Zwischen dem Wohngebäudesektor und der Umweltqualität besteht ein wechselseitiger und komplexer Zusammenhang. Durch die Flächennutzung, den Materialeinsatz, den Energieverbrauch und das dadurch ausgelöste Verkehrsaufkommen hat der Wohngebäudesektor Auswirkungen auf die Umwelt. Umweltpolitisch motivierte Maßnahmen in den Bereichen Flächennutzung, Bautätigkeit, Energieeffizienz und Verkehrswesen sollen diese Effekte mindern helfen, indem sie die Kosten der Umweltexternalitäten in den Wohnimmobilienpreisen berücksichtigen. Folglich haben solche Maßnahmen häufig negative Effekte auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum. Die Wohnungspolitik kann auch über den ökologischen Fußabdruck des Wohnungsbaus Umweltfolgen haben. Welche Effekte umweltpolitische Maßnahmen auf Wohnimmobilienmärkte haben und umgekehrt, hängt von der Politik und den Merkmalen der städtischen Räume ab, in denen sie umgesetzt wird. Die Nachhaltigkeit am Wohnimmobilienmarkt kann durch eine Sozialschutzgesetzgebung gefördert werden, die der Bezahlbarkeit von Wohnraum wie auch den ökologischen und ökonomischen Auswirkungen ergriffener Maßnahmen Rechnung trägt.
Stein auf Stein
7. Wohnraumbereitstellung und Umwelt miteinander vereinbaren
Abstract
Wichtigste Erkenntnisse
Der Wohngebäudesektor hat einen großen ökologischen Fußabdruck. Durch den Einsatz von Materialien bei Bau- und Abbruchtätigkeiten erzeugt der Sektor direkt Umweltexternalitäten. Er wirkt sich aber auch indirekt auf die Umwelt aus, da während der Bautätigkeit und danach in den errichteten Wohngebäuden Energie verbraucht wird. Zudem kann der Wohngebäudesektor verkehrsbedingte Umweltexternalitäten erzeugen, da die räumliche Verteilung der Wohnbautätigkeit bestimmt, inwieweit die urbane Mobilität vom Pkw abhängt.
Ziel der Umweltpolitik im Wohngebäudesektor ist es, diese Externalitäten zu korrigieren, indem die privaten und sozialen Wohnkosten besser aufeinander abgestimmt werden. Welche Umweltauswirkungen die üblichen Flächennutzungsmaßnahmen letztendlich haben, hängt davon ab, wie sie die externen Kosten von Flächennutzung, Energieverbrauch und Materialeinsatz in den Immobilienpreisen und Mieten internalisieren.
Die Evaluierung der Auswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen auf die Wohnungspolitik erfordert in spezifischen Kontexten zwar eine einzelfallorientierte Kosten-Nutzen-Analyse, bestimmte Politikinterventionen haben jedoch tendenziell konsistente Auswirkungen auf Wohnraumangebot, -nachfrage und -bezahlbarkeit. Da umweltbezogene Maßnahmen beispielsweise die Wohnkosten in der Regel erhöhen, ist es wichtig, möglichen Zielkonflikten zwischen ökologischer Nachhaltigkeit und Bezahlbarkeit Rechnung zu tragen. Umgekehrt können einige umweltpolitische Maßnahmen, wie Verdichtung, den ökologischen Fußabdruck des Wohngebäudesektors mindern und zugleich die Bezahlbarkeit von Wohnraum erhöhen. Maßnahmen, denen es letztlich gelingt, sowohl die Umweltqualität als auch die Bezahlbarkeit von Wohnraum zu verbessern, könnten herauskristallisiert und in Reformpaketen für die Wohnungspolitik priorisiert werden.
Es gibt Möglichkeiten, den potenziellen Auswirkungen umweltpolitischer Maßnahmen auf die Wohnimmobilienmärkte besser Rechnung zu tragen, und umgekehrt. Beispielsweise können diese Auswirkungen im Rahmen von Ex-ante-Ansätzen antizipiert werden, in denen die sektorübergreifenden Folgen von Politikmaßnahmen auf der Grundlage der Merkmale des Wohnimmobilienmarkts, der städtebaulichen Organisation, der Verkehrssysteme und der Verbraucherpräferenzen in spezifischen Kontexten geschätzt werden. Ex-post-Ansätze, in denen die Auswirkungen der Wohnungs- und Umweltpolitik auf die Wohnimmobilienmärkte und die Umwelt evaluiert werden, sind ein weiteres, wichtiges Element für ein besseres Verständnis der Zielkonflikte zwischen Umwelt- und Wohnungspolitik und der Rolle der Kontextfaktoren.
Auswirkungen ausgewählter umweltbezogener Maßnahmen auf den Wohnimmobilienmarkt
Anmerkung: Zellen ohne Pfeil weisen darauf hin, dass die Belege gemischt oder unzureichend sind oder dass keine signifikanten Auswirkungen zu verzeichnen sind. Da die Politikmaßnahmen sehr heterogen sind, fallen die Ergebnisse je nach Maßnahme und Kontext unterschiedlich aus. Bei der Analyse der Auswirkungen auf die Wohnimmobilienpreise bleiben Kompensationsmaßnahmen unberücksichtigt. Unter den Umweltfolgen werden nur Auswirkungen erfasst, die auch in den besagten Untersuchungen erörtert werden. Sie zeichnen daher nicht unbedingt ein vollständiges Bild aller Umweltauswirkungen.
Den starken Umwelteffekt der Wohnungspolitik berücksichtigen
Ein Wohngebäudekomplex erzeugt über seinen gesamten Lebenszyklus hinweg verschiedene finanzielle und negative Externalitäten. Erstens werden für den Wohnungsbau Flächen benötigt, die in vielen Fällen nur in recht geringem Ausmaß vorhanden sind und auch für andere produktive Zwecke verwendet werden können. Für den Bau sind Materialien und Energie erforderlich, deren Einsatz Treibhausgasemissionen und andere Umweltschadstoffe erzeugt. Weltweit werden sich die Stadtgebiete den Projektionen zufolge bis 2050 um das Fünffache auf nahezu 3 Millionen km2 ausdehnen (Angel et al., 2011[1]). Es wird davon ausgegangen, dass 70 % der Weltbevölkerung in Stadtgebieten leben werden. Um der wachsenden Nachfrage nach Wohnraum weltweit begegnen zu können, wird sich der Bausektor zwischen 2017 und 2060 voraussichtlich mehr als verdoppeln, was auch für den Materialeinsatz gilt. 2060 werden für diese Expansion von Wohnraum jährlich voraussichtlich nahezu 84 Gt Baumaterial zum Einsatz kommen (OECD, 2019[2]).
Auch nach dem Bau einer Wohnanlage belastet diese durch den Energie- und Wasserverbrauch auf der einen und die Abfall- und Abwassererzeugung auf der anderen Seite die Umwelt weiter. Viele Länder haben die Energieeffizienz im Wohnbereich gesteigert, wie dem rückläufigen Pro-Kopf-Energieverbrauch in Wohngebäuden zu entnehmen ist (Abbildung 7.1, Teil A). Ausnahmen bilden die meisten osteuropäischen Länder sowie Brasilien, Italien, Spanien und Finnland. Länder, denen es gelungen ist, die Energieintensität geringfügig zu senken, sahen sich aufgrund der steigenden Bevölkerungszahl dennoch einem insgesamt höheren Energieverbrauch gegenüber, ein Trend, der sich bei unveränderter Wohnungs- und Energiepolitik fortsetzen dürfte. Der Großteil des Energieverbrauchs des Wohngebäudesektors entfällt auf die Heizung, was erklärt, warum Länder, die kühleren Temperaturen ausgesetzt sind, in der Regel einen höheren Pro-Kopf-Energieverbrauch aufweisen. Heizgradtage, ein Indikator für die Intensität und Dauer kalter Temperaturen, wirken sich jedoch unterschiedlich auf den Pro-Kopf-Energieverbrauch in Wohngebäuden aus (Abbildung 7.1, Teil B). In einigen Ländern mit hohem Energieverbrauch im Verhältnis zur Zahl der Heizgradtage erklärt der Einsatz von Klimaanlagen einen großen Teil dieses Energieverbrauchs (Vereinigte Staaten, Australien, Kanada). Ein weiterer entscheidender Bestimmungsfaktor eines hohen Energieverbrauchs scheint die Wohnungsgröße zu sein. Entsprechend führen die Vereinigten Staaten das Länderranking in Bezug auf die Grundfläche je Einwohner*in an, gefolgt von Kanada und Dänemark. All diese Länder weisen für eine gegebene Zahl von Heizgradtagen eine über dem Durchschnitt liegende Energieintensität des Wohngebäudesektors auf.
Unter Einbeziehung der indirekten Emissionen der Stromerzeugung sind Gebäude für nahezu 30 % der weltweiten energiebedingten CO2-Emissionen verantwortlich. In absoluter Rechnung sind die gebäudebezogenen CO2-Emissionen 2019 auf ein Allzeithoch von 9,6 Gt CO2 gestiegen (IEA, 2020[3]). Auch wenn die CO2-Intensität des Wohngebäudesektors stark mit der Energieintensität korreliert (Abbildung 7.2), erklären Unterschiede im Energiemix einen Großteil der Länderunterschiede beim ökologischen Fußabdruck je Einwohner*in. Länder mit einem hohen Anteil an CO2-armen Energien (d. h. Kernenergie und erneuerbare Energien) haben für denselben Pro-Kopf-Energieverbrauch einen wesentlich geringeren CO2-Fußabdruck pro Person. Dies gilt insbesondere für Frankreich mit einem hohen Anteil an nuklearer Primärenergie (37 % im Jahr 2019), Schweden mit einem hohen Anteil an Kernenergie (27 %) und erneuerbaren Energien (42 %) sowie Brasilien, das mit 45 % den größten Anteil an erneuerbaren Energien aufweist, vornehmlich aus Wasserkraft (28 %).
Abbildung 7.1. Die Energieintensität des Wohngebäudesektors variiert in den einzelnen Ländern erheblich
Anmerkung: Der Energieverbrauch des Wohnsektors umfasst Raumheizung- und -kühlung, Wassererwärmung, Kochen und Haushaltsgeräte.
Teil B: Heizgradtage berechnen sich aus der Differenz zwischen der Raumtemperatur und der mittleren Außentemperatur, sofern diese den Grenzwert unterschreitet, unter dem die Bewohner in der Regel die Heizung einschalten. Im grün (rot) unterlegten Bereich ist der Energieverbrauch unter Berücksichtigung der Heizgradtage geringer (höher) als erwartet. Die schattierten Bereiche rund um die Regressionsgerade sind die Konfidenzintervalle.
Abbildung 7.2. Zusammenhang zwischen Energieintensität und CO2-Fußabdruck
Anmerkung: Im grün (rot) unterlegten Bereich ist die CO2-Intensität geringer (höher) als angesichts der Energieintensität erwartet. Die schattierten Bereiche rund um die Regressionsgerade sind die Konfidenzintervalle. Alle Daten beziehen sich auf 2019.
Im OECD-Durchschnitt sind die Wohnaktivitäten auch für 44 % der Feinstaubemissionen (PM2,5) verantwortlich (Abbildung 7.3).1 Wohnen ist vor allem in Mittel- und Osteuropa eine besonders große Quelle von PM2,5-Emissionen, da für die Wohnraumbeheizung ein relativ großer Anteil an festen Brennstoffen verwendet wird, insbesondere Holz und Kohle (Karagulian et al., 2015[4]). PM2,5 ist der Luftschadstoff, der weltweit das größte Gesundheitsrisiko darstellt. Eine starke PM2,5-Exponiertheit erhöht das Risiko von Atemwegs- und Herz-Kreislauf-Erkrankungen erheblich. Zwischen einer hohen PM2,5-Konzentration und der Bebauungsdichte städtischer Räume ist eine positive Korrelation zu beobachten (Borck und Schrauth, 2021[5]). Die durchschnittliche PM2,5-Belastung nimmt in den meisten OECD-Ländern dank optimierter Verbrennungsprozesse (Industrie- und Wohnraumheizung), eines Rückgangs des Kohleanteils im Energiemix und geringerer Emissionen aus Verkehr und Landwirtschaft zwar ab (Abbildung 7.4), verharrt aber dennoch auf hohem Niveau und liegt weiterhin über den von der WHO empfohlenen 10 μg/m3 (OECD, 2020[6]).
Abbildung 7.3. Der Wohngebäudesektor macht in vielen Ländern den Großteil der Emissionen aus
Anmerkung: Der Bereich „Wohnen“ umfasst folgende Unterkategorien: Wohnung, Wasser, Strom, Gas und andere Brennstoffe, sowie Wohnen– Sonstiges. Der Bereich „Industrie“ umfasst alle Abschnitte der ISIC-Klassifikation (Rev. 4) von A bis U, außer den Abschnitt H (Verkehr und Lagerei), der hier zusammen mit der Unterkategorie Private Haushalte-Verkehr im Bereich „Verkehr“ zusammengelegt wurde.
Quelle: Air emission accounts, OECD Environment Database.
Abbildung 7.4. Die Emissionsbelastung hat sich in den meisten Ländern verringert
Anmerkung: Jahresdurchschnittliche PM2,5-Konzentration, gewichtet nach der Einwohnerzahl der betreffenden Gegend, d. h. das Konzentrationsniveau in µg/m3, dem die Einwohner*innen im Durchschnitt in einem Jahr ausgesetzt sind. 2019.
Quelle: Enviromental risks and health, OECD Environment Database.
Der Wohngebäudesektor hat auch durch das von ihm ausgehende Verkehrsaufkommen Auswirkungen auf die Umwelt. Je weniger zugänglich ein Standort ist, desto größer sind die Abhängigkeit vom Auto und der ökologische Fußabdruck. Zwischen der Umweltqualität und dem Wohngebäudesektor besteht ein bidirektionaler Zusammenhang, da erstere auch Auswirkungen auf letzteren hat. Die Nähe zur Natur ist ein wichtiger Bestimmungsfaktor bei der Nachfrage nach Wohnraum. Dabei ist die Elastizität von Immobilienpreisen in Bezug auf die Nähe zur Natur im Allgemeinen größer als eins (Kuethe und Keeney, 2012[7]; Wang et al., 2015[8]). Die Expansion der Städte erfolgt häufig nach einem Muster, das unter der Bezeichnung städtische Zersiedelung bekannt ist. Diese ist durch eine zerstreute Ausdehnung dünn besiedelten Wohnraums gekennzeichnet und mit vielfältigen Umweltexternalitäten und sozialen Ineffizienzen sowie mit einer Autoabhängigkeit verbunden (OECD, 2018[9]). Der Verlust an biologischer Vielfalt gehört zu den dringendsten ökologischen Herausforderungen der Urbanisierung. Abbildung 7.5 veranschaulicht den Prozentsatz an Wald-, Grünland-, Feuchtgebiet-, Strauch- und Kargflächen, der zwischen 1992 und 2015 in funktionalen Stadtgebieten in Ackerland oder bebaute Flächen umgewandelt wurde. Die Ergebnisse deuten auf große Unterschiede zwischen den Ländern hin.
Abbildung 7.5. Die Urbanisierung bedroht die biologische Vielfalt
Anmerkung: Der Indikator zeigt den Prozentsatz an Wald-, Grünland-, Feuchtgebiet-, Strauch- und Kargflächen, der in andere Bodenbedeckungsformen (Ackerland oder bebaute Flächen) umgewandelt wurde.
Quelle: OECD.Stat: Land Cover in Functional Urban Ares (http://dotstat.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=LAND_COVER_FUA).
Maßnahmen erfassen, die Umweltqualität und Bezahlbarkeit von Wohnraum verbessern
Ziel der Umweltpolitik in städtischen Räumen ist im Allgemeinen die Reduzierung von Umweltexternalitäten der Urbanisierung, wie Treibhausgasemissionen und andere, durch Gebäude und Verkehr verursachte Schadstoffemissionen. Andere Maßnahmen zielen darauf ab, Veränderungen der Flächennutzung in Grenzen zu halten, Freiflächen zu bewahren und die biologische Vielfalt zu schützen. Durch ihre Auswirkungen auf Wohnraumangebot und -nachfrage, und damit auf die Preise und Bezahlbarkeit von Wohnraum, können sie die Funktionsweise von Wohnimmobilienmärkten beeinträchtigen. Umweltbezogene Maßnahmen haben einen doppelten Effekt auf das Wohnraumangebot. Auf lange Sicht können sie die städtebauliche Organisation und andere Parameter, die das Wohnraumangebot und die Immobilienpreise beeinflussen, schrittweise verändern.
Die Wechselwirkungen zwischen umweltbezogenen Maßnahmen und Wohnimmobilienmärkten sind komplex (Abbildung 7.6). Die Flächennutzungs- und Verkehrspolitik kann die Wohnungsnachfrage, das Wohnungsangebot oder beides gleichzeitig beeinflussen. Bauvorschriften hingegen betreffen in erster Linie das Wohnungsangebot. Maßnahmen rund um Baupraktiken und Energieeffizienzförderung haben in erster Linie Auswirkungen auf das Wohnungsangebot. Nichtumweltbezogene Maßnahmen können über ihre Auswirkungen auf die Wohnimmobilienmärkte auch Folgen für die Umweltqualität haben. Umweltbezogene Maßnahmen, die Auswirkungen auf Wohnungsangebot und -nachfrage haben, beeinflussen wiederum auch die Preise und Bezahlbarkeit von Wohnimmobilien.
Abbildung 7.6. Die Umweltpolitik wirkt sich auf die Wohnimmobilienmärkte aus
Die Umweltpolitik beeinflusst auch grundlegende Bestimmungsfaktoren des Wohnraumangebots, wie die Kosten für Grund und Boden, Renovierung und Standortverbesserung, den Faktor Arbeit und Materialen sowie Finanzierung, Verwaltung und Vermarktung. Zusätzlich zu den Kosten dieser Inputfaktoren wirken sich auch der Preis des bestehenden Wohnungsbestands und der im Bau verwendeten Technologien auf das Wohnungsangebot aus. Sofern das Wohnraumangebot elastisch auf die Verfügbarkeit von Grund und Boden und andere Faktoren reagiert, hat jede Politikmaßnahme, die diese Faktoren beeinflusst, über Veränderungen des Wohnraumangebots Auswirkungen auf den Wohnimmobilienmarkt. Inwieweit umweltbezogene Maßnahmen das Wohnungsangebot in bestimmten Gegenden beeinflussen, hängt von den lokalen Bedingungen ab, die maßgeblich bestimmen, wie das Angebot auf Veränderungen bei diesen Faktoren reagiert.
Über ihre Auswirkungen auf den Zugang zu Arbeitsplätzen und Wirtschaftszentren sowie Umweltgütern und sonstigen Einrichtungen kann die Umweltpolitik die Nachfrage nach Wohnraum beeinflussen. Maßnahmen beispielsweise, die eine Gegend besser an das öffentliche Verkehrsnetz und sanfte Mobilität anbinden und Verkehrsstaus reduzieren, machen die Wohnlage attraktiver. Entsprechend steigen auch die Grundstücks- und Immobilienpreise in dieser Gegend. Erhöht wird die Nachfrage nach Wohnraum zudem durch weitere wichtige Faktoren, wie die demografische Entwicklung (Bevölkerungswachstum, Familiengröße und Alterszusammensetzung, Nettozuwanderung), Einkommen, Kapitalnutzungskosten, Kreditverfügbarkeit, Verbraucher- und Investorenpräferenzen sowie die Preise von Substitutions- und Komplementärgütern. Da diese Faktoren in der nachstehenden Wirkungsanalyse als feste Bestandsgrößen betrachtet werden, sollte bei ihrer Interpretation von sonst gleichen Bedingungen ausgegangen werden.
Die Flächennutzungspolitik muss sorgfältig konzipiert werden, damit die Umweltziele ohne große Wohlfahrtsverluste am Wohnimmobilienmarkt erreicht werden. Sie spielt bei der Stadtgestaltung eine wichtige Rolle, was direkte wie auch indirekte Folgen für die Umwelt hat. Ziel einer umweltbewussten Flächennutzungspolitik ist es, die negativen Externalitäten des Wohngebäudesektors mit verschiedenen Instrumenten zu reduzieren, wie Wachstumssteuerung, Verringerung der Umweltauswirkungen bestehender Immobilienprojekte sowie Erhaltung von Freiflächen (Tabelle 7.1 und Tabelle 7.2). Zusätzlich zur Reduzierung der negativen Umweltexternalitäten städtischer Räume zielt sie auch darauf ab, den sozialen Zusammenhalt zu fördern, die öffentliche Gesundheit und Sicherheit zu schützen, Eigentumsrechte zu sichern und die Funktionsweise der Wohnimmobilienmärkte zu verbessern, den durch Investitionen des öffentlichen Sektors erzielten Planungsmehrwert abzuschöpfen und die Einnahmen zu steigern, damit die Bereitstellung von Infrastrukturen weiterhin finanziert werden kann (UNECE, 2008[10]; Silva und Acheampong, 2015[11]).
Tabelle 7.1. Beispiele umweltbewusster Flächennutzungsmaßnahmen mit Auswirkungen auf den Wohnimmobilienmarkt
Quelle: Nach Wu und Oueslati (2016[12]) sowie Silva und Acheampong (2015[11]).
Trotz ihrer generell positiven Umwelteffekte hat die Flächennutzungspolitik stark verzerrende Auswirkungen auf die Funktionsweise des Wohnimmobilienmarkts in städtischen Räumen. Ein Beispiel sind Grüngürtel. Zu ihren wirtschaftlichen Vorteilen zählen der höhere Nutzwert geschützter Flächen und die fiskalischen Einsparungen durch eine effizientere Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen und Infrastrukturen. Sie können aber auch wirtschaftliche Nebeneffekte haben, wie beispielsweise ein Anstieg der Wohnkosten und des gesellschaftlichen Drucks, wenn das Wohnraumangebot innerhalb des abgegrenzten Raums mit der wachsenden Nachfrage nicht Schritt halten kann (Kasten 7.1; Glaeser und Kahn, 2008). Auch wenn diese Maßnahmen die lokale Umweltqualität häufig effektiv verbessern, sind die Umweltauswirkungen nicht immer positiv. Sie können im Gegenteil auch negativ sein, wenn das Stadtgebiet innerhalb des Grüngürtels nicht weiter ausbaufähig ist. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn eine geografische Grenze für das städtische Wachstum mit strengen Beschränkungen für die Gebäudehöhe einhergeht. Eine Leapfrog-Entwicklung kann beispielsweise zu einer Zersiedelung der Landschaft führen (Vyn, 2012[13]), die wiederum die Kosten für die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen für die Gemeinschaft erhöht. Fahrzeugabhängigkeit und erhöhte CO2-Emissionen zählen zu den bedeutendsten Folgen einer solchen Entwicklung (Matteucci und Morello, 2009[14]).
Tabelle 7.2. Auswirkungen relevanter umweltfreundlicher Flächennutzungsmaßnahmen auf die Wohnimmobilienmärkte
Anmerkung: Ein Strich in einer Zelle bedeutet, dass entweder keine Evidenz vorhanden ist, diese gemischt ist oder keine signifikanten Auswirkungen offensichtlich sind. Da die Politikmaßnahmen sehr heterogen sind, fallen die Ergebnisse je nach Maßnahme und Kontext unterschiedlich aus. Bei der Analyse der Auswirkungen auf die Wohnimmobilienpreise bleiben Kompensationsmaßnahmen unberücksichtigt. Unter den Umweltfolgen werden nur Auswirkungen erfasst, die auch in den besagten Untersuchungen erörtert werden. Sie zeichnen daher nicht unbedingt ein vollständiges Bild aller Umweltauswirkungen.
Quelle: Ball et al. (2014[15]); Staley, Edgens und Mildner (1999[16]); Mathur (2014[17]); Bengston (2006[18]); Quigley et al. (2005[19]); Jepson et al., (2014[20]); Baker, Sipe und Gleeson (2006[21]); Carroll et al. (2009[22]); Otto (2010[23]); Been et al. (2014[24]); Whitaker und Fitzpatrick (2016[25]); Kelly (2015[26]); US EPA (2011[27]); Sullivan (2017[28]); Haninger, Ma und Timmins (2017[29]); Gilderbloom et al. (2009[30]); Krizek (2003[31]); Been (2005[32]); Byrne und Zyla (2016[33]); Brandt (2014[34]); Morris (2000[35]); OECD (2018[9]); Dzigbede und Pathak (2019[36]); Allen (2018[37]).
Eine umweltpolitisch motivierte Flächennutzungspolitik muss daher sorgfältig konzipiert werden, damit sie ihre Umweltziele erreicht, ohne erhebliche Wohlfahrtsverluste am Wohnimmobilienmarkt zu verursachen. Indem gewährleistet wird, dass innerhalb des Stadtgebiets hinreichend erschließbares Bauland vorhanden ist und die Bebauungsgrenzen regelmäßig neu evaluiert werden, kann beispielsweise vermieden werden, dass das Wohnungsangebot unelastisch wird. Auch die negativen Effekte von Maßnahmen zur Eindämmung der Wohnimmobilienpreise lassen sich so mindern (Silva und Acheampong, 2015[11]; Ball et al., 2014[15]; Bengston und Youn, 2006[18]; Blöchliger et al., 2017[38]). Zudem ist angesichts der verschiedenen Mechanismen und Umgebungen unklar, welche Umweltauswirkungen die Bebauungsvorschriften im Endeffekt haben.
Einschränkungen bezüglich der maximalen Gebäudehöhe zählen weltweit zu den geläufigsten Regulierungsmechanismen. Sie haben erhebliche Auswirkungen auf den Wohnimmobilienmarkt und die Umwelt. Sie werden häufig damit begründet, dass sie historische Gebäude in Innenstädten schützen und dazu beitragen, vor allem in Vorstädten nicht marktbestimmte Merkmale wie Sichtbarkeit zu bewahren. Diese Einschränkungen bieten häufig auch soziale Vorteile, die die Wohnzufriedenheit erhöhen (Brown, Oueslati und Silva, 2016[39]) und einen Anstieg der Grundstücks- und Wohnimmobilienpreise nach sich ziehen können. Flexible Beschränkungen der Gebäudehöhe sind ein besonders wirksames Instrument, um zu verhindern, dass die Bevölkerungsdichte ein Niveau erreicht, das für die Gesellschaft schädlich ist, beispielsweise in Gegenden mit hoher räumlicher Konzentration von Luftschadstoffen (Schindler und Caruso, 2014[40]). Weitreichende Bauhöhebeschränkungen können zugleich aber gravierende negative Auswirkungen auf die Grundstücks- und Immobilienmärkte sowie die Umwelt haben. Wird eine solche Zonierungspolitik ohne ausreichende Begründung umgesetzt, trägt sie zu einer übermäßigen Zersiedelung bei und sorgt für zusätzliche Staus und Schadstoffemissionen, deren gesellschaftliche Kosten leicht 2 % des Einkommens der privaten Haushalte überschreiten können (Bertaud und Brueckner, 2005[41]; Tikoudis, Verhoef und van Ommeren, 2018[42]).
Kasten 7.1. Der Zusammenhang zwischen umweltfreundlichen Maßnahmen und Wohnimmobilienmärkten anhand einer Fallstudie aus Auckland, Neuseeland
Die Flächennutzungspolitik kann erhebliche ökologische Auswirkungen haben, beeinflusst über ihre Wechselwirkungen mit der Verkehrspolitik häufig aber auch den Wohnimmobilienmarkt. Konkret hat sie Auswirkungen auf Wohnraumnachfrage und -angebot und damit indirekt auf die Wohnimmobilienpreise. In einer von der OECD in Auckland, Neuseeland, durchgeführten Fallstudie werden diese Wechselwirkungen untersucht. In der Studie wird ein Referenzszenario mit Bebauungsvorschriften, die eine niedrige Bevölkerungsdichte bewahren, fünf Szenarien mit alternativen Verdichtungsmaßnahmen gegenübergestellt.
Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die bestehenden Verdichtungsbeschränkungen nicht nur zu einer stärkeren Fahrzeugabhängigkeit beitragen, sondern auch einen sehr viel rascheren Anstieg der Wohnimmobilienpreise zur Folge haben können als in Szenarien mit lockereren Bestimmungen (Abbildung 7.7). Die Studie zeigt auch, dass dieser Anstieg der Wohnimmobilienpreise erhebliche Verteilungseffekte haben kann. Die in der Studie durchgeführten Simulationen zeigen, dass eine weitreichende Verdichtung den realen Zuwachs der Wohnimmobilienpreise im Zeitraum 2018–2050 auf 58 % begrenzen kann, im Gegensatz zum Referenzszenario, das einen Gesamtanstieg von über 200 % prognostiziert. Steigende Wohnimmobilienpreise kommen den Bevölkerungsgruppen zugute, die aus Mieten ein positives Nettoeinkommen beziehen und gehen zulasten der Mieter*innen mit begrenztem Zugang zu Krediten. Diese Ergebnisse zeigen, dass die weitreichende Verdichtung ein wirksames Politikinstrument ist, um Wohnraum in Auckland auf lange Sicht bezahlbarer zu machen. Eine derartige Verdichtung kann verhindern, dass Wohnimmobilienpreise ein Niveau erreichen, das zu Wohlfahrtsverlusten führt. Gezielte Verdichtungsmaßnahmen, die sich in zwei Szenarien in einer ÖPNV-orientierten Entwicklung niederschlagen, können den Anstieg der Wohnimmobilienpreise ebenfalls verlangsamen.
Abbildung 7.7. Entwicklung der Wohnimmobilienpreise in alternativen Flächennutzungsszenarien in Auckland
Anmerkung: Die T-Szenarien beziehen sich auf vier gezielte Verdichtungsprogramme: T1 bezieht sich auf eine weitere Verdichtung bereits dicht besiedelter Gegenden in der Nähe großer Beschäftigungszentren und öffentlicher Verkehrsknoten, T2 auf die Verdichtung von Zonen mit geringer Bebauungsdichte rund um zentrale Geschäftsbezirke, T3 auf die Verdichtung von Gegenden mit geringer Bebauungsdichte in der Landenge von Auckland, T4 auf die Verdichtung von Gegenden in unmittelbarer Nähe zu Beschäftigungszentren und WD auf ein weitreichendes Verdichtungsprogramm.
Quelle: OECD (2020[43]).
Die Studie veranschaulicht die diversen Zielkonflikte, die die politisch Verantwortlichen bei der Gestaltung der Städtepolitik zu berücksichtigen haben. Dazu gehören u. a. der wünschenswerte Effekt der Verdichtung auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum, die Wohlfahrtsverluste, die mit der Verdichtung für alle jene einhergehen, für die Freiflächen einen hohen Wert haben, sowie die Auswirkungen der Verdichtung auf Verkehrsanbindung, Fahrzeugabhängigkeit und CO2-Emissionen.
Quelle: OECD (2020[43]).
Andere Maßnahmen, die theoretisch zwar effizient sind, finden aufgrund von praktischen Umsetzungsproblemen keinen weitverbreiteten Einsatz. Performance-Zoning beispielsweise, das bestimmte Umweltstandards für Immobilien vorschreibt, bietet den Bauträgern die Flexibilität, selbst zu entscheiden, wie sie die Umweltziele erreichen. Derartige Bebauungsvorschriften lassen sich aber nicht so einfach verwalten wie herkömmliche Ansätze auf der Basis einfacherer Messgrößen, wie Verwendungszweck einer Immobilie und ihre physischen Eigenschaften (Wilson et al., 2018[44]; Frew, Baker und Donehue, 2016[45]; Baker, Sipe und Gleeson, 2006[21]).
Umweltbewusste Baupraktiken und Energieeffizienzmaßnahmen haben Auswirkungen auf die Bau- und Instandhaltungskosten
Einige umweltbewusste Politikmaßnahmen beziehen sich direkt auf die Bauprozesse und die Energieeffizienz. Ihr Ziel ist es, eine langlebige Baugestaltung, das Recycling von Bau- und Abbruchabfall, die Einhaltung von Energieeffizienzstandards und den Einsatz erneuerbarer Energien zu fördern bzw. zu fordern (Table 7.3 und Tabelle 7.4). Im Allgemeinen haben umweltfreundliche Bau- und Energieeffizienzmaßnahmen keinen starken Einfluss auf das Wohnraumangebot. Durch ihre Auswirkungen auf die Bau- und Instandhaltungskosten schlagen sie sich aber in den Wohnimmobilienpreisen nieder. Subventionen für Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz können die negativen Auswirkungen auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum kurzfristig zwar verringern, auf lange Sicht erweisen sie sich aber wahrscheinlich als neutral, da sich der Wert der energetischen Sanierung im Preis der Immobilie niederschlägt (Taruttis und Weber, 2020[46]). Ein Beispiel hierfür ist das groß angelegte italienische Programm „Superbonus 110“, das Haushalten, die in Maßnahmen zur Steigerung der Energieeffizienz ihrer Eigenheime investieren, einen Steuerabzug von 110 % ermöglicht.2 Coronabedingte Veränderungen der Arbeitsplatz- und Wohnpräferenzen bringen wahrscheinlich neue Herausforderungen für die umweltpolitische Agenda mit sich (Kasten 7.2).
Table 7.3. Umweltbewusste Maßnahmen für Städtebau und Energieeffizienzsteigerung mit Auswirkungen auf den Wohnimmobilienmarkt
Quelle: U.S. EPA (2020); U.S. DOE (2020).
Tabelle 7.4. Auswirkungen einer umweltfreundlichen Bau- oder Energieeffizienzpolitik auf Wohnimmobilienmärkte
Anmerkung: Ein Strich in einer Zelle bedeutet, dass entweder keine Evidenz vorhanden ist, diese gemischt ist oder keine signifikanten Auswirkungen offensichtlich sind. Da die Politikmaßnahmen sehr heterogen sind, fallen die Ergebnisse je nach Maßnahme und Kontext unterschiedlich aus. Bei der Analyse der Auswirkungen auf die Erschwinglichkeit bleiben Kompensationsmaßnahmen unberücksichtigt. Da nur die in den fraglichen Studien erfassten Umweltauswirkungen berücksichtigt werden, entsprechen sie nicht zwangsläufig dem Nettoeffekt.
Quelle: Kontokosta, Reina und Bonczak (2020[47]); Jeddi Yeganeh, McCoy und Hankey (2019[48]); Listokin und Hattis (2005[49]); Heeren et al., (2015[50]); Mims et al. (2017[51]); Cerin, Hassel und Semenova (2014[52]); Im et al. (2017[53]); U.S. DOE (o. J.[54]; o. J.[55]); de Feijter, van Vliet und Chen (2019[56]); Bardhan et al. (2014[57]).
Maßnahmen, die auf freiwilligem Engagement beruhen, wie einige Benchmarking-Anstrengungen und Informationskampagnen, die zu Verhaltensänderungen auffordern, können ebenfalls eine Rolle spielen. In den Vereinigten Staaten kamen beispielsweise acht Studien zu dem Ergebnis, dass Benchmarking-Maßnahmen Energieeinsparungen in Höhe von 2–14 % erzeugen (Karatasou, Laskari und Santamouris, 2014[58]; Mims et al., 2017[51]). Ermöglicht wurden diese Einsparungen durch Programme, in denen Eigentümer*innen zum einen über die Höhe der Emissionen ihrer Gebäude im Vergleich zu anderen in Kenntnis gesetzt wurden und zum anderen über konkrete Maßnahmen, die sie zur Emissionsminderung ergreifen können.
Kasten 7.2. Umweltpolitik als Reaktion auf die Coronakrise und die Auswirkungen auf die Wohnsituation
Die Coronakrise hat einen weltweiten Konjunkturabschwung ausgelöst und zu einer Ausweitung der Ungleichheiten beigetragen. Um diese Herausforderungen zu bewältigen, bedarf es konzertierter Aktionen in einer Reihe von Bereichen. Als Reaktion auf die Coronakrise hat die OECD einige umweltpolitische Empfehlungen herausgegeben. Zu nennen sind hier u. a.:
bestehende Umweltstandards in den Konjunkturprogrammen aufrechterhalten
kontinuierlich umfassende Strategien zur Erreichung von Luftqualitätszielen durch eine bessere Integration von Flächennutzungsplanung sowie Verkehrs- und Umweltpolitik entwickeln und umsetzen
ökonomische Instrumente einsetzen, um die Umweltverschmutzung aus mobilen und stationären Quellen anzugehen, und die Datenerfassung und -qualität in den Monitoringnetzen verbessern
Wie aus diesen Empfehlungen eindeutig hervorgeht, dürfte die Krise die wichtigsten langfristigen Ziele der umweltpolitischen Agenda nicht grundlegend verändern. Da die Umweltpolitik im Wesentlichen darauf ausgerichtet ist, die Preise auf den Wohnimmobilienmärkten mit ihren sozialen Kosten zu vereinbaren, werden ergänzende Maßnahmen, die dafür sorgen, dass Wohnraum erschwinglich bleibt, im Gefolge der Krise von noch größerer Bedeutung sein. Hierzu zählen beispielsweise Anstrengungen, um den Anteil „sanfter“ Verkehrsträger im städtischen Verkehr über finanzielle Anreize und Infrastrukturverbesserungen zu erhöhen. Unter Annahme sonst gleicher Bedingungen dürfte dies in städtischen Räumen zu höheren Wohnimmobilienpreisen und besserer Verkehrsanbindung führen. Daher sollten gleichzeitig Anstrengungen unternommen werden, um sicherzustellen, dass auch in Gegenden mit dichterem Infrastrukturnetz erschwinglicher Wohnraum zur Verfügung steht.
Einige in anderen Bereichen ergriffene Politikreaktionen auf die Coronakrise dürften Auswirkungen auf die Umwelt haben. Maßnahmen, die Telearbeit erleichtern, haben zwei entgegengesetzte Auswirkungen auf die Umwelt. Kurzfristig ist ihr Effekt positiv, da die Gesamtzahl der Pendlerfahrten mit weitverbreiteter Telearbeit abnimmt. Mittelfristig ist dagegen ein Rebound-Effekt zu beobachten, da der Zeitfaktor durch eine geringe Gesamtfahrzeit zwischen Wohnung und Arbeitsplatz als weniger belastend wahrgenommen wird, was zur Folge hat, dass private Haushalte sich weiter entfernt von ihrem Arbeitsplatz niederlassen. In einem Szenario, in dem die Pandemie länger andauert, wird der Wert von Immobilien in Vorstädten und städtischen Einzugsgebieten durch die Förderung der Telearbeit erhöht und in zentraleren und besser erreichbaren Stadtteilen gesenkt. Vorläufige Daten lassen darauf schließen, dass die Krise im Allgemeinen einen Anstieg der Immobilienpreise und eine Verschärfung der Kreditwürdigkeitskriterien nach sich gezogen hat (Carrns, 2020[59]).
Eine anhaltende Risikoaversion könnte zudem bedeuten, dass die Wohnimmobilienmärkte nach der Krise möglicherweise auch mit einer Nachfrageverschiebung in Richtung weniger dicht besiedelte Räume rechnen müssen, wie es im Umkreis von New York City der Fall war (Hughes, 2020[60]). Das Ausmaß dieser Veränderungen wie auch die daraus resultierenden Auswirkungen auf die Grundsteuern sind derzeit noch unbekannt und müssen weiter analysiert werden. Und dennoch dürfte die Strategie, den ökologischen Fußabdruck städtischer Räume durch eine größere Bebauungsdichte zu verringern, durch die Pandemie nicht infrage gestellt werden. Die Dichte ist bei weitem nicht der entscheidende Faktor für die Übertragungsraten des Virus (Barr und Tassier, 2020[61]), wie sich an der Tatsache zeigt, dass viele Städte mit hoher Bevölkerungsdichte, wie Singapur, sowie Städte in Südkorea, Taiwan und Japan bei der Eindämmung der Virusausbreitung erfolgreicher waren als weniger dicht besiedelte Stadtgebiete.
Quelle: OECD (2020[62]); OECD (2020[63]); Kholodilin (2021[64]); Barr und Tassier (2020[61]); Hughes (2020[60]); Carrns (2020[59]).
Eine umweltbewusste Verkehrspolitik wirkt sich auf die Nachfrage und das Angebot von Wohnraum aus
Die Verkehrspolitik kann vor allem durch ihre Effekte auf Fahrzeit und Fahrkosten langfristige Auswirkungen auf die Wohnimmobilienmärkte haben, da sie die Attraktivität verschiedener Wohnstandorte beeinflusst. Sie kann auch auf lokaler Ebene Auswirkungen auf Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und Verkehrsunfälle haben. Die Verkehrspolitik beeinflusst nicht nur die Nachfrage nach Wohnraum und die Immobilienpreise in den verschiedenen Regionen, sondern auch die Investitionsentscheidungen von Wohnungsbauunternehmen und hat somit auch Auswirkungen auf das Wohnungsangebot.
Verschiedene umweltfreundliche verkehrspolitische Maßnahmen, die verkehrsbezogene Externalitäten regulieren, wirken sich auf die Stadtgestaltung und Wohnimmobilienpreise aus (OECD, 2018). Hierzu zählt eine Reihe marktbasierter Instrumente, wie Straßennutzungsgebühren, sei es in Form einer Kilometerpauschale oder einer City-Maut in zentralen Geschäftsbezirken, Gebühren für Straßenparkplätze und öffentliche Verkehrsdienste sowie Kraftstoffsteuern. Zu den Regulierungsmechanismen gehören verschiedene Formen städtischer Pkw-Zugangsbeschränkungen, wie z. B. Umweltzonen, d. h. Zonen, in denen der Zugang von Pkw je nach Emissionsprofil erfolgt. Darüber hinaus hat die Bereitstellung von Infrastrukturen für öffentliche Verkehrsmittel, Fußgänger*innen und Radfahrer*innen auch klare Auswirkungen auf die Umwelt und zugleich auch einen Einfluss auf die Nachfrage nach Wohnraum (Tabelle 7.5 und Tabelle 7.6).
Tabelle 7.5. Beispiele für umweltbezogene Verkehrspolitiken mit Auswirkungen auf den Wohnimmobilienmarkt
Die empirischen Befunde zu den Auswirkungen der Verkehrspolitik auf die Wohnimmobilienmärkte sind gut dokumentiert. Simulationen für Städte mit relativ monozentrischen Strukturen kommen beispielsweise zu dem Ergebnis, dass die üblichen Preissysteme die Immobilienpreise und Mieten in der Nähe zentraler Geschäftsbezirke deutlich erhöhen, während Immobilienpreise und -mieten in entlegeneren Gegenden im Allgemeinen sinken (Verhoef, 2005[65]; Tikoudis, Verhoef und van Ommeren, 2015[66]). Dies gilt in gewissem Umfang auch für polyzentrische Städte mit mehreren Geschäftsbezirken. Beispielsweise kann die Erhebung einer City-Maut in Form eines Kordonsystems rund um den Kern einer polyzentrischen Stadt zur Folge haben, dass sich die Wohnkosten um -4 % bis +12 % verändern (Tikoudis und Oueslati, 2020[67]). Diese Veränderungen korrelieren weitgehend mit den Wohnimmobilien- und Grundstückspreisen vor der Politikumsetzung. Dies lässt vermuten, dass in den teuersten Gegenden größere Kapitalgewinne zu erwarten sind, während in den weniger teuren Gegenden mit geringeren oder negativen Kapitalerträgen gerechnet wird. Diese Ergebnisse legen den Schluss nahe, dass die über den Wohnimmobilienmarkt zutage tretenden Verteilungseffekte von Straßennutzungsgebühren erheblich sind und bei der Politikgestaltung sorgfältig berücksichtigt werden müssen. Trotz ihrer erheblichen Auswirkungen auf die Wohnkosten führt die Erhebung von City-Mauts gesamtwirtschaftlich betrachtet jedoch zu Wohlfahrtsgewinnen. Diese können erheblich sein, wenn die Straßennutzungsgebühren dem Volumen der Externalitäten des Verkehrs entsprechen und den Wechselwirkungen mit den übrigen Teilen des Steuersystems Rechnung tragen.
Die Kraftstoffsteuern wirken sich auch auf die Wohnimmobilienpreise aus. Wie bei einer Kilometerpauschale sind die Preiseffekte der beiden Instrumente zunächst identisch, da der Kraftstoffverbrauch von Privatfahrzeugen auf kurze Sicht unverändert bleibt. Folglich treiben Kraftstoffsteuererhöhungen die Immobilienpreise in gut erreichbaren Gegenden kurzfristig generell in die Höhe, da die Steuer den Fahrpreis verteuert. Generell fördern Straßennutzungsgebühren und Kraftstoffsteuern kompakte Stadtformen (Creutzig et al., 2015[68]). Der durch eine Kraftstoffsteuer verursachte Negativanreiz lässt mit der Zeit aber nach, da immer mehr kraftstoffsparende Fahrzeuge zum Einsatz kommen.
Tabelle 7.6. Auswirkungen spezifischer umweltbezogener Verkehrspolitiken auf die Wohnimmobilienmärkte
Anmerkung: Ein Strich in einer Zelle bedeutet, dass entweder keine Evidenz vorhanden ist, diese gemischt ist oder keine signifikanten Auswirkungen offensichtlich sind. Erfasst werden Maßnahmen, für die dokumentierte Evidenz vorhanden ist. Innerhalb der einzelnen Maßnahmenkategorien ist eine bedeutende Heterogenität zu beobachten, die Ergebnisse variieren je nach Aspekt der Politikgestaltung und Kontext. Die Auswirkungen auf die Preise werden unter Annahme sonst gleicher Bedingungen untersucht, d. h. ohne jegliche Kompensationsmaßnahmen und ohne Berücksichtigung der Verbesserung der Umweltqualität. In den Umweltauswirkungen werden nur die in den betreffenden Studien berücksichtigten Effekte erfasst.
Quelle: Rouhani (2016[69]); Eliasson und Mattsson (2001[70]); Litman (2021[71]); Safirova et al. (2006[72]); OECD (2018[9]); Pelechrinis et al. (2017[73]); El-Geneidy, van Lierop und Wasfi (2016[74]); Qiu und He (2018[75]); Rodriguez (2013[76]); Knittel und Sandler (2013[77]); Yiu und Wong (2005[78]); Efthymiou und Antoniou (2013[79]); Chen et al. (2019[80]); Gallo (2018[81]); Wang et al. (2018[82]); Krizek und Johnson (2006[83]); Zahabi et al. (2016[84]); Matute et al. (2016[85]); Gan und Wang (2013[86]); Meek, Ison und Enoch (2008[87]); Mingardo (2013[88]); Haller et al. (2007[89]); Melaina et al. (2013[90]).
Sanfte Mobilität und eine gute öffentliche Verkehrsinfrastruktur haben einen positiven Effekt auf die Immobilienpreise. Aus Meinungsumfragen geht hervor, dass eine große Bereitschaft vorhanden ist, für Fußgänger- und Fahrradinfrastrukturen zu zahlen, da diese Art von Infrastruktur die Anbindung an den öffentlichen Verkehr erhöhen kann (Yang et al., 2018[91]). Empirisch wurde ermittelt, dass sich ein besserer Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln positiv auf die Wohnimmobilienpreise auswirkt, insbesondere, wenn er durch die Förderung einer ÖPNV-orientierten Entwicklung erfolgt (Bartholomew und Ewing, 2011[92]). Folglich können Investitionen in öffentliche Verkehrssysteme und sanfte Mobilität lokal zu einem Anstieg der Immobilienpreise führen.
Den Effekt der Wohnungspolitik auf die Umwelt antizipieren
Viele Maßnahmen, die die Flächennutzung und die Wohnimmobilienmärkte betreffen, haben Auswirkungen auf die Umwelt. Da diese Effekte erheblich sein können, müssen sie in den Reformpaketen für den Wohnungsbau berücksichtigt werden (Tabelle 7.7 und Tabelle 7.8).
Tabelle 7.7. Beispiele für wohnungspolitische Maßnahmen mit Auswirkungen auf die Umwelt
Quelle: Nach Wu und Oueslati (2016[12]) sowie Silva und Acheampong (2015[11]).
Tabelle 7.8. Auswirkungen spezifischer wohnungsbezogener Flächennutzungspolitiken auf die Umwelt
Anmerkung: Ein Strich in einer Zelle bedeutet, dass entweder keine Evidenz vorhanden ist, diese gemischt ist oder keine signifikanten Auswirkungen offensichtlich sind. Erfasst werden Maßnahmen aus Tabelle 7.1, für die dokumentierte Evidenz vorhanden ist. Innerhalb der einzelnen Maßnahmenkategorien ist eine bedeutende Heterogenität zu beobachten, die Ergebnisse variieren je nach Aspekt der Politikgestaltung und Kontext. Die Auswirkungen auf die Preise sind unter Annahme sonst gleicher Bedingungen, d. h. ohne den Effekt etwaiger kompensatorischer Maßnahmen angegeben. In den Umweltauswirkungen werden nur die in den betreffenden Studien berücksichtigten Effekte erfasst.
Quelle: Ball et al. (2014[15]); Staley, Edgens und Mildner (1999[16]); Mathur (2014[17]); Bengston (2006[18]); Quigley et al. (2005[19]); Jepson et al., (2014[20]); Baker, Sipe und Gleeson (2006[21]); Carroll et al. (2009[22]); Otto (2010[23]); Been et al (2014[24]); Whitaker und Fitzpatrick (2016[25]); Kelly (2015[26]); OECD EPA (2018[9]); Sullivan (2009[30]); Haninger, Ma und Timmins (2003[31]); Gilderbloom et al. (2005[32]); Krizek (2003[31]); Been (2005[32]); Byrne und Zyla (2016[33]); Brandt (2014[34]); Morris (2000[35]); Banzhaf und Lavery (2010[93]); Dzigbede und Pathak (2019[36]), Allen (2018[37]).
Grundsteuern können zu einer Zersiedelung der Städte führen, die negative Auswirkungen auf die Umwelt hat, gleichzeitig aber auch dazu genutzt werden, die Umweltauswirkungen von Bebauungen zu reduzieren
Wertbasierte Grundsteuern (die nach dem Marktwert erhoben werden) haben zwei wichtige umweltbezogene Funktionen (Kapitel 8). Erstens erhöhen sie die Wohnkosten insgesamt und können daher die Nachfrage nach Wohnfläche reduzieren. So gesehen könnten wertbasierte Steuern je nach länderspezifischem Kontext und den gegebenen Umständen eine geschlossene Bauweise fördern. Eine geschlossenere Bauweise führt zu Dichtevorteilen und Ressourceneinsparungen, indem sie die Entfernungen verkürzt und verkehrsbedingte Externalitäten reduziert. Zweitens ist die durch wertbasierte Steuern je Flächeneinheit entstehende Belastung bei Wohnungen in Gegenden mit höheren Grundstückspreisen größer. Daher könnten sie langfristig einen Zentrifugaleffekt auf die Siedlungsbaumuster haben und die Siedlungstätigkeit in periphere Bereiche lenken. Der dadurch entstehende Umwelteffekt kann nur als positiv bezeichnet werden, wenn diese Umlenkung den Pkw-Einsatz nicht erhöht und die Verkehrsüberlastung nicht verschärft. Dies könnte in polyzentrischen städtischen Umgebungen der Fall sein, in denen abgelegene Gebiete mit relativ niedrigen Immobilienpreisen Beschäftigungsalternativen zum zentralen Geschäftsbezirk bieten.
Grundsteuern können auch erhoben werden, um die Umweltauswirkungen der Bautätigkeit zu reduzieren. „Grüne“ Grundsteuern zielen darauf, die gesamten aus der Bautätigkeit resultierenden Externalitäten zu erfassen. Ermäßigte Grundsteuersätze können Eigentümer*innen dazu bewegen, Umweltgüter zu schützen (Brandt, 2014[34]). Bei Grundsteuern mit unterschiedlichen Steuersätzen wird der Wert des Grundstücks höher besteuert als der Wert der Gebäude und sonstige wertsteigernde Maßnahmen (OECD, 2021[94]). Da diese unterschiedliche Besteuerung die Bebauung von nicht erschlossenem Bauland fördert, senkt sie den Baudruck am Stadtrand (Banzhaf und Lavery, 2010[93]) und bietet weitere Anreize zur Sanierung städtischer Brachflächen. Grundsteuern bieten Anreize, Wohnungen dort zu bauen, wo sie am dringendsten benötigt werden, sofern die Flächennutzungsregeln mit derartigen Bauvorhaben in Einklang stehen (Kapitel 8). Sie könnten aber auch in Gegenden zu Bautätigkeiten führen, die in ökologischer Hinsicht sehr wertvoll sind, wie z. B. in der Nähe ökologisch empfindlicher Gebiete. Aus diesem Grund können sie in Verbindung mit anderen Regulierungs- oder marktbasierten Instrumenten eingesetzt werden, um die Erschließung ökologisch empfindlicher Gebiete zu verhindern (OECD, 2018[9]). Standortfördernde Hypotheken sind eine weitere Kategorie von Instrumenten, die deutliche Auswirkungen auf die Umwelt haben. Sie haben einen direkten Einfluss auf Umweltexternalitäten in unterschiedlichen Lebensräumen, da sie Immobilienkäufe in Gegenden fördern können, in denen die Bevölkerungsdichte unter dem sozial optimalen Niveau liegt. Standortbasierte Hypotheken sind theoretisch sehr attraktiv, ihre Wirksamkeit konnte aber aufgrund von Mängeln bei der Umsetzung und Gestaltung bisher nicht unter Beweis gestellt werden (Chatman und Voorhoeve, 2010[95]; Kaza et al., 2016[96]).
Andere Maßnahmen, die die Wohnimmobilienmärkte beeinflussen, können auch Auswirkungen auf die Umwelt haben. Politikmaßnahmen, die darauf abzielen, Wohneigentum zu fördern und strukturschwache ländliche Räume zu beleben (wie die französische Initiative „Ein Haus für 1 000 Euro“) können die Wohnimmobilienpreise senken, zugleich aber auch zu einer verstreuten Bebauung und Zersiedelung beitragen. Zusätzlich zu den in Kapitel 3 und 4 erörterten Effizienzerwägungen können hypothekenrechtliche Bestimmungen ebenfalls Umweltauswirkungen haben. So spielte beispielsweise die allmähliche Lockerung der Bestimmungen für Hypothekenkredite mit geringer Bonität (Subprime-Hypotheken) während der Weltfinanzkrise eine wesentliche Rolle. Sie wirkte sich auch auf die räumliche Verteilung der mit Subprime-Krediten erworbenen Wohnimmobilien aus, die in der Regel in einkommensschwachen und überwiegend von Minderheiten bewohnten Vierteln angesiedelt waren (Rosenblatt und Sacco, 2018[97]; Gerardi und Willen, 2008[98]). Inwieweit der Subprime-Boom zur Zersiedelung der Städte beigetragen hat, ist empirisch noch nicht untersucht worden.
Eine Koordinierung zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen ist notwendig, um die Ziele Bezahlbarkeit von Wohnraum und Umwelterhaltung miteinander in Einklang zu bringen
Wohnungs- und Umweltmaßnahmen werden häufig von verschiedenen staatlichen Ebenen und Gemeinden verwaltet und müssen daher angemessen koordiniert werden, damit die beabsichtigten Ziele erreicht werden. Ohne Koordinierung bestehen in einzelnen Gemeinden Anreize, Steuern und Abgaben über dem sozial optimalen Niveau hinaus zu erheben, insbesondere wenn sie die erzielten Einnahmen für die Ortsansässigen nutzen können (Phillips, 2020[99]). Beispielsweise können rechtliche Unterschiede bei den Zuständigkeiten von Gemeinden für die Bebauungspläne Anreize für ungeplante städtische Ausdehnungen bei gleichzeitigem Überspringen von Freiflächen (leapfrog development) und zersiedelte Bebauung schaffen. Analog dazu können Unterschiede bei den Grundsteuern zwischen Gemeinden umweltschädlich sein und negative Verteilungseffekte zur Folge haben (Banzhaf und Walsh, 2008[100]).
Die Umweltpolitik wirkt sich auch auf andere Bereiche aus
Umweltpolitische Maßnahmen haben häufig unterschiedliche Auswirkungen auf die Umwelt und die Wohnimmobilienmärkte. Viele Umweltmaßnahmen verbessern zwar die Umweltqualität in den betroffenen Gegenden, können im Wohngebäudesektor aber zu Zielkonflikten führen, insbesondere im Hinblick auf die Bezahlbarkeit von Wohnraum. Auch das Gegenteil kann der Fall sein, da viele Instrumente, die ineffizient erscheinen, sehr viele positive Nebeneffekte haben. So können sich zielgerichtete Politikmaßnahmen immer positiv und negativ auswirken, je nachdem, wie streng die entsprechenden Politikinstrumente sind.
Kosten-Nutzen-Analyse durchführen
Eine verlässliche Evaluierung alternativer Politikinstrumente erfordert eine Berechnung der Wohlfahrtseffekte, die ihre verschiedenen Kosten und Nutzen in den einzelnen Sektoren beziffert. Ein Kosten-Nutzen-Ansatz kann politischen Entscheidungsträger*innen helfen, ein Ranking konkurrierender Politikmaßnahmen vorzunehmen, die vorrangig dieselben Ziele verfolgen, aber anders vorgehen und andere Auswirkungen haben können. Da solche Analysen großenteils kontextspezifisch und ressourcenintensiv sind, gehen sie über den Rahmen dieses Kapitels hinaus.
Die Strenge der Flächennutzungsvorschriften überprüfen
Trotz der Unterschiede bei den Politikmaßnahmen und ihren Auswirkungen lassen sich aus den gesammelten Daten zahlreiche Erkenntnisse gewinnen. Die erste Erkenntnis lautet, dass die Umweltauswirkungen zahlreicher umweltmotivierter Flächennutzungspläne nicht eindeutig sind. Dies ist z. T. darauf zurückzuführen, dass sie unterschiedlich streng sind und im Hinblick auf Bebauung, Energieverbrauch und Verkehrstätigkeit unterschiedliche Sekundäreffekte verursachen. Desgleichen können einige wohnungsbaupolitische Maßnahmen negative Auswirkungen auf die Bezahlbarkeit haben, wenn sie die Wohnkosten erhöhen, ohne erheblichen zusätzlichen gesellschaftlichen Nutzen zu erbringen. In vielen Fällen sollten die zuständigen Stellen daher die Strenge einiger wohnungspolitischer Maßnahmen vor dem Hintergrund der möglichen negativen Sekundäreffekte überprüfen.
In Infrastrukturen für den öffentlichen Verkehr und sanfte Mobilität investieren
Im Gegensatz zu regulatorischen Eingriffen in die Flächennutzung erhöhen Investitionen in Infrastrukturen für den öffentlichen Verkehr und sanfte Mobilität den gesellschaftlichen Wert von Grundstücken und Wohnraum, statt lediglich die Wohnkosten anzuheben. Solche Maßnahmen können Wohnimmobilien zwar auch verteuern, die dadurch verursachten höheren Immobilienpreise spiegeln jedoch lokale Vorteile (z. B. bessere Erreichbarkeit) und die Internalisierung bestimmter lokaler Externalitäten wider. Solange die Investitionskosten angemessen sind und die Bereitschaft, für die mit ihnen einhergehenden Vorteile zu zahlen, groß ist, dürfte der gesellschaftliche Nutzen von Investitionen in Infrastrukturen für den öffentlichen Verkehr und sanfte Mobilität positiv sein.
Bei harten Zielkonflikten sollten maßgeschneiderte Ausgleichsmechanismen geprüft werden
Zahlreiche umweltbezogene, marktbasierte Mechanismen, mit denen versucht wird, Externalitäten der Stadtentwicklung zu korrigieren, können die Wohnimmobilienpreise beeinflussen. Werden diese Externalitäten über solche Mechanismen in die Marktpreise integriert, sind die daraus resultierenden Anpassungen der Immobilienpreise mit einer Verbesserung der Erreichbarkeit oder Umweltqualität verbunden. Die Politikverantwortlichen sollten diese Strategie einer politikinduzierten Reduzierung des Wohnungsangebots gegenüberstellen, die ähnlich negative Auswirkungen auf die Wohnkosten haben kann, ohne den gesellschaftlichen Nutzen des bestehenden Wohnungsbestands zwangsläufig zu erhöhen. Die Entwicklung der Wohnimmobilienpreise sollte deshalb nicht das Hauptkriterium von Politikreformen sein, deren Ziel es ist, die erheblichen gesellschaftlichen Kosten einiger Arten von Externalitäten zu mindern. Von dieser Regel gibt es bestimmte Ausnahmen. Die wichtigste ist der Fall, in dem Umweltsteuern Anpassungen der Wohnimmobilienpreise mit großen Verteilungseffekten nach sich ziehen. In diesem Fall können maßgeschneiderte Ausgleichsmechanismen gesellschaftliche Ziele wie Armutsbekämpfung, inklusives Wachstum und Verringerung der Ungleichheiten fördern.
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Anmerkungen
← 1. Karagulian et al. (2017[219]) kommen zu dem Ergebnis, dass der Wohngebäudesektor (Beheizung/Kühlung von Gebäuden und Ausrüstung/Gebäudebeleuchtung und Abfallbehandlung) weltweit 37 % der PM2,5-Emissionen ausmacht.
← 2. Der Bonus gilt für Ausgaben, die vom 1. Juli 2020 bis 30. Juni 2022 getätigt wurden (vgl. https://www.efficienzaenergetica.enea.it/detrazioni-fiscali/superbonus.html und www.sparkasse.it/de/prodotti/kredite-und-darlehen/superbonus/ in deutscher Sprache).