El impacto del trabajo de las entidades fiscalizadoras superiores (EFS) depende en gran medida de la capacidad y de la voluntad de las entidades auditadas para implementar los cambios sugeridos en los informes de auditoría emitidos por las EFS. La perspectiva de las ciencias conductuales puede ayudar a las EFS a promover la adopción de sus informes y de las recomendaciones de auditoría. Se trata de una perspectiva basada en la psicología, la ciencia cognitiva y las ciencias sociales que tiene en cuenta cómo las personas toman decisiones y puede usarse para diseñar mejores políticas. El informe analiza cómo la EFS de Chile, la Contraloría General de la República (CGR), produce informes de auditoría y monitorea su seguimiento. Con base en este análisis, el informe identifica y analiza los elementos que dificultan el seguimiento oportuno e identifica oportunidades para abordarlos gracias a lecciones aprendidas de las ciencias conductuales. Una revisión del proceso de auditoría y seguimiento informada por esta perspectiva podría ayudar a mejorar significativamente el valor agregado del trabajo de la CGR y, por lo tanto, la eficacia y eficiencia de la administración pública en Chile.
Fortaleciendo el impacto de la Contraloría de la República de Chile
Abstract
Executive Summary
Las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) son una parte fundamental del marco institucional de los Estados democráticos y responsables, mientras que los informes de auditoría son uno de los principales vehículos a través de los cuales las EFS pueden generar cambios en el sector público. Para ello, los informes de auditoría, sus observaciones y recomendaciones tienen que ser relevantes y deben ser leídos y comprendidos por las personas adecuadas. Además, deben estar disponibles en el momento oportuno y la información tiene que presentarse de la forma apropiada.
En ese contexto, la comprensión del comportamiento tanto de los auditores como de los auditados es clave para analizar el seguimiento -o falta de seguimiento- de los informes de auditoría. Así, el enfoque conductual puede aportar información sobre las vías para mejorar la asimiliación de los informes de auditoría y puede contribuir a mejorar el impacto de las EFS.
Principales hallazgos
En primer lugar, el informe revisa la literatura anterior relevante sobre las barreras y los sesgos de comportamiento, tanto de los auditores como de los auditados, que pueden ayudar a explicar el éxito o el fracaso de las auditorías para lograr el impacto deseado. La auditoría es principalmente una cuestión de juicio humano y, como tal, no escapa a los sesgos típicos. A su vez, los auditados también pueden reaccionar de forma diferente a los resultados de la auditoría, según la forma en que se recojan, procesen, presenten y comuniquen.
La CGR ha logrado importantes avances en los últimos años en el control del seguimiento de los informes de auditoría. En 2012, creó unidades de seguimiento de auditorías, en 2014 el sistema de seguimiento en línea SICA (Sistema Integrado para el Control de Auditorías) y, en 2016, el Programa de Apoyo al Cumplimiento. Gracias a estas iniciativas, descubrió que, en promedio, alrededor del 49% de las observaciones de auditoría son atendidas por las entidades auditadas. Aplicando el enfoque conductual para entender la taza de implementación, el proyecto confirmó varias ideas sugeridas por la literatura y que contribuyen a explicar el índice de implementación en Chile:
La cantidad de observaciones de auditoría y la forma en que se presentan a los auditados menoscaban la percepción de su relevancia, pueden desencadenar la fatiga de la decisión y, a veces, una actitud negativa hacia la auditoría en general. En particular, la cantidad de observaciones dificulta a las entidades fiscalizadas la visión de conjunto y la comprensión de los problemas subyacentes a estas observaciones.
La percepción de injusticia por parte de las entidades auditadas y las deficiencias en la comunicación entre los auditores y las entidades auditadas durante el proceso de auditoría pueden dar lugar a observaciones que podrían haberse evitado en un principio y pueden debilitar la voluntad de las entidades auditadas para abordar las conclusiones de la auditoría. Algunos de los retos en materia de comunicación se deben a una cultura informal dentro de la CGR que sigue primando un enfoque "severo" hacia los auditados y presiona informalmente a los auditores para que incluyan un gran número de hallazgos en los informes.
Los jefes de servicio y la gestión pública de los servicios auditados a menudo muestran un bajo nivel de interés, apropiación y motivación con respecto a los resultados de la auditoría. Esto puede explicarse, en parte, por el hecho de que el incumplimiento de las observaciones de auditoría rara vez tiene consecuencias negativas. Sin embargo, el carácter técnico o jurídico de las observaciones contribuye de nuevo a explicar esta falta de interés, tanto de los niveles superiores como de los intermedios, ya que el valor estratégico de las auditorías sigue sin estar claro.
Recomendaciones principales
Con base en estos hallazgos, el informe sugiere realizar una revisión inspirada en el enfoque conductual de los procedimientos y prácticas existentes para mejorar la implementación de las observaciones de los informes de auditoría. Las medidas son complementarias y tienen como objetivo lograr un impacto en tres niveles.
En primer lugar, el impacto podría lograrse a través de medidas que busquen mejorar la relación entre el auditor y el auditado, aumentando las interacciones entre ellos y haciendo que sean más constructivas. Además, la CGR podría seguir promoviendo un cambio cultural interno hacia actitudes más solidarias con los auditados.
En segundo lugar, las medidas orientadas a la redacción y comunicación de los informes de auditoría podrían contribuir a mejorar su asimiliación. En particular, esto requiere una revisión de la forma en que se redactan los informes y podría complementarse probando diferentes mensajes para notificar sobre su contenido.
En tercer lugar, la CGR podría orientar el proceso de seguimiento y permitir una mejor planificación por parte de las entidades auditadas, introduciendo cierta flexibilidad con los plazos y haciendo un seguimiento de los avances, para hacer frente a la frustración y promover respuestas de mayor calidad.
El informe propone una teoría del cambio y un diseño de implementación detallados para probar una combinación de dos medidas específicas en un proyecto piloto que se podría llevar a cabo en auditorías a municipalidades. Por un lado, una reunión previa de seguimiento -en la que la CGR explique y aclare los informes de auditoría- pretende reducir la carga cognitiva que suponen los informes demasiado complejos. Por otro lado, permitir cierta flexibilidad con los plazos para abordar las observaciones de la auditoría tiene como objetivo abordar el estrés y la percepción de injusticia reportados por los auditados.
