Impulsando el desempeño del Regulador de los servicios de agua y saneamiento de Perú

1. Evaluación y recomendaciones

Abstract

En este capítulo se resumen las principales conclusiones y recomendaciones del estudio del Marco de Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (PAFER, por sus siglas en inglés) del regulador de los servicios de agua y saneamiento de Perú, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass). Las recomendaciones, cuyo propósito es reforzar el desempeño organizacional y la estructura de gobernanza del regulador, se dividen en medidas a corto, mediano y largo plazos.

Introducción

La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass) es el regulador económico de Perú para los servicios de saneamiento que incluyen el agua potable, el tratamiento de las aguas residuales y la eliminación sanitaria de las excretas. Creado en 1992, es uno de los cuatro reguladores económicos del sector en Perú.

La Sunass, un regulador ambicioso y técnicamente sólido, requiere gestionar los riesgos y las expectativas sobre lo que puede lograrse en un contexto nacional y sectorial difícil. Las políticas y los planes del Gobierno han establecido objetivos de gran exigencia en materia de saneamiento. En 2016, una nueva ley marco para el sector amplió el ámbito de las competencias del regulador para incluir la regulación y la fiscalización de los prestadores de servicio en ciudades pequeñas y zonas rurales, así como incorporar diversas funciones adicionales. En fecha más reciente, la pandemia de COVID-19 provocó más trastornos. Como regulador independiente y experto técnico del sector, la Sunass está capacitada para evaluar y comunicar qué objetivos políticos pueden alcanzarse en el corto, mediano y largo plazos, y cómo hacerlo.

De cara al futuro, el regulador deberá proporcionar un conjunto de herramientas adecuadas que fomenten el cambio de comportamiento de los operadores y los usuarios para abordar el rendimiento del sector. A partir de sus conocimientos expertos, puede, por ejemplo, aumentar el uso de herramientas e intervenciones basadas en el comportamiento, utilizar más enfoques basados en el riesgo, así como considerar la actualización del diseño del modelo tarifario. Estas iniciativas podrían mejorar los incentivos para el desempeño del sector y elevar el impacto de la Sunass.

Al asumir sus nuevas responsabilidades, la Sunass puso en marcha una importante transformación institucional que ahora debe consolidarse. En concordancia con su nuevo mandato, el regulador estableció 24 oficinas regionales. Con esta medida, calificada como positiva, podrá elevar su eficacia, ya que esto le permitirá acercarse a los operadores y consumidores de todo el territorio. De cara al futuro, este nuevo modelo organizacional requiere que el regulador consolide su cultura institucional y garantice la congruencia de sus planteamientos. Para ello, habrá de seguir reforzando la capacidad de las oficinas descentralizadas y garantizar una comunicación fluida y el intercambio de conocimientos entre los equipos de las oficinas centrales y las regiones.

En última instancia, la urgente tarea de aumentar el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento requiere que los actores trabajen en forma congruente y coordinada. Un gran número de autoridades públicas intervienen en el sector del agua y saneamiento a nivel nacional y subnacional. Por ejemplo, se señala que incrementar el intercambio y la accesibilidad de los datos es un requerimiento específico para asegurar una acción pública más eficaz para el sector. La Sunass es un actor institucional fuerte en él por su capacidad técnica que tiene la posibilidad de catalizar el cambio y hacer aportaciones útiles al proceso de formulación de políticas; sin embargo, es preciso tener mayor claridad de funciones para aprovechar este potencial.

Función y objetivos

Mandato

Una reciente reforma legislativa transformó radicalmente la función de la Sunass, que pasó de prestar servicio únicamente a las principales zonas urbanas a cubrir todo el territorio nacional. Durante los primeros 25 años después de su fundación en 1992, la Sunass reguló a las 50 Empresas Prestadoras del Servicio de Saneamiento (EPS) de Perú que operaban en las zonas urbanas más grandes del país. En 2016, la Ley Marco de la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento (denominada en adelante Ley Marco 1280) amplió el ámbito de competencia del regulador e incluyó, además del trabajo continuo con las 50 EPS, la supervisión de 450 operadores en ciudades pequeñas y de más de 25 000 prestadores de servicios en zonas rurales, con el fin de garantizar la calidad y la sostenibilidad financiera del servicio. Por otra parte, asignó al regulador diversas funciones adicionales. La Ley Marco 1280 define como objetivo de alto nivel de la Sunass el “garantizar a los usuarios la prestación de servicios de saneamiento, en las zonas urbanas y rurales, en condiciones de calidad, con el fin de contribuir a la salud de la población y a la preservación del medio ambiente”. Para lograr dichos objetivos, el regulador fija las tarifas, emite la regulación y fiscaliza la prestación de servicios de saneamiento por parte de los proveedores; de tal forma, se le reconoce como un experto técnico e independiente en el sector.

La ampliación del ámbito de competencia del regulador para atender a ciudades pequeñas y zonas rurales es una tarea de enormes proporciones que requerirá que la Sunass gestione minuciosamente las expectativas de lo que puede lograrse en el corto, mediano y largo plazos. Tras la reforma de 2016, la Sunass se ocupa de supervisar a una mezcla heterogénea de miles de prestadores de servicios con diferentes capacidades, cobertura, tipos de conexiones de red y contextos locales. Es importante mencionar que esto distingue al organismo de la mayoría de los reguladores del servicio de agua a nivel mundial (OECD, 2021[1]). Muchos operadores, incluso algunos de los históricamente regulados por la Sunass, no cumplen con los estándares básicos de sostenibilidad financiera y, en términos generales, el desempeño del sector es deficiente. Según datos disponibles sobre el Objetivo de Desarrollo Sostenible 6, los resultados son alarmantes: (UN-Water, 2020[2]), en Perú, el acceso a la prestación de servicios al menos básicos es del 93% en el caso del agua potable y del 79% en el saneamiento; el acceso a servicios gestionados de forma segura es inferior: 51% en agua potable y 53% en saneamiento. Estas cifras también ocultan una clara brecha entre las zonas rurales y las urbanas. La existencia de un gran sector informal —incluidos muchos prestadores de servicios sin registro ni licencia— limita el alcance de la regulación, lo cual se agrava al sumarse los intentos de interferencia política en la fijación de tarifas a nivel local (Felgendreher and Lehmann, 2015[3]). Las nuevas responsabilidades absorbieron gran parte de la atención del regulador, que trabaja arduamente para aplicarlas antes de 2022, el plazo fijado en la legislación.

Los trastornos causados por la pandemia de COVID-19 complicaron aún más la tarea. Las restricciones a los desplazamientos dificultaron la participación de nuevas partes interesadas en todas las zonas rurales del país. A manera de respuesta, el regulador cambió muchas actividades para realizarlas en línea (por ejemplo, impartir sesiones virtuales de formación a los prestadores rurales, celebrar videoconferencias para los consumidores), pero dichas herramientas no son accesibles para todos, en especial para los consumidores vulnerables de zonas alejadas y rurales. En general, los recursos se priorizaron para responder a la emergencia sanitaria en detrimento de algunas actividades planificadas. La pandemia también debilitó aún más al sector. A las EPS se les permitió utilizar sus fondos de reserva para responder a la emergencia sanitaria (por ejemplo, para brindar soluciones fuera de la red que garanticen el acceso a agua para lavarse las manos). Al agotarse los fondos, pasan a primer plano los aspectos de sostenibilidad financiera y resiliencia a cualquier choque futuro.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Evaluar e interactuar con las partes interesadas. Con respecto a los riesgos relacionados con el cumplimiento de las nuevas responsabilidades y gestionar las expectativas a medida que se acerca la fecha límite de 2022 para implementarlas, en el contexto de limitación de recursos y la pandemia de COVID-19. Como regulador independiente y experto técnico en el sector, la Sunass está bien posicionada para evaluar hasta qué grado son alcanzables los objetivos de política en el corto, mediano y largo plazos. La Sunass podría:

  • Supervisar el desempeño, en particular, en lo correspondiente a la aplicación de las nuevas responsabilidades y funciones. El regulador tiene que evaluar qué funciona bien y qué no está generando los resultados deseados en lo que respecta a cambiar el comportamiento de los operadores o los consumidores, así como los resultados más generalizados del sector, como el acceso al servicio, la calidad del agua y la sostenibilidad financiera.

  • Dejar clara la posible compensación entre la expansión de la red y la mejora de la calidad del servicio en un entorno de escasez de recursos de inversión, y comunicar con claridad la estrategia del regulador para gestionar tal compensación.

  • Comunicar con precisión a las principales partes interesadas y al público en general cuáles son los riesgos que se corren; desarrollar escenarios que indiquen qué objetivos pueden alcanzarse en el corto, mediano y largo plazos, e interactuar con los actores en dichos escenarios con miras a acordar metas y objetivos conjuntos para el sector.

• Actualizar la identidad, la visión y la misión de la Sunass, con miras a mantener un sentido de propósito común para el personal a nivel interno y comunicar un mensaje claro a las partes interesadas externas que refleje las nuevas responsabilidades y funciones que el organismo ha asumido en los últimos años y la transformación institucional que tuvo lugar.

En el mediano plazo:

• Equiparar la reforma de la función y el ámbito de actuación de la Sunass con la consolidación del impulso de transformación institucional, utilizando como guía la nueva identidad y la declaración de visión.

  • Mantener bajo revisión la capacidad, las competencias y las facultades de la Sunass, las cuales ya evolucionaron como consecuencia de la ampliación del alcance y las funciones del regulador. La Sunass deberá revisarlas constantemente a la vista de su desempeño en el cumplimiento de sus nuevas responsabilidades.

Funciones y facultades

Las funciones, facultades y herramientas del regulador no siempre coinciden con las necesidades y características del sector, por ejemplo la resistencia a pagar las tarifas. La Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos (Ley 27332 o LMOR) otorga a la Sunass, al igual que sucede con todos los reguladores peruanos del sector, las funciones de fiscalización, fijación de tarifas, emisión de regulaciones, fiscalización de la actividad de los sujetos regulados, sanción a los operadores y solución de controversias y reclamos. Sin embargo, el desempeño general del sector es deficiente y el regulador dispone de pocas herramientas capaces de estimular su optimización. Debido a su bajo desempeño, 19 de las 50 EPS forman parte del “Régimen de Apoyo Transitorio”, en el que el Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS) asume el control de la gestión de la prestadora de servicios. En términos más generales, se aprecia una importante resistencia a pagar por los servicios de agua y, por tanto, a poner en práctica las resoluciones en materia tarifaria. En consecuencia, las tarifas no se fijan a un nivel suficiente para contribuir a la inversión en la mejora y ampliación de la infraestructura. Dada la enorme inversión requerida para lograr los objetivos nacionales de acceso al agua y al saneamiento, la función de fijación de tarifas de la Sunass es fundamental para el éxito en su desempeño.

Atribución de nuevas funciones demuestra la reputación de la Sunass como agencia con solidez técnica, pero el regulador tendrá que asegurarse de asignar los recursos con miras a lograr los objetivos prioritarios del sector. Las recientes reformas asignan a la Sunass diversas tareas nuevas que trascienden las funciones básicas de regulación compartidas por todos los reguladores peruanos del sector. Las nuevas responsabilidades incluyen definir el área geográfica que los servicios públicos deben cubrir y promover los Mecanismos de Retribución por Servicios Ecosistémicos (MERESE), entre otras. La Sunass ha invertido mucha energía y recursos para hacerse cargo de sus nuevas funciones y otras instituciones públicas la han reconocido como “aliado estratégico” por su trabajo. Sin embargo, entre las numerosas funciones de la Sunass también será importante seguir estimulando el desempeño de las 50 EPS que sirven a las zonas urbanas más grandes del país. En este ámbito aún se enfrenta a un número considerable de retos: habilitar y estimular a las EPS para que mejoren sus resultados financieros y aborden los problemas de calidad en la prestación del servicio, como las bajas de la presión del agua, la contaminación y la falta de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento. Estas medidas redundarían en mejores resultados generales para los consumidores.

La transición a un nuevo modelo de fijación de tarifas requiere un proceso de transición gradual basado en expectativas realistas. En la actualidad, los aumentos de las tarifas se relacionan con la consecución de los objetivos regulatorios. La Sunass está implementando un enfoque de empresa modelo “adaptada” para la fijación de tarifas, de conformidad con lo estipulado en la Ley Marco 1280. En esta transición, debe procurarse evitar cambios drásticos mientras se pasa de un enfoque basado en los costos al nuevo enfoque. Durante esta transición, las necesidades de tener ingresos deberán armonizar con las mejoras realistas de las operaciones, y los cobros deberán generar flujos de efectivo que permitan a los operadores alcanzar los objetivos regulatorios en términos de conexiones y calidad del servicio (mejorar la presión del agua y reducir fugas y pérdidas comerciales).

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Revisar la forma de ejecutar las funciones de la Sunass para priorizar las actividades esenciales. Por ejemplo, la Sunass podría considerar delimitar su papel en el régimen MERESE a lo estrictamente necesario en el proceso (por ejemplo, el componente de cálculo de tarifas). Asimismo, explorar la posibilidad de identificar otras instituciones mejor posicionadas para apoyar a las EPS en la inversión de los fondos del MERESE en las cuencas fluviales aguas arriba.

• Asegurarse de contar con un “conjunto de instrumentos” adecuado, tomar en cuenta los retos y las particularidades del sector, y centrarse en el resultado del cambio de comportamiento (Recuadro 1.1).

  • Proseguir con la buena práctica de condicionar los aumentos de tarifas al logro de objetivos regulatorios (como calidad del servicio y cumplimiento del programa de inversiones). Comunicar si se alcanzaron dichos objetivos y cómo esto afecta la tarifa.

  • Ser realista al diseñar el enfoque de empresa modelo adaptada para la fijación de tarifas. Favorecer uno que proporcione diversos puntos de referencia de los costos que sean fáciles de entender, intuitivos y basados en empresas comparables, en vez de un análisis primordialmente técnico que requiera información detallada sobre los costos de operación eficiente de cada EPS.

  • Adoptar un enfoque basado en riesgos y conductualmente fundamentado para poner en práctica la labor de fiscalización y sanción (véase la sección sobre Sanción y fiscalización regulatorias).

  • Reconocer, retribuir y compartir las buenas prácticas de las diferentes partes interesadas, por ejemplo, mediante un concurso para premiar a las Áreas Técnicas Municipales (ATM) y los prestadores de servicios con mejores resultados.

  • Dar a los usuarios la información que requieren para exigir a sus empresas de servicios de agua que rindan cuentas de su desempeño. Las tendencias claras y fácilmente comprensibles de los indicadores clave de desempeño pueden mostrar a los consumidores si el servicio está mejorando o deteriorándose. Esto podría influir mucho en su disposición a pagar tarifas más altas.

  • Aplicar estrategias de comunicación focalizadas para llegar a diferentes grupos de partes interesadas importantes:

    • Asignar suficiente presupuesto para diseñar campañas de divulgación dirigidas a los consumidores (Recuadro 1.2).

    • Iniciar un contacto más regular con el Congreso y facilitar el debate en torno al informe anual.

    • Convertir a los medios de comunicación en aliados para comunicar la función desempeñada por el regulador y su opinión sobre las actividades del sector. Al trabajar para que los medios comprendan la función de la Sunass y las iniciativas en curso, a la Sunass se le facilitaría compartir sus resoluciones sobre lo que sucede en el sector y aumentaría la cobertura de los medios de comunicación más allá de centrarse en los problemas que surjan.

En el mediano plazo:

• Garantizar que se dediquen recursos suficientes para mejorar el desempeño de las 50 EPS. Si bien se han asignado nuevas responsabilidades a la Sunass, esta deberá seguir dedicando una parte adecuada de sus recursos a la regulación económica en curso de las empresas de servicios públicos que sirven a las zonas urbanas más grandes del país. Al hacerlo, es conveniente que la Sunass se asegure de aplicar el nuevo modelo tarifario de forma gradual, a partir de las expectativas realistas acerca de la capacidad de las EPS para mejorar las operaciones y la calidad (Recuadro 1.3).

• Reconocer y destacar el impacto a largo plazo de la mejora de los servicios de alcantarillado y aguas residuales en la calidad del agua, el medio ambiente y la salud pública. Es recomendable desarrollar una estrategia realista en el mediano plazo para invertir en plantas de tratamiento y mantener su eficiencia operativa. Esta labor no debería quedar a cargo de la Sunass solamente, sino involucrar a los demás actores que intervendrían en el financiamiento de estos servicios y la vigilancia de la calidad de los recursos hídricos.

Recuadro 1.1. Transformación institucional para cumplir con un marco regulatorio modificado en el sector del agua escocés

Durante su más reciente proceso de evaluación de precios (la Evaluación Estratégica de Tarifas 2021-27, o SRC21), la Comisión de la Industria del Agua de Escocia (WICS, por sus siglas en inglés) aprovechó la oportunidad para abordar los principales problemas del sector: un enfoque competidor aparente en la regulación, dificultades relacionadas con los activos de larga duración, falta de flexibilidad de la inversión y problemas para integrar los reclamos de los consumidores. Como resultado, se desarrolló un marco regulatorio modificado que representa un cambio radical respecto de la situación actual del sector escocés del agua.

El monopolio estatal que se encarga del suministro al mercado nacional, Scottish Water, afronta el reto de transformar lo que ha sido una institución de suministro en una empresa que adopte los principios del marco regulatorio mencionado. La empresa acordó elaborar un plan de transformación, con el objetivo de cambiar la toma de decisiones y la práctica cultural de arriba abajo.

La WICS creó un estrato adicional de responsabilidad por la elaboración de su plan de transformación. Convocó a un grupo de ciudadanos a conformar el Foro de Usuarios para que transmitieran las opiniones de estos en el proceso de fijación de precios y participaran con Scottish Water en su plan de transformación. Tras los debates, Scottish Water y el Foro de Usuarios firmaron un acta de acuerdo sobre las expectativas de dicho plan. La empresa inició la planificación de su transformación haciendo un balance de su función y en la etapa de desarrollo trabaja con expertos y consultores en materia de gestión.

La WICS ha dado los primeros pasos en dicha planificación al considerar los ajustes necesarios en talleres de expertos y en su plan corporativo. Las dos instituciones han trabajado a la par en algunos aspectos de planificación de la transformación, por ejemplo, sesiones conjuntas sobre la promulgación de la Regulación Ética de las Empresas (elemento clave del marco regulatorio modificado).

En vista de la magnitud del cambio institucional requerido, para generar confianza en que las partes están realizando los cambios organizacionales necesarios para superar los retos que se avecinan, es importante avanzar de manera manifiesta hacia su transformación. Durante la SRC21, la WICS conformó el Grupo de Apoyo a la Regulación Ética de las Empresas para poner en marcha un “control de verificación” periódico de los principios de la Regulación, como la confianza y la apertura. El grupo de apoyo realizó las evaluaciones mediante encuestas anónimas en línea y entrevistas personales con las partes interesadas en la SRC21, después de lo cual presentaba un análisis con recomendaciones pertinentes. El grupo de apoyo es un mecanismo ilustrativo diseñado para ayudar a las partes a hacer ajustes a sus métodos y formas de trabajo en el contexto de la transformación organizacional y el cambio del marco regulatorio, y las partes seguirán estudiando cómo asegurarse de que la empresa y el marco normativo estén cumpliendo su cometido.

Fuente: Información proporcionada por la Water Industry Commission for Scotland, 2021.

Recuadro 1.2. La Entidad Reguladora de Servicios Energéticos de Portugal (ERSE) se encarga de empoderar e informar al consumidor

Como parte de su misión de proteger los derechos y los intereses de los consumidores de energía, la ERSE procura empoderarlos al informarles sobre sus derechos y la manera como pueden tomar decisiones fundamentadas. Para ello utilizando diversas herramientas como las siguientes:

• Sitio web especial para los usuarios

• Herramientas para comparar en línea los servicios de energía eléctrica que se ofrecen, su potencia y el origen de la energía que proveen

• Material multimedia sobre temas energéticos

• Actividades de divulgación (radio, televisión, medios impresos, visitas a escuelas)

• Actividades de desarrollo de competencias (cursos de formación presenciales y virtuales)

• Línea de atención telefónica para responder a consultas y reclamos de los usuarios

• Solución y mediación de controversias y apoyo a los centros públicos de arbitraje

El sitio web de la ERSE cuenta con un área específica para los usuarios. En ella se presenta en múltiples formatos información variada sobre los sectores regulados por la ERSE: por ejemplo, alertas sobre malas prácticas, consejos, herramientas de comparación, vídeos en los que se explica la forma de operar de los sectores, así como datos y estadísticas. Asimismo, el sitio web contiene información sobre el derecho a la solución de controversias y los procedimientos relacionados, incluida la función de la ERSE al respecto. En esa área se encuentra también “Gia”, asistente virtual en línea que resuelve las dudas de los usuarios a través de una ventana de chat.

Sin embargo, no todos los usuarios tienen acceso digital o competencia para consultar toda esta información en línea. Solo diversificando los canales de información directos e indirectos es posible llegar a múltiples públicos objetivo con diferentes grados de alfabetización, educación, grupo de edad y ubicación. Considerando lo anterior, la ERSE ofrece también al público un servicio de asistencia telefónica específico, disponible entre las 15:00 y las 18:00 horas en días laborales, así como servicio presencial, previa cita.

Además, la necesidad de llegar a audiencias menos informadas exige una intervención más activa e invertir en nuevos medios de comunicación. Por consiguiente, la ERSE decidió emitir campañas informativas radiofónicas pagadas para acceder a un público de mayor edad. También se invita a la entidad a asistir a programas noticiosos de divulgación para entrar en contacto con los usuarios de energía, por ejemplo, para explicar las tarifas y la facturación por ese servicio. En el canal de YouTube de la ERSE se incluyen también algunas grabaciones. La ERSE no da ni recibe remuneración por asistir a estos programas.

La ERSE trabaja para diversificar aún más sus medios de comunicación con los usuarios de energía, por ejemplo, al cooperar con la Guardia Nacional para visitar escuelas, centros de jubilados y otros e informar sobre la energía eléctrica, aumentar la presencia en los medios sociales, utilizar un lenguaje sencillo en sus publicaciones y suscribirse en línea a servicios de banners en línea en sitios web de agregadores de noticias.

La ERSE también organiza sesiones de formación, dirigidas sobre todo a asociaciones de consumidores y a centros de arbitraje de controversias relativas al consumo, y participa en actos organizados por otras entidades para explicar el funcionamiento de los mercados energéticos y, en particular, los precios, la facturación y los derechos de los consumidores.

Fuente: Información proporcionada por la ERSE, 2021.

Recuadro 1.3. Ampliar la cobertura de la regulación a un sector del agua muy fragmentado: el enfoque de la Autoridad de Energía, Redes y Medio Ambiente (ARERA) de Italia

La Autoridad de Energía, Redes y Medio Ambiente (ARERA) es el regulador económico independiente para el sector italiano del agua. Su regulación se aplica a los servicios de agua potable y aguas residuales, incluidos la captación, suministro y distribución de agua para uso doméstico, el alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales, así como la extracción, suministro de agua multiusos y servicios de tratamiento para uso mixto residencial e industrial.

Un sector del agua fragmentado

El sector del agua de Italia está sumamente fragmentado: más de 2 000 operadores prestan servicios de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales a una población total de 60 millones de habitantes. La gran mayoría de los operadores trabajan a nivel municipal en el sur del país, en tanto que en las zonas del centro y el norte cerca de 100 operadores de tamaño mediano a grande sirven a más del 80% de la población. Unas cuantas empresas multisectoriales de gran tamaño tienen una cuota de mercado superior al 50%.

Marco de gobernanza

Según la legislación, el Ministerio de Medio Ambiente define los principios generales del uso y los servicios del agua a nivel nacional, mientras que la ARERA estipula las regulaciones, mecanismos y procedimientos específicos y vela por su cumplimiento. Las regiones fijan la zona geográfica en la que deben prestarse los servicios integrados de agua (Ambito Territoriale Ottimale, ATO) e identifican a la autoridad local (la EGA, por lo general una entidad regional o subregional) encargada de organizar los servicios integrados de agua en el ámbito local, planificar las inversiones y celebrar contratos para gestionar los servicios con operadores mediante licitación pública o concesión. Los servicios de agua pueden prestarse de manera integrada por un único operador o por diferentes operadores por separado.

Ampliación de la cobertura de la regulación

Varios centenares de operadores (sobre todo los municipios que gestionan directamente los servicios de agua en el sur de Italia) aún no obtienen la aprobación de tarifas por parte de ARERA de acuerdo con la metodología tarifaria nacional, ya que no han presentado al regulador la información requerida. Para ampliar la cobertura de la regulación a estos operadores de forma progresiva, la ARERA implementó una metodología tarifaria simplificada (la “metodología tarifaria de convergencia”) para el periodo tarifario 2020-2023. Así se facilita el procedimiento de aprobación de tarifas a los operadores que carecen de datos sobre ingresos, costos y calidad de la prestación del servicio. Un operador, o la EGA, pueden estimar los ingresos permitidos mediante el enfoque definido en la metodología, que dicta procedimientos simplificados para la planificación de las tarifas. Gracias a este enfoque, en 2021 la EGA de la región de Calabria presentó su primer plan tarifario en nombre de varios municipios de la región. Se trató de un importante paso inicial hacia la inclusión progresiva de los proveedores de agua de menor tamaño en el marco de la regulación.

Además de este enfoque ascendente, la ARERA comunicó al gobierno nacional y al Parlamento la necesidad de emprender una reforma legislativa de la gobernanza del agua en el sur, con el fin de acelerar la transferencia de la responsabilidad de prestar servicios de agua a las empresas públicas. ARERA sugirió confiar obligatoriamente la responsabilidad de brindar servicios de agua a empresas de propiedad pública cuando las EGA no pudieran llevar a cabo procedimientos públicos para seleccionar a un operador.

Fuente: Información proporcionada por la Autoridad Italiana de Energía, Redes y Medio Ambiente (ARERA), 2021.

Marco estratégico

El plan estratégico del regulador aporta un marco sólido para la evaluación del desempeño, que podría reforzarse aún más invitando a las partes interesadas externas a contribuir con sus comentarios. La Sunass opera en el contexto de un plan estratégico quinquenal (PEI), en el cual se identifica un conjunto equilibrado de objetivos estratégicos que abarcan medidas que abarcan insumo, proceso, producto y resultado (Cuadro 1.1). Sin embargo, no se consulta con los actores externos de la Sunass (como sus consejos de usuarios) durante el proceso de planificación estratégica, lo cual representa una oportunidad perdida. Incluir a las partes interesadas externas en el proceso tendría el beneficio adicional de aumentar la comprensión de la función del regulador y reforzar la gobernanza del agua en términos más amplios.

La planificación estratégica debe equilibrar la agilidad con la previsibilidad. La legislación permite cambiar el plan estratégico durante los ciclos estratégicos, aunque estos deben ser previsibles y no atentar contra la estabilidad de las prioridades del regulador. Realizar revisiones frecuentes podría crear ambigüedad en torno a las prioridades del regulador relativas al personal y las partes interesadas. En ese contexto, desarrollar una visión global y de valores institucionales ayudaría a trazar un horizonte a largo plazo para el trabajo del regulador.

Cuadro 1.1. Objetivos estratégicos de la Sunass analizados en el marco de insumos, procesos, productos y resultados de la OCDE

Objetivos estratégicos de la Sunass en el marco de su plan estratégico (PEI) 2020-2024

Objetivo (OEI)	Tipo de objetivo
1. Reforzar la prestación de servicios de saneamiento a los usuarios	RESULTADO
2. Consolidar la descentralización de las funciones de la Sunass	PROCESO
3. Mejorar la percepción y la valoración de los servicios de saneamiento por parte de los usuarios	RESULTADO
4. Fortalecer la gestión institucional	INSUMO
5. Implementar la gestión del riesgo de desastres*	RESULTADO

* Este objetivo es obligatorio para todos los organismos públicos, según establece el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN).

Fuente: Información proporcionada por Sunass, 2021.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Utilizar el plan estratégico como herramienta para gestionar los riesgos y las expectativas, al supervisar estrechamente el cumplimiento de los objetivos estratégicos e informar al respecto.

• Consultar a las partes interesadas como parte del proceso de planificación estratégica. Por ejemplo, la Sunass podría considerar:

  • Organizar consultas públicas por medio de las oficinas descentralizadas de la Sunass.

  • Recabar la opinión de sus Consejos de Usuarios.

  • Utilizar las plataformas actuales para impulsar la participación ciudadana, como la iniciativa ¡Participa vecino!

  • Hacer un esfuerzo adicional para incluir las perspectivas de las poblaciones no atendidas y los consumidores vulnerables.

  • Comunicar con claridad el plan estratégico final vía los mismos canales utilizados durante el proceso de consulta y llegar a un público más amplio a través del sitio web del regulador, el boletín informativo y los medios de comunicación. La Sunass también podría considerar la posibilidad de organizar una presentación para informar sobre el plan y darle visibilidad. Utilizar un lenguaje sencillo y traducirlo a las lenguas locales ayudará a garantizar la accesibilidad.

En el mediano plazo:

• Aumentar la previsibilidad en el proceso de planificación estratégica y marcar la dirección del regulador en el largo plazo. Una mayor estabilidad por parte de este es especialmente importante en un contexto de inestabilidad política.

  • Predefinir y comunicar desde el principio cuándo llevará a cabo la Sunass una revisión intermedia del plan estratégico.

  • Explicar con claridad la justificación de cualquier cambio en los objetivos o metas estratégicos.

  • Incluir en la revisión la consulta con las partes interesadas.

  • Desarrollar una declaración de visión que señale las prioridades del regulador para el sector en el largo plazo, más allá del ciclo de planificación institucional de tres a cinco años.

Coordinación institucional

La falta de claridad respecto de las funciones de los diferentes actores públicos dificulta el logro de los objetivos del sector. En general, se aprecia un desajuste entre el complejo marco jurídico del sector del agua y saneamiento y la capacidad de las instituciones peruanas para ponerlo en práctica (OECD, 2021[1]). La escasa capacidad no solo contribuye a la falta de claridad en torno a las funciones y responsabilidades, sino que se agrava con ella. En el caso de la Sunass, esto ha provocado un desajuste entre la función que desempeña y las expectativas de otros organismos del sector público. Por ejemplo, se espera que la Sunass garantice que los prestadores de servicios suministren agua potable que cumpla con los estándares de seguridad exigidos. Sin embargo, la responsabilidad de controlar la calidad de dicha agua recae en la Dirección General de Salud Ambiental (DIGESA). Ahora bien, la mala calidad del agua puede mermar la aceptación de las tarifas por parte de la población, la cual resulta esencial para cumplir el mandato de la Sunass. Los usuarios y las comunidades esperan tener acceso a servicios públicos de calidad, sean cuales sean las instituciones públicas responsables; de ahí la importancia de que todos los actores trabajen en conjunto y compartan el compromiso con los objetivos comunes.

A pesar del número de instituciones que intervienen en el logro de los objetivos de la política sectorial, no se cuenta con mecanismos adecuados de coordinación de alto nivel. La Ley Marco 1280 define las funciones respectivas de los diversos ministerios y demás organismos públicos que intervienen en el sector, incluida la Sunass, así como de los prestadores de servicios y los gobiernos locales y regionales. En este marco legislativo, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) es el organismo rector del saneamiento y tiene facultad exclusiva en materia de desarrollo, planificación, coordinación, implementación y supervisión de las políticas nacionales específicas y relacionadas. Más allá de las definiciones establecidas en la ley, no se realizan reuniones periódicas e institucionalizadas de coordinación entre las autoridades públicas sectoriales.

En un contexto de duplicación de tareas y escasa capacidad institucional, en ocasiones la Sunass ha tomado medidas para atender problemas existentes o emergentes que trascienden sus funciones según se definen en la legislación. Muchos actores señalan que la Sunass es un aliado abierto, colaborador y dinámico. En algunos casos, con el ánimo de reforzar el desempeño de los proveedores, el regulador interviene ante la presencia de brechas o ante la incapacidad de otros actores de cumplir con su función. Por ejemplo, la Sunass lleva a cabo actividades de formación y capacitación para las EPS y los prestadores de servicios rurales, mismas que pueden duplicarse con la función del MVCS y el OTASS, su organismo técnico para la administración de los servicios de saneamiento.

La Sunass se ha consolidado como un actor clave de la coordinación en el ámbito subnacional, aunque esta es aún una tarea difícil. El regulador opera dentro de un panorama institucional especialmente complejo en las zonas rurales, en el que intervienen muchos ministerios y niveles de gobierno regionales y municipales. La habilidad de los organismos locales suele ser baja. Sin embargo, en algunos aspectos, la coordinación eficaz parece depender de si la Sunass puede estar físicamente presente en una localidad e interactuar con los gobiernos municipales y los prestadores de servicios. Pese a la evolución positiva de sus 24 oficinas regionales, la relativa limitación en el número de funcionarios de la Sunass en estas oficinas, combinada con la lejanía y las dificultades de acceso propias de muchas zonas del país, podría seguir entorpeciendo la coordinación.

En el entorno internacional, la Sunass participa activamente en foros orientados a promover la cooperación internacional en temas regulatorios y podría recurrir con más frecuencia a estas redes para intercambiar información sobre prácticas y enfoques regulatorios. La Sunass es miembro de la Asociación de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de las Américas (ADERASA) y de otras iniciativas internacionales y regionales. Al asumir la Sunass sus nuevas responsabilidades, sería útil que refuerce su interacción con otros reguladores del agua de la región para comparar su manera de organizar la regulación sectorial con la de los países vecinos. Dado que estos últimos operan en contextos similares al del sector hídrico peruano, podría darse un aprendizaje cruzado sobre cómo otros pares reguladores abordan la problemática común.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Promover el establecimiento de reuniones periódicas institucionalizadas para la coordinación de alto nivel de todas las autoridades públicas del sector de saneamiento. En consonancia con su mandato de coordinación de todo el gobierno, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) estaría en posibilidad de convocar a los directivos de las instituciones de forma periódica (por ejemplo, cada mes o cada trimestre). Las interacciones formales y periódicas pueden mejorar la transparencia y el flujo de información, aclarar las funciones y evitar duplicarlas, y con el tiempo forjar una visión compartida del sector y confianza entre las instituciones.

• Evaluar dónde se requieren mecanismos de coordinación de prácticas regulatorias en los distintos niveles de gobierno para aclarar las funciones y responsabilidades, así como optimizar el uso eficiente de los recursos.

  • Considerar mecanismos de coordinación, por ejemplo, acuerdos que detallen las funciones respectivas, las áreas de cooperación o el acceso electrónico a la información en poder de otros organismos.

• Aunar acciones en áreas en las que el logro de los objetivos estratégicos de la Sunass y de las metas de política sectorial depende de las medidas tomadas por otros actores. Las áreas por considerar podrían ser las siguientes:

  • Calidad del agua: coordinar las medidas de fiscalización y sanción con la DIGESA mejoraría los resultados para los usuarios. Como alternativa, la Sunass podría considerar abogar por transferir algunas actividades de monitoreo cuando surja duplicación de funciones entre diferentes organismos.

  • Integración de pequeños prestadores de servicios en EPS: conformar grupos de trabajo con todas las partes interesadas pertinentes de cada región (gobiernos subnacionales, EPS y pequeños prestadores de servicios, el OTASS y representantes de los consumidores) para analizar los resultados del área de prestación de servicios propuesta por la Sunass.

  • “Régimen de apoyo transitorio”: colaboración más estrecha y diálogo con el OTASS sobre qué EPS deben incorporarse en dicho régimen.

  • Comunicación: la Sunass podría considerar formar “coaliciones estratégicas” para comunicar en términos sencillos las razones por las que debe pagarse por el agua o aumentar las tarifas. Por ejemplo, un mensaje coherente del regulador, el MVCS, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y otros ayudaría a reforzar el mensaje de que contar con servicios de agua de mejor calidad mejoraría la salud y el desarrollo económico.

En el mediano plazo:

• Establecer acuerdos de cooperación a nivel subnacional que faculten a instituciones locales para realizar determinadas funciones regulatorias. Por ejemplo, para aprovechar la presencia “en el terreno” de los gobiernos municipales, la Sunass podría autorizar que el personal del área técnica municipal (ATM) desempeñe funciones de fiscalización y sanción en zonas rurales más allá del periodo ahora previsto. La distribución de funciones tendría que comunicarse con claridad a los prestadores de servicios rurales y a otras partes interesadas.

• Continuar y reforzar la cooperación regional en materia de regulación del agua (Recuadro 1.4). La Sunass podría explorar el potencial que la ADERASA u otros foros regionales tienen de aumentar el nivel de interacción para:

  • Intercambiar experiencias, buenas prácticas y soluciones a problemas comunes.

  • Propiciar la comparación regional de las prácticas y enfoques regulatorios mediante la administración de encuestas y el intercambio de datos.

  • Desarrollar la capacidad de sus miembros, por ejemplo, al impartir seminarios y sesiones de formación o establecer o asociarse con un centro de formación regulatoria.

  • En estas actividades podría reforzarse la capacidad de las asociaciones regionales mediante el financiamiento internacional del desarrollo.

Recuadro 1.4. Coordinación y cooperación a nivel internacional entre organismos reguladores: la experiencia de la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la Energía (ARIAE)

La ARIAE se compone de 27 autoridades reguladoras de energía de 20 países iberoamericanos (México, Portugal, España, países centroamericanos y países sudamericanos de habla hispana o portuguesa).

La ARIAE es una asociación de reguladores de energía que se desempeña como un foro de comunicación entre especialistas y profesionales de sus entidades afiliadas. Su objetivo es fomentar el intercambio de experiencias y conocimientos en el campo de la regulación energética, promover la armonización regulatoria, alentar la capacitación y la formación del personal de sus afiliados, en todos los niveles, así como fomentar la cooperación en actividades de interés común, incluidos la investigación y el desarrollo. La asociación trabaja también para lograr el acceso universal a las actuales fuentes de energía de la región.

El intercambio sistemático de información y experiencias es respaldado por las reuniones que los reguladores realizan cada año, el funcionamiento de sus grupos de trabajo (en las áreas de electricidad, gas, productos petrolíferos, biocombustibles, planificación y consumo), sus actividades de formación y la elaboración de libros e informes, así como por el funcionamiento de su página web y la publicación diaria de noticias en sus redes sociales.

La ARIAE es promotora de la Escuela Iberoamericana de Regulación (EIR), con dos sedes: una dedicada a la regulación del sector eléctrico en la Pontificia Universidad Católica de Chile, y otra dedicada a la regulación del sector de hidrocarburos en la Universidad ESAN de Perú. En ambas participa un grupo de siete universidades de la región y de otros países.

La ARIAE recibe el apoyo de socios internacionales para el desarrollo, como la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Además, mantiene acuerdos de colaboración con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), el Banco Mundial (BM), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y la Asociación Latinoamericana de Movilidad Sostenible (ALAMOS).

Por otra parte, la ARIAE lleva a cabo reuniones periódicas con otras asociaciones regionales del ámbito de la energía, como el Consejo de Reguladores Europeos de la Energía (CEER), la Asociación Nacional de Comisionados de Reguladores de Servicios (NARUC), la Asociación Regional de Reguladores de Energía (ERRA) y la Asociación de Reguladores de Energía del Mediterráneo (MEDREG); asimismo, participa en los Foros Mundiales de Regulación de Energía (WFER) organizados por la Comisión Internacional de Reguladores de Energía (ICER).

El Secretariado General de la ARIAE es gestionado por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de España (CNMC).

Fuente: Información proporcionada por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia de España (CNMC), 2021.

Contribución a la formulación de políticas y leyes

En este panorama general no siempre se utilizan del todo los conocimientos expertos de la Sunass en beneficio de la política y los resultados sectoriales. La Sunass, a petición del Congreso de la República y los ministerios, formula dictámenes y opiniones no vinculantes sobre proyectos de políticas, leyes y regulaciones ministeriales; carece de facultades para presentar opiniones vinculantes. Pese a la gran capacidad técnica de la Sunass y su potencial para realizar valiosas aportaciones a la formulación de políticas, no se le consulta de manera sistemática. En ocasiones ha presentado comentarios de forma proactiva, aun cuando no se le han solicitado. Por último, la Sunass no hace del conocimiento público los comentarios y resoluciones que emite. De esta forma se pierde la oportunidad de mejorar la transparencia y salvaguardar la independencia del organismo regulador.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Publicar las opiniones de la Sunass en su sitio web y darlas a conocer a través de los medios de comunicación tradicionales y las redes sociales, con el fin de garantizar la transparencia de sus aportaciones al proceso de formulación de políticas. Entablar buenas relaciones con los medios de comunicación podría ayudarles a estar al tanto de las declaraciones de la Sunass y prestarles la atención necesaria.

• Catalogar las opiniones presentadas por la Sunass en su informe anual (Recuadro 1.5).

• Aprovechar al máximo el papel de la Sunass como regulador independiente para dar la voz de alarma cuando sea necesario y participar proactivamente en la inclusión de asuntos importantes en la agenda de formulación de políticas y de información pública. Manteniéndose como aliado estratégico y técnico del gobierno, la Sunass podría adoptar una postura más proactiva ante el Congreso para plantear ciertos asuntos y dar a conocer su postura al respecto.

Recuadro 1.5. Publicación de opiniones formales de la Entidad Reguladora de Servicios Energéticos (ERSE) de Portugal

La mayoría de las opiniones, estudios, informes y memorandos emitidos por la ERSE en torno a las obligaciones legales del regulador o a los procedimientos regulatorios, así como otros elaborados por iniciativa propia, o a petición de terceros – entre ellos el Gobierno y la Asamblea de la República –, se publican en el sitio web de la ERSE. Los dictámenes de la Entidad también se publican en su informe anual.

El sitio web de la ERSE cuenta con una biblioteca en línea especializada que constituye un repositorio de la legislación y la regulación pertinentes para el sector, así como de las actividades de la ERSE, incluidas sus recomendaciones, opiniones, consejos consultivos, informes, boletines, estudios y memorandos. La biblioteca incluye los documentos que la ERSE está legalmente obligada a preparar y publicar; además, sirve como plataforma para la transparencia y la cooperación.

Sin perjuicio de las solicitudes de acceso o divulgación en términos legales, por regla general, estos documentos se publican en el primero de los momentos siguientes: después de que la entidad que solicitó la opinión de la ERSE haya adoptado una decisión; un año después de la elaboración del documento de la ERSE; dentro del plazo legal de publicación (por ejemplo, en los informes anuales).

La disponibilidad de dichos documentos no incluye aquella información que, por su naturaleza, sea delicada en términos comerciales, constituya un secreto protegido por ley o conste de datos personales.

Siempre que las opiniones, estudios, informes o memorandos estén incluidos en un proceso en curso de una parte externa, la ERSE aplica un proceso interno para saber cuándo puede publicarse su documento, en consonancia con las consideraciones anteriores. Por ejemplo, cuando el gobierno solicita a la ERSE su opinión sobre un proyecto de ley, esta no se divulga de inmediato, sino solo después de la publicación del documento gubernamental respectivo en el Diario Oficial portugués, lo cual por lo general ocurre el mismo día o el siguiente.

Esta medida salvaguarda el debate sobre la toma de decisiones políticas. Sin embargo, una vez publicado el documento oficial, cualquier parte interesada puede comprobar si la opinión de la ERSE se incluyó, se incluyó en parte o no se incluyó en absoluto. Para mayor transparencia, las opiniones publicadas incluyen una referencia a la fecha en que la parte externa solicitó la aportación de la ERSE.

Fuente: Información proporcionada por ERSE, 2021.

Insumos

Recursos financieros

La reforma del mandato de la Sunass cambió el modelo de financiamiento del regulador y convirtió al presupuesto público en su principal fuente de financiamiento. Antes de ampliar su ámbito de competencia, la Sunass se financiaba únicamente con las tasas de las EPS que regulaba y recaudaba como máximo el 1% de los ingresos después de los impuestos sobre las ventas. Una comisión del Congreso consideró aumentar este tope, establecido por ley para todos los órganos reguladores económicos, al 2%, pero el Congreso no ha emitido su aprobación. Desde 2017, los fondos gubernamentales aportan la mayor parte del presupuesto (58% en 2021) (Cuadro 1.2), lo cual representa un cambio drástico en el modelo de financiamiento del regulador y lo somete a la incertidumbre en torno a su presupuesto. Los fondos gubernamentales se destinan a cubrir la expansión de la supervisión a las ciudades pequeñas y a las zonas rurales.

Cuadro 1.2. Fuentes de ingresos de la Sunass, 2015-2020

Fuente de ingresos	2015		2016		2017		2018		2019		2020		2021		2022 (est.)
	Mil. de PEN	% del total	Mil.de PEN	% del total	Mil. de PEN	% del total	Mil. de PEN	% del total	Mil. de PEN	% del total	Mil. de PEN	% del total	Mil. de PEN	% del total	Mil. de PEN	% del total
Fondos públicos	0	0	0	0	27.9	48	52.7	66	64.1	61	68.5	65	55.5	58	53.1	63
Tasas	27.8	100	29.8	100	30.8	52	27.4	34	41.1	39	37.2	35	40.3	42	31.2	37
Recursos de operaciones oficiales de crédito	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0.2	0	0	0	0	0
Total	27.8	100	29.8	100	58.6	100	80.1	100	105.2	100	105.9	100	95.8	100	84.3	100

Fuente: Información proporcionada por la Sunass, 2021.

Las tarifas relativamente bajas de las entidades reguladas, combinadas con la incertidumbre y los considerables recortes del financiamiento del gobierno, podrían debilitar la estabilidad del regulador y amenazar con disminuir su autonomía. Antes de la ampliación de su ámbito de competencia, la Sunass consideraba que su presupuesto era inadecuado para desempeñar sus funciones a plenitud, ya que las empresas prestadoras del servicio de agua en Perú suelen ser pequeños organismos públicos con baja facturación. En consecuencia, sus ingresos por el cobro de tarifas eran considerablemente menores que los de los demás reguladores del sector en Perú (véase (OECD, 2019[4]) (OECD, 2019[5]) (OECD, 2020[6])).1 Además, la sostenibilidad del financiamiento con fondos públicos es incierta, debido a las medidas emprendidas para lograr la consolidación fiscal. En 2021, el presupuesto se redujo 10%, a 95.8 millones de PEN, y se espera que en 2022 disminuya otro 12%, a 84 millones de PEN. La falta de estabilidad en el financiamiento conlleva el riesgo de debilitar la capacidad del regulador para planificar las actividades de manera adecuada, desempeñar sus funciones a plenitud y cumplir con sus objetivos, con lo que se reducen su eficacia y autonomía.

Los actuales procesos de planificación y elaboración de presupuestos del organismo regulador no son suficientes para hacer frente a estos retos. La Sunass fija estimaciones presupuestarias plurianuales concebidas para responder a dichos retos, pero en la práctica, el gobierno aprueba el presupuesto cada año. El proceso de elaboración del presupuesto plurianual no permite establecer certidumbre presupuestaria en el mediano plazo. La respuesta de la Sunass a los recortes presupuestarios consiste en modificar a la baja los objetivos. sin dejar de cumplirlos en todos los ámbitos. Tal enfoque puede no ser realista ni deseable para mejorar los resultados del sector, que podrían atenderse perfectamente al priorizar las actividades, los objetivos y las expectativas de manera realista.

La capacidad de la Sunass para gestionar sus recursos de forma autónoma se ve limitada en algunos casos por los requerimientos del gobierno central. Los fondos gubernamentales se destinan a actividades realizadas en zonas rurales y ciudades pequeñas. Sin embargo, dado que algunos miembros del personal desempeñan funciones tanto en zonas urbanas como rurales, es difícil aislar estos fondos para su asignación posterior. Otros requisitos gubernamentales recién implantados incluyen la obligación de devolver todos los excedentes presupuestarios a la Tesorería cada año.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Formular una respuesta estratégica a los recortes presupuestarios previstos que deje en claro los riesgos relacionados con los déficits presupuestarios. Por ser un regulador independiente, la Sunass está facultada para:

  • Procurar realizar una planificación adecuada y contar con los recursos apropiados para el sector debido a su función imprescindible en cualquier respuesta a la pandemia de COVID-19 y la recuperación de esta. La pandemia puso de manifiesto la importancia del agua y el saneamiento para la salud y la economía. La Sunass podría aprovechar este momento para colocar a estos servicios como prioridad en la agenda de políticas públicas.

  • Priorizar los objetivos e identificar qué actividades y resultados tendrían que cancelarse de registrarse un déficit presupuestario significativo.

  • Instaurar un enfoque de riesgo y proporcionalidad al establecer las prioridades, para cerciorarse de que se centren en las actividades de mayor riesgo en caso de que el presupuesto sea insuficiente para realizar todas las actividades previstas.

  • Desarrollar evidencias del impacto de los recortes presupuestarios en los resultados para los usuarios; por ejemplo, un recorte presupuestario de “x” PEN provoca que se presten servicios de agua no controlados para “y” población, lo que aumenta los riesgos para la salud pública: podría esperarse que los incidentes de enfermedades relacionadas con el agua no tratada aumenten un “z” %.

  • Presentar y comunicar con claridad a las principales partes interesadas —el MVCS, la PCM, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Congreso—lo que el regulador puede ofrecer dado el nivel de recursos y las consecuencias en términos de resultados sectoriales.

En el mediano plazo:

• Promover la fijación del presupuesto de acuerdo con una estimación de los costos de regulación y fiscalización del sector, y no de los recursos disponibles. Esto podría servir como base para debatir y negociar el presupuesto con el Ejecutivo y reforzar los argumentos del regulador para obtener más recursos y flexibilidad. En caso de que la eficiencia de los costos de operación del regulador supere los ingresos, la Sunass podría promover que se eleve el límite de las tarifas (Recuadro 1.6).

• Continuar con la buena práctica de elaborar presupuestos plurianuales y utilizarla como la herramienta principal en el proceso anual de negociación y aprobación del presupuesto. Informar de manera transparente cuando el presupuesto anual aprobado se desvíe considerablemente del plan presupuestario plurianual.

• Abogar por una gran autonomía en la gestión de los recursos financieros: por ejemplo, acabar con la asignación de fondos y trasladar los recursos no gastados de un ejercicio presupuestario al siguiente.

En el largo plazo:

• Trabajar en pos de una visión en la que las tarifas se fijen en niveles que permitan a todos los operadores gozar de una buena salud financiera, permitiendo así un financiamiento adecuado del regulador a través de tarifas. Esta visión sustentaría un debate sobre la posible necesidad de otorgar subsidios y/o el diseño de subsidios cruzados cuando las tarifas que reflejan los costos no sean compatibles con la asequibilidad de los servicios para consumidores vulnerables. En un sector con buen funcionamiento, los ingresos provenientes de las tarifas podrían convertirse en la mayor parte del financiamiento del regulador.

Recuadro 1.6. Garantizar que la recuperación de costos sea un apoyo adecuado para el regulador, en el corto y el mediano plazos

Comisión de Servicios Públicos de Letonia (PUC)

Tras un cambio legislativo promulgado en 2017, la tarifa regulatoria que financia las operaciones de la PUC se establece directamente en las leyes. Para contabilizar cualquier posible pago que exceda el presupuesto de la PUC aprobado por el Parlamento, los fondos excedentes se depositan en la cuenta del regulador en la Tesorería. Tales fondos limitados pueden servir también para evitar una reducción inesperada o transitoria del ingreso de la PUC sin necesidad de modificar la legislación primaria cada año.

El regulador puede utilizar estos fondos para financiar sus operaciones en años posteriores, según el presupuesto que se le haya aprobado. Si los fondos de la cuenta superan el 25% del ingreso total por cobro de tarifas, el excedente se devuelve a los operadores del mercado mediante una deducción en los pagos del año respectivo por ese concepto.

Comisión de Regulación de los Servicios Públicos de Irlanda (CRU)

La CRU se financia en su totalidad con contribuciones y derechos de licencias de las instituciones que participan en las industrias relevantes de electricidad, gas, seguridad del petróleo y agua. Las contribuciones de los participantes en el mercado constituyen la mayor parte de los ingresos percibidos por la CRU. La Comisión fija su propio presupuesto sin que se requiera la participación del gobierno. El monto se define cada año con base en la recuperación de costos en el cuarto trimestre del año, partiendo de una estimación del presupuesto de operación y de capital de la Comisión necesario para el año siguiente. El gobierno no contribuye directamente al presupuesto de la CRU, y el presupuesto anual del regulador es aprobado por ella sin necesitarse la evaluación o el visto bueno previos del Oireachtas.

La CRU asigna a cada sector los presupuestos anuales de electricidad, gas, petróleo y agua. Los ingresos, los gastos y el gasto de capital directamente realizados por cada sector se registran en los presupuestos separados de los sectores de electricidad, gas, petróleo y agua. Los costos compartidos se asignan a cada sector de manera proporcional al número de empleados que integran el sector correspondiente. Los costos relacionados con funciones administrativas compartidas (como finanzas, recursos humanos, informática y comunicaciones), se agrupan para todos los sectores.

Si los gastos anuales exceden los ingresos, el saldo se compensa con los impuestos recaudados el año siguiente. Los balances de los sectores de electricidad, gas, petróleo y agua se registran en sus respectivas cuentas y son auditados cada año por la Oficina del Contralor y Auditor General, que informa al Comité de Cuentas Públicas del Oireachtas. La CRU también lleva a cabo una auditoría interna anual, misma que se subcontrata a una empresa auditora). Además, tomando como base una evaluación de riesgos, año con año se destina un fondo para imprevistos, buscando disponer de flexibilidad para afrontar posibles dificultades jurídicas o costos relacionados con casos o actividades de seguridad. Cualquier exceso de ingresos en el ejercicio fiscal se toma en cuenta para fijar la tasa tributaria por sector para el siguiente año. La CRU puede transferir los fondos no utilizados al presupuesto del año siguiente sin necesidad de revisión o aprobación de entidades gubernamentales externas.

Regulador de la Energía de Canadá (CER)

La Regulación de Recuperación de Costos del CER establece la forma en que este determina los costos relacionados con el desempeño de su mandato y el proceso para recuperar la totalidad o una parte de los costos de las empresas que regula. En la actualidad, el sistema de recuperación de costos del regulador se basa en los costos cargados a los productos básicos que se asignan a entidades específicas en estos sectores (petróleo: oleoductos, gas: gasoductos, etc.). La CER realiza las funciones administrativas de cálculo, facturación y recaudación de las tasas de recuperación de costos de la industria en nombre del Gobierno de Canadá; es decir, no tiene autoridad para reutilizar los ingresos. Más bien, las empresas pagan su parte de los costos recuperables al Fondo de Ingresos Fiscales Consolidados de Canadá y la CER es financiada mediante un proceso de asignación anual aprobado por el Parlamento.

La CER cuenta con un Comité de Enlace para la Recuperación de Costos, compuesto por personal del regulador y representantes de las empresas reguladas. Los objetivos del Comité son los siguientes:

• Ofrecer a la industria información exhaustiva sobre los costos de la CER

• Brindar un foro para plantear problemas o inquietudes relacionados con los procesos y métodos de recuperación de costos

• Debatir sobre la Regulación de Recuperación de Costos.

Fuente: Información proporcionada por PUC, CRU y CER, 2021.

Recursos humanos

La fuerza laboral del regulador ha aumentado a medida que su ámbito de competencia y sus funciones se han expandido, pero los recursos son aún escasos considerando las necesidades urgentes del sector. El personal de Sunass es competente y comparte un sentido de propósito común, pero el nivel de ambición del regulador y sus nuevas funciones quizá impliquen que su personal está llegando al límite de lo que puede ofrecer. La cantidad de empleados se incrementó casi 25% entre 2017 y 2020; sin embargo, varias áreas informan que no cuentan con recursos suficientes. El Órgano de Control Institucional (OCI) confirma esta evaluación en el área de fiscalización. Esto podría generar frustración si el personal no puede poner en práctica los planes de trabajo.

El perfil del personal de Sunass tendrá que evolucionar en sintonía con sus nuevas responsabilidades. Además de contratar personal local con experiencia en funciones regulatorias como fiscalización y supervisión, las nuevas funciones de la Sunass requieren contar con empleados que cuenten con diferentes conjuntos de habilidades y competencias, tomando en cuenta las sociales y las técnicas; por ejemplo, de comunicación, de interacción con diferentes tipos de partes interesadas, o de desarrollo de capacidades en las unidades técnicas municipales (ATM). A menudo el personal desarrolla competencias en la práctica y la curva de aprendizaje puede ser larga. Los aspectos de contratación, retención y reemplazo de personal calificado en ciudades pequeñas fuera de Lima pueden cobrar mayor importancia en el futuro. Más aún, ahora las mujeres están infrarrepresentadas en el nivel directivo superior, al ocupar solo cuatro de cada 16 puestos en ese nivel.

Velar por que la Sunass siga siendo un lugar atractivo para trabajar será fundamental para retener el talento necesario para cumplir con los lineamientos del sector y tener un buen desempeño dados los nuevos objetivos. Los salarios de la Sunass son competitivos dentro del sector regulado, aunque más bajos que los de otros reguladores peruanos del sector. La rotación de personal es relativamente alta (Cuadro 1.3) y las oportunidades de avance profesional son limitadas debido a la rigidez del régimen laboral de la función pública. En general, es preciso que la Sunass garantice una remuneración adecuada y paquetes de beneficios que recompensen a los funcionarios de alto desempeño.

Podría requerirse tomar medidas para generar confianza entre el personal respecto de la igualdad de trato. El regulador deberá recuperar la confianza después de los problemas suscitados por el retraso en el pago de los salarios del personal, lo cual provocó una serie de demandas laborales. Por otra parte, más del 40% del personal trabaja en las oficinas descentralizadas y esta proporción podría crecer a medida que se deleguen más funciones. El pago a los nuevos empleados de dichas oficinas de salarios más altos en comparación con los del personal de las oficinas centrales podría generar tensiones que obstaculicen las relaciones laborales constructivas y la transmisión de conocimientos y experiencia institucionales.

Cuadro 1.3. Rotación de personal, 2017-2020

	2017	2018	2019	2020
Porcentaje de rotación	18	20	18	13

Fuente: Información proporcionada por la Sunass, 2021.

Según lo permite la ley y se practica en toda la administración pública, muchos puestos de alta dirección en la Sunass se ocupan sin recurrir a ningún proceso de selección público y competitivo. Dieciocho puestos del organismo —sobre todo los de alta dirección (es decir, directores y jefes de direcciones y oficinas)— son nombrados bajo la modalidad de “puestos de confianza”. Tal práctica, aunque está permitida por la ley, puede despertar un sentido de falta de transparencia en la contratación y los nombramientos. Esta forma de contratación también podría obstaculizar la continuidad de la práctica y la toma de decisiones en la Sunass, ya que muchos puestos de alta dirección pueden cambiar al ser ocupados por nuevos líderes.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Consolidar el grupo de talentos necesario para el nuevo mandato y las responsabilidades de la Sunass con foco en su contratación y retención.

  • Adoptar un enfoque más proactivo para obtener y desarrollar las competencias necesarias, en particular en los mercados laborales locales. Por ejemplo, la Sunass podría colaborar con las distintas universidades para desarrollar programas de regulación económica (en conjunto con otros reguladores económicos peruanos) y especializaciones en ingeniería hídrica.

  • Poner en marcha un paquete más amplio de beneficios laborales, con miras a que la Sunass siga siendo un sitio atractivo para trabajar, al prestar especial atención a garantizar la igualdad de trato entre todos los empleados.

En el mediano plazo:

• Recompensar internamente el buen desempeño al continuar implementando incentivos no monetarios. Por ejemplo, la Sunass podría instituir premios al funcionario del mes u ofrecer más oportunidades de capacitación a quienes obtienen buenos resultados.

• Poner en marcha un proceso de selección de puestos de confianza para garantizar la continuidad y la estabilidad en el proceso de toma de decisiones regulatorias.

• Implementar prácticas de contratación que incorporen la perspectiva de género, con el fin de aumentar la representación de las mujeres en los niveles superiores de la organización.

Organización y gestión internas

Si bien se está mejorando la capacidad en las oficinas descentralizadas, el proceso podría ser entorpecido por los protocolos de comunicación. Las 24 oficinas descentralizadas de la Sunass han asumido cada vez más funciones y se espera que la tendencia persista. Las oficinas descentralizadas afrontan limitaciones en términos de recursos y capacidades limitados cuyo desarrollo requiere tiempo. Las comunicaciones con las oficinas centrales se gestionan en términos jerárquicos a través del jefe de cada oficina descentralizada, quien reporta a la Dirección de Ámbito de la Prestación en Lima, en vez de que cada especialista se comunique con sus colegas en su área técnica. En la actualidad las oficinas descentralizadas reciben directrices y sesiones periódicas de formación por parte de sus pares técnicos de las oficinas centrales (por ejemplo, la Dirección de Fiscalización), pero no tienen un canal de comunicación directo con ellas, lo que impide el intercambio de conocimiento y la comunicación fluida.

Con la expectativa de aumentar la delegación de funciones a las oficinas descentralizadas, la congruencia en las prácticas entre las oficinas será fundamental para alcanzar la eficacia y la previsibilidad de la aplicación de la regulación. Es loable que la Sunass establezca oficinas descentralizadas en poco tiempo y en el difícil contexto de la pandemia de COVID-19. En el futuro, contar con un nivel suficiente de interacción entre las oficinas descentralizadas y las oficinas centrales de la Sunass será imprescindible para armonizar las prácticas entre ellas, pero también para aprender de las buenas prácticas vinculadas con la ejecución de actividades regulatorias. Para ayudar a estandarizar las prácticas, la Sunass ya estableció macrorregiones y reuniones periódicas entre los jefes de oficinas descentralizadas y la alta dirección en las oficinas centrales, pero dichas reuniones no se realizan en el mismo nivel, entre equipos. La Sunass tendrá que asegurar la congruencia y la previsibilidad —para así garantizar la igualdad de trato de las entidades reguladas—, sin restarle a las oficinas descentralizadas la capacidad de ajustar las prácticas de acuerdo con las circunstancias locales. Tal vez no siempre sea conveniente delegar todos los aspectos de las actividades regulatorias a las oficinas descentralizadas, pues podría redundar en deficiencias en las actividades que requieren conocimientos más específicos fuera del alcance de las oficinas pequeñas.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Mantener suficiente capacidad técnica en las oficinas centrales y actualizar el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) de los departamentos especializados, para fiscalizar la metodología y la calidad del trabajo de las oficinas descentralizadas.

• Desarrollar una hoja de ruta para delegar funciones a las oficinas descentralizadas y darla a conocer con claridad a todo el personal.

  • Evaluar los costos y beneficios relacionados con la delegación de funciones basadas en conocimientos expertos específicos y de apoyo, para así velar por la eficiencia en el uso de los recursos.

  • Definir un cronograma y la distribución de responsabilidades para delegar actividades. Algunos factores por considerar son las capacidades actuales y requeridas en las oficinas descentralizadas, así como los riesgos que podrían afectar la calendarización.

• Construir una “identidad” y una “cultura” congruentes y consistentes de la Sunass como regulador económico independiente tanto en las oficinas centrales como en las descentralizadas. Para lograrlo, la Sunass podría considerar:

  • Incrementar el nivel de interacción entre las distintas oficinas con el fin de intercambiar información y buenas prácticas. Una interacción más horizontal (entre el personal técnico que trabaja en asuntos semejantes en diferentes oficinas) puede ayudar a asegurar que la ejecución de las actividades regulatorias sea congruente y sustentada. Por ejemplo, la Sunass podría desarrollar comunidades de práctica que reúnan a funcionarios de toda la organización (y de otros reguladores y autoridades públicas) interesados ​​en temas particulares como fiscalización, comunicación para el desarrollo, nuevas tecnologías en materia de saneamiento, entre otros (Recuadro 1.7).

  • Continuar aumentando los conocimientos expertos del personal de las oficinas descentralizadas mediante actividades de formación y desarrollando mecanismos para asegurar que los funcionarios con muchos años de servicio transmitan sus conocimientos y su pericia a los recién contratados, sobre todo en las oficinas descentralizadas.

  • Velar por la congruencia en el método en todas las oficinas descentralizadas, de modo que cada una de las partes de la organización opere apegándose a los mismos estándares, códigos y prácticas organizacionales. La Sunass podría adoptar una organización con estructura matricial en la que los diferentes equipos se agrupen por funciones y no por ubicación. Además, o como alternativa, las direcciones ubicadas en las oficinas centrales podrían responsabilizarse de brindar orientación sobre el trabajo realizado en las descentralizadas u otorgar su aprobación final.

  • Facilitar el intercambio de personal entre las oficinas centrales y las descentralizadas; por ejemplo, con colocaciones temporales de tres a seis meses. Esto apoyaría no solo la transmisión de conocimientos y prácticas, sino también protegería contra la captura regulatoria de las oficinas descentralizadas. Los intercambios a corto plazo, incluidos los destinados a la capacitación presencial en las oficinas centrales o en las descentralizadas, también fortalecerían los contactos y la participación personal cruzada, lo que sería muy útil para consultas posteriores diarias de colegas en diferentes sitios.

Recuadro 1.7. Establecimiento de “comunidades de práctica”

Los reguladores han establecido comunidades de práctica que reúnen al personal interesado en temas concretos como una forma de compartir conocimientos y mantenerse actualizado respecto de los más recientes adelantos.

Comunidades de Práctica en la Comisión Australiana de Competencia y Consumo (ACCC) y el Regulador Australiano de la Energía (AER)

La ACCC y el AER tienen varias comunidades de práctica internas, entre ellas, una comunidad de práctica en materia de Comunicaciones y Participación y otra de Gobernanza de Información. Asimismo, el regulador opera con redes internas donde se reúne a personas con ideas afines que utilizan herramientas o enfoques específicos. Por ejemplo, la “Red de Análisis Cuantitativo” se reúne con regularidad para debatir y aprender sobre herramientas y técnicas de análisis cuantitativo (como R, Excel y Python). Una “Red de Economía” sostiene reuniones para compartir temas y avances en el ámbito económico.

Redes profesionales en la Autoridad de Correos y Telecomunicaciones de Suecia (PTS)

En las redes profesionales internas de la Autoridad de Correos y Telecomunicaciones de Suecia (PTS) se ofrece la oportunidad de que los empleados de diferentes departamentos y unidades se reúnan y hablen sobre temas de interés mutuo. La estructura y conformación de las redes, que varían según el tema y el objetivo, pueden cambiar con el tiempo. Se cubren algunos temas como la facilitación de talleres y la inteligencia competitiva o, simplemente, se proporciona un foro para que todos los abogados miembros de la autoridad se reúnan y compartan opiniones.

Una de las redes más antiguas y consolidadas es la relacionada con la supervisión. La PTS está organizada de tal modo que diferentes departamentos supervisan a los actores del mercado con base en diversas legislaciones y regulaciones. Los foros de supervisión propician que todos los miembros del personal que intervienen activamente en labores de supervisión intercambien opiniones e ideas, pero también una forma de que la PTS se proponga garantizar la congruencia de sus procesos en todos los departamentos. Si bien la supervisión se basa en cierta medida en marcos jurídicos diferentes y podría justificarse la adopción de enfoques distintos, el propósito es contar con procesos congruentes siempre que sea posible.

Los foros se reúnen dos veces al año y entre uno y otro puede intercambiarse información sobre casos en curso u otros temas interesantes. También se invita a aportar su perspectiva sobre la supervisión de otros reguladores a oradores externos o, por ejemplo, a los Defensores del Pueblo del Parlamento, quienes velan por que las autoridades públicas y su personal cumplan las leyes y otros estatutos que rigen su actuación.

El foro es administrado por un grupo de funcionarios que supervisan diferentes departamentos.

Fuente: Información proporcionada por la STP y ACCC/AER, 2020.

Proceso

Órgano rector y toma de decisiones

Se han establecido diversas medidas de protección para garantizar que los miembros del Consejo cuenten con las cualificaciones adecuadas y con integridad, pero un nuevo proyecto de ley podría afectar el carácter independiente de la adopción de resoluciones regulatorias. En la actualidad los miembros del Consejo son seleccionados por un comité compuesto por la PCM y los ministerios, y sus mandatos son escalonados. Los candidatos deberán tener calificaciones profesionales y académicas adecuadas, y en el caso del presidente ejecutivo se requiere que presente un examen público en el que se evalúa la experiencia sectorial de los candidatos. Sin embargo, en un proyecto de ley presentado a la Comisión del Congreso en septiembre de 2021 (Proyecto de Ley 21/2021-CR), se propone incorporar al Consejo a representantes de asociaciones de usuarios y consumidores, así como de organizaciones no gubernamentales. Los representantes mencionados no estarían sujetos a los mismos requisitos de experiencia profesional y académica. El proyecto podría confundir la función del Consejo de los reguladores económicos con los foros de participación de las partes interesadas. Integrar a representantes de las partes interesadas al Consejo de la Sunass debilitaría la fundamentación para una toma de decisiones regulatorias imparcial, previsible y experta.

La operación a tiempo parcial de los miembros del Consejo puede dejar poco espacio para tomar decisiones estratégicas. El Consejo de la Sunass tiene un mandato amplio, con responsabilidad exclusiva por la toma de decisiones regulatorias (excepto las resoluciones que implican sanciones), así como por fijar la dirección estratégica de la organización y monitorear el desempeño. Los miembros del Consejo trabajan a tiempo parcial, se reúnen dos veces al mes y suelen tener también otras ocupaciones. Cuando es necesario, se realizan reuniones extraordinarias del Consejo, pero estas no son remuneradas. Esta jornada parcial de los consejeros puede provocar un desequilibrio entre el tiempo dedicado a la adopción de resoluciones regulatorias y el debate estratégico. En la práctica, los miembros del Consejo rara vez rechazan las propuestas regulatorias, aunque sí solicitan ampliar los informes o hacer observaciones adicionales. Además, debido a los prolongados procedimientos de selección, en ocasiones algunos puestos del Consejo quedan vacantes, lo cual reduce aún más el nivel de control que el Consejo puede ejercer.

Dado el tiempo limitado que el Consejo puede dedicar a las actividades de preparación, la dirección general y las llamadas “reuniones previas al Consejo” son esenciales para salvaguardar la calidad de la adopción de resoluciones regulatorias. En la práctica, la Gerencia General de la Sunass actúa como el núcleo por el que transitan todas las propuestas, para después ser presentadas al Presidente Ejecutivo y al Consejo. También proporciona una plataforma para la armonización interinstitucional, donde se pueden buscar aportaciones de otras direcciones durante las reuniones previas al Consejo. En un contexto en el que los miembros solo cuentan con un tiempo limitado para prepararse para las reuniones del Consejo, las previas pueden ser una herramienta útil para incrementar el control de la adopción de resoluciones regulatorias.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Velar por que los miembros del Consejo dispongan de tiempo y recursos suficientes para adoptar resoluciones estratégicas (Recuadro 1.8). Estas podrían incluir, por ejemplo, la priorización de las actividades que más contribuyan a los objetivos estratégicos del regulador en un contexto en el que escasean los recursos.

• Evaluar las posibilidades de delegar determinadas responsabilidades en la adopción de resoluciones al organismo técnico del regulador, para que las responsabilidades del Consejo se centren más en la toma de decisiones estratégicas. Cualquier delegación de la toma de decisiones deberá acompañarse de mecanismos adecuados de transparencia y rendición de cuentas, para exigir que los responsables de tomar decisiones en todos los niveles de la organización se apeguen a ellos.

• Mantener y defender el requisito de que todos los miembros del Consejo cuenten con las cualificaciones profesionales y académicas adecuadas y se sujeten a requisitos de investigación idénticos. Asimismo, la Sunass puede buscar formas de fortalecer e institucionalizar la participación de los actores, pero decididamente fuera del Consejo del regulador (véase Compromiso y transparencia del proceso de participación).

En el mediano plazo:

• Continuar con la buena práctica de someter a exámenes públicos al presidente ejecutivo y considerar la posibilidad de implantar este requisito para todos los miembros del Consejo. Esto podría aportar medidas de protección más sólidas para cerciorarse de que todos los consejeros tengan el nivel adecuado de cualificaciones.

• Fortalecer el nivel general de participación del Consejo. Para este fin, la Sunass podría considerar:

  • Abogar por un cambio legislativo que permita que los miembros del Consejo operen a tiempo completo.

  • Organizar reuniones del Consejo con mayor frecuencia.

  • Retribuir a los miembros del Consejo por las reuniones extraordinarias.

Recuadro 1.8. Junta de gobierno (Pleno) del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México

La reforma de 2013 a la Constitución mexicana estableció el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) como un órgano público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio, con poder de decisión y funcionamiento independiente. La autoridad se estableció para regular el espectro radioeléctrico, las redes, los servicios, la competencia y el desarrollo eficiente de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones. También actúa como autoridad en materia de competencia para estos mercados.

El Pleno es la máxima instancia de gobernanza y decisión del Instituto. Está compuesto por siete Comisionados a tiempo completo con derecho a voto, incluido su presidente. El Presidente del IFT preside el Pleno y el Instituto, y es su representante legal.

Los Comisionados permanecen en el cargo durante nueve años. Sus mandatos son escalonados para permitir que haya continuidad y no son renovables. Todos los comisionados tienen un voto, intervienen en la toma de decisiones complejas del sector y tienen funciones no delegables. Todos los comisionados están obligados a asistir a las sesiones plenarias, salvo causa justificada. Sus poderes no son limitados y se encuentran en igualdad de condiciones.

Fuente: información proporcionada por el IFT, 2018.

Herramientas de calidad regulatoria

El uso actual de la Sunass del Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) muestra algunas deficiencias, pero el regulador ya avanza rápidamente en la mejora de las prácticas respectivas. En el informe de la OCDE Política Regulatoria en el Perú, publicado en 2016, se identificó la falta de análisis ex ante del impacto por parte de todos los reguladores peruanos (OECD, 2016[7]). La orientación al análisis costo-beneficio es limitada, por lo cual no se miden todos los costos y esto dificulta la comparación de diferentes opciones regulatorias. Además, no se dispone de un requisito de proporcionalidad para ajustar el nivel de evaluación a los posibles efectos de las nuevas regulaciones. Para mejorar su actuación y actuar en consonancia con las mejores prácticas internacionales, la Sunass recibió asistencia técnica de la OCDE y en 2021 se desarrollaron directrices internas para el análisis de impacto regulatorio (OECD, 2021[8]).

La Sunass no realiza una evaluación ex post de las regulaciones, con lo cual pierde la oportunidad de evaluar su eficacia y resaltar el impacto de la organización en el sector. La evaluación ex post de las regulaciones es una herramienta valiosa para analizar si se han logrado los objetivos previstos y si es necesario ajustar los métodos. En particular en un contexto con cambios más complejos en el marco regulatorio (como las nuevas responsabilidades de la Sunass en las zonas rurales y su trabajo para integrar a los proveedores de servicios), la evaluación ex post mejoraría la apreciación de la eficacia del regulador.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Aprobar las directrices técnicas sobre el AIR ahora en la etapa de desarrollo, como parte de las reformas posteriores a la provisión de asistencia técnica de la OCDE.

• Asignar el control de calidad del AIR a otro organismo ajeno a la Dirección de Políticas y Normas, para asegurar un nivel mínimo de calidad para todos los AIR.

En el mediano plazo:

• Establecer el AIR como un paso obligatorio en el desarrollo de todas las regulaciones, con excepciones limitadas basadas en criterios claros.

• Utilizar la reforma y la aprobación de las directrices internas de AIR para que este opere en toda la organización. Para tal efecto, la Sunass tendría que:

  • Procurar una rápida implementación y toma de conciencia en toda la organización sobre las directrices del AIR, con el fin de establecer procesos claros, criterios para las excepciones y procedimientos de consulta pública

  • Focalizar el uso del AIR en proporción a la importancia de la regulación. El nivel de profundidad del análisis deberá depender de la magnitud del impacto regulatorio y centrar la labor en las medidas regulatorias más importantes y de mayor impacto (OECD, 2020[9]).

  • Comparar opciones alternativas basadas en costos y beneficios más elevados. Los costos más elevados incluyen “costos directos (administrativos, financieros y de capital), así como costos indirectos (de oportunidad), ya sean asumidos por las empresas, los ciudadanos o el gobierno” (OECD, 2012[10]).

• Implantar una evaluación ex post sistemática de todas las regulaciones (importantes), condición necesaria para asegurar que estas sean eficaces y eficientes (OECD, 2012[10]). Al hacerlo, la Sunass debería tomar en cuenta las recomendaciones planteadas en el informe de la OCDE de 2020, Reviewing the Stock of Regulation (Revisión del acervo regulatorio). Entre otras, se sugiere garantizar que “las revisiones ex post sean parte integral y permanente del ciclo regulatorio” y “se consulte a las partes afectadas, utilizando procesos lo más accesibles posible”. Las evaluaciones ex post deberán implementarse de manera gradual iniciando con proyectos piloto, pero avanzando hacia su aplicación sistemática en toda la organización.

Sanción y fiscalización regulatorias

La Sunass dispone de una gama limitada de sanciones para abordar de manera eficaz el mal desempeño de las EPS y muchas de estas entran en un “régimen transitorio” que afecta la continuidad del sector. La Sunass informa que las sanciones monetarias no han logrado del todo reducir los altos niveles de incumplimiento del sector. El regulador también tiene facultades para destituir a los directivos de las EPS, pero este tipo de mecanismo se centra en los casos en que la dirección no cumple con los requisitos legales necesarios para ocupar el cargo o en que exista un conflicto de intereses. Disponer de un conjunto limitado de herramientas de sanción para fomentar un mejor desempeño de las EPS, combinado con otras dificultades sectoriales como las restricciones financieras, implica que en la actualidad 19 de las 50 EPS se han acogido al Régimen de Apoyo Transitorio (RAT) por motivos de bajo desempeño. Dichas empresas son dirigidas por el Organismo Técnico de la Administración de los Servicios de Saneamiento (OTASS) durante un periodo máximo de 15 años. El éxito de este régimen dependerá de la capacidad de alcanzar una mejora en la gestión más allá del corto plazo, para asegurar la sostenibilidad del sector.

El uso de la Sunass de un modelo diferenciado para sancionar a los prestadores de servicios rurales parece razonable y pragmático, pero aún no queda claro si los modelos provocan el cambio de comportamiento y el cumplimiento deseados. Aunque es algo que se encuentra dentro de sus facultades, la Sunass decidió no sancionar a los prestadores de servicios rurales por un periodo de al menos dos años, en contraste con su modelo de sanción de las EPS. En cambio, la Sunass brinda apoyo e incentivos para que los proveedores rurales mejoren la prestación de sus servicios. Dado el tiempo relativamente corto en el que se ha utilizado este enfoque, todavía no se comprueba si esta diferenciación está rindiendo los resultados deseados.

La fiscalización del sector es un reto debido al gran número y a los diferentes tipos de prestadores de servicios, la limitada capacidad de la Sunass para las labores de fiscalización y la falta de cultura de cumplimiento. Las oficinas descentralizadas tienen un ámbito de competencia limitado debido a su capacidad, lo cual les dificulta mucho llegar a las 50 EPS y los 25 000 prestadores de servicios rurales. Un informe del OCI también plantea la limitada capacidad de la Dirección de Fiscalización de la Sunass y esta reporta que, debido a su falta de recursos financieros, las actividades de fiscalización no cuentan con financiamiento suficiente. La Sunass se basa en una estrategia para involucrar a las ATM en la interacción con los prestadores de servicios rurales, quienes desempeñan una función crucial que podría ampliar el ámbito de competencia del regulador, para cubrir a todos los prestadores de servicios rurales. Sin embargo, las capacidades de las ATM también tienden a estar restringidas. Esto genera una baja capacidad general para fiscalizar a los diferentes tipos de prestadores de servicios. Por otra parte, en 2020 el 70% de las medidas correctivas detectadas en actividades de fiscalización de las EPS no se aplicaron, lo que redunda en acciones sancionadoras. Las infracciones a menudo se relacionan con el incumplimiento en términos de control de los procesos de tratamiento, aspectos operativos y calidad de la facturación. Dado el bajo nivel de cumplimiento general y el complejo contexto del sector, la Sunass puso en marcha diversas actividades de fomento del cumplimiento, tales como la evaluación comparativa o benchmarking, las sesiones de orientación sobre las regulaciones y seminarios sobre el buen gobierno corporativo. Esta iniciativa para desarrollar capacidades, que puede sustentar una cultura de cumplimiento y desempeño, adquiere mayor dificultad por el alto nivel de rotación de tanto líderes como del personal de los servicios de agua. Además, la asignación desde una perspectiva política de los gestores de los servicios públicos coarta tanto la eficacia operativa como la planificación de largo plazo.

Muchos otros órganos de fiscalización tienen responsabilidades en el sector, pero los bajos niveles de colaboración generan ineficiencia. Estos resultados muestran semejanzas con los presentados en el informe de la OCDE 2020 sobre el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) , que señaló en ese contexto la necesidad de un mayor nivel de coordinación, más claridad en los mandatos y mejoras en el intercambio de datos entre instituciones (OECD, 2020[11]; OECD, 2020[11]). En el sector del agua, diferentes organismos supervisan y sancionan aspectos de la prestación de servicios que, en muchos casos, están estrechamente relacionados o incluso son interdependientes. Por ejemplo, la fiscalización de la frecuencia de las pruebas de calidad corresponde a la autoridad sanitaria en caso de que la EPS tenga un plan de control de calidad, pero la Sunass la realiza en caso de que no lo haya (lo cual suele suceder). Ahora no existen enfoques conjuntos para la fiscalización general y el nivel de interacción e intercambio de datos es aún bajo. Esto puede ocasionar asimetrías en la información que podrían dañar la eficacia de la fiscalización y la sanción.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Incrementar la interacción con otros órganos de fiscalización del sector, analizando los posibles beneficios de los métodos conjuntos para fiscalizar e institucionalizar el intercambio de información, aumentar la eficacia y la eficiencia del marco general.

• Hacer públicos los resultados de la fiscalización en los casos en que esto sea posible desde la perspectiva jurídica, con el fin de aumentar la conciencia ciudadana y la transparencia.

En el mediano plazo:

• Alentar un cambio de comportamiento hacia el cumplimiento y una mejora de los resultados. Para tal fin, la Sunass podría:

  • Utilizar enfoques conductualmente fundamentados al cumplimiento y el desempeño, sobre todo en las zonas donde los medios de ejecución más tradicionales no estén disponibles o no sean eficaces. En esta labor, la transparencia en el desempeño de las empresas de servicios públicos, mediante una comunicación personalizada, respaldaría el control público. La Sunass podría usar la Guía de la OCDE para el cumplimiento regulatorio y las inspecciones, que aborda el uso de enfoques de promoción del cumplimiento y basados en riesgos como parte del conjunto de herramientas regulatorias (OECD, 2018[12]).

  • Experimentar con modelos más basados en riesgos de fiscalización y un cambio de la focalización en el cumplimiento de los procedimientos hacia los resultados. Esto es particularmente relevante en un contexto en el que la supervisión activa de todos los prestadores de servicios puede ser inviable y en vista de los bajos niveles de cumplimiento en general. Los enfoques basados en riesgos y centrados en los resultados orientarían las medidas tomadas por el regulador a las áreas de desempeño más problemáticas y se centrarían en las infracciones que más importan, para así causar el mayor impacto (Recuadro 1.9; Recuadro 1.12; Recuadro 1.13).

  • Continuar con la buena práctica de brindar orientación en vez de sancionar a los prestadores de servicios rurales. Se recomienda que la Sunass considere minuciosamente estrategias alternativas para que los prestadores rurales estimulen el cumplimiento, por ejemplo, la evaluación comparativa entre ellos y la difusión de buenas prácticas, a partir de la evidencia disponible y tomando en cuenta sus perfiles. Esto podría hacerse mediante un mapeo de los orígenes del incumplimiento y los posibles puntos de intervención en los que el regulador sería capaz de influir en la práctica, para así analizar la eficacia de las diferentes opciones (metodología de la vía causal).

Recuadro 1.9. Marco regulatorio de confianza y rendición de cuentas verificadas (VTA) utilizado por la ESCOSA para los servicios de agua, alcantarillado y energía a pequeña escala y fuera de la red

La Comisión de Servicios Esenciales de Australia Meridional (ESCOSA) se encuentra en el proceso de adopción de un marco regulatorio de confianza y responsabilidad verificadas (VTA) para normar los servicios de agua, alcantarillado y energía a pequeña escala y fuera de la red proporcionados en dicho territorio. El modelo VTA representa un método de regulación específico y flexible. Su propósito es garantizar que los marcos regulatorios que aplica de conformidad con las leyes de regulación del sector sean congruentes con su objetivo estatutario principal, así como proporcionales y sensibles a los problemas recientes y emergentes. Los problemas pueden relacionarse con los cambios tecnológicos, operativos y ambientales o con otros factores que afectan la prestación de servicios minoristas de agua y alcantarillado, y la venta y/o suministro de servicios de electricidad y de gas a la región mediante redes a pequeña escala.

Además de tomar en cuenta las obligaciones normativas existentes, el nuevo marco está diseñado para aumentar la transparencia y priorizar que las redes a pequeña escala concesionarias ofrezcan a sus clientes y a la Comisión la seguridad de que los servicios que prestan son sostenibles en el mediano y largo plazos.

El marco empezará a funcionar formalmente en julio de 2022 tras una etapa de implementación, durante la cual la Comisión trabajará con los concesionarios en la generación de conjuntos de datos de referencia con los que asignará categorías a cada uno de ellos. Este proceso forma parte de la puesta en marcha del marco VTA. La Comisión evaluará a cada concesionario en función de su desempeño en materia de cumplimiento y sostenibilidad y lo clasificará en una de las dos categorías:

• Categoría A: concesionarios considerados confiables para gestionar sus redes de manera competente con una supervisión regulatoria menos vinculante. Los concesionarios de categoría A gozan del beneficio de presentar menos informes regulatorios.

• Categoría B: concesionarios en circunstancias de preocupación por el desempeño de la red —ya sea respecto del cumplimiento, la sostenibilidad del servicio a mediano y largo plazos (o ambos)— y en las que no parece contarse con una estrategia de reparación confiable y cuantificable. Eso no implica ni significa que la operación del concesionario sea insegura; más bien, indica que los clientes afrontan un nivel de riesgo de servicio mayor del adecuado.

En una hoja de datos se describe la metodología utilizada para clasificar a los concesionarios.

La Comisión trabaja con los concesionarios de categoría B y los supervisa a medida que desarrollen y apliquen estrategias de reparación, con el objetivo de que al reevaluarlos en el futuro se encuentren ya en categoría A. Los resultados de la evaluación de cada operador concesionario se pondrán a disposición del público. De este modo se garantiza la transparencia de clientes y concesionarios en lo que respecta al resultado de la evaluación.

Fuente: información proporcionada por ESCOSA, 2021.

Recuadro 1.10. Método de fiscalización basado en riesgos en Grecia

Desde 2016, a iniciativa del Secretariado General de Industria del Ministerio de Desarrollo e Inversión, Grecia trabaja en un proyecto integral de transformación del entorno empresarial. El proyecto se orienta a simplificar los procedimientos de concesión de licencias y la transición de los sistemas de fiscalización a un método basado en riesgos.

La Ley 4512/2018 estableció por primera vez los principios de supervisión basada en riesgos, cuyo fin es mejorar el bienestar de los consumidores al reducir los riesgos (actuales o potenciales) para el interés público, como la salud, la seguridad y la protección del medio ambiente. Al mismo tiempo, se orienta a crear el entorno para un mecanismo de fiscalización eficaz y eficiente sin generar cargas adicionales (o innecesarias) para las empresas.

El nuevo marco se centra en el cumplimiento de las empresas, mediante la implementación de herramientas innovadoras como las listas de comprobación para la fiscalizaciones, la planificación basada en riesgos, un modelo de gestión de reclamos (MGR) y el modelo de gestión de cumplimiento (MGC). El modelo de fiscalización griego consta de tres pasos: 1) planificación, 2) ejecución y 3) sanción.

1. Planificación: La planificación de las fiscalizaciones se realiza cada año y las autoridades competentes determinan los criterios de riesgo. Los principales criterios son: a) la evaluación del riesgo que una actividad económica implica para el interés público, b) los recursos disponibles en poder de la autoridad y c) los resultados de fiscalizaciones previas.

2. Ejecución: La fiscalización de las actividades económicas se realiza utilizando listas de verificación. En una lista de este tipo se incluyen preguntas para recabar información sobre la empresa y también preguntas para facilitar que el fiscalizador compruebe si la empresa cumple con la legislación aplicable. Se trata de una herramienta de evaluación que cubre los requisitos esenciales o las categorías de aquellos directamente relacionados con el riesgo que la actividad específica podría entrañar y que las empresas deben cumplir. Realizar fiscalizaciones siguiendo esta lista garantiza una toma de decisiones eficaz al abordar los riesgos identificados.

3. Sanción y MGC: Grecia desarrolló el MGC para cerciorarse de que las actividades económicas se lleven a cabo respetando los criterios proporcionados (también basados en riesgos). El MGC es un “árbol de decisiones” que brinda a los fiscalizadores orientación, criterios y parámetros adecuados antes de que decidan qué medidas es adecuado adoptar si se detectan infracciones.

Un aspecto importante del MGC es que “impulsa” a los fiscalizadores a no imponer multas u otras medidas administrativas estrictas, si es posible lograr el cumplimiento con medidas más flexibles (por ejemplo, ofrecer a la empresa orientación o recomendaciones por escrito) que también generan confianza entre el sector público y el privado. La decisión se basa en el análisis de riesgos, así como en los principios de proporcionalidad, transparencia y uniformidad. El foco de interés de este modelo no es imponer una multa o una acción más estricta, sino apoyar a las empresas para que acaten las regulaciones, dado que el cumplimiento es un requisito previo para que el entorno empresarial sea amigable y competitivo. Por consiguiente, la primera herramienta disponible para el fiscalizador es la aportación de directrices y asesoramiento (véase el Cuadro 1.4).

Cuadro 1.4. Medidas basadas en la categorización del riesgo

Nivel de cumplimiento	Tipos de medidas de cumplimiento
	Orientación y asesoramiento	Recomendación para el cumplimiento estipulada por escrito	Imposición de una multa	Cierre temporal o permanente	Prohibición de productos	Informe a la fiscalía pública	Sanciones administrativas basadas en la ley
Riesgo alto (infracción importante)	✓	✓	✓	✓	✓	✓	✓
Riesgo medio (infracción moderada)	✓	✓	✓	-	-	-	✓
Riesgo bajo (infracción leve)	✓	✓	-	-	-	-	-

Si bien Grecia se someterá a una evaluación de sus herramientas de supervisión en los próximos años, hasta ahora, el marco ha tenido resultados positivos y apoya los esfuerzos encaminados a mejorar el entorno regulatorio de las empresas del país. Además, ofrece un marco transparente y justo al cambiar el paradigma, ya que las autoridades públicas no siguen el modelo de fiscalización punitivo, sino que alientan y apoyan a las empresas para cumplir con lo requerido. Por tanto, se crea una relación de confianza y cooperación entre el gobierno y las empresas.

Fuente: Información facilitada por el Secretariado General de Industria de Grecia, 2021.

Recuadro 1.11. Estrategia de control y cumplimiento de la Comisión de Competencia y el Consumidor de Australia (ACCC)

En Australia, la ACCC desarrolló una estrategia de control y cumplimiento que se comunica a todas las partes interesadas. Para lograr los objetivos de cumplimiento, la Comisión utiliza cuatro estrategias integradas:

• Fomentar el cumplimiento de la ley al formar e informar a los consumidores y a las empresas de sus derechos y responsabilidades.

• Hacer cumplir la ley, lo cual incluye resolver posibles infracciones tanto por la vía administrativa como por la judicial, y otros resultados de la ejecución formal.

• Realizar estudios de mercado o elaborar informes sobre problemas emergentes de competencia o consumo, con miras a identificar cualquier falla del mercado y cómo abordarla, así como a apoyar y sustentar las medidas de control y cumplimiento e identificar posibles áreas de consideración en materia de políticas.

• Trabajar con otros organismos para poner en marcha estas estrategias, incluso mediante métodos coordinados.

La ACCC es selectiva en cuanto a los asuntos que investiga y a los sectores en los que se dedica a la formación y la realización de análisis del mercado. La ACCC utiliza las prioridades anuales de cumplimiento y aplicación de la ley para fundamentar la toma de decisiones a este respecto.

Al decidir qué herramienta de control o cumplimiento (o una combinación de varias) se utilizará, la principal prioridad es siempre lograr el mejor resultado posible para la comunidad y gestionar el riesgo de forma proporcional. Las medidas de sanción de la ACCC buscan aumentar al máximo el impacto sobre todo un sector industrial. Por ejemplo, la Comisión utiliza el resultado de un procedimiento judicial para fomentar que otros participantes del sector mejoren sus prácticas.

La función de la ACCC consiste en prestar atención a las circunstancias que resulten o puedan resultar nocivas para el proceso competitivo o causar un daño generalizado a los consumidores. Por consiguiente, la ACCC ejerce su criterio para dirigir los recursos a los asuntos que brinden el mayor beneficio en términos generales.

Cada año, la ACCC estudia las prioridades de control y cumplimiento. Las prioridades se determinan tras emprender una consulta externa y evaluar los problemas actuales o emergentes y su efecto en los asuntos regulados. La Comisión da a conocer públicamente sus prioridades en el mes de febrero de cada año. Las prioridades se difunden buscando promover el cumplimiento en todo el mercado y gestionar las expectativas del público respecto de la capacidad de la ACCC para ocuparse de asuntos que trascienden sus áreas prioritarias. En Australia, diversas partes interesadas clave responden activamente a la notificación de las prioridades de la ACCC y adoptan medidas activas para mejorar el cumplimiento.

Fuente: Información proporcionada por la ACCC, 2021.

Compromiso y transparencia del proceso de participación

Los consejos de usuarios tienen la capacidad de aumentar la participación de los consumidores en el proceso regulatorio, pero tendrán que fortalecerse para cumplir con este propósito. Los niveles de actividad difieren entre un Consejo y otro; solo el Consejo de Usuarios de Lima se reúne periódicamente. Si bien los consejos deben estar compuestos por cinco a seis miembros, en la práctica no sucede así. Además, los consejos de usuarios deben estar representados en los grupos no atendidos o poco atendidos y en realidad este no parece ser el caso, lo que representa una pérdida de la oportunidad de reflejar diferentes perspectivas en las prioridades de los usuarios. Los consejos de usuarios rara vez emiten resoluciones, llevan a cabo eventos en los que se toquen temas regulatorios o se transmitan consultas de los usuarios con las comunidades, que son parte de sus funciones. Además, no reciben recursos de la Sunass. Todos los reguladores económicos peruanos están obligados a establecer consejos de usuarios y hay grandes diferencias entre los sectores respecto de la manera como operan y hacen sus aportaciones; habría margen para el aprendizaje cruzado entre reguladores para aumentar el valor añadido de este mecanismo de participación.

La Sunass tiene ante sí el reto de involucrar a todos los consumidores en el proceso regulatorio, incluidos los posibles usuarios y aquellos ubicados en sitios de difícil acceso. La participación de la Sunass con los usuarios se centra en gestionar reclamos y controversias, pero la participación en la adopción de resoluciones regulatorias es relativamente escasa. Puesto que tanto el alcance de la consulta pública como la participación de los consejos de usuarios son limitados, la Sunass quizá no pueda interactuar con todos los consumidores, con miras a velar por que sus perspectivas e intereses se tomen en cuenta lo suficiente en dicha toma de decisiones regulatorias. Solo el 13% de los consumidores conocen las funciones de la Sunass y muchos materiales no están disponibles en los idiomas locales; por consiguiente, muchos de los pertenecientes a grupos vulnerables no estarán informados de la posibilidad de participar en el proceso regulatorio para aportar y presentar sus opiniones. Este puede ocurrir en particular con los usuarios de las zonas rurales o con aquellos que no tienen acceso a Internet. Sin embargo, la participación con todo tipo de consumidores actuales y potenciales será fundamental en un contexto en el que prevalece la resistencia a pagar una tarifa por el agua.

Más allá de los consejos de usuarios, los reguladores económicos peruanos no están obligados a establecer otros órganos de participación de las partes interesadas y la Sunass podría aprender de la experiencia de otros países para fortalecer la práctica. Los proyectos de regulaciones están abiertos a los comentarios del público; sin embargo, la Sunass no siempre convoca a una audiencia pública para recabar los puntos de vista de las partes interesadas. En el informe de 2021 Implementación del Análisis de Impacto Regulatorio en la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento del Perú se menciona que en la actualidad la Sunass no cuenta con un mecanismo para la consulta temprana de propuestas regulatorias y esto provocaría que faltaran información y aportaciones para identificar problemas de políticas públicas (OECD, 2021[8]). Puede haber un ámbito, en particular en el sector del agua y el saneamiento, en el que el cumplimiento y la capacidad dificultan la mejora de la participación de los operadores en el proceso regulatorio mediante foros que reúnan a todas las partes interesadas y expertos pertinentes.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Asegurar que se lleven a cabo audiencias públicas sobre todas las nuevas propuestas regulatorias que afecten en gran medida a las partes interesadas.

• Establecer reuniones más frecuentes entre la Sunass y los consejos de usuarios, lo que permite entablar un debate continuo sobre las próximas propuestas regulatorias, los retos más generales del sector y la función del regulador en este.

• Proporcionar un mayor nivel de transparencia sobre las aportaciones de los consejos de usuarios, mediante la publicación en el sitio web de la Sunass de opiniones sobre las propuestas regulatorias y de las respuestas del regulador.

• Reforzar las aportaciones de los consejos de usuarios al proceso de toma de decisiones. Para empoderar a dichos consejos, la Sunass podría:

  • Asegurarse de que los miembros del Consejo de Usuarios representen a toda la diversidad de usuarios del Perú

  • Asignar un nivel mínimo de recursos que facilite la participación de los consejos de usuarios

  • Brindar capacitación a los miembros de los consejos de usuarios para explicar en qué consiste el marco regulatorio y analizar las formas en que pueden contribuir a la adopción de resoluciones regulatorias

  • Establecer intercambios periódicos entre los reguladores económicos peruanos sobre las experiencias y buenas prácticas relacionadas con la participación de los consejos de usuarios en el proceso regulatorio, para así generar oportunidades de aprendizaje mutuo.

• Considerar mecanismos alternativos para mejorar el nivel de interacción con los consumidores vulnerables, incluida una comunicación más focalizada con un lenguaje sencillo y en los idiomas locales.

En el mediano plazo:

• Incrementar el valor agregado y los efectos de la participación de las partes interesadas, para trascender de un simple requerimiento legislativo y establecerlo como un elemento principal dentro del proceso de toma de resoluciones regulatorias (Recuadro 1.12). Para tal fin, la Sunass podría considerar:

  • Utilizar la consulta previa como instrumento para participar con todas las partes interesadas y reunir información que contribuya al análisis de la complejidad del problema y la idoneidad de las posibles opciones regulatorias

  • Explorar el establecimiento de órganos ad-hoc o permanentes de participación que reúnan a todas las partes interesados y posiblemente a expertos del sector, para aportar opiniones preliminares sobre el proceso regulatorio y procurar generar el intercambio de puntos de vista sobre los planes y retos prevalecientes (Recuadro 1.13)

Recuadro 1.12. Prácticas de participación, consulta y transparencia en la Entidad Reguladora de Servicios Energéticos (ERSE) de Portugal

En los procesos de toma de decisiones de la ERSE se aplican diversos mecanismos para fomentar la participación de los actores, la consulta y la transparencia. Incluyen el uso de:

• Consultas públicas

• Consultas con las partes interesadas

• Consultas previas

• Audiencias públicas

• Consejos consultivos

Los Estatutos de la ERSE requieren que, antes de aprobar o modificar cualquier regulación, el organismo consulte a todas las partes interesadas y al público en general. Dicha consulta debe prever un periodo de 30 días hábiles para aportar comentarios y sugerencias. Las comunicaciones recibidas se hacen del conocimiento público, a menos que el autor haya solicitado explícitamente que se respete la confidencialidad. Además, la ERSE debe fundamentar sus resoluciones por escrito, incluso en torno a las críticas o sugerencias que pudieran haberse expresado sobre su proyecto de resolución.

Además, cuando una resolución regulatoria afecta a un grupo específico de partes interesadas, la ERSE puede consultarlas de manera personalizada. Si se trata de situaciones excepcionales y urgentes, los estatutos también permiten que la ERSE lleve a cabo una consulta rápida, de ocho días consecutivos como mínimo, con los actores directamente afectados. Para temas particularmente complejos o delicados, la ERSE también puede hacer consultas antes de presentar una propuesta regulatoria para identificar las principales inquietudes de las partes interesadas. Este paso preliminar no sustituye a la obligación de emprender una consulta completa.

Los procedimientos internos para los diversos tipos de consultas propician que este proceso se lleve a cabo de manera congruente y confiable en todos los departamentos y áreas de políticas. Dichas directrices prácticas incluyen, entre otras: modelos estandarizados y los documentos de apoyo e informativos requeridos; la información que se proporcionará en la página de publicación del sitio web; el cálculo correcto del periodo de consulta; la gestión de información confidencial y datos personales, así como una guía detallada sobre el inicio, cierre, evaluación y finalización de la resolución regulatoria. Como parte de la consulta, la ERSE difunde sus propuestas, análisis y parámetros de apoyo, sus estudios de costo-beneficio y otras aportaciones que sustentan su proyecto de resolución.

Además del proceso de consulta por escrito, al desarrollar medidas regulatorias la ERSE convoca sistemáticamente a audiencias públicas. Aunque tradicionalmente las reuniones eran presenciales, la ERSE ha empleado cada vez más tecnologías digitales para incrementar su difusión y asegurarse de que sus acciones participativas no disminuyan debido a crisis epidemiológicas o de otro tipo.

Por otra parte, la ERSE consulta a las principales partes interesadas sobre sus diversas resoluciones por medio de tres órganos asesores independientes que emiten opiniones no vinculantes (consúltense mayores detalles en el Recuadro 1.13). 

La ERSE combina rigurosos procesos de consulta con procesos más rápidos en casos urgentes y extraordinarios, lo cual permite agilizar la toma de decisiones cuando sea necesario, así como amplias prácticas de comunicación y publicación. A octubre de 2021, la ERSE había concluido un total de 100 consultas públicas desde su creación. En promedio, las consultas han durado 144 días (cinco meses); en dos casos, el proceso se completó en dos años.

Fuente: Información proporcionada por la ERSE, 2021.

Recuadro 1.13. La función de los órganos consultivos en el proceso de emisión de resoluciones regulatorias en la Entidad Reguladora de Servicios Energéticos de Portugal (ERSE)

Los Estatutos de la ERSE sientan las bases para el enfoque incluyente y transparente de emisión de resoluciones del regulador, mediante el establecimiento de tres órganos consultivos (denominados consejos), que contribuyen a desarrollar sus regulaciones técnicas, decisiones en torno a las tarifas y las amplias líneas de acción y deliberación seguidas por el Consejo Directivo de la ERSE. Los tres consejos consultivos (el Consejo Asesor, el Consejo Arancelario y el Consejo de Combustibles) constituyen un foro para lograr el consenso entre los actores clave.

Como parte de una política más amplia de consulta y participación (Recuadro 1.12), los consejos emiten opiniones no vinculantes sobre las propuestas regulatorias de la ERSE. Cabe destacar que, si el regulador no toma en cuenta las opiniones aportadas por los consejos, debe justificar por escrito por qué no ha adoptado los cambios propuestos. Junto con otros mecanismos de participación de la ERSE, este proceso garantiza la rendición de cuentas y fortalece la integridad de las decisiones del regulador. Además, proporciona una plataforma permanente para que las partes interesadas se reúnan y conozcan las perspectivas de los demás. De tal manera, los consejos brindan estabilidad a las partes interesadas y logran consensos en sus declaraciones en un promedio impresionante: 90% de los casos.

Los consejos están compuestos por un amplio espectro de representación del gobierno (nacional, regional y municipal), organizaciones de consumidores y la industria energética. Los miembros del consejo se desempeñan durante un periodo no remunerado y renovable de tres años. Cada consejo decide con qué frecuencia se reunirá para preparar sus opiniones. En términos generales, y con el fin de responder al número cada vez mayor de actividades y responsabilidades del regulador, pueden reunirse varias veces al mes. Todas las resoluciones de los consejos son aprobadas por mayoría de votos, aunque si los miembros no concuerdan con la opinión del consejo, en su totalidad o en parte, pueden manifestarlo en la presentación a la ERSE. Las resoluciones de los consejos se dan a conocer y se publican en el sitio web de la ERSE.

Dada la asimetría característica de la información y los recursos disponibles para la industria y para los consumidores, la ERSE procura de varias maneras facilitar la participación de estos últimos. En primer lugar, la industria y los consumidores deben tener un número igual de representantes. En segundo lugar, la ERSE otorga una prestación de subsistencia y asistencia a los representantes de los consumidores, así como a los del gobierno, los organismos públicos y de Azores y Madeira. Además, brinda capacitación a las asociaciones de consumidores domésticos que pertenecen a sus consejos consultivos, con el fin de desarrollar su capacidad y sus competencias para contribuir a las deliberaciones.

Fuente: Información proporcionada por la ERSE, 2021.

Reclamos

Los retos que se enfrentan en el sector se reflejan en el alto número de reclamos que la Sunass recibe. Se extraería mayor valor de esta información si se analizara de manera sistemática. Aunque la Sunass es solo el tercer recurso para los reclamos de los consumidores, el regulador recibe una gran cantidad de ellos, lo cual indica que el mecanismo directo para presentarlos primero ante los prestadores de los servicios no consigue conciliar las diferencias. En un intento por resolver los problemas antes de presentarse un reclamo oficial, la Sunass emprendió la Iniciativa ¡Participa, vecino!, con el fin de desarrollar una plataforma para un intercambio más informal entre los usuarios y los prestadores de servicios, utilizando microaudiencias para analizar las controversias y responder preguntas. Por tanto, por medio de su función relativa a los reclamos, la Sunass reúne información útil sobre temas de actualidad en el sector, la cual podría utilizarse para sustentar otras funciones como la fiscalización o la formulación de regulaciones. A veces, la información obtenida de los reclamos se utiliza para informar a otras áreas de las funciones de la Sunass, pero esto no se hace de manera sistemática.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Evaluar cómo mejorar la comunicación con los consumidores en torno a los aumentos de tarifas, el funcionamiento general del sector, la justificación para pagar por los servicios de agua y explicación de las facturas, para asegurarse de que los usuarios comprendan sus derechos en estas situaciones y lo que pueden esperar de la Sunass. Como parte de este esfuerzo, la Sunass podría recurrir a las percepciones conductuales para aumentar la disposición de los consumidores a cubrir una tarifa por los servicios de agua potable y saneamiento.

En el mediano plazo:

• Utilizar la información obtenida del procedimiento de reclamos para transferirla a otros procesos, con el fin de mejorar el actuar de la Sunass y el desempeño del sector. La Sunass podría analizar los temas abordados en los reclamos de los consumidores y publicar los resultados correspondientes para sumarlos a la información recabada. La información puede utilizarse para:

  • Reforzar la eficacia de los procesos regulatorios, al orientar las acciones a las áreas más problemáticas y posteriormente disminuir el número de reclamos

  • Brindar a las EPS capacitación y/o directrices focalizadas que les permitan brindar información clara sobre los derechos de los usuarios y las responsabilidades de los prestadores de servicios en relación con las áreas involucradas con mayor frecuencia en los reclamos (como se hizo con los reclamos relacionados con aumentos de tarifas). Esto provocaría que un mayor número de reclamos se traten de manera satisfactoria entre usuarios y proveedores, respaldando la eficacia del mecanismo para presentar los reclamos primero ante los prestadores de servicios.

Rendimiento y resultados

Recopilación, análisis y gestión de datos

La Sunass, junto con otros organismos públicos del sector, encara una escasa disponibilidad de datos sobre el desempeño del sector y ha empleado diversas iniciativas para abordar esta deficiencia. Desde 2004, la Sunass ha recogido datos de las EPS que se definen en la regulación. Sin embargo, en la práctica, la regulación no se enmienda con la frecuencia suficiente para seguir concordando con las necesidades de datos y esto provoca una discrepancia con las prácticas reales de recopilación de datos. A través de sus oficinas descentralizadas y sus ATM, la Sunass también ha recabado datos sobre 2 000 de los 25 000 prestadores de servicios rurales, lo que implica una gran mejora dada la falta inicial de datos. Por otro lado, el regulador aún está lejos de lograr una cobertura universal de datos para todo el sector.

Los esfuerzos de la Sunass para mejorar la eficacia e impulsar la transformación del sector se dificultan más por la falta de datos confiables y congruentes. Los datos son la piedra angular de la regulación económica basada en evidencia, pero muchos factores afectan la calidad de los datos que la Sunass tiene a su disposición. La calidad de los datos tiende a ser baja por la incongruencia en las prácticas de gestión de datos y la escasa capacidad de los empleados de los servicios públicos. A la Sunass no le es fácil capacitar al personal de los prestadores de servicios debido a su alto índice de rotación. Por último, la falta de automatización e infraestructura de TI por las restricciones presupuestarias, así como por los formatos complejos en los que en ocasiones se envían los datos, pueden alargar los procesos de validación de datos y obstaculizar el uso y el intercambio de datos internos.

El nivel relativamente bajo de intercambio de datos entre las instituciones públicas del sector atenta contra el uso eficiente de los recursos y podría representar una carga adicional para las entidades reguladas. El intercambio de datos no está institucionalizado; más bien, depende de las interacciones y relaciones personales. El MVCS lidera la gestión y la integración de los sistemas de información del sector, pero aún no está en marcha la interoperabilidad con el sistema de la Sunass. Se emprenden varias acciones para mejorar el intercambio de datos, pero los avances son lentos. Dado el bajo nivel de este intercambio, en ocasiones se requiere que los prestadores de servicios reporten los mismos datos a diferentes instituciones, a través de diferentes sistemas. 

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Evaluar si los requisitos actuales en términos de confiabilidad de los datos (en especial la declaración jurada) bastan para garantizar su calidad y en qué casos sería preferible y factible instaurar requisitos adicionales, como una auditoría.

• Promover el intercambio y la recopilación colectiva de datos al celebrar convenios institucionales sobre la gestión de datos con otros organismos públicos como el OTASS, el MVCS y el Instituto Nacional de Estadística (INEI) (Recuadro 1.14).

En el mediano plazo:

• Calificar a la implementación de estrategias de TI —como la automatización, la digitalización y el cambio a sistemas basados en la nube— como una prioridad en el proceso de planificación presupuestaria. Mejorar el uso y el intercambio de datos en el seno de la institución podría aumentar la eficacia de las operaciones y de las acciones y, por tanto, debe considerársele como una medida prioritaria.

• Evaluar si todos los datos reunidos en las empresas de servicios públicos son necesarios y utilizados por el regulador, y actualizar la regulación de su recopilación de ser necesario. Los requisitos en materia de datos deberán ser claramente comprensibles y no resultar demasiado onerosos para las empresas.

• Proporcionar a las EPS formación en línea y documentos guía sobre las definiciones de los datos y las formas de registrarlos y enviarlos. Esto sustentaría un método más estandarizado de recopilación de datos, basado en formatos de datos fáciles de procesar. Para tomar en cuenta los altos niveles de rotación de personal en las EPS, estas sesiones de formación y documentos deberán realizarse en un formato accesible en todo momento.

• Basarse en la labor de recopilación de datos sobre las zonas rurales realizada por la Sunass hasta ahora, para incrementar su disponibilidad e incluir a una mayor parte de las organizaciones comunales. Para lograrlo, la Sunass podría otorgar más facultades a las ATM y evaluar el potencial de automatización y digitalización prevaleciente en los procesos de recopilación de datos.

Recuadro 1.14. Compartir y utilizar datos para mejorar la gestión de riesgos en Italia

En fecha reciente, varias regiones e instituciones italianas han trabajado para optimizar el intercambio, el análisis y la utilización de la información, con miras a reducir las cargas e ineficiencias debidas a la duplicación de esfuerzos y a la falta de coordinación entre los diferentes servicios, así como para aumentar el apoyo a las economías regionales.

En Lombardía, en el modelo Mo.Ri.Ca para la supervisión de riesgos en las obras de construcción se utiliza la información proveniente de las notificaciones, la vigilancia y los accidentes (recabados a través de Impres@BI), con base en la cual se estima el nivel de riesgo de una obra determinada. Los criterios y las ponderaciones de riesgos, que antes se definían en forma empírica, ahora se optimizan mediante el aprendizaje automático (Machine Learning). El principal punto fuerte del modelo es que integra datos tomados de diversas fuentes, entre ellas los comunicados del sistema de salud, y mejora considerablemente la gestión de riesgos a un costo muy limitado.

En Campania, además del sistema GISA actual de planificación y gestión de todas las fiscalizaciones de seguridad alimentaria, las autoridades regionales trabajaron en conjunto con la Universidad de Nápoles Parthenope para desarrollar MytiluSE, un sistema de predicción de la calidad del agua, con el que es posible garantizar la seguridad de los mejillones producidos en la bahía de Nápoles. En lugar de invertir un gran número de recursos en controles ex post para detectar posibles fuentes de contaminación, el sistema funciona de forma preventiva al dar a conocer qué días podría resultar inseguro recolectar mejillones. Asimismo, ya en plena operación podrá informar a los productores y a la vez orientar el trabajo de fiscalización. Si bien para desarrollar el sistema fue necesario investigar las corrientes de la bahía de Nápoles, trazar mapas de las fuentes de contaminación y diseñar un modelo predictivo confiable, tiene potencial para transformar por completo la aplicación de las regulaciones. Por otra parte, el sistema se adaptó para predecir la contaminación atmosférica por humo, el cual puede afectar el forraje para los rebaños bovinos. El enfoque predictivo para los mejillones no solo es mejor para la economía y la eficiencia de los servicios públicos; también evita peligros para la salud de manera mucho más eficaz, dado que las pruebas microbiológicas y el muestreo requieren tiempo y sus resultados pueden llegar demasiado tarde y provocar la contaminación de otros productos recolectados el mismo día.

Fuente: Montella, R., et al. (2020), MytiluSE: Modelling mytilus farming System with Enhanced web technologies, Universitá degli Studi di Napoli Parthenope, Sciences and Technology Dipartiment, por encargo de la región de Campania, Unitá Operativa Dirigenziale Prevenzione e Sanitá Pubblica Veterinaria (presentación), citado en (OECD, 2021[13]), OECD Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/38b0fdb1-en.

Seguimiento y presentación de informes sobre el desempeño del sector

La evaluación comparativa (benchmarking) de la Sunass constituye una herramienta poderosa para fomentar el desempeño del sector y podría optimizarse para obligar a los operadores a rendir cuentas. La evaluación comparativa ofrece incentivos conductuales para mejorar el desempeño, al destacar el buen desempeño y reprobar el deficiente. Este método para informar sobre el desempeño puede ser especialmente importante en un contexto en el cual hay muchos prestadores de servicios de propiedad pública. Sin embargo, los datos no se presentan en una forma que permita al público utilizar los hallazgos para obligar a los operadores a rendir cuentas. La Sunass no publica tendencias a lo largo del tiempo de los indicadores clave de desempeño individuales; más bien, centra sus informes en un indicador compuesto del desempeño de los operadores. Esta información más agrupada debilita los incentivos brindados por la evaluación comparativa.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Facilitar el seguimiento del desempeño de los prestadores de servicios públicos mediante un mayor acceso público a datos desglosados, indicadores subyacentes y tendencias históricas. Destacar la importancia de proporcionar datos e indicadores sencillos que las partes interesadas puedan interpretar sin problema, así como gráficas fáciles de comprender sobre los cambios en el desempeño a lo largo del tiempo (Recuadro 1.15).

En el mediano plazo:

• Consultar con las partes interesadas cuáles son los datos y los puntos de vista que más les interesan y realizar verificaciones periódicas para garantizar que se mantengan accesibles.

Recuadro 1.15. Iniciativas de transparencia de la información sectorial

Iniciativa de transparencia de la información sectorial del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México

El Banco de Información de Telecomunicaciones (BIT) es una herramienta interactiva para consultar, analizar, explorar y descargar de manera fácil y oportuna la información estadística de los sectores de las telecomunicaciones y la radiodifusión. El portal cuenta con módulos de exploración de datos, que permiten a los usuarios descargar información desglosada y series históricas en formato de datos abiertos.

El BIT es un portal que incorpora las mejores prácticas en materia de datos abiertos y acceso a la información. El IFT puso a disposición del público esta plataforma con el fin de difundir y promover el uso de la información sobre el sector regulado utilizada por el IFT para monitorear y regular los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión mexicanos. El BIT contribuye a: (i) generar conocimiento sobre el funcionamiento de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México; (ii) fortalecer la toma de decisiones de los diferentes actores públicos y privados que participan en estos sectores, y (iii) reforzar el diseño de políticas públicas.

El BIT permite a los usuarios consultar información referente al entorno macroeconómico de las telecomunicaciones y la radiodifusión en México, los ingresos y la inversión de los operadores, así como indicadores vinculados con los diferentes servicios, como la telefonía fija y móvil, la banda ancha fija y móvil y la televisión restringida. De igual manera, cuenta con un módulo de descarga de datos y un explorador gráfico para realizar consultas personalizadas, generar variables, realizar análisis sectoriales complejos, construir tableros de indicadores y analizar gráficamente las series de tiempo.

El BIT es una plataforma de información dinámica, la cual se prevé que evolucione con el tiempo. En el mediano plazo, dará continuidad a las tablas publicadas con actualizaciones trimestrales y validará la información histórica para realizar análisis de largo plazo. Otras mejoras podrían ser Otras mejoras podrían consistir en agregar información no publicada hasta la fecha, como las métricas de comercialización y empaquetamiento, con el fin de supervisar la convergencia de los servicios de telecomunicaciones.

Datos abiertos en la Superintendencia de Mercados Energéticos de Suecia

Los datos abiertos de la Superintendencia de los Mercados de la Energía de Suecia (Ei) están disponibles para que el público en general pueda utilizar, reutilizar y compartir la información que se ofrece, de modo que otros puedan desarrollarla y generar beneficios para un número mayor de personas. La información se proporciona sin restricciones de copyright, patentes o confidencialidad, pues no contiene datos personales ni cualquier otro tipo de información secreta.

La Ei trabaja activamente con datos abiertos, siguiendo las directivas y recomendaciones de la Unión Europea (UE) y el gobierno. La reutilización de la información gubernamental es regulada por la Ley PSI (ISP = información del sector público o información pública). La legislación se basa en la Directiva ISP de la UE.

Las fuentes de datos de la Ei se catalogan respetando las normas internacionales en un servicio de directorio que, además de incluir la referencia, punto de acceso o punto de enlace API a los datos en sí, contiene la descripción de los metadatos de las fuentes de datos, de conformidad con la norma DCAT-AP. El catálogo se “cosecha”, esto es, se carga y se publica en el catálogo nacional de datos abiertos (http://www.dataportal.se), así como en el catálogo de datos abiertos de la Unión Europea (http://www.europeandataportal.eu).

En el catálogo de datos se incorporan todos los datos abiertos de la Ei y el portal de estadísticas de esta contiene los conjuntos de datos publicados en forma de estadísticas. La Ei trabaja de manera continua para aportar más datos y aumentar la gama disponible en el catálogo de datos. En la actualidad, dicho catálogo contiene datos abiertos sobre, por ejemplo, indicadores de interrupciones, tarifas y precios de la red, clientes por tipo de suscripción, estados de resultados y estados financieros de las empresas, así como datos técnicos relativos a la red (https://www.ei.se/om-webbplatsen/psi/).

La Ei promueve activamente la reutilización y el tratamiento de sus datos y espera que sus datos abiertos puedan utilizarse en actividades de todo tipo, desde la investigación hasta los nuevos servicios digitales. De esta manera, la Superintendencia tendrá la capacidad de contribuir a aumentar el beneficio social para todos.

Fuente: Información facilitada por la Superintendencia de Mercados Energéticos de Suecia, 2021; http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-presenta-el-banco-de-informacion-de-telecomunicaciones-bit-comunicado-462017; sitio web del BIT: https://bit.ift.org.mx/BitWebApp/.

Monitoreo y presentación de informes sobre el desempeño de la Sunass

De acuerdo con las buenas prácticas, los objetivos estratégicos de la Sunass se monitorean y se reportan usando indicadores con objetivos con plazos fijos. La Sunass utiliza un conjunto compacto de ocho indicadores relacionados con objetivos estratégicos específicos, cuyos avances comunica en su informe anual (Cuadro 1.5). También relaciona los datos sobre los indicadores con los datos financieros, para informar sobre la eficacia del regulador en el uso de los recursos. Además, los informes de desempeño respecto de los indicadores se complementan con otros datos sobre el desempeño en términos de eficacia, número de informes, cumplimiento y estudios de tarifas, que brindan más información sobre el desempeño de la Sunass. Aunque no se trata de un requisito legal, la Sunass aplica buenas prácticas al compartir su informe anual y su informe sobre desempeño con el Congreso, lo que fortalece la rendición de cuentas del regulador.

Cuadro 1.5. Indicadores y metas relacionados con los objetivos estratégicos de la Sunass

Plan estratégico de la Sunass (PEI) 2020-2024

Objetivo (OEI)	Indicador	Metas
		2020	2021	2022	2023	2024
1. Fortalecer la prestación de servicios de saneamiento a los usuarios	Índice de Gestión de la Prestación de los Servicios de Saneamiento de las Empresas Prestadoras (IGPSS)*	76.31%	78.86%	81.41%	83.96%	84.01%
	Porcentaje de prestadores de servicios en zonas rurales con buena gestión	25.05%	25.88%	26.72%	27.56%	28.41%
2. Consolidar la descentralización de funciones de la Sunass	Porcentaje de ODS que muestran un desempeño óptimo en el desempeño de funciones descentralizadas	70%	80%	90%	100%	100%
3. Mejorar la percepción y la valoración de los servicios de saneamiento por parte de los usuarios	Porcentaje de usuarios que valoran la importancia de contar con servicios de saneamiento.	3%	5%	10%	15%	10%
	Porcentaje de usuarios satisfechos con los servicios de la Sunass	50%	55%	60%	70%	75%
	Porcentaje de usuarios de los servicios de saneamiento que están dispuestos a pagar las tarifas establecidas.	0%	5%	10%	15%	20%
4. Reforzar la gestión institucional	Porcentaje de clientes internos satisfechos con los servicios prestados por los organismos competentes**	60%	65%	70%	75%	80%
5. Implementar la gestión del riesgo de desastres*	Porcentaje de implementación del Plan de Gestión de Riesgo de Desastres	50%	60%	70%	80%	90%

* El IGPSS es un índice compuesto por 18 indicadores que abarcan seis áreas de desempeño: acceso a los servicios; calidad del servicio; sostenibilidad financiera; gobernabilidad y gobernanza, y gestión del riesgo de desastres.

** El término organismos competentes se refiere a las oficinas dentro de la Sunass que brindan apoyo y asesoría: la Oficina de Planificación, Presupuesto y Modernización; la Oficina de Asesoría Jurídica; la Oficina de Comunicaciones e Imagen Institucional; la Oficina de Administración y Finanzas, y la Oficina de Tecnologías de Información.

Es necesario orientar al público sobre la manera de utilizar los indicadores para evaluar el desempeño del regulador. En términos generales, no está claro cómo se definen los niveles objetivo o cuáles son las razones para efectuar cambios en estos niveles objetivo a lo largo de los años. Además, quizá el público no siempre pueda comprender los indicadores intuitivamente, ya que el informe anual solo presenta el desempeño promedio en cada objetivo estratégico, el cual puede basarse en diversos indicadores subyacentes. Por ejemplo, tal vez no quede claro inmediatamente qué se entiende por “buena gestión” de los prestadores de servicios o qué aspecto tiene el desempeño óptimo en la ejecución de funciones desconcentradas.

Recomendaciones

En el corto plazo:

• Restablecer la buena práctica de elaborar y publicar un informe anual sobre las actividades y el desempeño de la Sunass, que es un mecanismo importante para acrecentar la transparencia, la rendición de cuentas y la comprensión de la función del regulador.

En el mediano plazo:

• Medir el desempeño del regulador en torno a sus objetivos estratégicos mediante un conjunto de indicadores de desempeño sencillos y directos que se ven más fuertemente afectados por las acciones de la Sunass, complementados con indicadores de “atalaya” sobre el desempeño sectorial. Los indicadores más frontalmente afectados pueden incluir aspectos como el número de prestadores de servicios que cuenten con un estudio tarifario actualizado o como el número de proveedores rurales que cobran una tarifa por hogar de acuerdo con la metodología de la Sunass. Los indicadores de “atalaya” evalúan el desempeño del sector en su conjunto y servirían para identificar retos dentro del sector con el fin de dirigir las acciones del regulador.

• Brindar orientación de fácil comprensión a las partes interesadas sobre la interpretación de los indicadores clave, para permitirles rastrear con mayor facilidad el desempeño del regulador.

• Involucrar a las partes interesadas en la formulación de niveles objetivo para los indicadores y, cuando sea pertinente, comunicar con claridad la justificación de cualquier cambio realizado en dichos niveles (Recuadro 1.16).

Recuadro 1.16. Comité Consultivo de Desempeño de la Comisión de Competencia y el Consumidor de Australia (ACCC)

El Comité Consultivo de Desempeño de la ACCC se estableció en 2015 para actuar como el órgano formal de consulta de las partes interesadas de la Comisión dentro del Marco de Desempeño del Regulador (MDR) del gobierno australiano, que estuvo en vigor de 2015 al 30 de junio de 2021. En el marco se estableció un conjunto común de seis indicadores clave de desempeño basados en resultados que facilitaba la evaluación del desempeño de los reguladores de la Mancomunidad de Naciones, en particular la forma en que se conectaban con las entidades reguladas y administraban las regulaciones.

A mediados de 2021, el gobierno reemplazó al MDR por la Regulator Performance Guide (Guía de Actuación del Regulador), que estipula detalladamente tres principios de buenas prácticas del regulador:

1. Mejora continua y generación de confianza: los reguladores adoptan una perspectiva del modelo en su conjunto, mejorando continuamente su desempeño, su capacidad y su cultura para generar confianza en los entornos regulatorios de Australia.

2. Modelos basados en riesgos y orientados a los datos: los reguladores gestionan los riesgos de manera proporcional y mantienen las salvaguardas esenciales reduciendo al mínimo la carga regulatoria y haciendo uso de los datos y la tecnología digitales para ayudar a los reguladores a cumplir y crecer.

3. Colaboración y participación: los reguladores son comunicadores transparentes y responsables que ponen en práctica las regulaciones de manera actual y contemporánea.

En un inicio el Comité constaba de 16 representantes empresariales, legales y de consumidores que en conjunto cubrían la amplia diversidad de partes interesadas con la cual la ACCC interactúa al emprender sus diferentes funciones. A fines de 2021 aumentó a poco más de 20 partes interesadas clave, para así reflejar la mayor magnitud del trabajo de la ACCC en años recientes, así como el mayor alcance del objetivo del Comité.

Por consiguiente, el Comité está bien posicionado para continuar aportando retroalimentación a la ACCC sobre nuestro desempeño.

Durante sus primeros seis años, el Comité se reunió anualmente con estos fines:

• Brindar retroalimentación sobre la metodología, las medidas, la evidencia y los estudios de autoevaluación utilizados por la ACCC para evaluar año con año su desempeño en comparación con los seis Indicadores Clave de Desempeño de la Guía de Actuación del Regulador.

• “Validar de manera externa” la autoevaluación anual preliminar de conformidad con la Guía.

La validación externa abrió el camino para que el Comité ofreciera retroalimentación sobre si los resultados de la autoevaluación concordaban de manera general con sus opiniones acerca del desempeño de la ACCC en comparación con los indicadores clave de desempeño.

Al cambiar a la Guía de Desempeño del Regulador, a partir de 2022, el Comité se reunirá dos veces al año para proporcionar un foro con una mayor participación de las partes interesadas clave y su retroalimentación sobre una gama más amplia de aspectos del desempeño relacionados con el trabajo de la ACCC. Lo anterior incluirá nuestro desempeño respecto del cumplimiento de nuestras obligaciones regulatorias y el objetivo central de “Hacer que los mercados trabajen para los consumidores, ahora y en el futuro”, según se da a conocer en nuestro Plan Corporativo e Informe Anual.

Fuente: Sitio web de la ACCC: https://www.accc.gov.au/about-us/consultative-committees/accc-performance-consultative-committee; información proporcionada por la ACCC, 2021.

Referencias

[3] Felgendreher, S. and P. Lehmann (2015), “Public Choice and Urban Water Tariffs--Analytical Framework and Evidence From Peru”, The Journal of Environment & Development, Vol. 25/1, http://dx.doi.org/10.1177/1070496515619651.

[8] OECD (2021), Implementing Regulatory Impact Assessment at Peru’s National Superintendence of Sanitation Services, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/c0cdc331-en.

[13] OECD (2021), OECD Regulatory Policy Outlook 2021, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/38b0fdb1-en.

[1] OECD (2021), Water Governance in Peru, OECD Studies on Water, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/568847b5-en.

[6] OECD (2020), Driving Performance at Peru’s Transport Infrastructure Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/d4ddab52-en.

[11] OECD (2020), Regulatory Enforcement and Inspections in the Environmental Sector of Peru, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/54253639-en.

[9] OECD (2020), Regulatory Impact Assessment, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/7a9638cb-en.

[4] OECD (2019), Driving Performance at Peru’s Energy and Mining Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264310865-en.

[5] OECD (2019), Driving Performance at Peru’s Telecommunications Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264310506-en.

[12] OECD (2018), OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264303959-en.

[7] OECD (2016), Regulatory Policy in Peru: Assembling the Framework for Regulatory Quality, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264260054-en.

[10] OECD (2012), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/9789264209022-en.

[2] UN-Water (2020), Peru, https://www.sdg6data.org/country-or-area/Peru (accessed on 7 July 2021).

Nota

← 1.  Por ejemplo, en 2015 el regulador de energía y minería Osinergmin recibió 327 millones de PEN por cobro de tarifas, en comparación con los 28 millones de PEN que la Sunass recibió por el cobro de tarifas en el mismo año.