Este estudio revisa las políticas y prácticas de compras públicas del ISSSTESON, institución que proporciona servicios pensionarios y de salud a los empleados del Gobierno del Estado de Sonora, México. También hace un análisis comparado de dichas prácticas a la luz de la Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Contratación Pública 2015 para ayudar al Instituto a mejorar sus operaciones de compra e incrementar su eficiencia en una situación financiera difícil. Finalmente, el estudio examina la estructura de ingresos del Instituto y sugiere reformas al esquema pensionario, el cual es magnánimo en comparación con la experiencia nacional e internacional.
Reforma a la Contratación Pública del ISSSTESON para la Sostenibilidad
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
Abstract
Executive Summary
El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Sonora (ISSSTESON), el cual proporciona servicios médicos y de seguridad social a los trabajadores del gobierno estatal, atraviesa por una difícil situación financiera. En 2017 tuvo un déficit de MXN 2 737 millones y sus necesidades presupuestales aumentan a tasas de casi el doble que el crecimiento de sus ingresos. Este estudio apoya la adopción de reformas a la contratación pública para maximizar la eficiencia y salvaguardar la sostenibilidad a largo plazo del Instituto, al mismo tiempo que se aseguran servicios de calidad para los 180 000 afiliados al ISSSTESON.
Hallazgos principales
Uno de los mayores retos a los que se enfrenta el ISSSTESON es la eficiencia de sus operaciones. Hasta hace poco, la función de compras del ISSSTESON estaba integrada en la Subdirección de Servicios Administrativos, que incluía tanto al Departamento de Licitaciones como al Departamento de Adquisiciones. En marzo de 2019 se fusionaron el Departamento de Licitaciones, encargado de la gestión de las licitaciones públicas, incluidas las licitaciones por invitación restringida, y el Departamento de Adquisiciones, encargado de las adjudicaciones directas. Sin embargo, cada hospital del ISSSTESON sigue teniendo sus propias responsabilidades de contratación descentralizada. Esta dispersión ha creado una serie de problemas relacionados con la coordinación, la coherencia y el intercambio de información que el ISSSTESON busca atender mediante la consolidación del proceso de contratación pública en su propia oficina central.
El ISSSTESON publica información sobre contrataciones en varias plataformas electrónicas. Aunque la introducción de la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT) ha ayudado mucho al Instituto a cumplir con la divulgación de los diferentes elementos de información requeridos, algunos de ellos siguen siendo difíciles de encontrar, en particular los relativos a mecanismos de supervisión y finiquitos, y a menudo los documentos se cargan en formatos que no son legibles por máquina. El ISSSTESON no dispone de una plataforma única de contratación electrónica. La administración central del Instituto y sus unidades descentralizadas en los hospitales utilizan la versión estatal de CompraNet para las licitaciones públicas y las invitaciones restringidas, y el Sistema Electrónico de Compras (SIEC) para las adjudicaciones directas.
Al mismo tiempo, el ISSSTESON ha trabajado para mejorar sus estándares de integridad y recientemente adoptó varias medidas en este sentido para reforzar su compromiso. En diciembre de 2017 aprobó su Programa de Integridad y en junio de 2018 estableció un Comité de Integridad, Prácticas Éticas y Buen Gobierno. Como parte del Programa de Integridad, en agosto de 2017 el Instituto publicó su Código de Ética y Conducta y Reglas de Integridad.
Aproximadamente 30 empleados del ISSSTESON trabajan exclusivamente en asuntos relacionados con la contratación pública. Sin embargo, el ISSSTESON no ha establecido requisitos específicos que deban cumplir los funcionarios de contratación pública en términos de habilidades, competencias o perfiles de puestos y no hay requisitos específicos de entrada que estos deban cumplir antes de ser contratados.
En cuanto a la estructura financiera del instituto, a pesar de reformas recientes, el sistema de pensiones de Sonora es generoso en términos de edad de jubilación, años de contribución y monto de las pensiones, en comparación con prácticas nacionales e internacionales. El sistema se encuentra bajo presión por varias razones, entre ellas: i) retrasos en el pago de las contribuciones de la Secretaría de Hacienda del estado de Sonora y otras instituciones afiliadas; ii) aumento de la demanda de los servicios del Instituto –se espera que para el año 2057 el número de pensionados se haya incrementado en 100%; iii) generosas condiciones de jubilación; y iv) la pérdida de los 129 juicios de nivelación que demandan un reajuste de las pensiones para obtener mayores beneficios. En este contexto, los retos políticos para la reforma de la Ley 38, que regula al ISSSTESON, son claramente significativos.
Recomendaciones principales
Las deficiencias financieras actuales del ISSSTESON dificultan sus esfuerzos por desarrollar e implementar prácticas eficientes de contratación pública. De hecho, una de las consecuencias de la falta de liquidez es el retraso en el pago a proveedores. Esto crea oportunidades para un comportamiento irregular, pero también afecta al interés potencial de las empresas por participar en los procedimientos de licitación del ISSSTESON y, por tanto, a la capacidad del Instituto para acceder a bienes y servicios de calidad a precios competitivos. La eficacia de las siguientes recomendaciones para mejorar la sostenibilidad a largo plazo del Instituto y aumentar al máximo la eficiencia derivada de su función de contratación depende de la medida en que se alivien las actuales limitaciones presupuestales.
El ISSSTESON podría integrar o coordinar más sus diferentes unidades de contratación, establecer mejores canales de comunicación, optimizar la calidad de la información y permitir compras agregadas.
El ISSSTESON podría maximizar el uso de procedimientos por licitación pública y limitar las excepciones como medio para aumentar la eficiencia, impulsar la competencia, reducir los riesgos de corrupción y obtener mayor valor por el dinero.
El ISSSTESON podría obtener una mejor relación calidad-precio publicando directrices para la redacción de los documentos de licitación que definen las especificaciones técnicas para los criterios de adjudicación. El Instituto se podría centrar en el uso de requisitos funcionales (genéricos) y en la aplicación de criterios de adjudicación que recompensen la reducción de los costos totales del ciclo de vida de los productos.
La expansión e interconexión de las plataformas electrónicas de contratación del ISSSTESON aumentaría la transparencia y la eficiencia de sus operaciones de contratación.
Junto con el desarrollo de un sistema consolidado de contratación electrónica, el ISSSTESON debería trabajar en la integración de este sistema con otros (por ejemplo, con los sistemas de presupuesto o de almacenes) y en el intercambio de información entre bases de datos.
El ISSSTESON debería poner en marcha un esfuerzo para recoger y sistematizar datos sobre el desempeño de la contratación pública con el fin de mejorar el proceso de toma de decisiones y hacer realidad el potencial de mayor eficiencia.
El ISSSTESON debería establecer explícitamente en sus normas y códigos de integridad, disposiciones y guías específicas para los funcionarios encargados de la contratación pública, incluyendo en aquellos códigos elaborados por hospitales y clínicas.
El ISSSTESON debería considerar el desarrollo de un marco de competencias para sus funcionarios de contratación, que abarque la mayoría de los aspectos del ciclo de la contratación pública.
Reformar la Ley 38 para aumentar la edad efectiva de jubilación y los años de contribución requeridos para alinearlos mejor con las prácticas nacionales e internacionales. Idealmente, el ISSSTESON debería volver a su actividad principal: proporcionar pensiones y servicios médicos. Adicionalmente, la Secretaría de Hacienda de Sonora debe cumplir con los pagos establecidos en el acuerdo para liquidar la deuda pendiente. La liquidación de esta deuda y el evitar futuros retrasos en los pagos son esenciales para proporcionar al Instituto la liquidez y la certidumbre necesarias para financiar sus operaciones, incluidas las contrataciones públicas.
