Este capítulo revisa las iniciativas de la ASF orientadas a recolectar datos para identificar fallas en la gestión y ejecución de infraestructura y cómo estos esfuerzos pueden facilitar un enfoque de gobernanza más amplio. También sugiere criterios y metodologías específicas para fortalecer la programación y selección de auditorías, lo que a su vez podría influir en el análisis del impacto del trabajo de la ASF.
Facilitando la Implementación del mandato de la Auditoría Superior de la Federación de México
Auditoría de la gobernanza de la infraestructura
Estudios de la OCDE sobre Gobernanza Pública
4. Análisis de riesgos para informar la programación y selección de auditorías en México
Abstract
Programación y selección de auditorías de infraestructura
La ASF podría aplicar criterios relativos al impacto en el bienestar para seleccionar auditorías de infraestructura
El análisis de riesgos de la ASF para informar la selección y programación de auditorías de obras públicas se basa en los siguientes criterios:
Cuentas públicas: Dependencias y Entidades que obtuvieron los presupuestos más altos para obras públicas (Capítulo 6000).
Obras estratégicas: Dependencias y Entidades con grandes proyectos en términos de impacto social y económico.
Estadísticas: Dependencias y Entidades con observaciones previas o reiterativas en auditorías.
La ASF también puede incluir en el PAAF aquellas obras públicas que captan una atención significativa de los medios de comunicación o donde existan solicitudes del Congreso y de los ciudadanos.
Como se reconoce en el Informe de avances de la OCDE 2021, la ASF ha establecido la práctica de medir los resultados de su trabajo estimando el Retorno de la Inversión (ROI). De hecho, el informe documenta una disminución del ROI para el periodo 2016-2018. Sin embargo, como se ha sugerido, la ASF también podría considerar sus contribuciones cualitativas a la buena gobernanza y el bienestar. Esto se aplica perfectamente a las auditorías de infraestructura, lo que significa que la ASF podría seleccionar auditorías basadas en su contribución al bienestar de los ciudadanos e incorporar dichas contribuciones a la estimación de sus beneficios. Por ejemplo, en el contexto actual del COVID-19 y con el fin de aumentar el número de camas hospitalarias por habitante, la ASF podría priorizar las obras destinadas a desarrollar infraestructura en el sector salud.1 Asimismo, la ASF podría considerar obras necesarias para evitar pérdidas catastróficas como consecuencia de desastres naturales. México está altamente expuesto a desastres naturales (es decir, terremotos, inundaciones, huracanes, etc.) y la infraestructura (es decir, presas, puertos, etc.) puede fortalecer su resiliencia y proteger a los ciudadanos en áreas de alto riesgo.
Una forma de evaluar las contribuciones al bienestar en los casos mencionados anteriormente sería aplicar un análisis contra fáctico. El análisis contra fáctico permite a los evaluadores atribuir causa y efecto entre las intervenciones y los resultados. Las medidas contra fácticas consisten en contrastar lo que habría sucedido a los beneficiarios en ausencia de una intervención, y el impacto se estima comparando los resultados contra fácticos con los observados en el marco de la intervención. La ASF podría emplear el análisis contra fáctico como complemento de otras fuentes para medir su impacto, como las auditorías de desempeño y el ROI.
Recuadro 4.1. Evaluación de impacto contra fáctico
Las preguntas relacionadas con el sentido y la magnitud de los impactos de los programas y la infraestructura surgen con frecuencia en la evaluación. Por ejemplo, ¿la inversión en nueva infraestructura pública aumenta el valor de la vivienda? El problema de la evaluación tiene que ver con la "atribución" del cambio observado a la intervención que se ha implementado. ¿El cambio se debe a la política pública o habría ocurrido de todos modos?
El desafío para cuantificar el efecto es encontrar una aproximación creíble a lo que habría ocurrido en ausencia de la intervención, y compararlo con lo que realmente sucedió. La diferencia es el efecto estimado, o impacto, de la intervención sobre el resultado particular de interés (en este caso, los valores de la vivienda).
Hay dos formas básicas de aproximar el contra fáctico: i) utilizando el resultado observado para los no beneficiarios; o ii) utilizando el resultado observado para los beneficiarios antes de que estén expuestos a la intervención. Sin embargo, se debe tener precaución al interpretar estas diferencias como el "efecto" de la intervención. Del mismo modo, una evaluación integral debe basarse en diferentes métodos que se complementen entre sí.
Fuente: (Comisión Europea, s.f.[1])
La ASF ha recopilado sistemáticamente datos para identificar las fallas más comunes en la ejecución de infraestructura, lo cual debería ser útil para concentrar los recursos en intervenciones preventivas en las diferentes etapas del ciclo de infraestructura
Además de las conclusiones y recomendaciones del informe de la ASF Problemática General en Materia de Obra Pública y Servicios Relacionados con las Mismas 2011-2016 (véase la sección 3.1), la ASF ha seguido realizando un seguimiento estratégico de las observaciones recurrentes relacionadas con las obras públicas. Por ejemplo, de una muestra de 3 233 observaciones derivadas de las auditorías a las cuentas públicas 2015-2017, hay cuatro categorías principales que concentran 71,23% de las observaciones (2 303 observaciones), que son i) pagos improcedentes o en exceso; ii) deficiencias en el procedimiento de contratación o adjudicaciones fuera de norma; iii) falta o inadecuada aplicación de penas y sanciones por incumplimientos; y iv) otros incumplimientos de la normativa en materia de obra pública y servicios relacionados con la misma (véanse la Gráfica 4.1 y el Cuadro 4.1).
Gráfica 4.1. Principales observaciones recurrentes relativas a la obra pública derivadas de la auditoría de las cuentas públicas 2015-2017
Fuente: Información proporcionada por la ASF.
Cuadro 4.1. Observaciones recurrentes relativas a la obra pública derivadas de la auditoría de las cuentas públicas 2015-2017
Fuente: Información proporcionada por la ASF.
La recopilación y el análisis estratégicos de datos han sido útiles para identificar riesgos críticos y, sobre esta base, guiar la selección de auditorías. Por ejemplo, el análisis de las observaciones en las auditorías de las cuentas públicas de 2015-2017 indica que muchas de las debilidades en la ejecución de infraestructura se encuentran en la fase de gestión de contratos. Este hecho llevaría a prestar especial atención al trabajo de los supervisores durante las auditorías. Hallazgos como este subrayan una vez más la necesidad de adoptar un enfoque de gobernanza más amplio para la auditoría de infraestructura, que abarque todas las etapas del ciclo de inversión pública, en este caso, la etapa de ejecución. También destaca la importancia de las reformas para llevar a cabo auditorías en tiempo real para revisar continuamente la ejecución de la infraestructura.
Del mismo modo, hay muchas observaciones que se centran en las primeras etapas (por ejemplo, la planeación), lo que requiere intervenciones tempranas de la ASF para garantizar que los proyectos de infraestructura estén estructurados para tener éxito. Por ejemplo, si la ASF realizara auditorías en tiempo real, podría asegurar que los proyectos cumplan con todos los requisitos regulatorios (es decir, licencias y permisos), estudios de viabilidad e incluso consideraciones de sostenibilidad, abordando así diferentes principios de la Recomendación de la OCDE sobre Gobernanza de la Infraestructura. Cuestiones como el cumplimiento de los requisitos regulatorios (es decir, estudios de viabilidad y ambientales, licencias, etc.) también podrían ser objeto de evaluaciones periódicas de desempeño, vinculando el éxito del proyecto con las conclusiones de dichos estudios. Esto también proporcionaría información valiosa sobre la medida en que dichos requisitos están cumpliendo los objetivos de política pública que persiguen.
Por último, también hay muchas observaciones relativas a la fase de licitación (es decir, evaluación de las ofertas, adjudicación de contratos, etc.). La experiencia de la OCDE en su trabajo sobre contratación pública (incluido el desarrollo de infraestructura) muestra que un sistema de contratación robusto incluye:
normas y procedimientos de contratación pública que sean sencillos, claros y garanticen el acceso a las oportunidades de contratación;
instituciones eficaces para llevar a cabo los procedimientos de contratación pública y celebrar, gestionar y supervisar los contratos públicos;
herramientas y cobertura apropiadas de contratación electrónica;
recursos humanos adecuados, en número y habilidades, para planear y llevar a cabo los procesos de contratación; y
gestión competente de contratos.
Al auditar los procedimientos de contratación aplicados en el desarrollo de infraestructura, la ASF también podría basarse en los principios de la Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública (véase el Recuadro 4.2).
Recuadro 4.2. La Recomendación de la OCDE sobre Contratación Pública
La Recomendación sobre Contratación Pública es el principio rector general de la OCDE que promueve el uso estratégico y holístico de la contratación pública. Es una referencia para modernizar los sistemas de contratación y se puede aplicar en todos los órdenes de gobierno y empresas estatales. Aborda todo el ciclo de contratación al tiempo que integra la contratación pública con otros elementos de la gobernanza estratégica, como la presupuestación, la gestión financiera y formas adicionales de prestación de servicios. Recomienda a los adherentes:
Asegurar un nivel adecuado de transparencia a lo largo de todas las fases del ciclo de la contratación pública.
Conservar la integridad del sistema de contratación pública mediante normas generales y salvaguardas específicas por procesos de contratación.
Hacer accesibles las oportunidades de concurrir a la contratación pública a los potenciales competidores sin importar su tamaño o volumen.
Reconocer que todo uso del sistema de contratación pública que pretenda conseguir objetivos secundarios de política pública deberá sopesar estas finalidades frente al logro del objetivo principal de la contratación.
Fomentar una participación transparente y efectiva de las partes interesadas.
Desarrollar procedimientos que, satisfaciendo las necesidades de la administración pública y de los ciudadanos, impulsen la eficiencia a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.
Mejorar el sistema de contratación pública mediante el aprovechamiento de las tecnologías digitales para dar soporte a la innovación, a través de la contratación electrónica, a lo largo de todo el ciclo de la contratación pública.
Disponer de un personal dedicado a la contratación pública con capacidad de aportar en todo momento, de manera eficaz y eficiente, la debida rentabilidad en este ámbito.
Promover mejoras en el desempeño mediante la evaluación de la eficacia del sistema de contratación pública, tanto en procesos concretos como en el sistema en su conjunto, a todos los niveles de la administración pública siempre que resulte factible y adecuado.
Integrar estrategias de gestión de riesgos para la definición, detección y mitigación de estos a lo largo del ciclo de la contratación pública.
Aplicar mecanismos de supervisión y control que favorezcan la rendición de cuentas a lo largo del ciclo de la contratación pública, incluidos los oportunos procedimientos de quejas y sanciones.
Fuente: (OECD, 2015[2]).
Referencias
[1] Comisión Europea (s.f.), Evalsed Sourcebook: Method and Techniques, https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/guide/evaluation_sourcebook.pdf#page=172.
[3] OCDE (2021), Hospital beds (indicator), https://doi.org/10.1787/0191328e-en (accessed on 22 September 2021).
[2] OECD (2015), “Recommendation of the Council on Public Procurement”, OECD Legal Instruments, OECD/LEGAL/0411, OECD, Paris, https://www.oecd.org/gov/public-procurement/OECD-Recommendation-on-Public-Procurement.pdf.
Nota
← 1. En 2019, México contaba con una cama de hospital por cada 1 000 habitantes, siendo el país de la OCDE con la menor proporción (OCDE, 2021[3]), Camas de hospital (indicador). doi: 10.1787/0191328e-en (consultado el 22 de septiembre de 2021).