z. B. prekäre Wohnsituationen bei Menschen, die aus institutionellen Settings wie Kinder- und Jugendheimen, Strafvollzug, Militär oder Krankenhäusern bzw. psychiatrischen Einrichtungen entlassen werden), individuelle Umstände oder eine Kombination davon handeln. Bei der Analyse der verschiedenen strukturellen Faktoren wurde eine Korrelation zwischen Wohnungslosigkeit und steigenden Wohnkosten festgestellt; andere Untersuchungen deuten auf einen Zusammenhang zwischen dem Ausmaß der Wohnungslosigkeit und steigenden Armuts- und Zwangsräumungsraten hin.
Unterschiedliche Formen der Wohnungslosigkeit erfordern unterschiedliche Formen der Unterstützung. Ein geringer, aber sichtbarer Teil der Wohnungslosen ist über lange Zeit wohnungslos oder erlebt über mehrere Wochen, Monate oder Jahre hinweg immer wieder Phasen der Wohnungslosigkeit („chronische Wohnungslosigkeit“). In den meisten Ländern ist der größte Teil der Wohnungslosen allerdings „übergangsweise“ oder „vorübergehend“ wohnungslos. Das bedeutet, dass sie für einen kurzen Zeitraum wohnungslos sind und dann wieder in eine stabilere Wohnsituation zurückfinden.
Die wohnungslose Bevölkerung ist in einigen Ländern zunehmend heterogen. In der Vergangenheit war die Wahrscheinlichkeit, wohnungslos zu sein, für alleinstehende Männer mittleren Alters besonders groß. In manchen Ländern, für die Daten vorliegen, sind jedoch zunehmend auch Jugendliche, Familien mit Kindern und ältere Menschen von Wohnungslosigkeit betroffen. Auch Zuwanderer*innen scheinen mancherorts einen erheblichen Teil der Wohnungslosen auszumachen. In Australien, Kanada, Neuseeland und den Vereinigten Staaten sind zudem indigene Bevölkerungsgruppen überproportional häufig wohnungslos.
Wohnungslosigkeit ist naturgemäß schwer zu messen, da Wohnungslose für staatliche Stellen (sofern sie nicht amtlich erfasst sind) und teilweise auch für Hilfseinrichtungen u. U. mehr oder weniger „unsichtbar“ sind. Daher sollte der Informationsfluss verbessert und das politische Instrumentarium erweitert werden, um ein besseres Verständnis der Schwierigkeiten und Bedarfe der verschiedenen Wohnungslosengruppen zu entwickeln.
Um Wohnungslosigkeit wirkungsvoll zu bekämpfen, sollten die Staaten Präventivmaßnahmen ergreifen und wohnungslos gewordene Menschen ihrem jeweiligen Bedarf entsprechend gezielt unterstützen. Die verfügbaren Daten lassen darauf schließen, dass Konzepte, die sofort verfügbaren, dauerhaften Wohnraum („Housing First“) mit integrierten Dienstleistungen kombinieren, für chronisch Wohnungslose sehr wirkungsvoll sein können. Übergangsweise Wohnungslosen wiederum kann durch Nothilfemaßnahmen und insbesondere durch eine rasche anderweitige Unterbringung geholfen werden.
1. In der OECD Affordable Housing Database (Indikatoren HC3.1 und HC3.2) und im OECD Policy Brief „Better data and policies to fight homelessness in the OECD“ sind die Entwicklungen der Wohnungslosigkeit im Ländervergleich dokumentiert. Dort finden sich auch Hinweise zu den Daten- und Definitionsproblemen, die die Messung der Wohnungslosigkeit im Ländervergleich erschweren.
2. Es gibt keine international vereinbarte Definition der Wohnungslosigkeit, und die einzelnen Länder definieren bzw. erfassen Wohnungslose unterschiedlich. Überdies gibt es eine Reihe von Herausforderungen in Bezug auf Erfassungsbereich, Häufigkeit, Konsistenz und Methoden der Datenerhebung, die die Messung des vollen Umfangs der Wohnungslosigkeit erschweren.
Quelle: OECD (2020[6]).
Hinter den nationalen Durchschnittswerten verbergen sich Unterschiede zwischen verschiedenen Personengruppen und Regionen
Neben den Unterschieden zwischen den Ländern bestehen auch erhebliche Unterschiede zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen und Regionen innerhalb der einzelnen Länder. Die meisten jungen Menschen (20–29 Jahre) leben aufgrund ihrer geringeren Chancen am Wohnungsmarkt beispielsweise noch bei ihren Eltern. In Italien, der Slowakischen Republik, Griechenland, Slowenien, Spanien und Portugal gilt das sogar für über 70 % von ihnen (OECD, 2020[1]). Heute müssen mehr als zehn Jahresgehälter aufgebracht werden, um ein Haus zu erwerben. Eine Generation zuvor reichten noch weniger als sieben Jahresgehälter (OECD, 2019[2]). Daher ist es nicht überraschend, dass die Altersgruppe der jungen Menschen erschwinglichen Wohnraum öfter als andere als eines ihrer drei wichtigsten kurzfristigen Anliegen nennt (OECD, 2019[8]). Empirische Daten lassen ferner darauf schließen, dass Frauen proportional häufiger von hohen Wohnkosten betroffen sind als Männer. In den Vereinigten Staaten steht beispielsweise der überwiegenden Mehrheit der Haushalte, die Miethilfen oder Wohngutscheine beziehen, eine Frau vor (Quets, Duggan und Cooper, 2016[9]).
Die Bezahlbarkeit von Wohnraum ist in wirtschaftsstarken städtischen Gebieten ein größeres Problem als auf dem Land. In einigen Ländern gibt es beträchtliche Unterschiede zwischen den Wohnimmobilienpreisen verschiedener Städte und Regionen. So sind die Wohnungskaufpreise in den Londoner Innenstadtbezirken (Inner London) seit 1995 beispielsweise doppelt so rasch gestiegen wie im Rest des Vereinigten Königreichs. Ähnliches war im selben Zeitraum auch in den Vereinigten Staaten zu beobachten: Im Metropolraum Los Angeles haben die Wohnimmobilienpreise doppelt so schnell angezogen wie in der Metropolregion Chicago (OECD, 2020[10]). Außerdem sind Stadtbewohner*innen im OECD-Durchschnitt etwa 10 Prozentpunkte weniger zufrieden mit dem Angebot an hochwertigem erschwinglichem Wohnraum als Landbewohner*innen (OECD Affordable Housing Database, Indikator HC1.4). Politikmaßnahmen auf nationaler Ebene zur Verbesserung der Bezahlbarkeit von Wohnraum sollten solchen demografischen und regionalen Unterschieden daher Rechnung tragen.
Die Hindernisse für erschwinglichen Wohnraum beseitigen
Die Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum übersteigt in vielen Fällen das Angebot. Dies ist durch eine Reihe von Faktoren bedingt, die sich von einem Land zum anderen unterscheiden können. Erstens sind die öffentlichen Wohnungsbauinvestitionen im OECD-Durchschnitt seit zwanzig Jahren rückläufig. Die Gesamtinvestitionen (öffentlich und privat) haben sich dabei uneinheitlich entwickelt. Zweitens wird der Wohnungsbau immer kostspieliger. Dies ist je nach Land zwar durch unterschiedliche Faktoren bedingt, als Beispiele lassen sich aber Baulandknappheit (vor allem in dynamischen städtischen Räumen), übermäßig restriktive Flächennutzungsbestimmungen und Planungsverfahren, die den Wohnungsbau verteuern, sowie steigende Baukosten – nicht zuletzt aufgrund von Energieeffizienz- und sonstigen Umweltauflagen – anführen. Drittens führen die demografischen Entwicklungen dazu, dass die Wohnraumnachfrage nicht nur steigt, sondern sich auch verändert.
Die öffentlichen Investitionen in den Wohnungsbau sind gesunken
Die Entwicklung der Wohnungsbauinvestitionen des öffentlichen und des privaten Sektors zusammengenommen fiel im OECD-Raum in den letzten zwanzig Jahren uneinheitlich aus. Die öffentlichen Wohnungsbauinvestitionen sind im Schnitt jedoch um über die Hälfte gesunken. Die Staatsausgaben für Vermögenstransfers und Bruttoanlageinvestitionen in Wohnbauten sanken im OECD-Durchschnitt von etwa 0,17 % des BIP im Jahr 2001 auf etwa 0,07 % des BIP im Jahr 2018. Insbesondere die öffentlichen Direktinvestitionen in Wohnbauten sind seit der weltweiten Finanzkrise eingebrochen. Sie beliefen sich 2018 auf weniger als 0,01 % des BIP. Das Volumen der staatlichen Vermögenstransfers (d. h. der indirekten, über Transfers an nichtstaatliche Akteure erfolgenden Investitionen), die den Großteil der öffentlichen Wohnungsbauinvestitionen ausmachen, ist in geringerem Maße zurückgegangen. Dennoch sind die öffentlichen Wohnungsbauinvestitionen insgesamt mit im Durchschnitt weniger als 0,1 % des BIP seit der weltweiten Finanzkrise nicht hoch. Demgegenüber sind die Hilfen für Wohnraum auf der Nachfrageseite, gemessen an den öffentlichen Ausgaben für Wohnungsbeihilfen, über denselben Zeitraum von 0,26 % des BIP 2001 auf 0,31 % des BIP 2017 leicht gestiegen (Abbildung 2.4). Der Anteil an Sozialwohnungen ist in den meisten OECD-Ländern seit 2010 indessen gesunken, wodurch sich das Angebot an erschwinglichem Wohnraum für Niedrigeinkommenshaushalte weiter verringert hat (OECD, 2020[11]).
Abbildung 2.4. Die öffentlichen Investitionen in den Wohnungsbau haben sich seit 2001 halbiert, wohingegen die Ausgaben für Wohnungsbeihilfen leicht gestiegen sind
Anmerkung: Der OECD25-Durchschnitt ist der ungewichtete Durchschnitt der 25 OECD-Länder, für die Daten zu den Vermögenstransfers und den Bruttoanlageinvestitionen seit 2001 zur Verfügung stehen. Nicht erfasst sind Australien, Chile, Island, Israel, Japan, Kanada, Korea, Litauen, Neuseeland, die Türkei und die Vereinigten Staaten. Direktinvestitionen (COFOG-Reihe P5_K2CG) bezieht sich auf die staatlichen Bruttoanlageinvestitionen in Wohnbauten. Staatliche Vermögenstransfers (COFOG-Reihe D9CG) bezieht sich auf indirekte Investitionsausgaben für das Wohnungswesen, die durch Transfers an nichtstaatliche Akteure getätigt werden. Der Wohnungsbau umfasst u. a. den Erwerb der für den Wohnungsbau benötigten Flächen, den Bau oder Kauf und Umbau von Wohneinheiten für die breite Öffentlichkeit oder für Menschen mit besonderem Bedarf sowie Zuschüsse oder Darlehen, um die Erweiterung, Verbesserung oder Instandhaltung des Wohnungsbestands zu fördern. Vgl. das Eurostat-Handbuch zu den Quellen und Verfahren für die Erstellung der COFOG-Statistiken (https://ec.europa.eu/eurostat/documents/3859598/5917333/KS-RA-11-013-EN.PDF) wegen näherer Einzelheiten. In den Ausgaben für Wohnungsbeihilfen sind Steuererleichterungen für Hypothekenzinsen, Wohnungsbauzuschüsse und indirekte Subventionen für Unterkunftskosten nicht berücksichtigt.
Quelle: OECD (o. J.[4]), Indikator PH1.1, auf der Grundlage von Daten aus der OECD National Accounts Database, www.oecd.org/sdd/na/, und vorläufigen Daten aus der OECD Social Expenditure Database, www.oecd.org/social/expenditure.htm.
Wohnungsbau wird immer teurer
Der Neubau von Wohnungen ist langwierig und kostspielig. Wenn das Wohnungsangebot aufgrund von fehlendem Bauland in städtischen Gebieten oder von Bauvorschriften, die den Bau neuer Wohnungen schwieriger und teurer machen, unelastisch ist, kann dies die Erschwinglichkeit von Wohnraum beeinträchtigen (Bétin und Ziemann, 2019[12]; Cavalleri, Cournède und Özsöğüt, 2019[13]). Vor allem rigide, dezentral festgelegte Flächennutzungspläne können das Wohnungsangebot erheblich verringern und die Preise bei steigender Nachfrage in die Höhe treiben (Bétin und Ziemann, 2019[12]; Cavalleri, Cournède und Özsöğüt, 2019[13]). Auch steigende Baukosten führen in vielen Ländern dazu, dass Wohnraum immer weniger erschwinglich wird. Grund dafür sind u. a. die zunehmend strengen Bestimmungen zur Steigerung der Energieeffizienz und der ökologischen Nachhaltigkeit der Gebäude. In den OECD-Ländern, die der EU angehören, haben sich die Kosten für den Bau neuer Wohngebäude im Zeitraum 2000–2019 um über 70 % erhöht. Allein die Arbeitskosten stiegen hierbei um über 110 % (Eurostat, 2020[14]). Seit Ende der 2000er Jahre hat sich der Anstieg der Baukosten verlangsamt. In Deutschland beispielsweise bemühte sich der Bund um die Senkung der Baukosten. Dazu wurde eine Baukostensenkungskommission eingerichtet, die mehr als 70 Empfehlungen für alle Staatsebenen und die Wohnungswirtschaft abgegeben hat (OECD, 2020[15]).
Die Nachfrage nach bezahlbarem Wohnraum wächst und verändert sich
Die Haushalte verändern sich, was sich wiederum auf die Wohnungsnachfrage auswirkt. Die Menschen im OECD-Raum leben länger; infolgedessen steigt die Zahl der Haushalte, in denen alleinstehende ältere Menschen leben. Zudem ist die Zahl der Eheschließungen rückläufig, wohingegen die Zahl der Ehescheidungen steigt. Diese Entwicklungen wirken sich auf vielfältige Art und Weise auf die Wohnungsnachfrage aus. Die Bevölkerungsalterung und die Entwicklung hin zu einer größeren Zahl kleinerer Haushalte üben zusätzlichen Druck auf die Wohnungsmärkte aus, wo das Angebot nicht flexibel auf die sich strukturell verändernde Nachfrage reagiert. Für Alleinstehende und Alleinerziehende kann es in diesem Kontext immer schwieriger werden, bezahlbaren Wohnraum zu finden. Durch die Bevölkerungsalterung steigt zudem der Bedarf an barrierefreiem Wohnraum in der Nähe essenzieller Dienstleistungsangebote.
Durch die Verstädterung, die sich den Projektionen zufolge in den kommenden Jahrzehnten fortsetzen wird, verändern sich die Stärke und die räumliche Verteilung der Wohnungsnachfrage, was den Druck auf die Wohnimmobilienmärkte städtischer Gebiete, in denen Bauflächen und Wohnraum heute bereits knapp sind, noch weiter erhöht. Wie in Kapitel 1 erörtert, reagieren die Wohnimmobilienmärkte unterschiedlich auf Veränderungen der Nachfrage, was zum großen Teil durch die jeweilige Elastizität des Wohnungsangebots bedingt ist. Ein elastischeres Wohnungsangebot ermöglicht eine raschere Reaktion der Angebotsseite auf Nachfrageänderungen. Eine höhere Angebotselastizität ist daher ein Indikator für größere wirtschaftliche Effizienz und beugt unverhältnismäßigen Wohnungspreissteigerungen vor.
Außerdem lebten schon vor der Coronakrise viele Haushalte in unsicheren Wohnverhältnissen. Besonders betroffen waren hiervon Haushalte am unteren Ende der Einkommensverteilung. Seit 1985 verzeichnen einkommensstarke Haushalte raschere Einkommenszuwächse als andere gesellschaftliche Gruppen (OECD, 2019[16]). Aufgrund der steigenden Wohnimmobilienpreise müssen einkommensschwächere Haushalte folglich einen zunehmenden Anteil ihres Einkommens für Wohnraum ausgeben, wodurch es für sie schwierig wird, Ersparnisse für den Erwerb von Wohneigentum oder zur Abfederung wirtschaftlicher Schocks zu bilden. Solche Haushalte sind in Krisenzeiten daher häufig stärker gefährdet. In England beispielsweise war ein Drittel der einkommensschwachen Mieter*innen von Sozialwohnungen vor der Pandemie durch die Wohnkosten überlastet. Dies führte allein im Jahr 2019 zu 64 664 bei Gericht eingereichten Klagen sozialer Wohnungsträger zur Eintreibung von Mietrückständen sowie 50 845 Zwangsräumungsbeschlüssen (OECD, 2020[11]). In einigen Ländern gibt es bereits Anzeichen dafür, dass die Pandemie die prekäre Wohnsituation vulnerabler Haushalte verschärft hat, vor allem für einkommensschwache Mieter*innen (Kasten 2.2).
Kasten 2.2. Welche Auswirkungen hat die Covid-19-Pandemie auf die Erschwinglichkeit von Wohnraum?
Die Coronapandemie lenkte das Augenmerk erneut auf die schon seit Langem bestehenden Unterschiede zwischen den Haushalten in Bezug auf die Bezahlbarkeit und die Qualität von Wohnraum und dürfte sich mittel- bis langfristig weiter negativ auf die Erschwinglichkeit von Wohnraum und die Lebensbedingungen sozial schwacher Haushalte auswirken.
Gleich zu Beginn der Krise traten verschiedene Arten wohnungsbezogener Risiken zutage. Die Pandemie und die zur Bewältigung der Krise verhängten Ausgangssperren erhöhten die Gesundheitsrisiken und die Gefahrenlage von Personen, die in qualitativ minderwertigen, überbelegten Wohnungen oder in unsicheren Verhältnissen lebten. Zudem wurde die Wohnsituation mancher Haushalte, die plötzliche Einkommenseinbußen erlitten, prekär und sie hatten Schwierigkeiten, ihre monatlichen Wohnausgaben ohne Hilfe zu zahlen. Viele OECD-Länder reagierten darauf mit Nothilfemaßnahmen im Wohnbereich. Am gängigsten waren befristete Räumungsstopps und Hypothekenstundungen (vgl. z. B. OECD (2020[5]) und OECD (2021[17])).
Solange die erhebliche Unsicherheit fortbesteht, werden die Auswirkungen der Covid-19-Pandemie auf die Wohnungsmärkte weiter zu spüren bleiben. Die Sorge ist groß, dass die Zahl der Zwangsräumungen und Zwangsversteigerungen in die Höhe schnellen könnte, wenn die entsprechenden Moratorien aufgehoben werden, insbesondere in Ländern, in denen die Wirtschaftstätigkeit noch nicht wieder voll in Gang gekommen ist. Vorläufige Daten aus dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten lassen darauf schließen, dass Mieter*innen vermehrt von prekären Wohnsituationen betroffen sind, da sie mit größerer Wahrscheinlichkeit als Eigentümer*innen in den am stärksten von der Pandemie betroffenen Wirtschaftsbranchen arbeiten (OECD, 2020[5]). So war z. B. nahezu ein Fünftel der Mieter*innen in den Vereinigten Staaten im Februar 2021 eigenen Angaben zufolge mit den Mietzahlungen im Rückstand – das sind über 9 Millionen Menschen. Über 40 % dieser säumigen Mieter*innen gaben an, dass sie ihre Wohnung „mit großer Wahrscheinlichkeit“ oder „mit einiger Wahrscheinlichkeit“ in den zwei Folgemonaten wegen einer Zwangsräumung würden verlassen müssen; demgegenüber sahen es nur rd. 17 % der Eigentümer*innen, die mit ihren Hypothekenzahlungen im Rückstand waren, als wahrscheinlich an, dass sie ihr Heim in den zwei Folgemonaten aufgrund einer Zwangsversteigerung würden verlassen müssen (United States Census Bureau, 2021[18]).
In manchen Fällen müssen die befristeten Erleichterungen u. U. verlängert werden, um weiter in Not befindliche Haushalte zu unterstützen und einen plötzlichen Anstieg der Zwangsräumungen und der Wohnungslosigkeit zu vermeiden. Eine Studie aus den Vereinigten Staaten ergab, dass dort, wo Zwangsräumungen und Sperrungen von Versorgungsleistungen ausgesetzt wurden, die Zahl der Covid-19-Infektionen und Todesfälle verringert werden konnte (Jowers et al., 2021[19]). Solche Maßnahmen sollten jedoch beendet werden, wenn sich die Lage wieder verbessert. Möglicherweise steigt auch die Nachfrage nach sozialem und anderem bezahlbarem Wohnraum. Auch wenn die Pandemie gezeigt hat, dass viele Staaten rasch Unterkunftsmöglichkeiten für Wohnungslose schaffen konnten, u. a. in Hotelzimmern, die für den Publikumsverkehr geschlossen worden waren, ist es dringend notwendig, langfristige Lösungen für die Unterbringung von Wohnungslosen zu finden.
Auf dem Weg aus der Krise könnten die Länder auch innovativere Lösungen in Betracht ziehen. So versucht die portugiesische Regierung z. B., von der Krise stark in Mitleidenschaft gezogene Eigentümer*innen kurzfristig vermieteter Urlaubsunterkünfte Anreize zu bieten, ihre freien Unterkünfte längerfristig dem inländischen Markt für erschwingliche Mietwohnungen zur Verfügung zu stellen. Sofern sich die Arbeit im Homeoffice auch auf Dauer stärker durchsetzt, könnte zudem mit mehr Nachdruck gefordert werden, dass die Politik die Umwidmung ungenutzter Büro- und Gewerbeflächen in Wohnflächen erleichtert.
Wohnraum erschwinglicher machen
Um das Angebot an erschwinglichem Wohnraum zu erhöhen, bieten sich den Staaten verschiedene Strategien, die allerdings auf die unterschiedlichen Herausforderungen und Rahmenbedingungen in den einzelnen Ländern bzw. Regionen abgestimmt sein sollten. Erstens könnten die Staaten stärker in erschwinglichen Wohnraum bzw. sozialen Wohnungsbau investieren. Zweitens könnte mehr getan werden, um die öffentliche Wohnraumförderung zielgenauer auszurichten. Drittens bieten sich in vielen Ländern Möglichkeiten, um Privatvermietungen erschwinglicher zu machen.
Investitionen in bezahlbaren Wohnraum bzw. in den sozialen Wohnungsbau stärken
Investitionen in erschwinglichen Wohnraum bzw. in den sozialen Wohnungsbau können ein wichtiger Lösungsansatz für den Weg aus der Coronakrise hin zur wirtschaftlichen Erholung sein (Kasten 2.3). So haben beispielsweise Australien, Kanada und Frankreich seit dem Beginn der Krise umfangreiche Investitionen in bezahlbaren Wohnraum angekündigt. Im australischen Bundesstaat Victoria wurden z. B. 6 Mrd. AUD (rd. 4,6 Mrd. USD) für das Programm „Big Housing Build“, in Kanada 1 Mrd. CAD (rd. 0,8 Mrd. USD) für die „Rapid Housing Initiative“ und in Frankreich knapp 3 Mrd. EUR (rd. 3,4 Mrd. USD) im Rahmen des Konjunkturprogramms „France Relance“ für den Wohnungsbau bereitgestellt (OECD, 2021[17]). In den Niederlanden unterzeichneten die 25 größten Verbände des Wohnungsbausektors im Februar 2021 eine Vereinbarung über den Bau von 1 Million Wohneinheiten bis 2030. Solche Investitionen in den sozialen Wohnungsbau und anderen bezahlbaren Wohnraum können zusätzliche Vorteile bringen: Sie fördern die Beschäftigung und helfen im Baugewerbe tätigen KMU, sie erleichtern die Wohnmobilität (Causa und Pichelmann, 2020[20]) und unterstützen Bemühungen, um Wohnungslosigkeit zu verhindern bzw. zu verringern, vor allem durch Konzepte, die sofort verfügbaren Wohnraum („Housing First“) und integrierte Dienstleistungen vorsehen (OECD, 2020[6]). Zugleich können umfangreiche Investitionen in die Sanierung von Sozialwohnungen, die ein zentrales Element des European Green Deal sind, die wirtschaftliche Erholung ankurbeln, ökologische Nachhaltigkeitsziele fördern und die Lebensqualität der Menschen im OECD-Raum und in der EU verbessern (OECD, 2020[11]). Um derartige Investitionen zu tätigen, könnten die Länder dem Beispiel Dänemarks und Österreichs folgen und im Rahmen einer langfristigen Finanzierungsstrategie für den Wohnungsbau revolvierende Fonds auflegen, die staatlich garantierte mit marktüblichen Krediten verbinden (Kasten 2.4).
Investitionen in den sozialen Wohnungsbau und anderen erschwinglichen Wohnraum sollten mit umfassenderen Bemühungen einhergehen, inklusive, sozial gemischte Quartiere zu schaffen, anstatt soziale und wirtschaftliche Gräben entstehen zu lassen. Dies bedeutet zum einen, sozialen und anderen bezahlbaren Wohnraum in Wohngebieten zu schaffen, in denen es bisher keine entsprechenden Wohnangebote gibt. Zum anderen bedarf es koordinierter Investitionen in bestehende Quartiere, um die Infrastruktur aufzuwerten und in den Bereichen Bildung, öffentliche Verkehrsmittel, Parkanlagen, Kultur und Freizeit Verbesserungen zu erzielen (OECD, 2020[1]). Chile, Frankreich, Mexiko und die Vereinigten Staaten haben umfangreiche Stadtsanierungsprogramme ins Leben gerufen, Chile z. B. die Initiative „Recuperación de Barrios“ und Frankreich das „Nouveau Programme National de Renouvellement Urbain“. Erfahrungen von OECD-Ländern lassen darauf schließen, dass die Konsultation der Einwohner*innen einen integralen Bestandteil des Sanierungsverfahrens bilden sollte, um sicherzustellen, dass deren Ansichten und Bedürfnisse besser berücksichtigt werden.
Auch der Abbau bürokratischer Hürden für Investitionen in erschwinglichen Wohnraum könnte helfen, das Angebot auszuweiten. OECD-Schätzungen zufolge könnten Reformen der Flächennutzungs- und Bebauungsvorschriften helfen, die Erholung des Wohnungsbaus in der Zeit nach der Pandemie zu fördern, das Wohnraumangebot besser auf die sich verändernde Nachfrage abzustimmen, die Bezahlbarkeit von Wohnraum zu verbessern und die Wohnungsmärkte effizienter zu machen (Cournède, De Pace und Ziemann, 2020[21]). Dabei dürften sich die Strategien je nach dem konkreten Bedarf und den institutionellen Rahmenbedingungen zwischen den einzelnen Ländern unterscheiden, ebenso wie die Größe des Effekts verschiedener Reformszenarien, die von den vorhandenen Planungssystemen abhängt. Mögliche Ansätze wären eine Erleichterung der Flächennutzungsplanung auf Ebene der Metropolräume oder der Regionen, die Straffung der Baugenehmigungsverfahren, vereinfachte Verfahren für die Sanierung von Brachflächen und Reformen des Raumordnungsrechts. In den Vereinigten Staaten beispielsweise reformierte die Stadt Minneapolis (Minnesota) 2019 die lokale Bebauungsplanung. Dabei wurden Bauflächen für Einfamilienhäuser im Wesentlichen abgeschafft, um Wohngebiete mit höherer Bebauungsdichte zu ermöglichen und den Wohnraum damit erschwinglicher zu machen.
Kasten 2.3. Sozialer Wohnungsbau im OECD-Raum
Mit nahezu 30 Millionen Wohneinheiten bzw. rd. 6 % des gesamten Wohnungsbestands im OECD-Raum ist der soziale Mietwohnungsbau ein wichtiger Teil der Sozialpolitik und der Versorgung mit bezahlbarem Wohnraum. Sozialer Wohnungsbau bezieht sich auf Mietunterkünfte zu Wohnzwecken, deren Mieten unter den ortsüblichen Vergleichsmieten liegen und die nach speziellen Regeln vergeben werden (z. B. nach festgestelltem Bedarf oder anhand von Wartelisten); die genaue Definition unterscheidet sich von einem Land zum anderen.1
Ebenfalls erhebliche Unterschiede zwischen den Ländern bestehen im Hinblick darauf, wieviel sozialer Wohnraum zur Verfügung steht, was als solcher gilt, wer ihn anbietet und auf welche Bevölkerungsteile damit abgezielt wird:
Umfang und Entwicklung des Sozialwohnungsbestands: In den meisten OECD-Ländern handelt es sich bei weniger als 10 % des Gesamtbestands an Wohneinheiten um sozialen Wohnraum. In Dänemark, den Niederlanden und Österreich stellt der soziale Wohnungsbau jedoch einen wichtigen „dritten Sektor“ des Wohnungsmarkts dar, der mehr als 20 % des gesamten Wohnraums umfasst (Abbildung 2.5). In allen außer sechs Ländern, für die Daten zur Verfügung stehen, ist der Bestand an Sozialwohnungen im Verhältnis zum Gesamtwohnungsbestand seit 2010 gesunken. Dies ist z. T. durch einen Rückgang der öffentlichen Wohnungsbauinvestitionen und in einigen Ländern auch durch den Verkauf von Sozialwohnungen an die Mieter*innen bedingt.
Anbieter: Im Durchschnitt erfolgt etwa die Hälfte der Versorgung mit sozialem Wohnraum im OECD-Raum durch regionale oder kommunale Träger; der Rest entfällt auf gemeinnützige Bauvereinigungen oder Wohnungsbaugenossenschaften (15 %), die nationale Ebene (14 %), kommerzielle Anbieter (11 %) und Sonstige.
Anspruchskriterien und Zielgruppenorientierung: Die Kriterien für den Sozialwohnungsanspruch unterscheiden sich ebenfalls erheblich zwischen den verschiedenen Sozialwohnungssystemen, die sich grob in universelle oder zielgruppenorientierte Systeme unterteilen lassen. Universalsysteme, bei denen Sozialwohnungen für gewöhnlich einem breiten Querschnitt der Bevölkerung offenstehen, sind in Ländern mit größerem Sozialwohnungssektor gängiger. In den meisten OECD-Ländern wurden die Kriterien für den Sozialwohnungsanspruch mit der Zeit allerdings selektiver gestaltet. Eine größere Zielgenauigkeit kann dabei helfen, bedürftigen Haushalten sozialen Wohnraum zur Verfügung zu stellen. Sie kann aber auch die wirtschaftliche Tragfähigkeit des Sektors erschweren und die Zielsetzungen in Bezug auf die soziale Durchmischung der betreffenden Quartiere konterkarieren. Die räumliche Konzentration von Armut und sozialer Benachteiligung könnte hierdurch verstärkt werden. Maßnahmen, die die soziale Durchmischung im Sozialwohnungssektor explizit fördern sollen, haben in jedem Fall eine gemischte Erfolgsbilanz. (Wegen einer Erörterung von Lock-in-Effekten, die die Arbeitskräftemobilität beeinträchtigen könnten, vgl. Kapitel 6.)
Politikverantwortliche und Anbieter von Sozialwohnungen sehen sich einer Reihe von Herausforderungen und Zielkonflikten gegenüber, wenn es gilt, einen ökologisch und wirtschaftlich tragfähigen Sektor zu schaffen, der hochwertigen, erschwinglichen Wohnraum für Personen bietet, die solchen Wohnraum auf dem privaten Wohnungsmarkt nur schwer finden können. In vielen Ländern sind hohe Investitionen erforderlich, um den Sozialwohnungsbestand zu sanieren, dessen Bausubstanz sich verschlechtert. Darüber hinaus fallen hohe Kosten an, um der Segregation und „Ghettoisierung“ von Quartieren mit einer hohen Konzentration an Sozialwohnungen entgegenzuwirken. Diese Herausforderungen geben jedoch Impulse für umfangreiche Vorhaben zur Gebäudesanierung, die die Qualität der Wohngebäude und der entsprechenden Quartiere verbessern.
Investitionen in sozialen Wohnraum – sowohl zur Verbesserung der Qualität und der ökologischen Nachhaltigkeit des Bestands als auch für den Bau neuer umweltverträglicher Sozialwohnungen – sind ein grundlegender Bestandteil einer inklusiven, umweltfreundlichen wirtschaftlichen Erholung.
Abbildung 2.5. Die Größe des Sozialwohnungsbestands variiert erheblich im Ländervergleich
Anmerkung: Für Neuseeland beziehen sich die Daten auf die Zahl der von der Zentralregierung finanzierten Sozialwohnungen (public housing); die Sozialwohnungen kommunaler Träger sind darin nicht enthalten. Für die Vereinigten Staaten umfasst der Sozialwohnungsbestand Sozialwohnungen, geförderte Wohneinheiten, die im Rahmen spezieller Programme für ältere Menschen (Section 202) bzw. Menschen mit Behinderungen (Section 811) gebaut wurden, sowie einkommensabhängige Wohneinheiten, die im Rahmen des Programms Low-Income Housing Tax Credit (LIHTC) entstanden sind. Die Zahl der Sozialwohneinheiten, der über das LIHTC-Programm geförderten sowie der im Rahmen von Section 202 bzw. Section 811 finanzierten Wohneinheiten wurde nach Korrespondenz zwischen der OECD und dem US Department of Housing and Urban Development angepasst, um Doppelerfassung zu vermeiden. In den Daten für Kanada wurden die von der Société d'habitation du Québec (SHQ) für die Provinz Quebec verwalteten Wohneinheiten nicht berücksichtigt. Die Daten für die Türkei umfassen nur den im Zeitraum 2002–2020 von der Wohnungsbauverwaltung (TOKİ) realisierten sozialen Wohnungsbau; der von den lokalen Gebietskörperschaften bereitgestellte Wohnraum blieb unberücksichtigt. Für Spanien sind in den Zahlen möglicherweise auch andere Arten vergünstigter Mietwohnungen enthalten, z. B. von Arbeitgebern zur Verfügung gestellte Wohneinheiten. Für Kolumbien beziehen sich die Daten lediglich auf soziale Mietwohnungen, die seit 2019 im Rahmen des Programms „Semillero de propietarios“ gebaut wurden.
Die Daten beziehen sich auf Antworten auf den OECD-Fragebogen zu bezahlbarem Wohnraum und sozialem Wohnungsbau (OECD Questionnaire on Affordable and Social Housing – QuASH) von 2019, außer was die Daten für „um 2010“ für die Niederlande und Korea betrifft; diese beziehen sich auf den OECD-Fragebogen zu bezahlbarem Wohnraum und sozialem Wohnungsbau von 2016. „Um 2018“ bezieht sich auf den Bestand an Sozialwohnungen im Jahr 2018, außer für Österreich, Kanada, Kolumbien, Dänemark und Spanien (2019), Niederlande, Finnland, Australien, Norwegen, Vereinigte Staaten, Deutschland und Estland (2017), Irland, Island, Polen und Südafrika (2016). „Um 2010“ bezieht sich auf den Bestand an Sozialwohnungen im Jahr 2010, außer für Polen (2009), Kanada, Norwegen, Spanien, Neuseeland, Vereinigte Staaten, Belgien, Deutschland, Slowakische Republik, Luxemburg und Tschechische Republik (2011), Niederlande und Frankreich (2012) sowie Schweiz, Japan und Estland (2013).
Quelle: OECD (2020[11]), OECD QuASH 2016, 2019; Statistik Austria (Mikrozensus 2019); Centre d'Etudes en Habitat Durable de Wallonie (2016); Institut Bruxellois de Statistique et d’Analyse (2019); Korean Statistical Information Service (2020); Scottish Government (2019); Northern Ireland Housing Executive (2018); Statistics for Wales (2019); Canada Mortgage and Housing Corporation (2019); Austausch zwischen der OECD und dem türkischen Ministerium für Umwelt und Urbanisierung sowie dem US Department of Housing and Urban Development im August 2020; Poggio und Boreiko (2017).
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1. Sozialer Wohnungsbau kann in den einzelnen Ländern unterschiedliche Bezeichnungen haben und wird u. a. als sozialer bzw. geförderter Wohnungsbau (Australien, Deutschland, Kanada, und Vereinigtes Königreich), öffentlicher Wohnungsbau (public housing) (Australien, Vereinigte Staaten), kommunaler Wohnungsbau (council housing) (Vereinigtes Königreich) oder allgemeiner Wohnungsbau (Dänemark) bezeichnet.
Quelle: OECD (2020[11]).
Kasten 2.4. Langfristige Investitionen in bezahlbaren Wohnraum bzw. in den sozialen Wohnungsbau durch revolvierende Fonds fördern: Beispiele aus Österreich und Dänemark
In Österreich unterstützen revolvierende Fonds den Neubau und die Instandhaltung von Sozialwohnungen. Etwa 40 % eines typischen Bauvorhabens im Sozialwohnungssektor werden durch Hypothekendarlehen von Banken mit einer Laufzeit von 25 Jahren finanziert (Zinssatz 1,5 %). Der Rest wird durch Darlehen der öffentlichen Hand (mit einer Laufzeit von 35 Jahren und einem Zinssatz von 0,5–1,5 %) und über Eigenmittel gemeinnütziger Wohnbauvereinigungen finanziert. Außerdem flossen in der Anfangszeit großzügige öffentliche Mittel in den sozialen Wohnungsbau, und in gewissem Umfang wird er – wie ohnehin ein Großteil des Wohnimmobiliensektors – ergänzend zu anderen Finanzierungsquellen weiterhin durch staatliche Vermögenstransfers gefördert. Im Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetz sind die Leitlinien für gemeinnützige Wohnbauvereinigungen dargelegt. Dazu gehört eine Begrenzung der Verzinsung der Eigenmittel der Gesellschafter bzw. Genossenschafter auf 3,5 %, die Berechnung der Entgelte auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten, die kontinuierliche Reinvestition der Eigenmittel sowie regelmäßige Prüfungen des wirtschaftlichen Mitteleinsatzes und der Einhaltung der Bestimmungen des Gesetzes. Die gemeinnützigen Wohnbauvereinigungen sind für ihr Kerngeschäft von der Körperschaftsteuer befreit. Das Geschäftsmodell der Wohnbauvereinigungen beruht auf Kostendeckung und kontinuierlicher Reinvestition etwaiger Überschüsse in Neubau- oder Sanierungsmaßnahmen. Damit sind Wohnungsbauvereinigungen gesetzlich dazu verpflichtet, Entgelte zu erheben, die die Bau- und Instandhaltungskosten ihrer Wohngebäude decken. Alle Berechnungen erfolgen auf der Ebene der einzelnen Baulichkeit, die jeweils als eigenständige wirtschaftliche Einheit finanziell tragfähig sein muss.
In Dänemark ist der 1967 gegründete Landesbaufonds eine wichtige Säule des nationalen Modells zur Versorgung mit Sozialwohnungen bzw. preisgünstigem Wohnraum. Der soziale Wohnungsbau erfolgt großenteils durch Wohnungsbaugenossenschaften. Der Landesbaufonds ist eine unabhängige Einrichtung und nicht Teil des Staatshaushalts. Er finanziert sich aus einem Anteil an den Mieten (jährlich 2,8 % der gesamten Anschaffungskosten der Immobilien), zusätzlich zu den Beiträgen, die die Wohnungsbaugenossenschaften zu den Hypothekenkrediten leisten (rd. 2 % der Anschaffungskosten der Immobilien). Die Zahlungen werden während der ersten zwanzig Jahre nach Inanspruchnahme des Darlehens jährlich angepasst. Danach erfolgt die Anpassung zu einem etwas geringeren Satz bis zum 45. Jahr, ab dem die Mieten auf dem dann erreichten nominalen Niveau belassen werden. Ein Teil der Mietzahlungen wird zunächst ca. 30 Jahre lang zur Tilgung der Hypothekendarlehen der Wohnungsbaugenossenschaft eingesetzt. Anschließend wird dieser Teil zehn weitere Jahre lang an den Staat überwiesen. Nach Ablauf dieses Zeitraums erhält der Landesbaufonds den betreffenden Anteil.
Etwa ein Drittel der Mittel des Landesbaufonds fließt in die Finanzierung des Neubaus von Sozialwohnungen. Damit zahlt jede Wohnungsbaugenossenschaft in den Fonds ein und kann sich bei diesem Mittel beschaffen. Der Landesbaufonds fördert ein breites Spektrum von Tätigkeiten, darunter die Sanierung des Wohngebäudebestands und soziale bzw. vorbeugende Maßnahmen in sozialen Brennpunkten, die Entwicklung sozialer Masterpläne zur Unterstützung von Maßnahmen in den Bereichen Sicherheit und Lebensqualität, Kriminalitätsprävention, Bildung und Beschäftigung sowie Elternförderung, die von den Gemeinden kofinanziert werden. Die Entwicklung eines mit den Kommunen abgestimmten finanziellen Masterplans ist Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Fondsmitteln. Die Zahl der Wohnungsbauprojekte, deren Hypotheken zurückgezahlt sind, steigt. Damit kann in den kommenden Jahren ein größerer Teil der beschlossenen physischen und sozialen Modernisierungsprogramme aus den Mieteinnahmen bezahlt werden.
Quelle: Nach OECD (2020[15]).
Die öffentliche Förderung unter Berücksichtigung möglicher Zielkonflikte gezielter auf Niedrigeinkommenshaushalte ausrichten
Dem Staat stehen verschiedene nachfrageseitige Förderinstrumente zur Verfügung (z. B. Wohngeldleistungen, Hilfen für den Kauf von Wohneigentum), um die Wohnkosten der privaten Haushalte zu senken. Ferner können sie angebotsseitige Maßnahmen ergreifen (z. B. Zuschüsse und Anreize für Wohnungsbaugesellschaften), um den Bau bezahlbarer Wohnungen anzukurbeln. Der Großteil der wohnungspolitischen Maßnahmen der OECD-Länder – und vor allem die Besteuerung von Wohnimmobilien (OECD, 2021[22]) – begünstigt in der Regel Wohneigentum (Andrews und Caldera Sánchez, 2011[23]; Salvi del Pero et al., 2016[24]). Fördermöglichkeiten für Mieter*innen auf dem privaten Mietwohnungsmarkt sind hingegen seltener. Es gibt gute Argumente dafür, Wohneigentum durch öffentliche Anreize zu begünstigen (z. B. im Hinblick auf den Vermögensaufbau, die Erfolgschancen der Kinder, das Sozialkapital und die gesellschaftliche Mobilität (Andrews und Caldera Sánchez, 2011[23]). Solche Instrumente erreichen aber möglicherweise nicht diejenigen, die Unterstützung am nötigsten hätten, beispielsweise Einkommensschwache und junge Menschen. Zudem verhindern sie geografische Mobilität und verdrängen andere Arten der Wohnraumförderung (OECD, 2020[1]).
Im Kontext knapper öffentlicher Ressourcen bieten sich den Politikverantwortlichen verschiedene Möglichkeiten, die Wohnraumförderung zielgenauer auf die bedürftigsten Haushalte auszurichten. In manchen Ländern könnte es beispielsweise hilfreich sein, Steuervorteile für Wohneigentum abzuschaffen, die vor allem besser Verdienenden zugutekommen. Die Abschaffung (oder Begrenzung) der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Hypothekenzinsen und die Senkung von Steuererleichterungen für Kapitalerträge aus selbstgenutztem Wohneigentum ermöglichen eine steilere Progression der Besteuerung von Wohneigentum (Causa, Woloszko und Leite, 2019[25]). In Ländern, in denen sozialer Wohnraum nur begrenzt vorhanden ist, kann es zweckmäßig sein, Mieter*innen, deren wirtschaftliche Lage sich verbessert hat, dazu zu ermutigen, in andere Wohnungen zu ziehen. Auf diese Weise wird Platz für wirtschaftlich schwächere Haushalte geschaffen. Hierfür können verschiedene Strategien verfolgt werden, z. B. die Einführung regelmäßiger Bedürftigkeitsprüfungen während der gesamten Laufzeit von Sozialwohnungsmietverträgen anstelle einer einzigen Prüfung vor dem Einzug. Neben den mit der Umsetzung solcher Maßnahmen verbundenen praktischen und politischen Herausforderungen sollten auch die negativen Folgen einer geringeren sozialen Durchmischung der betreffenden Quartiere (z. B. eine mögliche Verstärkung der räumlichen Konzentration sozial schwacher Gruppen) sorgfältig gegen die erwarteten Vorteile abgewogen werden (OECD, 2020[11]).
Wohnraum auf dem privaten Mietwohnungsmarkt erschwinglicher machen
Viele Staaten könnten mehr tun, um Wohnungen auf dem privaten Mietwohnungsmarkt bezahlbarer zu machen und so den vielen einkommensschwachen und vulnerablen Haushalten zu helfen, denen es schwerfällt, hohe und weiter steigende Mieten zu bezahlen. Eine Strategie besteht darin, Eigentümer- und Mieterschutz besser auszutarieren. Hierfür gilt es, einerseits eine sichere Investition für Eigentümer und Investoren und andererseits hochwertigen, sicheren Wohnraum für die Mieter*innen zu gewährleisten. Wenn die Mietwohnungsmärkte angespannt sind, könnten Maßnahmen zur Stabilisierung der Mieten eine Möglichkeit sein, beiden Seiten mehr Sicherheit zu bieten (OECD, 2020[1]). Im Gegensatz zu strikten Mietendeckeln, die eine unter den Marktmieten liegende Obergrenze für die Miethöhe festschreiben, begrenzen Maßnahmen zur Stabilisierung des Mietniveaus den Umfang von Mieterhöhungen während der Dauer des Mietverhältnisses (und manchmal auch beim Mieterwechsel). Es ist wichtig, den erwarteten Nutzen solcher Maßnahmen – von denen kurz- bis mittelfristig vor allem die Bestandsmieter*innen profitieren dürften – gegen die möglichen längerfristigen Nachteile abzuwägen, wie z. B. eine Verringerung des Mietwohnungsangebots und damit mehr Schwierigkeiten für Wohnungssuchende. Gleichwohl lassen vorläufige Daten darauf schließen, dass sich die während der Covid-19-Pandemie befristet eingeführten Mieterschutzmaßnahmen, beispielsweise die Räumungsstopps, als wirkungsvoll dabei erwiesen haben, die Ausbreitung des Virus einzudämmen und gefährdete Haushalte vor Wohnungslosigkeit zu schützen (vgl. z. B. Jowers et al. (2021[19]) für den US-amerikanischen Kontext). Sofern die Umstände es zulassen, sollten derartige Maßnahmen allmählich auslaufen, um auf lange Sicht negative Effekte zu begrenzen (OECD, 2020[26]). Allerdings ist es wichtig, im Vorfeld Strategien zu erarbeiten, um Haushalte, die während der langen Krise mit ihren Miet- oder Hypothekenzahlungen stark in Rückstand geraten sind, nach der Aufhebung der befristeten Schutzmaßnahmen zu begleiten und so eine Welle von Zwangsräumungen und Zwangsversteigerungen zu vermeiden.
Literaturverzeichnis
[23] Andrews, D. und A. Caldera Sánchez (2011), „The Evolution of Homeownership Rates in Selected OECD Countries: Demographic and Public Policy Influences“, OECD Journal: Economic Studies, Vol. 2011/1, S. 207–243, https://doi.org/10.1787/eco_studies-2011-5kg0vswqpmg2.
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[20] Causa, O. und J. Pichelmann (2020), „Should I stay or should I go? Housing and residential mobility across OECD countries“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1626, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d91329c2-en.
[25] Causa, O., N. Woloszko und D. Leite (2019), „Housing, wealth accumulation and wealth distribution: Evidence and stylized facts“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1588, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/86954c10-en.
[13] Cavalleri, M., B. Cournède und E. Özsöğüt (2019), „How responsive are housing markets in the OECD? National level estimates“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1589, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/4777e29a-en.
[21] Cournède, B., F. De Pace und V. Ziemann (2020), „The Future of Housing: Policy Scenarios“, OECD Economics Department Working Papers, No. 1624, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0adf02cb-en.
[3] Europäische Union et al. (2013), Handbook on Residential Property Prices Indices (RPPIs), Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, https://dx.doi.org/10.2785/34007.
[14] Eurostat (2020), Construction cost (or producer prices), new residential buildings – annual data, Datensatz, https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do (Abruf: 15. Juli 2020).
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[17] OECD (2021), „Building for a better tomorrow: Policies to make housing more affordable“, Employment, Labour and Social Affairs Policy Briefs, OECD, Paris, http://oe.cd/affordable-housing-2021.
[22] OECD (2021), „Measuring effective taxation of housing: Building the foundations for policy reform“, OECD Taxation Working Paper, No. 56, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/0a7e36f2-en.
[6] OECD (2020), „Better data and policies to fight homelessness in the OECD“, Policy Brief on Affordable Housing, OECD, Paris, http://oe.cd/homelessness-2020.
[26] OECD (2020), „Housing Amid COVID-19: Policy Responses and Challenges“, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), 22. Juli, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/cfdc08a8-en.
[1] OECD (2020), Housing and Inclusive Growth, OECD Publishing, https://www.oecd.org/fr/social/housing-and-inclusive-growth-6ef36f4b-en.htm.
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[15] OECD (2020), Policy Actions for Affordable Housing in Latvia, http://www.oecd.org/economy/latvia-economic-snapshot/ (Abruf: 2. Juli 2020).
[11] OECD (2020), Social housing: A key part of past and future housing policy, http://oe.cd/social-housing-2020.
[10] OECD (2020), „Statistical Insights: Location, location, location – House price developments across and within OECD countries“, 10. Juli, OECD, Paris, http://www.oecd.org/sdd/prices-ppp/statistical-insights-location-location-location-house-price-developments-across-and-within-oecd-countries.htm (Abruf: 15. Juli 2020).
[7] OECD (2020), „Supporting people and companies to deal with the COVID-19 virus: Options for an immediate employment and social-policy response“, OECD Policy Responses to Coronavirus (COVID-19), 20. März, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/d33dffe6-en.
[8] OECD (2019), Risks that Matter, https://www.oecd.org/els/soc/Risks-That-Matter-2018-Main-Findings.pdf (Abruf: 2. Mai 2019).
[16] OECD (2019), Society at a Glance 2019: OECD Social Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/soc_glance-2019-en.
[2] OECD (2019), Under Pressure: The Squeezed Middle Class, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/689afed1-en.
[4] OECD (o. J.), „OECD Affordable Housing Database“, OECD, Paris, http://oe.cd/ahd.
[9] Quets, G., Á. Duggan und G. Cooper (2016), A Gender Lens on Affordable Housing, International Center for Research on Women, https://www.icrw.org/wp-content/uploads/2016/11/gender_lens_on_affordable_housing_by_regender_final-1.pdf.
[24] Salvi del Pero, A. et al. (2016), „Policies to promote access to good-quality affordable housing in OECD countries“, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 176, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/5jm3p5gl4djd-en.
[18] United States Census Bureau (2021), Week 24 Household Pulse Survey: February 3 - February 15, Datentabellen, https://www.census.gov/data/tables/2021/demo/hhp/hhp24.html (Abruf: 20. Juli 2020).