En este capítulo se analizan las herramientas y medidas políticas específicas con las que los países reconocen, evalúan y tratan los problemas de justicia ambiental, a partir de los resultados de la Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE. En primer lugar, se presentan las conclusiones sobre los métodos de los países para reconocer a las comunidades, grupos y regiones vulnerables ante los problemas de justicia ambiental. A continuación, el capítulo describe la forma de evaluar la importancia de estos problemas, ilustrando la variedad de herramientas y metodologías cualitativas y cuantitativas disponibles. Posteriormente, se analizan diversas medidas políticas destinadas a fomentar la justicia ambiental. Por último, este capítulo señala los retos comunes que tienen los países ante sí para evaluar y tratar los problemas ambientales.
Justicia ambiental
Resumen
La bibliografía existente sobre justicia ambiental sugiere que determinados grupos y comunidades están o pueden llegar a estar desproporcionadamente expuestos a peligros ambientales, sufren efectos adversos sobre la salud o resultan afectados por las políticas ambientales. Estas comunidades y grupos también pueden toparse con barreras específicas a la participación en la toma de decisiones ambientales, el acceso a la información ambiental y los recursos jurídicos. En esta sección se explora si los países toman algún tipo de medida para reconocer a las comunidades y los grupos en riesgo de padecer algún tipo de injusticia ambiental y, de ser así, de qué manera lo hacen. Para ello, se toma como referencia el siguiente conjunto de cuestiones:
Si los países reconocen o no comunidades y grupos específicos de riesgo.
Qué características se consideran pertinentes a la hora de clasificar comunidades y grupos de riesgo y qué datos se usan para catalogarlos como tal.
Si existen regiones en las que determinadas comunidades y grupos puedan estar especialmente expuestos a problemas de justicia ambiental.
4.1.1. Reconocimiento de comunidades y grupos de riesgo
La inmensa mayoría de los países reconocen a las comunidades y grupos de riesgo, aunque alrededor de la mitad de ellos lo hacen de forma general y no específicamente en el contexto del medio ambiente y las políticas ambientales. Las categorías que se tienen en cuenta para reconocer a los grupos y comunidades de riesgo son muy variadas y se refieren tanto a propiedades demográficas (por ejemplo, edad, sexo, raza), como espaciales (por ejemplo, tipo de municipio, proximidad a determinados peligros ambientales).
Hay ciertas características que la mayoría de los países consideran pertinentes, como la falta de acceso a servicios públicos clave (Gráfico 4.1). Esto puede reflejar la importancia fundamental de unos servicios públicos accesibles como condición necesaria para garantizar la equidad. Por ejemplo, la falta de acceso a la atención sanitaria que sufren las comunidades de zonas remotas, como las Primeras Naciones de Australia, puede impedirles buscar remedios médicos a la exposición a fenómenos ambientales extremos como las olas de calor o las inundaciones (Mathew et al., 2023[1]). Dado que muchos estudios sugieren que los resultados ambientales desiguales suelen coincidir con la privación económica, no resultará sorprendente que el nivel de renta sea también una característica estudiada en muchos países. La edad suele ser otro de los factores examinados por su pertinencia. La atención prestada a la edad puede atribuirse a la vulnerabilidad única de los niños y los ancianos a riesgos ambientales como la contaminación atmosférica (Simoni et al., 2015[2]; Landrigan, Rauh and Galvez, 2010[3]).1
Además, la falta de acceso a los servicios ambientales, la salud y la discapacidad, así como el sector laboral, son componentes contemplados en todos los países. Por ejemplo, la investigación sugiere claramente que los servicios ambientales desempeñan un papel importante en la atenuación de los riesgos ambientales (Massimo and Mannucci, 2018[4]). Curiosamente, el género se toma también en cuenta como otro factor en más de la mitad de los países. La bibliografía destaca que algunos problemas específicos de género, como los efectos de la exposición a sustancias químicas en la salud materna, también pueden solaparse con los problemas de justicia ambiental (Giudice et al., 2021[5]; Butler, Gripper and Linos, 2022[6]).
Nota: Datos basados en 22 respuestas. Se pidió a los encuestados que seleccionaran todas las que correspondieran y se les invitó a compartir otras características que no aparecieran en la lista predefinida; seis encuestados compartieron tales características. No se muestran tres características por haber sido seleccionadas con menor frecuencia; se trata de: condición de migrante, lengua minoritaria y origen nacional. Los datos se presentan de izquierda a derecha por orden del mayor número de países que declararon el examen de una característica determinada. Portugal no respondió a esta pregunta; el Japón y Estonia, por su parte, afirmaron que no reconocen comunidades o grupos de riesgo. La Comisión Europea señaló que todas las características pueden evaluarse de forma proporcionada.
Fuente: Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE.
Son menos los países que consideran interesante la condición de migrante, la lengua minoritaria o el origen nacional a la hora de detectar comunidades y grupos de riesgo, lo que podría deberse en parte a sus diferentes composiciones demográficas en los distintos países. Otra razón podría ser la falta de datos pertinentes.2 No obstante, las investigaciones existentes sugieren que estas características pueden entrecruzarse de formas complejas para generar vulnerabilidades distintas. La interseccionalidad de varias características en relación con la justicia ambiental se contempla, por ejemplo, en el Brasil, como se describe en el Recuadro 4.1.
La investigación documental efectuada para complementar las respuestas a la Encuesta de la OCDE pone de relieve otras iniciativas pertinentes además de las mencionadas por los encuestados. Por ejemplo, en el Brasil, se empezó a utilizar el término “racismo ambiental” al tomar conciencia los responsables políticos de la existencia de una relación entre directa entre la desigualdad racial y los problemas de justicia ambiental. A raíz de ello, se desarrolló una iniciativa para tratar específicamente esta cuestión. En agosto de 2023 se creó el Comité Brasileño de Vigilancia de la Amazonia Negra y Lucha contra el Racismo Ambiental, en colaboración entre el Ministerio de Igualdad Racial y el Ministerio de Medio Ambiente y Cambio Climático. El objetivo del Comité es proponer medidas para combatir el racismo ambiental en la Amazonia.
En su discurso, la Ministra de Igualdad Racial, Anielle Franco, reconoció el carácter interseccional de la cuestión, mencionando también factores como la renta y la condición de indígena:
“Ninguna medida será plenamente eficaz mientras no pensemos en soluciones que se dirijan ante todo a las poblaciones más vulnerables, en su mayoría pobres y negros, tanto en las zonas rurales como en los centros urbanos (...) Poner a nuestros pueblos tradicionales, comunidades quilombolas o pueblos de terreiro en la vanguardia de la protección de la Amazonia es un deber no solo del gobierno brasileño, sino del mundo. Solo se podrá posible alcanzar la justicia ambiental con justicia racial”.
Habida cuenta de que la problemática en materia de justicia ambiental engloba cuestiones de todos los ámbitos políticos, esta cooperación interministerial ejemplifica cómo el contexto y los retos locales —el avance de la igualdad racial en Brasil — pueden orientar la participación de distintos agentes en iniciativas para promover la justicia ambiental.
Los países que aplican enfoques directos a la justicia ambiental (“jurídica” y “política e iniciativa”) tienden a tener cuenta una mayor cantidad de características pertinentes para identificar a las comunidades y grupos de riesgo que aquellos que aplican enfoques indirectos (“protección y salvaguardias añadidas” y ”garantía de derechos”), aunque hay algunas excepciones notables (por ejemplo, Costa Rica, Inglaterra (Reino Unido) y Suiza). También se observa la diferencia entre los países que aplican los dos tipos de enfoques indirectos, ya que los países que utilizan la protección y salvaguardias añadidas contemplan más características que los países que garantizan derechos. Esto puede deberse a la disponibilidad de más recursos específicos para llevar a cabo evaluaciones en profundidad, a la disponibilidad de datos y a la existencia de cuerpos legislativos establecidos contra la discriminación.
Sin embargo, un mayor número de factores analizados en países con enfoques directos hacia la justicia ambiental puede evidenciar la existencia de preocupaciones destacadas y previas a este respecto. Además, aunque la consideración de las vulnerabilidades es fundamental, la amplitud de las características examinadas puede no traducirse necesariamente en un enfoque más global de la justicia ambiental. Por ejemplo, si se trata de abarcar un número excesivo de características, podrían dispersarse los esfuerzos y resultaría más difícil la adopción de medidas específicas si no se dispone de los recursos adecuados.
4.1.2. Consideración de regiones específicas con mayor riesgo de injusticia ambiental
Históricamente, los estudios han analizado los problemas de justicia ambiental desde una perspectiva espacial (Walker, 2012[9]), que refleja i) la representación excesiva o desproporcionada de determinados grupos o comunidades en barrios con servicios insuficientes o sobrecargados por la contaminación y ii) la concentración de industrias e instalaciones contaminantes. A menudo, es una combinación de estos factores lo que expone a una región a un mayor riesgo de injusticia ambiental. Aproximadamente la mitad de los países reconocen regiones en las que las comunidades o grupos pueden estar especialmente expuestos. La mayoría de los países que identifican regiones específicas en este contexto reflejan la dependencia de las regiones de industrias que contaminan intensamente, lo que se traduce en una dependencia económica y una mala calidad del aire. Por ejemplo, el “callejón del cáncer” de Louisiana (EE. UU.), donde una elevada concentración de empresas petroquímicas y sus residuos tóxicos se asoció a un mayor riesgo de cáncer en las comunidades de barrios principalmente afroamericanos (OHCHR, 2021[10]).
La variabilidad regional de los riesgos y su relación con la composición sectorial también ilustran que la transición hacia economías más sostenibles desde el punto de vista ambiental puede tener repercusiones desproporcionadas en los distintos lugares, como pone de relieve el concepto de transición justa. En este contexto, se identifican regiones específicas en términos de esfuerzos por reducir la dependencia de los combustibles fósiles y las industrias intensivas en carbono (Comisión Europea), y la consecuencia transitoria resultante, como el cierre de centrales de carbón (Polonia) y nucleares (España).
En la respuesta a la Encuesta, los países destacan las características geográficas de regiones específicas como un factor pertinente para la exposición desigual a los daños ambientales por diversas razones. Algunos países, entre ellos Escocia, consideran las regiones montañosas o accidentadas y las islas en relación con la lejanía. Dicha consideración puede estar relacionada con el acceso limitado a servicios públicos clave, un factor de riesgo identificado a menudo en los distintos países. Otros países como Francia, Croacia y los Estados Unidos consideran que las zonas rurales corren un mayor riesgo, por ejemplo, debido a la exposición a la contaminación por pesticidas en las tierras agrícolas. Mientras tanto, algunos países tienen en cuenta los riesgos diferenciales de las regiones en relación con las comunidades y grupos que residen en ellas. Los Estados Unidos y México destacaron las regiones habitadas por poblaciones indígenas, mientras que Sudáfrica y la República Eslovaca consideran, respectivamente, las zonas urbanas con alta concentración de población pobre y predominantemente negra3 y los asentamientos de comunidades romaníes marginadas.4
Esta sección examina los enfoques de los países para evaluar los problemas de justicia ambiental, basándose en el siguiente conjunto de cuestiones:
Si los países disponen de herramientas específicas (por ejemplo, mapas interactivos) que permiten a los responsables combinar datos e información sobre variables ambientales, sociales y económicas.
Si los países utilizan datos y métodos cualitativos en sus evaluaciones del riesgo o la exposición a peligros ambientales.
4.2.1. Métodos y herramientas para evaluar los problemas de justicia ambiental
La investigación en justicia ambiental ha recurrido a diferentes metodologías y herramientas, como diversos sistemas de información geográfica, indicadores compuestos y herramientas de cribado, para comprender las pautas espaciales de las cargas y beneficios ambientales. Alrededor de la mitad de los países disponen de herramientas específicas para evaluar los problemas de justicia ambiental, como mapas interactivos que permiten a los usuarios combinar datos ambientales, sociales y económicos,5 y otros cuatro países disponen de herramientas en fase de desarrollo.6 Existen notables diferencias entre los países que aplican enfoques directos e indirectos hacia la justicia ambiental, aunque la inmensa mayoría de los países con enfoques directos disponen de herramientas de este tipo o están en proceso de desarrollarlas.7 Esto podría explicarse por el hecho de que el concepto está relativamente más asentado en los países con un enfoque más directo, lo que puede haberles proporcionado más aceptación y recursos para desarrollar herramientas específicas.
Sin embargo, estas herramientas tienden a variar en su nivel de especificidad para evaluar los problemas de justicia ambiental. Por ejemplo, países como Francia, el Canadá y México tienen centros de datos más genéricos y mapas interactivos con una serie de indicadores. Otros países, por su parte, han ideado herramientas de evaluación más específicas. Los nuevos ejemplos sugieren que es la combinación y estratificación de datos ambientales, demográficos y socioeconómicos lo que aporta información valiosa. Por ejemplo, el Gobierno de Escocia ha desarrollado el conjunto de datos “Desventaja ante inundaciones”, que comprende 34 indicadores de vulnerabilidad que combinan diversos factores personales, ambientales (por ejemplo, disponibilidad de espacios verdes) y sociales (por ejemplo, ingresos, propiedad de la vivienda) para cartografiar e identificar las comunidades que podrían estar en desventaja en términos de resiliencia y respuesta a las inundaciones. (The Scottish Government, 2015[11]) (Recuadro 4.2). Aunque la herramienta del Gobierno de Escocia se centra en la vulnerabilidad a un peligro ambiental, también pueden utilizarse herramientas similares para examinar el acceso a los beneficios ambientales. Por ejemplo, Natural England8 ha elaborado el “Mapa de Infraestructuras Verdes”, que asigna datos sobre el acceso a espacios verdes y azules9 a indicadores socioeconómicos (Natural England, 2021[12]).
El mapa de las desventajas ante las inundaciones publicado por el Gobierno de Escocia permite detectar las comunidades que pueden estar expuestas a mayores riesgos de inundación debido a su vulnerabilidad social combinada con su ubicación geográfica. La vulnerabilidad social se evalúa a partir de 14 factores personales, ambientales y sociales correspondientes a tres dimensiones de vulnerabilidad: sensibilidad, mayor exposición y capacidad de adaptación (capacidad de preparación, respuesta y recuperación). Combinando estos datos, el mapa indica el grado de desventaja ante las inundaciones de una zona determinada, como se muestra en la siguiente figura.
La herramienta de detección y cartografía de la justicia ambiental (EJScreen), elaborada por la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, es una de las herramientas más detalladas de que se dispone para determinar las zonas potencialmente conflictivas desde el punto de vista de la justicia ambiental (Recuadro 4.3). Mientras que otras herramientas suelen centrarse en una única cuestión, la EJScreen permite examinar una gama más amplia de riesgos, incluida la proximidad a residuos peligrosos y a incendios forestales. La herramienta también se ha concebido para que sea fácil de usar; así, los usuarios pueden generar informes y comparar un conjunto de indicadores a diferentes niveles de agregación (United States Environmental Protection Agency, n.d.[15]). Además, es posible llevar a cabo análisis de proximidad; basta con indicar los lugares de interés y la distancia de seguridad para recibir la información espacial.
EJScreen proporciona datos sobre 13 indicadores ambientales (por ejemplo, riesgo de cáncer por tóxicos atmosféricos, proximidad de residuos peligrosos) y 7 socioeconómicos (por ejemplo, tasa de desempleo, dominio limitado del inglés) en todos los Estados Unidos. Para cada uno de los 13 indicadores ambientales, se genera un índice de justicia ambiental basado en el percentil del indicador ambiental de una zona determinada multiplicado por su índice demográfico. El índice demográfico promedia la proporción de personas de color y de población con bajos ingresos en una zona determinada.
El índice complementario ofrece información sobre otras dimensiones de la vulnerabilidad. Los índices complementarios emplean la misma metodología que los Índices de justicia ambiental, pero incorporan un índice demográfico suplementario de cinco factores, frente al índice demográfico de dos factores comentado anteriormente. El índice demográfico suplementario promedia el porcentaje de bajos ingresos, el porcentaje de desempleados, el porcentaje de personas con dominio limitado del inglés, el porcentaje de personas con un nivel de educación por debajo de la secundaria y la baja esperanza de vida. Aunque existen ciertas limitaciones, como la disponibilidad de datos coherentes a escala nacional sobre diversas cuestiones de justicia ambiental, constituye un poderoso medio para establecer las prioridades de actuación futura (OECD, 2023[16]). Basándose en los indicadores elegidos, EJScreen codifica por colores la zona seleccionada para visualizar el grado de preocupación por la justicia ambiental, donde los tonos más oscuros expresan una mayor preocupación potencial por esta cuestión (Gráfico 4.3).
En algunos países también se adoptan medidas a nivel subnacional en un fiel reflejo del carácter localizado de los problemas de justicia ambiental. Por ejemplo, Berlín (Alemania) y la ciudad de Westminster (Inglaterra, Reino Unido) han creado herramientas adaptadas a la realidad local para fundamentar la acción política.10 En comparación con las herramientas de ámbito nacional, presentan ventajas en cuanto a la coherencia de los datos y la capacidad de incorporar cuestiones ambientales locales, como la contaminación acústica y las islas de calor. La equiparación de las dos herramientas subnacionales también ilustra los diferentes enfoques subnacionales para la justicia ambiental: el desarrollo de marcos explícitos de justicia ambiental (Berlín) y la integración del concepto en las estrategias y soluciones existentes (ciudad de Westminster) (Recuadro 4.4).
Atlas de Justicia Ambiental de Berlín (Berlín, Alemania)
El Atlas de Justicia Ambiental se creó a través de una iniciativa interdepartamental dirigida por el estado de Berlín en el contexto de la adopción de un enfoque integral de justicia ambiental en la política municipal de medio ambiente y salud de la capital alemana. El Atlas consiste en mapas detallados de la ciudad que reflejan los barrios que están desproporcionadamente expuestos a cargas ambientales relacionadas con la salud. Se analizan cinco indicadores ambientales y sociales básicos: contaminación acústica, contaminación atmosférica, carga bioclimática, espacios verdes y abiertos y privación social. La densidad de población, así como la calidad de la zona residencial, también están disponibles para posibilitar un análisis adicional de la vulnerabilidad.
Medida de Justicia Ambiental (ciudad de Westminster, Inglaterra, Reino Unido)
La ciudad de Westminster es otra de las autoridades locales que ha creado su propia herramienta de evaluación de la justicia ambiental que integra el concepto en su estrategia para mejorar la equidad y la sostenibilidad. La Medida de Justicia Ambiental consta de diez métricas ambientales (por ejemplo, calidad del aire, riesgo de inundaciones, eficiencia energética de los edificios) y de los conjuntos de datos existentes elaborados a escala nacional (Índice de Privación Múltiple socioeconómico1).
Similitud en los planteamientos
A diferencia de la EJScreen de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, que proporciona múltiples indicadores socioeconómicos independientes, las herramientas desarrolladas por Berlín y Westminster recurren a indicadores compuestos de privación social; el Índice de Estatus en Berlín (basado en el desempleo, la recepción de pagos de transferencias y la pobreza infantil) y el Índice de Privación Múltiple en Westminster (basado, entre otros, en los ingresos, el empleo, la educación y la salud y la discapacidad). Los indicadores compuestos pueden ofrecer la ventaja de captar el carácter multidimensional de la justicia ambiental, así como la facilidad de interpretación.
Diferencias que reflejan retos locales específicos
Aunque ambas herramientas tienen en cuenta la calidad del aire, el riesgo térmico y el acceso a espacios verdes y abiertos, existen diferencias en cuanto a algunas de las cuestiones estudiadas que reflejan preocupaciones locales específicas y prioridades políticas. A diferencia del Atlas de Justicia Ambiental, la Medida de Justicia Ambiental se centra además en el transporte sostenible (porcentaje de personas que se desplazan en bicicleta o a pie, proximidad a instalaciones para ciclistas) y la eficiencia energética de los edificios. Al incorporar estos elementos, la herramienta también capta la capacidad de las comunidades para reducir los efectos ambientales negativos y mitigar los riesgos derivados de su entorno local.
1 Para obtener una visión general de otra medida de justicia ambiental local, basada en el Índice de Privación Múltiple del Reino Unido, véase el Mapa de Justicia Ambiental de Birmingham (Naturally Birmingham, n.d.[18]).
Estas herramientas sirven para que los responsables políticos determinen zonas de mayor vulnerabilidad o para que los ciudadanos conozcan mejor la calidad ambiental de su vecindario; sin embargo, también se utilizan herramientas similares para que las empresas conozcan mejor las posibles repercusiones ambientales de sus proyectos. En Sudáfrica, la Herramienta de Evaluación del Impacto Ambiental desarrollada por el Departamento de Silvicultura, Pesca y Medio Ambiente permite a los solicitantes de una autorización ambiental llevar a cabo la evaluación de la sensibilidad ambiental de un emplazamiento de desarrollo propuesto (Department of Forestry, Fisheries and the Environment, n.d.[23]). En función de la ubicación del emplazamiento propuesto y del tipo de proyecto (por ejemplo, vías férreas, oleoductos, producción de energía, instalaciones de gestión de residuos), la aplicación identifica los requisitos pertinentes de la herramienta y genera informes sobre la sensibilidad ambiental de un proyecto. La herramienta utiliza más de 130 capas de datos espaciales de sensibilidad ambiental relativos a la biodiversidad, la agricultura, las zonas prioritarias para la calidad del aire o el patrimonio cultural. Actualmente se están desarrollando capas adicionales de datos sobre los riesgos del cambio climático, con el fin de proporcionar información sobre los problemas de justicia ambiental.
En este sentido, algunos países encargan estudios epidemiológicos a medida para comprender los vínculos entre la calidad del medio ambiente y los resultados sanitarios de los segmentos vulnerables de la población. Por ejemplo, en el Japón se ha realizado un estudio sobre medio ambiente e infancia consistente en el análisis longitudinal de cohortes de nacimiento utilizando muestras biológicas recogidas periódicamente, así como una encuesta para la que se ha servido de una muestra sin precedentes de 100.000 niños. Gracias a ello, se han podido determinar los factores ambientales que afectan a la salud infantil para fundamentar el posterior desarrollo de medidas adecuadas de gestión de riesgos (Ministry of the Environment, Government of Japan, n.d.[24]). En Corea del Sur se está llevando a cabo una iniciativa similar, aunque dirigida a todos los grupos de edad. Por mandato de la Ley de Salud Ambiental, la Encuesta Nacional de Salud Ambiental se viene realizando periódicamente desde 2009, lo que permite su seguimiento y medición a lo largo del tiempo (Environmental Health Information System, n.d.[25]).
Además, un análisis de la Encuesta reveló que más de tres cuartas partes de los países emplean métodos cualitativos además de los cuantitativos para evaluar los problemas de justicia ambiental. Si bien el uso de datos y metodologías cuantitativos parece generalmente preferible para reconocer y evaluar los problemas de justicia ambiental, también impone importantes limitaciones debido a la disponibilidad de datos granulares. Ciertos problemas de justicia ambiental y experiencias experimentadas únicas de las comunidades pueden no prestarse fácilmente a la cuantificación.
Es importante destacar que la colaboración directa con las comunidades afectadas también puede ofrecer formas de integrar mejor las perspectivas, la cultura y los tipos de conocimientos de la comunidad. Por ejemplo, la incorporación de los conocimientos tradicionales indígenas11 puede garantizar también que se determinen y valoren adecuadamente sus problemas, mitigando así el riesgo de que la acción climática acabe provocando más daño a las comunidades (Intergovernmental Panel on Climate Change, 2023[26]). Por lo tanto, el uso de métodos cualitativos puede complementar los datos cuantitativos y aportar información adicional. Hay casos ilustrativos de esfuerzos específicos para colaborar con las comunidades afectadas, como los mecanismos institucionalizados de consulta con las comunidades indígenas de Costa Rica (véase el Recuadro 4.5), Chile, Colombia, el Perú y México implantados en consonancia con el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, que establece el deber del gobierno de consultar a las comunidades que puedan verse afectadas por medidas legislativas y administrativas (International Labour Organization, 1989[27]).
Costa Rica utiliza numerosos mecanismos de participación y consulta con las comunidades indígenas.
Repartidos en 24 territorios, los pueblos indígenas representan el 2,4 % de la población de Costa Rica. En 2018, se promulgó el Mecanismo General de Consulta a Pueblos Indígenas con el compromiso de las comunidades indígenas, que nació con el objetivo de representar a un conjunto diverso de cosmovisiones culturales y espirituales (Ministry of Justice and Peace, 2018[28]). Con la introducción de principios clave y ocho pasos fundacionales, la aplicación del Mecanismo responde a la necesidad de comprender mejor las preocupaciones de los pueblos indígenas e informar sobre el posterior desarrollo de políticas para la conservación de la biodiversidad y la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques (REDD+).
Biodiversidad
La rica biodiversidad de Costa Rica, que alberga casi el 6 % de las especies conocidas, es la fuente de subsistencia de sus principales sectores económicos, como el turismo de naturaleza y la agricultura, por lo que la conservación de la biodiversidad es un imperativo político (OECD, 2023[29]). Sin embargo, la introducción de espacios naturales protegidos (algunos de los cuales se solapan con territorios gestionados por pueblos indígenas) ha provocado tensiones en el pasado (ibid).
La Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad (CONAGEBIO), encargada de supervisar la ejecución y el seguimiento de la Estrategia Nacional de Biodiversidad 2016-2025 y el Plan de Acción (ENB2), está integrada no solo por funcionarios públicos, sino también por pueblos indígenas, empresas y agricultores. El ENB2, una estrategia orientada a los resultados y basada en más de 100 objetivos, es el resultado de procesos participativos que incluyen a los pueblos indígenas (OECD, 2023[29]). La participación pública se garantizó desde el principio del desarrollo de la estrategia, empezando por la determinación de los temas clave para tratar y el intercambio de experiencias pasadas. Uno de los principales logros de los procesos es un mapa de la biodiversidad sobre los servicios ecosistémicos, así como las amenazas actuales y futuras que se ciernen sobre ellos, que integra los conocimientos y valores de la población. La CONAGEBIO trabaja actualmente en la aplicación del mecanismo de consulta a los pueblos indígenas en relación con dos decretos ejecutivos sobre acceso a los recursos genéticos y bioquímicos de la biodiversidad y derechos intelectuales comunitarios de los pueblos indígenas (CONAGEBIO, n.d.[30]).
Reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación forestal (REDD+)
La estrategia nacional REDD+ es fundamental en el proyecto de Costa Rica de gestión sostenible de su riqueza forestal y de contribución al aumento de la capacidad de los sumideros de carbono (OECD, 2023[29]). Los pueblos indígenas participaron activamente en su desarrollo a través del Plan Nacional de Consulta Indígena en el Desarrollo de la Estrategia Nacional REDD+. Los procesos emprendidos contienen varios planteamientos novedosos para favorecer la participación significativa de las comunidades. Por ejemplo, habida cuenta de las características únicas de cada territorio indígena, las consultas se llevaron a cabo en varios niveles de gobierno, con representantes de los 24 territorios. Además, más de 150 mediadores culturales de las comunidades indígenas se comprometieron con las autoridades a intercambiar conocimientos y difundir información entre sus comunidades en su propia lengua.
Sigue habiendo retos importantes para promover un compromiso significativo.
A pesar de estos mecanismos y de las orientaciones sobre los procesos, la participación inclusiva de las comunidades afectadas puede verse obstaculizada por la escasa asignación de capacidad administrativa y financiera para colaborar con las comunidades indígenas. Sin una financiación adecuada que tenga en cuenta estos costes, puede resultar difícil garantizar su participación significativa. Una asignación más específica de recursos humanos y financieros para estas consultas puede fomentar aún más la participación activa e incrementar los casos de éxito.
Esta sección pretende determinar las medidas aplicadas por los países para hacer frente a los problemas de justicia ambiental. Las conclusiones se basan en el siguiente conjunto de cuestiones:
Medidas aplicadas por los países específicamente para abordar la justicia ambiental.
La relevancia de la participación y la implicación en las políticas ambientales para la fundamentación de las medidas posteriores.
4.3.1. Medidas para tratar los problemas de justicia ambiental
La mayoría de los países tratan los problemas de justicia ambiental reduciendo las barreras a la participación en la toma de decisiones ambientales (Gráfico 4.4). La prevalencia de este tipo de medidas puede reflejar el posible efecto que los instrumentos internacionales pueden tener en el aspecto procedimental de la justicia ambiental en la administración nacional. Sin embargo, se requiere una interpretación cautelosa debido a la muestra de esta encuesta, que incluye 13 signatarios del Convenio de Aarhus en Europa y 5 países latinoamericanos que han firmado o ratificado el Acuerdo de Escazú (Chile, Colombia, Costa Rica, México y el Perú). Países que no son parte de ninguno de estos convenios internacionales, como el Japón, Türkiye y los Estados Unidos, también aplican medidas para reducir los obstáculos a la participación, lo que pone de relieve la gran importancia que los países conceden al aspecto procedimental.
La reducción de la exposición desigual a los peligros ambientales es un aspecto que preocupa a los países, y alrededor de dos tercios de ellos indican que han puesto en marcha medidas de mitigación. Al mismo tiempo, parece que se presta menos atención a la mejora del acceso a los beneficios ambientales y económicos de las políticas ambientales, pues aproximadamente la mitad de los países aplican medidas específicas. En particular, las respuestas a la encuesta revelan que menos de la mitad de los países encaran los problemas de justicia ambiental reduciendo los costes económicos de la política ambiental.
Nota: Datos basados en 23 respuestas. Se pidió a los encuestados que seleccionaran todas las que correspondieran. La Comisión Europea, la República Eslovaca y España no respondieron a esta pregunta.
Fuente: Encuesta sobre Justicia Ambiental de la OCDE.
Reducción de los obstáculos a la participación en la toma de decisiones ambientales
Al explorar las vías que buscan los países para fomentar la participación, se detecta que la mayoría de ellos dedican principalmente sus esfuerzos a facilitar la participación pública en los procesos de política ambiental. Las consultas están muy extendidas, y muchos países han establecido mecanismos y herramientas específicos para implicar a la población. Por ejemplo, sitios web específicos (Inglaterra y Escocia (Reino Unido)), la aplicación de comentarios públicos (Japón) y las consultas obligatorias al solicitar permisos ambientales (Suecia). Las consultas también pueden adoptar distintas formas en función del contexto, las necesidades y los recursos, como demuestra la experiencia de Chile en la puesta en marcha de diversas actividades participativas (Recuadro 4.6).
Aplicación participativa del Acuerdo de Escazú
Siguiendo el Proceso de Participación Temprana, Chile ha comenzado a desarrollar el Plan Nacional de Implementación Participativa del Acuerdo de Escazú 2024-2030 (PIPE). El Plan aborda cinco pilares a través de 56 acciones generales con un compromiso de aplicación entre 2024 y 2030. Entre otras cosas, el Plan pretende dar respuesta a la necesidad de:
Informar mejor a los ciudadanos
Tener en cuenta a los niños y adolescentes en la toma de decisiones
Revisar las normas de participación ciudadana en los servicios públicos
Participar antes en la elaboración de las políticas públicas
Formar a funcionarios y ciudadanos sobre derechos de acceso y protección del medio ambiente
Disponer de mecanismos de intercambio de experiencias sobre el derecho de acceso
Crear y actualizar las plataformas de información existentes
Avanzar hacia la protección de los datos personales
Reorganizar la labor de los defensores de los derechos humanos en materia de medio ambiente
Promover una reforma legal para reducir las asimetrías en el acceso a la justicia, incluyendo la consideración de la carga dinámica de la prueba en los procedimientos de responsabilidad por daños ambientales
Estas acciones se reflejan en 236 medidas de instituciones públicas incorporadas al plan (Tabla 4.1).
La consulta ciudadana también es clave en el actual proceso de modificación de la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente (1994), que establece el marco para la protección del medio ambiente y los instrumentos que incluyen la Evaluación de Impacto Ambiental, a la luz de los nuevos desafíos ambientales. Para garantizar una participación ciudadana significativa, se celebraron una serie de diálogos participativos presenciales en las 16 regiones de Chile. Los diálogos, abiertos a toda la población, pretendían implicar al mayor número posible de participantes y constaron de dos partes: 1) presentación de las propuestas de modificación de la ley; y 2) talleres participativos para recabar la opinión de la ciudadanía. Como complemento a las reuniones presenciales, se habilitó un buzón en línea. Los resultados de cada diálogo se publicaron posteriormente en el sitio web del Ministerio y se presentaron en un seminario web.
La variedad de modalidades disponibles puede ayudar a garantizar una participación significativa
En Chile se recurre a diversos métodos para fomentar la participación de la ciudadanía. Este hecho reviste una especial importancia, pues las consultas tradicionales por sí solas pueden no reflejar la amplitud de opiniones de la sociedad debido a la existencia de sesgos de selección (véase la sección 2.4.3 del capítulo 2). Una variedad de métodos puede ayudar a garantizar la diversidad de perspectivas. Modalidades como las reuniones municipales autoconvocadas pueden ser especialmente beneficiosas en zonas remotas donde la presencia de funcionarios públicos es limitada. Del mismo modo, debido a los posibles obstáculos a la participación a los que se enfrentan grupos vulnerables como los jóvenes o los pueblos indígenas, el diseño de actividades dirigidas específicamente a ellos puede aumentar la visibilidad de sus opiniones.
Además, algunos países implican a la población en el desarrollo de grandes planes y estrategias ambientales y climáticas a través de procesos deliberativos. Lituania presentó su Plan Nacional de Energía y Clima para 2021-2030, elaborado en estrecha consulta con los interesados locales y regionales, las asociaciones y el público en general a través de una serie de actos y una plataforma de consulta en línea.12 Del mismo modo, en Alemania se celebró en 2023 el Diálogo sobre la Adaptación al Clima, con participación en línea (con una plataforma dedicada a los jóvenes de entre 14 y 25 años) y diferentes actos regionales con muestras de participantes elegidos aleatoriamente, para elaborar la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de Alemania en el marco de la ley nacional de adaptación al clima (Federal Ministry for Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, 2023[37]).
La identificación de las principales partes interesadas de forma estratégica, y no necesariamente exhaustiva, puede complementar los mecanismos participativos para que los más afectados puedan garantizar que sus opiniones estén representadas en los procesos de toma de decisiones. En este contexto, algunos países adoptan estrategias más específicas para implicar a segmentos concretos de la población. Por ejemplo, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Nueva Zelandia y el Perú pusieron el acento en su aplicación de mecanismos específicos para consultar a los pueblos indígenas, reconociendo el papel único de estos en el cuidado del medio ambiente y el legado histórico de discriminación.
Además, más de la mitad de los países cuentan con medidas para mejorar el acceso a la información. Son numerosos los que han adoptado medidas para garantizar la transparencia y poner la información a disposición de quien la solicite. Por ejemplo, Suecia publica de manera predeterminada las solicitudes de permisos para actividades con riesgo de peligro ambiental, junto con sus declaraciones de impacto ambiental. Escocia garantiza el acceso a la información solicitada en la normativa sobre información ambiental de 2004 (Public Health Scotland, 2023[38]).
Los mapas y portales de datos que se utilizan para evaluar los problemas ambientales (véase la sección4.2.1) también pueden ser una valiosa herramienta de información pública. Por ejemplo, el Ministerio de Sanidad de Nueva Zelandia destina fondos al programa “Inteligencia sobre salud ambiental en Nueva Zelandia”, que no solo proporciona una base de datos e información sobre riesgos ambientales, sino también perfiles de grupos de población vulnerables y sus variabilidades regionales, así como estadísticas específicas sobre la salud ambiental de los maoríes (Environmental Health Intelligence New Zealand, n.d.[39]). De igual manera, el Sistema Integral de Información sobre Salud ambiental de Corea brinda información sobre los riesgos ambientales en los barrios, accesible mediante iconos e imágenes y material educativo (Ministry of Environment, n.d.[40]).
Paralelamente, algunas de las iniciativas se centran en ofrecer activamente información ambiental al público. Polonia desarrolló la aplicación móvil “Calidad del aire en Polonia”, que presenta información sobre la calidad del aire, previsiones, alertas y mapas. Los ciudadanos polacos también pueden recibir avisos por SMS cuando se observe un nivel alarmante de PM10. Una solución similar se aplica en Sudáfrica, donde el Sistema Sudafricano de Información sobre la Calidad del Aire (SAAQIS) está disponible tanto en línea como a través de una aplicación móvil. El ejemplo de Sudáfrica pone de relieve la importancia de adaptar las herramientas al contexto local, pues menos de un tercio de los ciudadanos tienen acceso a ordenadores y los teléfonos móviles son dispositivos importantes para informar a los ciudadanos sobre los riesgos ambientales.13 Sudáfrica también señala que la falta de concienciación pública sobre los retos ambientales constituye una importante barrera a la información. Reflejando el papel de los principales medios de comunicación, como la televisión, en tanto que fuente clave de información para los ciudadanos, Sudáfrica también está explorando un proyecto piloto en colaboración con populares programas de televisión, integrando información ambiental en los guiones para sensibilizar a la población.
Aunque las estrategias para eliminar las barreras a la información varían desde la puesta a disposición de la información hasta su distribución activa, estas iniciativas rara vez se centran en las comunidades vulnerables. La Oficina de Justicia Ambiental y Derechos Civiles Externos de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, con sus convocatorias mensuales de participación en línea, es uno de los pocos ejemplos de medidas políticas directamente orientadas a la justicia ambiental procedimental que tratan de informar a las comunidades vulnerables sobre las iniciativas políticas en curso (Recuadro 4.7).
La Oficina de Justicia Ambiental y Derechos Civiles Externos de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos organiza convocatorias mensuales de participación de la comunidad en materia de justicia ambiental a nivel nacional con el fin de lograr una participación significativa e informar mejor al público sobre la labor de la Oficina a este respecto. A través de esta forma de diálogo directo, el público puede opinar sobre las actividades de la agencia, así como plantear preguntas y recibir información sobre, por ejemplo, las solicitudes de subvención o los próximos programas de la agencia. Entre los ejemplos de temas tratados en las convocatorias figuran los siguientes:
Visión general de las nuevas Órdenes Ejecutivas y Memorandos Presidenciales (2021) relacionados con la Justicia Ambiental
Novedades del programa de justicia ambiental, incluidos el Consejo Asesor Nacional de Justicia Ambiental, la herramienta EJScreen y la colaboración con estados y tribus
EJScreen 2.0: Novedades en la herramienta de evaluación de la justicia ambiental de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos
Su formato en línea puede facilitar la implicación pública, pues permite la participación independientemente del lugar de residencia. Dado que el número de participantes durante un seminario web es limitado, se ofrecen grabaciones de todas las sesiones en el sitio web de la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos. Además, las transcripciones de algunas sesiones se publican tanto en inglés como en español; de este modo, también pueden acceder a la información las personas con discapacidad auditiva y aquellas con un dominio limitado del inglés.
Entretanto, solo un tercio de los países dispone de medidas políticas para facilitar el acceso de las personas potencialmente interesadas a los procedimientos administrativos y judiciales en materia de medio ambiente. Nueva Zelandia facilita el acceso de las organizaciones sin ánimo de lucro a los litigios de interés público en materia de medio ambiente mediante ayudas financieras que se prestan a través de un Fondo de Asistencia Jurídica para el Medio Ambiente (Ministry for the Environment, 2024[42]). Otros posibilitan indirectamente el acceso a la justicia reforzando la aplicación y el cumplimiento de la legislación ambiental por medio del aumento de la capacidad y los conocimientos de los funcionarios públicos en materia de legislación ambiental y aplicación administrativa. En Sudáfrica, se creó la Inspección de Gestión Ambiental para mejorar el control y la aplicación de las distintas legislaciones, incluidas las relativas a la contaminación y la gestión costera (Department of Forestry, Fisheries and the Environment, n.d.[43]). El Cuerpo de Inspectores está formado por los “Escorpiones Verdes” — funcionarios de la administración local, provincial y nacional —, que siguen un curso de formación obligatorio, también en derecho ambiental.
Aunque en general las respuestas a la encuesta no hacían referencia a los tribunales y cortes de medio ambiente, la investigación documental revela que aproximadamente la mitad de los países han creado este tipo de instituciones.14 En este sentido, varios países también mejoran el acceso a la justicia agrupando los tribunales administrativos pertinentes, como los de urbanismo y medio ambiente, para agilizar el proceso (OECD and Open Society Foundations, 2016[44]). A diferencia de los tribunales tradicionales, que pueden carecer de conocimientos especializados en asuntos ambientales, estos tribunales específicos pueden contar con jueces versados en ciencias ambientales, lo que aumenta su capacidad para proporcionar un acceso efectivo a la justicia ambiental (Robinson, 2012[45]). Además, su autoridad jurisdiccional y sus recursos específicos pueden permitir el desarrollo de una jurisprudencia influyente (UNEP, 2022[46]). Los tribunales también suelen proporcionar asistencia jurídica y técnica a los demandantes y cuentan con requisitos procesales más laxos y procedimientos simplificados, lo que facilita el acceso efectivo a la justicia (UNEP, 2019[47]).
Reducción de la exposición desigual a los riesgos ambientales
Aunque muchos países (65 %) cuentan con medidas políticas para reducir la exposición desigual a los peligros ambientales, la mayoría de las medidas citadas se dirigen a la mejora general de la calidad del medio ambiente. Entre ellas figuran la modificación de las leyes de gestión de residuos (México), las evaluaciones ambientales (Portugal, Corea del Sur) y la concesión de permisos para nuevas instalaciones industriales y vertederos (Inglaterra, Escocia (Reino Unido)). Algunos países también destacaron los mecanismos políticos que promueven la dimensión procesal de la justicia ambiental ante la mejora la base jurídica del recurso (Escocia, Reino Unido) y la mejora del acceso efectivo a la reparación de la contaminación ambiental (Japón, Corea del Sur).
Son menos los países que cuentan con medidas más específicas para aliviar la carga ambiental de grupos o regiones particulares, aunque es importante señalar que la aplicación de tales medidas podría reflejar preocupaciones históricas y preexistentes sobre exposiciones no equitativas más destacadas. Algunos ejemplos son la Iniciativa Justice40 de los Estados Unidos, que pretende destinar al menos el 40 % de los beneficios de determinados programas federales (por ejemplo, relacionados con inversiones en energía limpia, remediación y reducción de la contaminación heredada) a comunidades abrumadas por la falta de inversión y la contaminación (White House, n.d.[48]). Del mismo modo, la Ley Bipartidista de Infraestructura exige que el 49 % de los fondos para mejorar las infraestructuras de agua potable se destinen a comunidades desfavorecidas (White House, 2021[49]). Otro ejemplo notable del proceso que inicia en preocupación por la justicia ambiental y desemboca en la adopción de medidas políticas para abordar la distribución desigual de los riesgos ambientales es el caso de las “zonas de sacrificio” en Chile (Recuadro 4.8).
El término “zonas de sacrificio” se ha utilizado para describir áreas en las que las comunidades viven cerca de industrias contaminantes y sufren las consecuencias de los diversos agentes de polución que generan. El término describe: “una situación de injusticia ambiental evidente, por cuanto los beneficios que genera se reparten difusamente entre la sociedad toda, mientras que los costos ambientales son soportados por personas en situación de vulneración social y económica” (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011[50]). Al centrarse tanto en la gestión de la transición de las industrias como en el impacto desglosado en las comunidades, el planteamiento de Chile también pone de relieve la intersección entre las políticas de transición justa y la justicia ambiental.
El descubrimiento de que 40 niños cayeron enfermos debido a la exposición a altos niveles de arsénico en el aire que rodeaba su escuela, situada junto a una gran refinería de cobre, aumentó la visibilidad del problema de las zonas de sacrificio en Chile. A raíz de este y otros acontecimientos similares, se comenzó a reconocer más la transversalidad de la cuestión de los derechos ambientales con respecto a otras esferas — como la salud, el trabajo, la vivienda o la educación — y se originaron los “Programas para la Recuperación Ambiental y Social” (PRAS).de Chile.
En los PRAS de Huasco, Quintero-Puchuncaví y Coronel, actualmente se implementan diversas formas de abordar las zonas de sacrificio. La administración chilena clasifica estas soluciones en los apartados de aire, agua, mar, suelo, paisaje y biodiversidad, sociedad, salud e infraestructuras. La tabla siguiente (Tabla 4.2) ofrece algunos ejemplos de estas soluciones tomados de los PRAS señalados por Chile en su respuesta a la encuesta (Ministerio del Medio Ambiente, Gobierno de Chile, n.d.[51]).
Si bien los PRAS y el marco más amplio de la Transición Socioecológica Justa adoptado por Chile en los últimos años proporcionan una base institucional sólida, siguen existiendo retos para su aplicación. La mejora de la recogida de datos con el uso de herramientas de cribado y cartografía podría facilitar la detección de las comunidades pertinentes, afectadas en exceso por la contaminación, y el diseño de políticas bien orientadas. Además, a la vista de la eliminación progresiva del carbón y del impuesto sobre el carbono y de sus repercusiones en el empleo y en los hogares con bajos ingresos, la Transición Socioecológica Justa se basa en programas de asistencia social más amplios (OECD, 2024[52]).
1. Además, como se señala en el informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos humanos y el medio ambiente, existen importantes diferencias en cuanto a la capacidad de adaptación a la creación de “zonas de sacrificio”: mientras que para los residentes más acaudalados puede resultar más sencillo el traslado a una zona con mejor calidad ambiental, los residentes de bajos ingresos pueden carecer de alternativas y, por tanto, se ven obligados inevitablemente a soportar los efectos negativos para la salud (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, 2023[53]).
Mejora del acceso a los beneficios ambientales de las políticas ambientales
Más de la mitad de los países (57 %) aplican medidas destinadas a mejorar el acceso a los beneficios ambientales de las políticas diseñadas en este ámbito. En Suecia, el acceso a los beneficios ambientales viene impuesto por la Ley de Planificación y Construcción, que establece que “la planificación, en relación con los valores naturales y culturales, los aspectos ambientales y climáticos, así como las condiciones intermunicipales y regionales, debe promover, entre otras cosas, un entorno de vida socialmente bueno que sea accesible y útil para todos los grupos sociales”. En muchos países se hace hincapié en la mejora del acceso a los servicios ambientales en las zonas urbanas. Por ejemplo, el Ministerio Federal de Medio Ambiente de Alemania ayuda a las autoridades locales a aplicar un amplio programa de mejora de la calidad y el acceso a espacios verdes y recreativos en el marco de su “Plan Maestro de Naturaleza Urbana”. Del mismo modo, el “Plan de Mejora ambiental 2023” utiliza el fondo dedicado a abordar las desigualdades regionales en Inglaterra15 para crear y rehabilitar espacios verdes en barrios urbanos desfavorecidos (Department for Environment, Food and Rural Affairs, 2023[54]). Otros ejemplos de medidas políticas que mejoran el acceso a los beneficios ambientales se centran en la protección de la biodiversidad (Costa Rica), así como en proyectos de conservación de la naturaleza y rehabilitación de la fauna salvaje (Portugal).
Mejora del acceso a los beneficios económicos de las políticas ambientales
Algo más de la mitad de los países (52 %) cuentan con medidas políticas para mejorar el acceso a los beneficios económicos de las políticas ambientales. La mayoría de las medidas que utilizan los países requieren la adaptación del diseño de políticas más amplias que apoyen la modernización y la climatización de los edificios y el transporte y la movilidad sostenibles. Por ejemplo, las ayudas a la mejora de la eficiencia energética del “Programa Aire Limpio” de Polonia se determinan en función de los umbrales de renta, dando prioridad a los hogares menos pudientes. Del mismo modo, Francia ha adoptado sistemas de subvención basados en los ingresos para facilitar la adopción de tecnologías verdes y las inversiones en eficiencia energética.
En Costa Rica se ha adoptado un enfoque más directo para mejorar el acceso a los beneficios económicos de la política ambiental: un programa de pago por servicios ecosistémicos que lleva en funcionamiento desde 1997. Este programa paga a los propietarios de las tierras, incluidas las comunidades indígenas que administran sus territorios, por la gestión sostenible de los bosques de sus terrenos. De esta manera, se incrementa la cubierta forestal y se ofrecen fuentes de empleo y de generación de ingresos.
Reducción de la carga desigual de los costes económicos de las políticas ambientales
Cabe reseñar que menos de la mitad (43 %) de los países afrontan la carga desigual de los costes económicos de las políticas ambientales, a pesar de las consecuencias distributivas de la política ambiental a través de su repercusión en los ingresos y en los precios (Vona, 2021[55]). Esto puede reflejar la dificultad de reconocer y tomar en cuenta las implicaciones de las políticas ambientales con el nivel de detalle necesario para diseñar políticas que mitiguen las consecuencias distributivas.
Ocho países incluyeron la mención del concepto de transición justa, estrechamente vinculado a la cuestión de la distribución de los costes y beneficios económicos de la política ambiental. Por ejemplo, el Gobierno de Escocia cita su documento político “Transición justa: Una Escocia más justa y más verde”, en el que se detalla la necesidad de garantizar que los costes de la transición hacia una economía más sostenible desde el punto de vista ambiental no supongan una carga excesiva para aquellos con menos poder adquisitivo. Asimismo, la Comisión Europea destaca el Mecanismo de Transición Justa en el marco del Pacto Verde Europeo (Recuadro 4.9). En este sentido, la Comisión Europea ha creado el Fondo Social para el Clima, que destina explícitamente parte de los ingresos procedentes de la tarificación del carbono a mitigar el impacto distributivo de la política ambiental entre los más perjudicados, a la luz de la ampliación del régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) a los sectores del transporte y la construcción. Los fondos pueden destinarse a hogares en situación de pobreza energética o de transporte, mediante ayudas a inversiones en eficiencia energética, renovación de edificios y movilidad con cero o bajas emisiones (European Commission, n.d.[56]). Estas políticas pueden ayudar a aliviar el impacto transitorio, pero la aplicación del prisma de justicia ambiental puede complementarlas reconociendo vulnerabilidades no percibidas y garantizar que no agraven las consecuencias distributivas de una política ambiental cada vez más estricta.
En los últimos años, la transición justa ha ocupado un lugar destacado en las agendas políticas, con el objetivo de abordar las desiguales repercusiones sociales y económicas de la política ambiental en los distintos sectores y comunidades. La respuesta de la Comisión Europea ilustra cómo se aplica este concepto en la práctica. El emblemático Pacto Verde Europeo de la Comisión es explícito en su objetivo de garantizar que la transición “no deje atrás a nadie ni a ninguna región”.
Para ello, el Mecanismo de Transición Justa moviliza 55.000 millones de euros (2021-2027) en las regiones afectadas. El Mecanismo consta de tres pilares fundamentales: i) Fondo de Transición Justa, ii) un régimen específico en el marco de InvestEU, y iii) un instrumento de préstamo al sector público con el Banco Europeo de Inversiones.
Se espera que el Fondo de Transición Justa, el mayor componente del Mecanismo, movilice alrededor de 25.400 millones de euros en inversiones destinadas a los Estados miembros para apoyar la diversificación económica y la reconversión de las regiones más afectadas. El fondo se destina a hacer frente a las diversas repercusiones económicas y sociales de la política ambiental con base en los Planes Territoriales de Transición Justa de los Estados miembros y puede utilizarse para la mejora y la reconversión profesional, la rehabilitación ambiental y la transformación de las industrias intensivas en carbono existentes, así como para infraestructuras sociales (European Commission, 2021[57]).
Otras herramientas y orientaciones no vinculantes proporcionan a los Estados miembros de la UE información y conocimientos en apoyo de la transición hacia la neutralidad climática. La Plataforma de Transición Justa ofrece directrices acerca de las medidas de apoyo disponibles para los territorios de la UE en transición. También promueve el aprendizaje mutuo y el intercambio de conocimientos mediante la organización periódica de eventos para las partes interesadas y la publicación de estudios de casos y conjuntos de herramientas. Además del enfoque sectorial y regional del Mecanismo de Transición Justa, la Recomendación del Consejo de 16 de junio de 2022 para garantizar una transición justa hacia la neutralidad climática llama la atención sobre las “personas y hogares en situaciones de vulnerabilidad” que, independientemente de la transición verde, están en situación de desventaja en cuanto a acceso al empleo, la educación o un nivel de vida digno, reconociendo la especial vulnerabilidad de determinadas poblaciones.
En la medida en que la transición justa pretende dar respuesta tanto al impacto desigual de la política ambiental en el mercado laboral como la contaminación, fomenta también la justicia ambiental al reducir la exposición desigual y proteger simultáneamente a los vulnerables ante las pérdidas de ingresos y el desempleo.
En esta sección se resumen las conclusiones sobre los obstáculos a la integración de la justicia ambiental en la elaboración de políticas ambientales en los distintos países. Las conclusiones se basan en el siguiente conjunto de cuestiones:
Qué problemas sobre datos y metodologías afrontan los países a la hora de evaluar el riesgo o la exposición de las distintas comunidades o grupos a los peligros ambientales.
Qué retos tienen los países ante sí a la hora de tratar cuestiones como la exposición desigual a los peligros ambientales, la carga económica desigual de las políticas ambientales o las barreras para participar en la toma de decisiones ambientales.
4.4.1. Datos y metodologías
La evaluación de los riesgos y la exposición de los distintos grupos a los peligros ambientales puede plantear considerables problemas de datos y metodologías. La encuesta revela que muchos países (65 %) se enfrentan a estos retos. Varios países (Alemania, Chile, Estados Unidos, Francia, México y el Perú) y la Comisión Europea han destacado la necesidad de disponer de indicadores ambientales, socioeconómicos y demográficos precisos y suficientemente detallados que puedan integrarse al mismo nivel de desglose. Aunque la disponibilidad y resolución de los datos ambientales ha mejorado gracias a la tecnología, incluidas las imágenes por satélite,16 los datos demográficos tienden a recogerse a un nivel relativamente agregado (Weigand et al., 2019[62]). Aunque puede haber algunos datos adicionales disponibles a través de agentes no estatales, la identificación y el aprovechamiento de estos recursos puede suponer todo un reto (Francia).
También puede haber una ausencia total de datos sobre cuestiones específicas, por ejemplo, sobre los nuevos riesgos que plantea el cambio climático para las actividades peligrosas (Suecia), información detallada sobre los escenarios de exposición y los factores de exposición (Corea del Sur) o un registro exhaustivo que identifique a las comunidades locales e indígenas (México). La falta de datos históricos para cuantificar los cambios a lo largo del tiempo (México) y la escasa frecuencia con que se actualizan los datos normalizados (Costa Rica) también plantean un reto importante. La Comisión Europea también pone el acento en las dificultades para evaluar la repercusión que las políticas transnacionales de la UE pueden tener en las comunidades de otros países, señalando el impacto social y ambiental negativo que su apoyo a los biocombustibles tuvo en otros países en virtud de la primera directiva sobre energías renovables. Por ejemplo, la evaluación de los efectos que podría tener en otros países la actual política de diversificación de las fuentes de materias primas minerales para la transición gemela y la importación de hidrógeno sigue planteando dificultades. Incluso cuando se dispone de datos, los retos metodológicos para su uso pueden ser decisivos, sobre todo en lo que respecta a la detección de vínculos causales y la evaluación de efectos acumulativos, como señalaron Corea del Sur, el Canadá y los Estados Unidos. A este respecto, la República Eslovaca también puso de relieve los obstáculos para analizar los datos desde una perspectiva interseccional.
4.4.2. Capacidad y recursos
Las limitaciones de capacidad y recursos afectan tanto a los datos y las metodologías como a la aplicación de las políticas en la mayoría de los países. Tal vez como reflejo de la relativa falta de herramientas específicas que permitan el análisis integrado de datos ambientales, sociales y económicos (sección 4.2.1), el uso combinado de datos supone un reto notable que se complica aún más por la necesidad de mejorar el dominio del análisis económico para fundamentar las políticas (Francia). La elaboración de un índice para evaluar los problemas de justicia ambiental, por ejemplo, requiere un análisis de las variables pertinentes y apropiadas (Shrestha et al., 2016[63]). Además, unos pocos países (Costa Rica, Lituania y Portugal) destacan los problemas presupuestarios debidos, por ejemplo, al elevado coste de la realización de estudios adicionales.
Como señalan Alemania y Lituania, la falta de claridad conceptual de la justicia ambiental y la complejidad general de la cuestión pueden plantear nuevos retos sobre el uso eficaz de los recursos y la capacidad. Por ejemplo, Lituania recalca la ausencia de información, orientaciones metodológicas y buenas prácticas sobre cómo integrar la evaluación en los procedimientos existentes. En una línea similar, la República Eslovaca señala la necesidad de diseñar un marco para la inclusión y consideración de los grupos vulnerables en los procesos de elaboración de políticas.
Además, la capacidad y los recursos también desempeñan un papel fundamental en el contexto del control y la aplicación para garantizar la eficacia de la política ambiental Esto queda patente en el ejemplo de Sudáfrica, donde la crisis del suministro eléctrico dificulta el mantenimiento y la reparación de los dispositivos de control de la contaminación atmosférica, impidiendo la recogida de los datos necesarios. Por otra parte, según disminuye la capacidad del Estado para suministrar electricidad, como revelan los frecuentes cortes de suministro, la calidad del aire puede empeorar por la mayor dependencia de los generadores diésel o de gasolina, así como de la combustión de carbón o madera (Langerman et al., 2023[64]).
4.4.3. Dificultades para llegar a las comunidades afectadas
Si bien la aplicación de programas específicos para las comunidades más afectadas puede plantear un reto en términos generales, como ha señalado Croacia, también existen dificultades específicas a nivel local para la recopilación de datos y la aplicación de políticas. Por ejemplo, la recogida de información ambiental puede conllevar el riesgo de enfrentarse a la violencia, como mencionó Colombia. Tanto el Canadá como los Estados Unidos señalan que los pueblos indígenas y las tribus a menudo carecen de recursos para participar en las consultas y, en los Estados Unidos, también tienen dificultades para aprovechar los recursos financieros federales disponibles. Las barreras lingüísticas también pueden plantear inconvenientes. Como señala el Perú, la traducción es clave para garantizar un acceso equitativo a la información y la participación de las comunidades indígenas. Este problema es especialmente acuciante en países lingüísticamente diversos, como el Perú, donde se hablan 48 lenguas indígenas en todo el país (Base de datos de Pueblos Indígenas u Originarios, Ministerio de Cultura, n.d.[65]). Mientras que algunos están relativamente extendidos, como el quechua, con casi 4 millones de hablantes, hay otros que tienen solo unos pocos cientos de hablantes (ibid).
4.4.4. Coordinación entre los distintos niveles de la administración
Otra complejidad que se suma al reto es la necesidad de garantizar la coordinación entre los distintos organismos y departamentos. Puede resultar difícil llegar a un consenso sobre cuestiones ambientales que afectan a un amplio abanico de partes interesadas (Corea del Sur). El carácter polifacético de la justicia ambiental requiere una visión y una estrategia unificadas para coordinar las respuestas políticas en todos los ámbitos, pero las diferentes responsabilidades y prioridades asignadas a los distintos ministerios y organismos dificultan su aplicación en la práctica (Alemania). Del mismo modo, es necesario simplificar los marcos jurídicos e institucionales (Costa Rica). Una coordinación inadecuada entre múltiples departamentos también puede obstaculizar la integración de los datos procedentes de distintos sectores (Perú) y los recogidos a nivel local (Nueva Zelandia).
Estas cuestiones también pueden plantearse a nivel subnacional. Por ejemplo, los municipios canadienses están bajo jurisdicción provincial y territorial, y las opciones federales para colaborar directamente con las comunidades en cuestiones de justicia ambiental son escasas. Esto limita la comprensión por parte de las administraciones nacionales del alcance de las medidas adoptadas por los gobiernos y departamentos subnacionales, especialmente cuando las iniciativas a este nivel no establecen explícitamente como objetivo el fomento de la justicia ambiental. Del mismo modo, en los Estados Unidos, algunas competencias se delegan en los estados, lo que dificulta la normalización de la consideración de la justicia ambiental en la toma de decisiones a nivel estatal y federal. Esta realidad se traduce también en una mayor complejidad del seguimiento de los avances generales para detectar ámbitos de acción futura.
La mayoría de los países hacen hincapié en el aspecto procedimental de la justicia ambiental, lo que posiblemente refleja la influencia de los acuerdos internacionales en el diseño de las estrategias nacionales para mejorar las oportunidades de participación y el acceso a la información y la justicia. Sin embargo, los enfoques aplicados por los países no parecen centrarse específicamente en la eliminación de las barreras que dificultan la participación de algunas comunidades. Existen algunos enfoques novedosos, como el uso de mediadores culturales para colaborar más eficazmente con las comunidades indígenas, que pueden aportar ideas para el diseño y la puesta en práctica de una mejor implicación. Es preciso seguir investigando para saber hasta qué punto estas medidas reducen las barreras y, en consecuencia, mejoran los resultados ambientales y sociales de los grupos más vulnerables.
Aunque los países tienen en cuenta el impacto desproporcionado de las políticas ambientales, tienden a hacerlo a un nivel relativamente agregado, por ejemplo, centrándose en los hogares de renta baja o en el impacto sectorial de las políticas climáticas. Se hace así más evidente la necesidad de aplicar el prisma de la justicia ambiental introspectiva al análisis de los impactos diferenciados de las políticas, resultantes de la excesiva atención prestada a los efectos más cuantificables a costa de enmascarar los impactos menos visibles. A pesar de la inequívoca importancia y conveniencia de las políticas ambientales, la falta de consideración de su repercusión en las comunidades puede llevar a descuidar distintas vulnerabilidades.
A pesar de la variabilidad de los planteamientos, una conclusión notable de este análisis es que los principales retos a la hora de promover la justicia ambiental son con frecuencia comunes a los países. En muchos contextos, la escasa disponibilidad de información y las dificultades para combinar distintos tipos de datos dificultan la elaboración de políticas que promuevan la justicia ambiental. Otro obstáculo importante son las limitaciones de capacidad y recursos, agravadas por la falta de claridad conceptual de la justicia ambiental, así como las dificultades para garantizar que los esfuerzos nacionales y subnacionales se sumen para contribuir a una visión unificada de la búsqueda de la justicia ambiental.
En este contexto, las enseñanzas adquiridas del desarrollo de un conjunto de herramientas, metodologías y enfoques para medidas políticas que emanan de las diferentes jurisdicciones pueden trasladarse a otros países. Los ejemplos como el diseño de instrumentos de cribado a escala nacional y subnacional, por ejemplo, pueden atenuar los retos que plantean las limitaciones de capacidad. Como complemento a estas herramientas que sirven para facilitar las evaluaciones, existen planteamientos que proponen un nuevo diseño a los marcos y leyes existentes para tener en cuenta las vulnerabilidades de las comunidades. Estas prácticas de distintos países sugieren que existe un importante margen de intercambio de conocimientos para dar respuesta a los problemas recurrentes para la promoción de la justicia ambiental. No solo no limita, sino que el valor del aprendizaje mutuo radica en la diversidad de estrategias aplicadas en los diferentes países.
Referencias
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[48] White House (n.d.), Justice40, https://www.whitehouse.gov/environmentaljustice/justice40/ (accessed on 23 April 2024).
← 1. Su vulnerabilidad también puede verse agravada por su relativa falta de acceso y de capacidad para influir en los procesos de toma de decisiones. Por ejemplo, los niños y jóvenes por debajo de la edad de voto pueden tener menos oportunidades de participar en la toma de decisiones, mientras que los ancianos con problemas de salud pueden tener dificultades para ejercer plenamente sus derechos (Falanga et al., 2021[69]).
← 2. Además, en algunos países se prohíbe a las autoridades recopilar determinados tipos de datos, por ejemplo, sobre raza y origen étnico en Francia (L’Institut national de la statistique et des études économiques, 2016[75]).
← 3. Aunque los africanos negros representan más del 80 % de la población del país, en 2015 el 64 % de ellos vivía en la pobreza; esto es, por debajo del umbral de pobreza más alto. En comparación, solo el 1 % de la población blanca vivía en la pobreza en 2015, lo que posiblemente refleja el legado histórico del apartheid (Statistics South Africa, 2017[71]).
← 4. Las opciones de residencia de las comunidades romaníes, así como su movilidad, pueden verse gravemente limitadas en la práctica. Por ejemplo, muchos asentamientos de comunidades romaníes coinciden con emplazamientos postindustriales contaminados en Europa Central y Oriental (Harper, Steger and Filčák, 2009[67]).
← 5. Estos países son el Canadá, Colombia, Croacia, Escocia (Reino Unido), España, los Estados Unidos, Francia, Lituania, México, Reino Unido, Sudáfrica y Corea del Sur.
← 6. Estos países son Costa Rica, Estonia, Alemania y el Perú.
← 7. Todos los encuestados del grupo “jurídico” declararon disponer de este tipo de herramientas o estar elaborándolas, seguidos por el 80 % del grupo “iniciativas o políticas”, el 67 % del grupo “protección y salvaguardias añadidas”y, por último, solo el 50 % del grupo “garantía de derechos”.
← 8. Natural England es un organismo público ejecutivo no departamental, financiado por el Departamento de Medio Ambiente, Alimentación y Asuntos Rurales del Reino Unido.
← 9. Los espacios verdes y azules son un conjunto de infraestructuras y servicios, como parques y bosques (verdes) y ríos y lagos (azules), que influyen en la salud y el bienestar de las comunidades (Ebi and Bowen, 2023[70]).
← 10. Estas herramientas se identifican en la investigación documental complementaria y no formaban parte de la respuesta de Alemania e Inglaterra.
← 11. Un marco distinto de justicia ambiental indígena señala la necesidad de incluir las “perspectivas indígenas”, ya que aportan una visión única de la justicia basada en sus experiencias, sistemas de conocimiento y estructuras de gobernanza. Véase (McGregor, Whitaker and Sritharan, 2020[66]) para obtener información general.
← 12. Véase (European Commission, 2022[72]) para consultar al detalle los procesos de consultas públicas y los resultados subsiguientes, incluido un conjunto de propuestas incorporadas en las medidas políticas alternativas.
← 13. En 2021, solo el 27,3 % de los hogares sudafricanos poseía uno o más ordenadores, frente al 87,7 % que poseía televisores. Además, el papel de los dispositivos móviles es clave, dado que constituyen la principal fuente de acceso a Internet. Sin embargo, el acceso a estos recursos varía considerablemente según se trate de zonas metropolitanas, urbanas o rurales (Statistics South Africa, 2022[74]).
← 14. Cálculos propios basados en (UNEP, 2022[46]). En 2021, los siguientes países tenían tribunales de medio ambiente operativos: Alemania, Australia, Canadá, Chile, España, Estados Unidos, Francia, Japón, Nueva Zelandia, Perú, Reino Unido, República de Corea, Sudáfrica y Suecia (ibid).
← 15. El Fondo de Nivelación de Parques utiliza el Índice de Privación Múltiple para detectar los barrios más necesitados de espacios verdes de mayor calidad y destinar fondos a las autoridades locales (Department for Levelling Up, Housing and Communities, 2022[73]).
← 16. Aunque los datos de teledetección procedentes de imágenes por satélite pueden ayudar al análisis, persisten problemas relacionados, por ejemplo, con los errores de predicción (Fowlie, Rubin and Walker, 2019[68]). Además, solo puede detectar los daños y beneficios ambientales que pueden responder a las radiaciones electromagnéticas (Weigand et al., 2019[62]).