Ce chapitre aborde les mesures et les outils spécifiques qui permettent aux pays d'identifier et d'évaluer les préoccupations de justice environnementale et d’y répondre, en s'appuyant sur les résultats de l'enquête de l'OCDE sur la justice environnementale. Il présente tout d'abord des conclusions sur la manière dont les pays identifient les communautés, les groupes et les régions vulnérables aux problèmes de justice environnementale. Ce chapitre décrit ensuite la manière dont ces préoccupations sont évaluées, en illustrant la variété des outils et méthodologies qualitatifs et quantitatifs disponibles. Diverses mesures visant à promouvoir la justice environnementale sont ensuite examinées. Enfin, ce chapitre met en évidence les défis communs auxquels sont confrontés les pays pour ce qui est d’évaluer et de traiter les préoccupations environnementales.
Justice environnementale
Abstract
Il ressort de la littérature existante sur la justice environnementale que certains groupes et communautés sont ou pourraient être exposés de manière disproportionnée aux risques environnementaux, souffrir d’ impacts négatifs sur la santé ou être touchés par les politiques environnementales. Ces communautés et ces groupes peuvent également être confrontés à des obstacles spécifiques en matière de participation à la prise de décision dans le domaine de l'environnement, d'accès à l'information dans ce même domaine et de recours judiciaire. Cette section examine si et comment les pays identifient les communautés et les groupes exposés au risque d'injustice environnementale, en s’appuyant sur les questions ci-après :
Les pays identifient-ils ou non les communautés et les groupes spécifiques à risque ;
Quelles sont les caractéristiques considérées comme pertinentes pour l'identification des communautés et des groupes à risque et quelles données interviennent dans cette identification () ;
Existe-t-il des régions où certaines communautés et certains groupes peuvent être particulièrement exposés à des préoccupations de justice environnementale.
L'écrasante majorité des pays identifient les communautés et les groupes à risque, bien qu'environ la moitié d'entre eux le fassent au sens large, plutôt que dans le contexte spécifique de l'environnement et des politiques environnementales. Les catégories considérées pour identifier les groupes et les communautés à risque sont diverses et se rapportent à la fois à des caractéristiques démographiques (âge, genre, origine ethnique) et spatiales (type de municipalité, proximité de certains risques environnementaux).
Certaines caractéristiques sont considérées comme pertinentes par la plupart des pays, notamment le manque d'accès aux services publics essentiels (Graphique 4.1), ce qui peut refléter l'importance fondamentale de l'accessibilité aux services publics en tant que condition préalable à l'équité. Par exemple, le manque d'accès aux soins de santé auquel sont confrontées certaines communautés vivant dans des zones reculées, comme les Premières Nations d'Australie, peut les empêcher de chercher des mesures correctives à l'exposition à des extrêmes environnementaux tels que les vagues de chaleur ou les inondations (Mathew et al., 2023[1]). De nombreuses études indiquent que des résultats environnementaux inéquitables coïncident souvent avec le dénuement économique. Il n'est donc pas surprenant que le niveau de revenu soit une caractéristique largement prise en compte dans de nombreux pays. L'âge est également souvent considéré comme un facteur pertinent. L'attention portée à l'âge peut être attribuée à la vulnérabilité particulière des enfants et des personnes âgées aux risques environnementaux tels que la pollution atmosphérique (Simoni et al., 2015[2] ; Landrigan, Rauh et Galvez, 2010[3]).1
En outre, le manque d'accès aux aménagements environnementaux, la santé et le handicap ainsi que le secteur professionnel sont pris en compte dans les différents pays. Par exemple, la recherche témoigne clairement que les aménagements environnementaux jouent un rôle important dans l'atténuation des risques environnementaux (Massimo et Mannucci, 2018[4]). Il est intéressant de noter que le genre est également un critère mentionné dans plus de la moitié des pays. La littérature existante souligne que certains enjeux spécifiques au genre, notamment les effets sur la santé maternelle de l'exposition à des produits chimiques, peuvent également recouper les préoccupations en matière de justice environnementale (Giudice et al., 2021[5] ; Butler, Gripper et Linos, 2022[6]).
Note : Sur la base de 22 réponses. Les répondants ont été invités à sélectionner toutes les réponses applicables et à signaler d'autres caractéristiques absentes de la liste prédéfinie. Six répondants ont cité de telles caractéristiques. Trois caractéristiques, pour avoir été sélectionnées le moins souvent, ne sont pas affichées ; le statut de migrant, la langue minoritaire et l'origine nationale. Les données sont présentées de gauche à droite dans l'ordre du plus grand nombre de pays ayant choisi de prendre en compte une caractéristique donnée. Le Portugal n'a pas répondu à cette question, tandis que le Japon et l'Estonie ont déclaré ne pas identifier de communautés ou de groupes à risque. La Commission européenne a noté que toutes les caractéristiques peuvent être évaluées de manière proportionnée.
Source : enquête de l’OCDE sur la justice environnementale.
Les pays sont moins nombreux à considérer le statut de migrant, la langue minoritaire ou l'origine nationale comme des éléments pertinents pour l'identification des communautés et des groupes à risque, ce qui pourrait s'expliquer en partie par la diversité de leur composition démographique. Une autre raison pourrait en être le manque de données pertinentes.2 Néanmoins, des travaux de recherche suggèrent que ces caractéristiques peuvent se recouper de manière complexe pour créer des vulnérabilités distinctes. L'intersectionnalité de diverses caractéristiques en relation avec la justice environnementale est reconnue, par exemple, au Brésil, comme décrit à l’Encadré 4.1.
Des recherches documentaires entreprises pour compléter les réponses à l'enquête de l'OCDE mettent en évidence d'autres initiatives pertinentes au-delà de celles mentionnées par les répondants à l'enquête. Au Brésil, par exemple, la reconnaissance du lien entre l'inégalité raciale et les préoccupations en matière de justice environnementale a incité les responsables de l’action publique à utiliser le terme « racisme environnemental », aboutissant à l’élaboration d'une initiative spécifique. Le Comité de surveillance de l'Amazonie noire et de lutte contre le racisme environnemental a été créé en août 2023 en partenariat avec le ministère de l'Égalité raciale et le ministère de l'Environnement et du Changement climatique. Le comité a pour objectif de proposer des mesures afin de lutter contre le racisme environnemental en Amazonie.
Dans son discours, la ministre de l'Égalité raciale, Anielle Franco, a reconnu le caractère intersectionnel de la question, mentionnant également des facteurs tels que le revenu et l'indigénéité :
« Aucune mesure ne sera pleinement efficace tant que nous n'aurons pas réfléchi à des solutions mettant l’accent sur les populations les plus vulnérables, principalement les personnes défavorisées et les noirs, tant dans les zones rurales que dans les centres urbains (...) Placer nos peuples traditionnels, les communautés quilombolas, les peuples terreiro au premier plan de la protection de l'Amazonie est un devoir non seulement pour le gouvernement brésilien, mais aussi pour le monde entier. La justice environnementale ne pourra se faire qu'avec la justice raciale ».
Étant donné que les préoccupations en matière de justice environnementale recoupent des questions relevant de différents domaines politiques, cette coopération interministérielle illustre la manière dont le contexte et les enjeux locaux (la promotion de l'égalité raciale au Brésil) peuvent orienter l'implication de différents acteurs dans des initiatives visant à promouvoir la justice environnementale.
Les pays déployant des approches directes de la justice environnementale (« juridique » et « politiques et initiatives ») ont tendance à prendre en compte davantage de caractéristiques pertinentes pour identifier les communautés et les groupes à risque, par rapport à ceux qui adoptent des approches indirectes (« ajout de protections et de garanties » et « garantie des droits »), bien qu'il y ait quelques exceptions notables (par exemple, l'Angleterre (le Royaume-Uni), le Costa Rica et la Suisse). La différence entre les pays qui déploient les deux types d'approches indirectes est également observée, sachant que les pays qui utilisent l’ajout de protections et de garanties prennent en compte davantage de caractéristiques que les pays qui garantissent les droits. Cela peut s'expliquer par la disponibilité de ressources dédiées à la réalisation d’évaluations approfondies, par la disponibilité de données et par l'existence de corpus législatifs établis en matière de lutte contre la discrimination.
Cependant, un plus grand nombre de facteurs pris en compte dans les pays ayant une approche directe de la justice environnementale peut indiquer l’existence de préoccupations importantes en matière de justice environnementale. En outre, si la prise en compte des vulnérabilités est essentielle, l'étendue des caractéristiques analysées ne se traduit pas nécessairement par une approche plus globale de la justice environnementale. Par exemple, la prise en compte d'un trop grand nombre de caractéristiques risque de diluer les efforts et d'entraver les mesures ciblées si des ressources adéquates ne sont pas mises à disposition.
Historiquement, des travaux de recherche ont étudié les préoccupations de justice environnementale d'un point de vue spatial (Walker, 2012[9]), reflétant (i) la surreprésentation ou représentation disproportionnée de certains groupes ou de communautés dans des quartiers mal desservis ou surchargés de pollution et (ii) la concentration d'industries et d'installations polluantes. C’est souvent une combinaison de ces facteurs qui expose une région à un risque accru d'injustice environnementale. Environ la moitié des pays identifient des régions dans lesquelles des communautés ou des groupes peuvent être particulièrement exposés. Dans la majorité des pays qui identifient des régions spécifiques dans ce contexte, on constate une dépendance économique des régions à l'égard des industries très polluantes, et une mauvaise qualité de l'air. Un exemple en est la « Cancer Alley » en Louisiane (États-Unis), où une forte concentration d'entreprises pétrochimiques et leurs déchets toxiques ont été associés à des risques de cancer plus élevés pour les communautés vivant principalement dans les quartiers afro-américains (HCDH, 2021[10]).
La variabilité régionale des risques et son lien avec la composition sectorielle illustrent également le fait que la transition vers une économie plus durable peut revêtir des effets disproportionnés d'un endroit à un autre, comme le souligne utilement le concept de transition juste. Dans ce contexte, des régions spécifiques sont identifiées à l’aune des efforts pour réduire la dépendance aux combustibles fossiles et aux industries à forte intensité de carbone (Commission européenne). Ces efforts peuvent avoir un impact transitoire, comme la fermeture de centrales à charbon (Pologne) et de centrales nucléaires (Espagne).
Dans leurs réponses à l’enquête, les pays mettent en avant les particularités géographiques de certaines régions comme un facteur important d’inégalité dans l’exposition aux dommages environnementaux, pour diverses raisons. Certains pays, dont l'Écosse, prennent en compte l’éloignement des régions montagneuses ou vallonnées et des îles. C’est en effet une situation pouvant expliquer un accès limité à des services publics clés, un facteur de risque souvent identifié dans les différents pays. D'autres pays, comme la Croatie, les États-Unis et la France, considèrent que les zones rurales sont plus à risque, par exemple en raison de l'exposition des terres agricoles à la pollution par les pesticides. Dans le même temps, certains pays prennent en compte les risques différentiels des régions en fonction des communautés et des groupes qui y résident. Les États-Unis et le Mexique ont mis l'accent sur les régions habitées par des populations autochtones, l'Afrique du Sud tient compte des zones urbaines à forte concentration de population pauvre et majoritairement noire3 et la République Slovaque prend en considération les campements de communautés roms marginalisées.4
Cette section passe en revue les approches des pays en matière d'évaluation des préoccupations de justice environnementale, en s’appuyant sur les questions ci-après :
Les pays disposent-ils d'outils spécifiques (par exemple des cartes interactives) qui permettent aux responsables de l’action publique de combiner des données et des informations sur les variables environnementales, sociales et économiques ;
Les pays utilisent-ils des données et des méthodes qualitatives dans leurs évaluations du risque ou de l'exposition aux dangers environnementaux.
La recherche en justice environnementale a déployé un certain nombre de méthodologies et d'outils, notamment divers systèmes d'information géographique, des indicateurs composites et des outils de détection pour comprendre les schémas spatiaux des avantages et des charges en matière d’environnement. Environ la moitié des pays disposent d'outils spécifiques pour évaluer les préoccupations de justice environnementale, tels que des cartes interactives qui permettent aux utilisateurs de combiner des données environnementales, sociales et économiques5. Quatre autres pays disposent d'outils en cours d'élaboration6. Il existe une variation notable entre les pays déployant des approches directes et indirectes de la justice environnementale ; ainsi, l'écrasante majorité des pays ayant adopté une approche directe ont développé ou sont en train de développer de tels outils7. La raison en est peut-être que le concept est relativement mieux établi dans les pays ayant une approche plus directe, ce qui peut leur avoir permis de bénéficier d’une plus grande adhésion et de davantage de ressources pour développer des outils spécifiques.
Toutefois, ces outils tendent à varier dans leur niveau de spécificité en matière d'évaluation des préoccupations de justice environnementale. Par exemple, des pays comme la France, le Canada et le Mexique disposent de centres de données plus génériques et de cartes interactives avec une série d'indicateurs. En parallèle, certains pays ont élaboré des outils d'évaluation plus spécifiques. Des exemples récents suggèrent que c'est la combinaison et la superposition de données environnementales, démographiques et socio-économiques qui génèrent des informations utiles. Par exemple, l’Écosse a développé un ensemble de données intitulé « Flood Disadvantage » comprenant 34 indicateurs de vulnérabilité, superposant divers facteurs personnels, environnementaux (comme la disponibilité d'espaces verts) et sociaux (comme le revenu, la propriété du logement) pour cartographier et identifier les communautés qui pourraient être désavantagées en termes de résilience et de réponse aux inondations (Gouvernement écossais, 2015[11]) (Encadré 4.2). L'outil des autorités écossaises se concentre sur la vulnérabilité à un risque environnemental, mais des outils similaires peuvent également être utilisés pour examiner l'accès aux avantages environnementaux. Par exemple, Natural England8 a développé une carte « Green Infrastructure Map » qui cartographie les données sur l'accès aux espaces verts et bleus9, sur des indicateurs socio-économiques (Natural England, 2021[12]).
La carte des désavantages liés aux inondations (Flood Disadvantage) publiée par les autorités écossaises permet d'identifier les communautés susceptibles d'être exposées à des risques d'inondation plus importants en raison de leur vulnérabilité sociale et de leur situation géographique. La vulnérabilité sociale est évaluée sur la base de 14 facteurs personnels, environnementaux et sociaux correspondant à trois dimensions de la vulnérabilité : la sensibilité, l'exposition accrue et la capacité d'adaptation (aptitude à se préparer, à réagir et à se rétablir). En combinant ces données, la carte indique le degré de désavantage lié aux inondations pour une zone donnée, comme le montre le graphique ci-dessous.
L'outil de détection et de cartographie de la justice environnementale (EJScreen) développé par l'agence américaine pour la protection de l'environnement (US EPA) est l'un des outils les plus détaillés disponibles pour identifier les zones potentiellement concernées par la justice environnementale (Encadré 4.3). Alors que d'autres outils se concentrent généralement sur une seule question, EJScreen permet de prendre en compte un éventail plus large de risques, notamment la proximité de déchets dangereux et les incendies de forêt. Conçu dans une optique de convivialité, l'outil permet également aux utilisateurs de générer des rapports et de comparer un ensemble d'indicateurs à différents niveaux d'agrégation (United States Environmental Protection Agency, s.d.[15]). De plus, l'outil permet de réaliser des analyses de proximité en saisissant les emplacements d'intérêt et la distance de la zone tampon, offrant ainsi aux utilisateurs des perspectives spatiales.
EJScreen fournit des données sur treize indicateurs environnementaux (par exemple, le risque de cancer lié aux substances toxiques de l'air, la proximité de déchets dangereux) ainsi que sur sept indicateurs socio-économiques (par exemple, le taux de chômage, le niveau d’anglais limité) dans l'ensemble des États-Unis. Pour chacun des 13 indicateurs environnementaux, un indice EJ est établi, basé sur le percentile de l'indicateur environnemental pour une zone donnée multiplié par son indice démographique. L'indice démographique calcule la moyenne de la part des personnes de couleur et des populations à faible revenu dans une région donnée.
L'indice supplémentaire permet d'appréhender d'autres aspects de la vulnérabilité. Les indices supplémentaires suivent la même méthodologie que les indices EJ, mais intègrent un indice démographique supplémentaire à cinq facteurs, par opposition à l'indice démographique à deux facteurs mentionné ci-dessus. L'indice démographique supplémentaire fait la moyenne des éléments suivants : pourcentage de faibles revenus, pourcentage de chômeurs, pourcentage de personnes ayant une maîtrise limitée de l'anglais, pourcentage de personnes n'ayant pas terminé leurs études secondaires et faible espérance de vie. Malgré certaines limites, telles que la disponibilité de données nationales cohérentes sur les différents enjeux de la justice environnementale, il s'agit d'un moyen efficace d'identifier les priorités d'action (OCDE, 2023[16]). Sur la base des indicateurs choisis, EJScreen attribue un code couleur à la zone sélectionnée pour visualiser le degré de préoccupation en matière de justice environnementale (plus la teinte est foncée, plus la préoccupation en matière de justice environnementale est importante) (Graphique 4.3).
Dans certains pays, des efforts sont également déployés au niveau infranational, ce qui reflète la nature locale des préoccupations de justice environnementale. Par exemple, les villes de Berlin (Allemagne) et de Westminster (Angleterre, Royaume-Uni) ont mis au point des outils adaptés au contexte local afin d'éclairer l'action publique.10 Par rapport aux outils de portée nationale, ils présentent des avantages en termes de cohérence des données et de capacité à intégrer les enjeux environnementaux locaux, tels que la pollution sonore et les îlots de chaleur. Une comparaison des deux outils infranationaux illustre également les différentes approches infranationales de la justice environnementale : le développement de cadres explicites de justice environnementale (Berlin) et l'intégration du concept dans les stratégies et solutions existantes (ville de Westminster) (Encadré 4.4).
L'EJAtlas est le résultat d’une initiative interdépartementale menée par la ville-État de Berlin dans le contexte de l'adoption d'une approche globale de la justice environnementale dans la politique municipale en matière d'environnement et de santé à Berlin. Cet Atlas consiste en des cartes détaillées de la ville qui identifient les quartiers qui sont exposés de manière disproportionnée à des charges environnementales liées à la santé. Cinq indicateurs environnementaux et sociaux fondamentaux sont analysés : la pollution sonore, la pollution atmosphérique, la charge bioclimatique, les espaces verts et ouverts et la privation sociale. La densité de la population ainsi que la qualité des zones résidentielles sont également prises en compte pour établir une analyse supplémentaire de la vulnérabilité.
La ville de Westminster est une autre autorité locale à avoir créé son propre outil d'évaluation de la justice environnementale, où le concept même de justice environnementale a été intégré dans sa stratégie visant à améliorer l'équité et la durabilité. Sa Mesure de la justice environnementale se compose de dix paramètres environnementaux (comme la qualité de l'air, le risque d'inondation, l'efficacité énergétique des bâtiments) et des ensembles de données existants développés au niveau national (indice socio-économique de privation multiple1).
Contrairement à l'EJScreen de l'EPA aux États-Unis qui fournit de multiples indicateurs socio-économiques indépendants, les outils développés par Berlin et Westminster utilisent des indicateurs composites de privation sociale : l'indice de statut à Berlin (basé sur le chômage, la perception de prestations sociales et la pauvreté infantile) et l'indice de privation multiple à Westminster (basé, entre autres, sur le revenu, l'emploi, l'éducation ainsi que la santé et le handicap). Les indicateurs composites peuvent présenter l'avantage d’appréhender le caractère multidimensionnel de la justice environnementale, et sont simples à interpréter.
Bien que les deux outils prennent en compte la qualité de l'air, le risque thermique et l'accès aux espaces verts et ouverts, certaines des préoccupations examinées varient, reflétant les questions locales spécifiques et les priorités politiques. Contrairement à l'EJAtlas, la Mesure de justice environnementale met davantage l'accent sur les transports durables (pourcentage de personnes se déplaçant à vélo ou à pied, proximité d'infrastructures cyclables) et sur l'efficacité énergétique des bâtiments. En intégrant ces éléments, l'outil permet également de saisir la capacité des communautés à réduire les incidences négatives sur l'environnement et à atténuer les risques découlant de leur environnement local.
1. Pour un aperçu d'une autre mesure locale de la justice environnementale, basée sur l'indice britannique de privation multiple, voir la carte de la justice environnementale de Birmingham (Naturally Birmingham, s.d.[18]).
Si ces outils peuvent être utilisés par des responsables de l’action publique pour identifier les zones les plus vulnérables ou par le public pour se faire une idée de la qualité de l'environnement dans leur quartier, des outils similaires sont également utilisés pour mieux informer les entreprises sur les incidences potentielles de leurs projets sur l'environnement. L'outil d'évaluation des incidences sur l'environnement (EIE) mis au point par le ministère sud-africain des Forêts, de la Pêche et de l'Environnement permet aux demandeurs d'autorisation environnementale d'évaluer la sensibilité environnementale d'un site de développement proposé (Department of Forestry, Fisheries and the Environment, s.d.[23]). En fonction de l'emplacement d'un site proposé et du type de projet (par exemple, rails, pipelines, production d'énergie, sites de gestion des déchets), l'application identifie les exigences pertinentes en matière d'EIE et génère des rapports sur la sensibilité environnementale d'un projet. L'outil utilise plus de 130 couches de données spatiales sur la sensibilité environnementale, concernant la biodiversité, l'agriculture, les zones prioritaires en matière de qualité de l'air ou le patrimoine culturel. Des couches supplémentaires de données sur les risques liés au changement climatique sont actuellement en cours de développement et viseront à fournir des informations sur les problèmes de justice environnementale.
Par ailleurs, certains pays commandent des études épidémiologiques personnalisées pour comprendre les liens entre la qualité de l'environnement et les résultats en matière de santé concernant les catégories vulnérables de la population. Par exemple, l'étude japonaise sur l'environnement et les enfants (Japan Environment and Children's Study) réalise une analyse longitudinale de cohortes de naissance à partir d'échantillons biologiques collectés régulièrement et d'une enquête portant sur un panel d'une ampleur sans précédent de 100 000 enfants. Cela permet d'identifier les facteurs environnementaux affectant la santé des enfants et d'élaborer en conséquence des mesures appropriées de gestion des risques (Ministry of the Environment, Government of Japan, s.d.[24]). Une initiative similaire, bien que s'adressant à tous les groupes d'âge, est en cours en Corée du Sud. Dans le respect de la loi sud-coréenne sur la santé environnementale, l'enquête nationale sur la santé environnementale est réalisée périodiquement depuis 2009, ce qui permet d'effectuer un suivi et des mesures dans la durée (Environmental Health Information System, s.d.[25]).
En outre, une analyse de l'enquête a révélé que plus de trois quarts des pays ont recours à des méthodes qualitatives en plus de leurs méthodes quantitatives pour évaluer les préoccupations de justice environnementale. Bien que l'utilisation de données et de méthodologies quantitatives semble généralement privilégiée pour la détection et l'évaluation des préoccupations de justice environnementale, elle se heurte à d'importantes limites résultant de la disponibilité de données par trop parcellaires. Certaines préoccupations en matière de justice environnementale et les expériences uniques vécues par les communautés peuvent ne pas se prêter facilement à la quantification.
Il est important d’impliquer directement les communautés concernées, car cela peut également permettre d’intégrer plus efficacement les perspectives, la culture et les types de connaissances des communautés. Par exemple, l'intégration des connaissances traditionnelles autochtones11 peut également garantir que les préoccupations des communautés sont identifiées et évaluées de manière appropriée, atténuant alors le risque que l'action climatique ne nuise davantage encore à celles-ci (Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, 2023[26]). L'utilisation de méthodes qualitatives peut donc compléter les données quantitatives et apporter des informations supplémentaires. Il existe des exemples concrets d'efforts ciblés visant à impliquer les communautés concernées, notamment un mécanisme institutionnalisé de consultation des communautés autochtones au Costa Rica (voir Encadré 4.5), au Chili, en Colombie, au Pérou et au Mexique, développé dans le respect de la convention relative aux peuples indigènes et tribaux qui établit le devoir des pouvoirs publics de consulter les communautés susceptibles d'être affectées par des mesures législatives et administratives (Organisation internationale du Travail, 1989[27]).
Répartis sur 24 territoires, les peuples indigènes représentent 2.4 % de la population du Costa Rica. En 2018, le mécanisme général de consultation des peuples autochtones a été élaboré avec l'engagement des communautés autochtones dans le but de représenter un ensemble diversifié de visions du monde culturelles et spirituelles (Ministry of Justice and Peace, 2018[28]). Structuré selon des principes clés et huit étapes fondamentales, le mécanisme a été déployé aux fins de mieux comprendre les préoccupations des peuples autochtones et d’étayer l'élaboration ultérieure de politiques pour la conservation de la biodiversité et la réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts (REDD+).
Abritant près de 6 % des espèces connues, la riche biodiversité du Costa Rica alimente les principaux secteurs économiques du pays, notamment le tourisme et l'agriculture, ce qui fait de la conservation de la biodiversité un impératif stratégique (OCDE, 2023[29]). Cependant, la mise en place de zones sauvages protégées (dont certaines recoupent des territoires gérés par des peuples autochtones) a déjà provoqué des tensions (ibid).
La Commission nationale de gestion de la biodiversité (CONAGEBIO), chargée de superviser la mise en œuvre et le suivi de la stratégie nationale pour la biodiversité 2016-2025 et du plan d'action (ENB2), est composée non seulement de fonctionnaires, mais également d'autochtones, d'entreprises et d'agriculteurs. Le plan d’action ENB2, une stratégie axée sur les résultats et basée sur plus de 100 objectifs, est le résultat de processus participatifs, impliquant des peuples indigènes (OCDE, 2023[29]). La participation du public a été sollicitée dès le début de l'élaboration de la stratégie, à commencer par l'identification des points clés à traiter et le partage des expériences passées. L'une des principales réalisations de ces processus est une carte de la biodiversité sur les services écosystémiques, répertoriant les menaces actuelles et futures qui pèsent sur eux, et qui intègre les connaissances et les valeurs du public. La CONAGEBIO travaille actuellement à l'application du mécanisme de consultation des populations autochtones concernant deux décrets exécutifs sur l'accès aux ressources génétiques et biochimiques de la biodiversité et sur les droits intellectuels communautaires des peuples autochtones (CONAGEBIO, s.d.[30]).
La stratégie nationale REDD+ est une composante fondamentale de la stratégie du Costa Rica visant à gérer durablement sa riche forêt et à contribuer à l'augmentation de la capacité des puits de carbone (OCDE, 2023[29]). Les peuples autochtones ont pris une part active à son élaboration par le truchement du plan national de consultation des peuples autochtones dans le cadre de l'élaboration de la stratégie nationale REDD+. Les processus mis en œuvre adoptent plusieurs approches novatrices visant à impliquer les communautés de manière significative. Par exemple, compte tenu des caractéristiques uniques de chaque territoire autochtone, les consultations ont été menées à différents niveaux de gouvernance, avec des représentants des 24 territoires. En outre, plus de 150 médiateurs culturels (Mediadores Culturales) issus des communautés autochtones ont été sollicités par les autorités pour échanger des connaissances et diffuser des informations à leurs communautés dans leur propre langue.
Malgré ces mécanismes et les orientations sur les processus, la participation inclusive des communautés affectées peut être entravée par l'allocation de ressources administratives et financières insuffisantes pour impliquer efficacement les communautés indigènes. À défaut d’un financement adapté tenant compte de ces coûts, il peut s'avérer difficile d'assurer leur pleine participation. Une affectation plus ciblée des ressources humaines et financières à ces consultations peut favoriser une participation active et aider à transposer les exemples de réussite.
Cette section vise à identifier les façons dont les pays traitent les questions de justice environnementale. Les propositions reposent sur les questions ci-après :
Quelles sont les mesures que les pays ont mises en œuvre spécifiquement pour lutter contre la justice environnementale ;
En quoi la participation et l'engagement dans les politiques environnementales ont influencé les mesures prises par la suite.
La plupart des pays abordent les questions de justice environnementale en réduisant les obstacles à la participation au processus décisionnel en matière d'environnement (Graphique 4.4). La prévalence de ces mesures peut refléter l'impact potentiel des instruments internationaux sur l'aspect procédural de la justice environnementale au niveau des administrations nationales. Toutefois, une interprétation prudente s'impose en raison du panel auquel cette enquête, a été adressé : 13 parties à la convention d'Aarhus en Europe et cinq pays d'Amérique latine qui ont signé ou ratifié l'accord d'Escazú (le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Mexique et le Pérou). Les pays qui ne sont parties à aucune de ces conventions internationales, tels que les États-Unis, le Japon et la Türkiye, mettent également en œuvre des mesures visant à réduire les obstacles à la participation, ce qui souligne l'importance accordée à l'aspect procédural dans tous les pays.
Le fait de réduire l'exposition inéquitable aux risques environnementaux revêt également une importance particulière dans les pays : environ deux tiers d'entre eux indiquent avoir mis en place des mesures d'atténuation. Parallèlement, l'amélioration de l'accès aux avantages environnementaux et économiques des politiques environnementales semble faire l'objet d'une attention moindre, avec seulement la moitié environ des pays mettant en œuvre des mesures spécifiques. Les réponses à l'enquête révèlent notamment que moins de la moitié des pays traitent les questions de justice environnementale en réduisant les coûts économiques de la politique environnementale.
Note : sur la base de 23 réponses. La Commission européenne, la République slovaque et l'Espagne n'ont pas répondu à cette question.
Source : enquête de l’OCDE sur la justice environnementale
Les pays encouragent la participation de diverses manières, en s’attachant principalement pour la plupart à faciliter la participation publique aux processus de politique environnementale. Les consultations sont très répandues et de nombreux pays rendent obligatoire l’instauration de mécanismes et d’outils spécifiques pour faire participer le public. Exemples : des sites web dédiés (Angleterre et Écosse (Royaume-Uni)), mise en œuvre de commentaires publics (Japon) et des consultations obligatoires lors de la demande de permis environnementaux (Suède). Les consultations peuvent également prendre différentes formes en fonction du contexte, des besoins et des ressources, comme le montre l'expérience du Chili dans la mise en œuvre de diverses activités participatives (Encadré 4.6).
Après le Processus de Participation Avancé, le Chili a entamé l’élaboration du plan national de mise en œuvre participative d'Escazú 2024-2030 (PIPE). Le plan se focalise sur cinq angles par le biais de 56 actions générales, et s’engage à implémenter celles-ci entre 2024 et 2030. Plus spécifiquement, le plan se focalise, entre autres, sur la nécessité :
D’informer les citoyens de manière plus compréhensive.
De prendre en considération les enfants et les adolescents dans les processus de décision.
De reconsidérer les règles de participation citoyenne dans le service public.
De participer plus en amont à l’élaboration des pollitiques publiques.
De former les fonctionnaires et les citoyens sur les droits d’accès et la protection environnementale.
De créer des mécanismes favorisant l’échange d’expérience sur les droits d’accès.
De créer et mettre à jour les plateformes d’informations existantes.
De mettre d’avantage l’accent sur la protection des données personnelles.
De réorganiser le travail des défenseurs des droits humains sur les questions environnementales.
De promouvoir des réformes législatives visant à réduire les disparités d’accès à la justice, notamment en reconsidérant la charge dynamique de la preuve dans les procédures de responsabilité pour les dommages environnementaux.
Ces actions sont reflétées dans 236 mesures d’institutions publiques incorporées dans le plan (Tableau 4.1).
Une consultation citoyenne s’impose également dans le processus actuel d’amendement de la loi 19.300 sur les bases générales de l'environnement (1994), qui établit le cadre de la protection de l'environnement et les instruments, notamment l'évaluation de l'impact sur l'environnement, à la lumière des nouveaux défis environnementaux. Pour assurer une participation significative des citoyens, une série de dialogues participatifs en personne a été organisée dans les 16 régions du Chili. Ces dialogues, ouverts à tous, visaient à impliquer le plus grand nombre de participants possible et se déclinaient en deux parties : 1) la présentation des amendements proposés à la loi ; et 2) des ateliers participatifs pour recueillir les opinions des citoyens. En complément des réunions en personne, une boîte aux lettres électronique a été mise à disposition. Les résultats de chaque dialogue ont ensuite été publiés sur le site web du ministère et présentés lors d'un séminaire en ligne.
Au Chili, un large éventail de méthodes de participation citoyenne est utilisé. C’est d'autant plus important que les consultations traditionnelles peuvent ne pas refléter à elles seules l'étendue des opinions de la société en raison de la présence d'un biais de sélection (voir section 2.4.3 du chapitre 2). Une diversité de méthodes peut contribuer à assurer la diversité des points de vue. Des modalités telles que des réunions publiques autogérées peuvent être particulièrement bénéfiques dans les régions isolées où la présence de fonctionnaires est limitée. De même, en raison des obstacles potentiels à la participation rencontrés par les groupes vulnérables tels que les jeunes ou les populations autochtones, l'élaboration d'activités qui les ciblent spécifiquement peut accroître la visibilité de leurs points de vue.
En outre, certains pays associent le public à l'élaboration des principaux plans et stratégies en matière d'environnement et de climat au moyen de processus délibératifs. La Lituanie a déployé son plan national pour l'énergie et le climat pour la période 2021-2030, élaboré en étroite concertation avec les parties prenantes locales et régionales, des associations et le grand public, par le truchement d'une série d'événements et d'une plateforme de consultation en ligne dédiée.12 De même, en Allemagne, un dialogue sur l'adaptation climatique s'est tenu en 2023, sous la forme d’une participation en ligne (au moyen d’une plateforme dédiée aux jeunes âgés de 14 à 25 ans) et d’événements régionaux faisant appel à des panels de participants choisis au hasard, afin d'élaborer la stratégie allemande d'adaptation au changement climatique dans le cadre de la loi sur l'adaptation climatique à l'échelle nationale (Federal Ministry for Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety, 2023[37]).
Il convient d’identifier les principales parties prenantes d'une manière stratégique, et non nécessairement exhaustive. Cela permet de compléter les mécanismes participatifs afin d’apporter aux personnes les plus touchées la certitude que leur point de vue sera représenté dans les processus de prise de décision. Dans ce contexte, certains pays adoptent des approches plus ciblées pour s'engager auprès de catégories spécifiques de la population. Par exemple, le Chili, la Colombie, le Costa Rica, le Mexique, la Nouvelle-Zélande et le Pérou ont précisé avoir déployé des mécanismes spécifiques pour consulter les populations autochtones, reconnaissant le rôle unique de celles-ci dans la protection de l'environnement et l'héritage historique de la discrimination dont elles ont souffert.
En outre, plus de la moitié des pays ont pris des mesures pour améliorer l'accès à l'information. De nombreux pays ont mis en place des mesures visant à garantir la transparence et à rendre les informations disponibles sur demande. Par exemple, la Suède met par défaut à la disposition du public des demandes de permis pour les activités présentant un risque pour l'environnement, ainsi que leurs déclarations d'impact environnemental. En Écosse, l'accès aux informations demandées est assuré conformément au règlement de 2004 sur les informations environnementales (Public Health Scotland, 2023[38]).
Les cartes et les portails de données utilisés pour l'évaluation des préoccupations environnementales (voir section 4.2.1) peuvent également constituer un outil précieux pour l'information du public. Par exemple, le ministère néo-zélandais de la santé finance le projet « Environmental Health Intelligence New Zealand », qui fournit non seulement des tableaux de bord et des informations sur les risques environnementaux, mais également des profils de groupes de population vulnérables et des indications sur leurs variations régionales, ainsi que des statistiques spécifiques sur la santé environnementale des Māoris (Environmental Health Intelligence New Zealand, s.d.[39]). Dans la même optique, le système coréen d'information globale sur la santé environnementale communique des informations sur les risques environnementaux dans les quartiers, rendues accessibles par l'utilisation d'icônes et d'images et d'une série de supports éducatifs (Ministère de l’Environnement, s.d.[40]).
Parallèlement, certaines initiatives se concentrent sur la fourniture active d'informations environnementales au public. La Pologne a développé l'application mobile « Air quality in Poland » qui fournit des informations sur la qualité de l'air, des prévisions, des avertissements et des cartes. Les citoyens polonais peuvent également recevoir des avertissements par SMS lorsqu'un niveau alarmant (PM10) est observé. Une solution similaire est déployée en Afrique du Sud : le système d'information sur la qualité de l'air sud-africain (SAAQIS) est disponible à la fois en ligne et via une application mobile. L'exemple de l'Afrique du Sud montre qu'il est important d'adapter les outils au contexte local. En effet, moins d'un tiers seulement des citoyens ont accès à un ordinateur et les téléphones portables sont des outils importants pour informer les citoyens des risques environnementaux.13 L'Afrique du Sud constate également que le manque de sensibilisation du public aux défis environnementaux constitue un obstacle important à l'information. Parce que les médias grand public tels que la télévision jouent le rôle de principale source d'information pour les citoyens, l'Afrique du Sud explore également un projet pilote en collaboration avec des émissions de télévision populaires, visant à intégrer des informations environnementales dans les scénarios afin de sensibiliser le public.
Bien que les approches pour éliminer les obstacles à l'information diffèrent, allant de la mise à disposition passive d'informations jusqu’à leur dissémination active, ces initiatives sont rarement axées sur les communautés vulnérables. Les appels mensuels de participation en ligne de l'Office of Environmental Justice and External Civil Rights de l'EPA (Bureau de la justice environnementale et des droits civils externes) comptent parmi les exemples de mesures visant directement la justice environnementale procédurale aux fins d’informer les communautés vulnérables des initiatives en cours (Encadré 4.7).
L'Office of Environmental Justice and External Civil Rights de l'EPA organise chaque mois des appels à la participation communautaire en faveur de la justice environnementale afin d'impliquer le public de manière significative et de mieux l’informer sur le travail du Bureau en matière de justice environnementale. Cette forme de dialogue direct permet au public de donner son avis sur les activités de l’agence EPA, de participer à des séances de questions-réponses et de recevoir des informations concernant, par exemple, des demandes de subventions ou les programmes à venir de l'agence. Voici quelques exemples de sujets abordés lors de ces appels :
Aperçu des nouveaux décrets et mémorandums présidentiels (2021) relatifs à la justice environnementale
Point de situation sur le programme EJ (NEJAC, EJScreen, collaboration avec les États et les tribus, etc.)
EJScreen 2.0 : nouveautés de l'outil d'évaluation de la justice environnementale de l'EPA
Son format en ligne peut faciliter la mobilisation du public, en lui permettant de participer quel que soit son lieu de résidence. Le nombre de participants à un webinaire étant limité, des enregistrements de toutes les sessions sont disponibles sur le site web de l'EPA. En outre, les transcriptions de certaines sessions sont publiées en anglais et en espagnol, ce qui permet un accès à l’information même pour les personnes malentendantes et celles dont la maîtrise de l'anglais est limitée.
Par ailleurs, un tiers seulement des pays ont pris des mesures pour faciliter l'accès des personnes potentiellement intéressées aux procédures administratives et judiciaires en matière d'environnement. La Nouvelle-Zélande facilite l'accès des organisations à but non lucratif aux litiges d'intérêt public en matière d'environnement grâce à une aide financière fournie via un fonds d'assistance juridique en matière d'environnement (Ministère de l’Environnement, 2024[42]). D'autres pays permettent indirectement l'accès à la justice en renforçant l'application et le respect de la législation environnementale. Cela passe par l'amélioration des capacités et des connaissances des fonctionnaires en matière de droit de l'environnement et de mise en œuvre administrative. L’Afrique du Sud a créé l’EMI (Environmental Management Inspectorate) en vue d’améliorer le suivi et l'application des différents segments de la législation, notamment la pollution et la gestion côtière (Department of Forestry, Fisheries and the Environment, s.d.[43]). L’EMI se compose des « scorpions verts », à savoir des agents locaux, provinciaux et nationaux qui suivent une formation obligatoire, en droit de l'environnement notamment.
Bien que les réponses à l'enquête ne fassent généralement pas mention des cours et tribunaux de l'environnement (CTE), des recherches documentaires révèlent qu'environ la moitié des pays ont mis en place de telles institutions.14 À cet égard, plusieurs pays ont choisi d’améliorer l'accès à la justice en regroupant les tribunaux administratifs compétents (en charge de l'urbanisme et de l'environnement, par exemple) afin de rationaliser la procédure (OCDE et Open Society Foundations, 2016[44]). Contrairement aux tribunaux traditionnels qui peuvent manquer de connaissances spécialisées en matière d'environnement, les CTE peuvent être composés de juges compétents en en sciences de l'environnement, ce qui renforce leur capacité à fournir un accès effectif à la justice environnementale (Robinson, 2012[45]). En outre, leur autorité juridictionnelle et les ressources dont ils disposent peuvent permettre d’établir une jurisprudence influente (PNUE, 2022[46]). En outre, les CTE apportent souvent une assistance juridique et technique aux demandeurs et le fait que leurs exigences procédurales soient plus souples et leurs procédures simplifiées facilite un accès effectif à la justice (PNUE, 2019[47]).
Bien que de nombreux pays (65 %) aient mis en place des mesures pour réduire l'exposition inéquitable aux risques environnementaux, la majorité des mesures citées visent à améliorer globalement la qualité environnementale. Il s'agit en particulier de modifications des lois sur la gestion des déchets (Mexique), d'évaluations environnementales (Portugal, Corée du Sud) et de l'octroi de permis pour de nouvelles installations industrielles et décharges (Angleterre, Écosse (Royaume-Uni)). Certains pays ont également fait part de mécanismes qui font progresser la dimension procédurale de la justice environnementale en renforçant la base juridique des recours (Écosse, Royaume-Uni) et en améliorant l'accès effectif à des mesures correctives en cas de pollution de l'environnement (Japon, Corée du Sud).
Peu de pays disposent de mesures plus ciblées pour alléger la charge environnementale pesant sur des groupes ou des régions spécifiques. Il est ici important de noter que l’adoption de telles mesures pourrait refléter des préoccupations historiques et préexistantes concernant des inégalités d’exposition plus marquantes encore. À titre d’exemple, citons l'initiative Justice40 aux États-Unis, qui vise à diriger au moins 40 % des bénéfices de certains programmes fédéraux (liés par exemple aux investissements dans les énergies propres, à l'assainissement et à la réduction de la pollution héritée du passé) vers les communautés touchées par le sous-investissement et la pollution (White House, s.d.[48]). De même, la loi bipartisane sur les infrastructures dispose que 49 % des fonds destinés à l'amélioration des infrastructures d'eau potable soient consacrés aux communautés défavorisées (White House, 2021[49]). Le cas des « zones de sacrifice » au Chili (Encadré 4.8) est un autre exemple notable de préoccupations en matière de justice environnementale à avoir déclenché une action publique visant à remédier à la répartition inégale des risques environnementaux.
L’expression « zones de sacrifice » est utilisée pour qualifier les régions où les communautés vivent à proximité d'industries à forte intensité de pollution et subissent les conséquences des divers polluants qui y sont générés. Ce terme décrit : « une situation d'injustice environnementale évidente, dans la mesure où les bénéfices générés par [l'industrie] sont distribués de manière diffuse dans l'ensemble de la société, alors que les coûts environnementaux sont supportés par des populations en situation de vulnérabilité sociale et économique » (Instituto Nacional de Derechos Humanos, 2011[50]). En mettant l'accent à la fois sur la gestion de la transition des industries et sur l'impact différencié sur les communautés, l'approche du Chili souligne également le croisement entre les politiques de transition juste et la justice environnementale.
Le fait que 40 enfants soient tombés malades en raison d'une exposition à des niveaux élevés d'arsenic dans l'air ambiant de leur école, située à proximité d'une grande raffinerie de cuivre, a mis en lumière le problème des zones de sacrifice au Chili. Cet événement, ainsi que d'autres événements similaires, a permis une meilleure reconnaissance de l'intersectionnalité des droits environnementaux avec d’autres aspects, comme la santé, le travail, le logement ou l'éducation. Cette prise de conscience a été le catalyseur d’un mouvement qui a abouti à des « plans de récupération environnementale et sociale » (ESRP, Environment and Social Recovery Plans), au Chili.
Les programmes ESRP des zones de sacrifice de Huasco, Quintero-Puchuncaví et Coronel déploient actuellement divers moyens d’amélioration de leur situation. L'administration chilienne classe ces solutions selon les catégories suivantes : air, eau, mer, sol, paysage et biodiversité, société, santé et infrastructures. Le tableau ci-après (Tableau 4.2) fournit quelques exemples de ces solutions tirées des programmes ESRP évoqués par le Chili dans sa réponse à l'enquête (Ministère de l’Environnement, Gouvernement du Chili, s.d.[51]).
Si les ESRP et le cadre plus large de la transition socio-écologique juste adopté par le Chili ces dernières années constituent une base institutionnelle solide, des défis subsistent pour leur mise en œuvre. L'amélioration de la collecte de données, adossée à l'utilisation d'outils de détection et de cartographie, pourrait faciliter l'identification des communautés concernées, particulièrement affectées par la pollution, ainsi que l'élaboration de politiques bien ciblées. En outre, compte tenu de l'abandon progressif du charbon et de la taxe carbone et de leurs répercussions sur l'emploi et les ménages à faible revenu, la juste transition socio-écologique repose sur des programmes d'aide sociale plus complets (OCDE, 2024[52]).
1. De plus, comme le souligne le Rapporteur spécial des Nations unies dans son rapport sur les droits de l'homme et l'environnement, d’importantes différences existent en ce qui concerne la capacité à s'adapter à la création de « zones de sacrifice ». Tandis que les résidents les plus fortunés peuvent aisément déménager vers une région offrant une meilleure qualité environnementale, les résidents à faible revenu peuvent ne pas avoir d'alternatives et être donc inévitablement contraints d'endurer les impacts négatifs en termes de santé (Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme, 2023[53]).
Plus de la moitié des pays (57 %) mettent en œuvre des mesures visant à améliorer l'accès aux avantages environnementaux des mesures dédiées. En Suède, l'accès aux avantages environnementaux est réglementé par la Loi sur l’aménagement du territoire et la construction, qui stipule que la « planification, en ce qui concerne les valeurs naturelles et culturelles, les aspects environnementaux et climatiques, ainsi que les conditions intercommunales et régionales, doit promouvoir, entre autres, un cadre de vie socialement agréable, accessible et utile pour tous les groupes sociaux ». Dans de nombreux pays, l'accent est mis sur l'amélioration de l'accès aux aménagements environnementaux dans les zones urbaines. Ainsi, le ministère fédéral allemand de l'Environnement soutient les autorités locales dans la mise en œuvre d'un vaste programme visant à améliorer la qualité et l'accès aux espaces verts et récréatifs dans le cadre de son « Plan directeur pour la nature en milieu urbain ». De même, en Angleterre, le « Plan d'amélioration de l'environnement 2023 » utilise le fonds consacré à la lutte contre les inégalités régionales15 pour créer et rénover des espaces verts dans les quartiers urbains défavorisés (Department for Environment, Food and Rural Affairs, 2023[54]). D'autres exemples de mesures qui améliorent l'accès aux bienfaits environnementaux se concentrent sur la protection de la biodiversité (Costa Rica) ainsi que sur des projets de préservation de la nature et de réhabilitation des animaux sauvages (Portugal).
Un peu plus de la moitié des pays (52 %) ont pris des mesures visant à améliorer l'accès aux avantages économiques des politiques environnementales. La plupart des mesures prises par les pays consistent à adapter la conception de politiques plus larges qui sous-tendent la modernisation et l'isolation de bâtiments, ainsi que le transport et la mobilité durables. Par exemple, en Pologne, l'aide accordée pour améliorer l'efficacité énergétique dans le cadre du « Programme Air pur » est déterminée par des seuils de revenus, ce qui donne la priorité aux ménages les moins aisés. De même, la France a adopté des systèmes de subvention basés sur le revenu pour faciliter l'adoption de technologies vertes et les investissements dans l'efficacité énergétique.
Le Costa Rica a adopté une approche plus directe pour améliorer l'accès aux avantages économiques de la politique environnementale en recourant au programme de paiement pour les services écosystémiques, en vigueur depuis 1997. Ce programme rémunère les propriétaires fonciers, y compris les communautés autochtones qui administrent leur territoire, pour une gestion durable des forêts sur leurs terres, contribuant ainsi à développer le couvert forestier et à fournir des sources d'emploi et de revenu.
Il est à noter que moins de la moitié (43 %) des pays s'attachent à réduire la charge inéquitable des coûts économiques que représentent les mesures environnementales, malgré la répartition des conséquences de ces mesures par leur impact sur les revenus et les prix (Vona, 2021[55]). C’est peut-être en raison des difficultés que posent l’identification et la prise en compte des implications des mesures environnementales, à un niveau de détail suffisant pour étayer la conception de l’action publique en vue d’atténuer l’inégalité de la répartition des conséquences.
Huit pays ont mentionné le concept de « transition juste ». Ce concept est étroitement lié à la question de la répartition des coûts et des bénéfices économiques des politiques environnementales. Ainsi, le gouvernement écossais mentionne dans son document de politique intitulé « Just Transition: A Fairer Greener Scotland » (Transition juste : une Écosse plus équitable et plus écologique) la nécessité de s'assurer que les coûts de la transition vers une économie plus durable ne pèsent pas trop lourdement sur les personnes qui sont les moins capables de les supporter De même, la Commission européenne met en avant le mécanisme de transition juste dans le cadre du Pacte vert pour l’Europe (Encadré 4.9). Dans un contexte similaire, la Commission européenne a créé le Fonds social pour le climat. Ce fonds alloue explicitement une partie des revenus provenant de la tarification carbone pour atténuer l’inégalité de la répartition de l'impact des mesures environnementales sur les personnes les plus touchées, en tenant compte de l'extension du système d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE) aux secteurs du transport et du bâtiment. Les financements peuvent être octroyés aux ménages confrontés à la précarité en matière d’énergie ou de transport. Cela peut se faire via un soutien aux investissements dans l'efficacité énergétique, la rénovation des bâtiments, ainsi que la mobilité à émissions nulles ou faibles (Commission européenne, s.d.[56]). Ces mesures peuvent contribuer à atténuer les répercussions sectorielles, mais l'application de l'optique de la justice environnementale peut les compléter en identifiant les vulnérabilités négligées et en veillant à ce qu'elles n'aggravent pas l’inégalité de la répartition des conséquences d'une politique environnementale de plus en plus stricte.
Les transitions justes, qui visent à remédier aux effets sociaux et économiques inégaux des mesures environnementales au niveau des secteurs et des communautés, ont été placées en tête des priorités politiques au cours des dernières années. La réponse de la Commission européenne illustre la manière dont ce concept est appliqué dans la pratique. Le projet phare de la Commission, le Pacte vert pour l’Europe, est explicite dans son objectif de garantir que la transition ne laissera personne ni aucune région de côté.
À cette fin, le mécanisme de transition juste mobilise 55 milliards EUR (2021-2027) dans les régions touchées. Le mécanisme se compose de trois piliers principaux : (i) le Fonds de transition juste, (ii) un programme spécifique dans le cadre d'InvestEU, et (iii) un dispositif de prêt au secteur public avec la Banque européenne d'investissement.
Composante la plus importante du mécanisme, le Fonds de transition juste devrait mobiliser environ 25.4 milliards EUR d'investissements fournis aux États membres pour soutenir la diversification économique et la reconversion des régions les plus touchées. Le fonds est destiné à faire face aux divers impacts économiques et sociaux des mesures environnementales basée sur les plans territoriaux de transition juste des États membres. Il peut être utilisé pour améliorer et requalifier les compétences, réhabiliter l'environnement, transformer des industries existantes à forte intensité de carbone, ainsi que pour les infrastructures sociales (Commission européenne, 2021[57]).
Un certain nombre d'autres outils et d'orientations non contraignantes fournissent aux États membres de l'UE des informations et des connaissances pour soutenir la transition vers la neutralité climatique. La plateforme de transition juste fournit des informations et des conseils sur les mesures de soutien disponibles pour les territoires de l'UE en transition. Elle favorise également l'apprentissage mutuel et l'échange de connaissances, en organisant régulièrement des événements à l’attention des parties prenantes et en publiant des études de cas et des boîtes à outils. Outre l'orientation sectorielle et régionale du mécanisme de transition juste, la recommandation du Conseil du 16 juin 2022 visant à assurer une transition équitable vers la neutralité climatique attire l'attention sur les « personnes et ménages en situation de vulnérabilité » qui, indépendamment de la transition écologique, sont lésés en termes d'accès à l'emploi, à l'éducation ou à un niveau de vie décent, reconnaissant ainsi la vulnérabilité particulière de certaines populations.
Dans la mesure où les transitions justes cherchent à remédier à l'impact inégal sur le marché du travail de la politique environnementale et de la pollution, elles font également progresser la justice environnementale en réduisant l'exposition inéquitable tout en protégeant les personnes vulnérables des pertes de revenus et du chômage.
Cette section résume les conclusions concernant les obstacles à l'intégration de la justice environnementale dans l'élaboration des politiques environnementales dans les différents pays. Les propositions reposent sur les questions ci-après :
Quels sont les défis en termes de données ou de méthodologie auxquels les pays sont confrontés pour évaluer le risque ou l'exposition de différentes communautés ou groupes aux dangers environnementaux ;
Quels sont les défis auxquels les pays sont confrontés pour aborder des problèmes tels que l’inégalité de l'exposition aux dangers environnementaux, l’inégalité du fardeau économique des politiques environnementales, ou les obstacles à la participation à la prise de décision environnementale.
L'évaluation des risques et de l'exposition de différents groupes aux dangers environnementaux peut présenter des défis considérables en termes de données et de méthodologies. L'enquête révèle que de nombreux pays (65 %) sont confrontés à ces défis. Le défi le plus commun que partagent les pays est la disponibilité limitée des données. Plusieurs pays (Allemagne, Chili, États-Unis, France, Mexique, Pérou) et la Commission européenne soulignent la nécessité de disposer d'indicateurs environnementaux, socio-économiques et démographiques précis et suffisamment détaillés pouvant être intégrés au même niveau de désagrégation. Bien que la disponibilité et la résolution des données environnementales aient été améliorées grâce à la technologie, notamment l'imagerie satellitaire,16 les données démographiques tendent à être collectées à un niveau relativement agrégé (Weigand et al., 2019[62]). Même si certaines données supplémentaires peuvent être mises à disposition par des acteurs non étatiques, l'identification et l'exploitation de ces ressources peuvent constituer un défi (France).
Il peut également y avoir une absence totale de données sur des aspects spécifiques. À titre d’exemples, la Suède manque de données concernant les nouveaux risques que le changement climatique fait peser sur les activités dangereuses. La Corée du Sud constate l’absence d’informations détaillées sur les scénarios d'exposition et les facteurs d'exposition. Le Mexique ne possède pas de registre complet identifiant les communautés locales et autochtones. Le manque de données historiques pour mesurer les changements dans le temps (Mexique) et les mises à jour peu fréquentes des données standardisées (Costa Rica) constituent également un défi de taille. La Commission européenne souligne également les difficultés à évaluer l'impact que les politiques transnationales de l'UE peuvent avoir sur les communautés dans d'autres pays. L’Union européenne fait remarquer que le soutien qu’elle a accordé aux biocarburants a eu des répercussions sociales et environnementales négatives dans d'autres pays dans le cadre de la première Directive sur les énergies renouvelables. Par exemple, il reste difficile d'évaluer les incidences que pourrait avoir dans d'autres pays la politique actuelle de diversification des sources de minéraux bruts pour la double transition et d'importation d'hydrogène. Même lorsque les données sont disponibles, il existe des défis méthodologiques dans leur utilisation, en particulier pour identifier les liens de causalité et évaluer les impacts cumulatifs, comme l'ont souligné la Corée du Sud, le Canada et les États-Unis. Dans le même ordre d'idées, la République Slovaque a souligné les obstacles à l'analyse des données dans une optique intersectionnelle.
Dans la plupart des pays, les contraintes en matière de capacités et de ressources concernent à la fois les données, les méthodologies et la mise en œuvre de l’action publique. Peut-être du fait d’un manque relatif d'outils dédiés permettant l'analyse intégrée des données environnementales, sociales et économiques (section 4.2.1), l'utilisation combinée des données est un défi d’importance, que complique davantage encore la nécessité d'améliorer la maîtrise de l'analyse économique pour étayer l’action publique (France). La mise en place d'un indice visant à évaluer les préoccupations en matière de justice environnementale, par exemple, nécessite des jugements portant sur des variables pertinentes et appropriées (Shrestha et al., 2016[63]). En outre, quelques pays (Costa Rica, Lituanie et Portugal) soulignent les préoccupations budgétaires dues, par exemple, au coût élevé de la réalisation d'études supplémentaires.
Ainsi que le soulignent l'Allemagne et la Lituanie, le manque de clarté conceptuelle de la justice environnementale et la complexité générale de la situation peuvent représenter des défis supplémentaires concernant l'utilisation efficace des ressources et des capacités. Par exemple, la Lituanie insiste sur le manque d'informations, d'orientations méthodologiques et de bonnes pratiques sur la manière dont l'évaluation peut être intégrée dans les procédures existantes. Dans le même ordre d'idées, la République Slovaque met en avant la nécessité d'établir un cadre pour l'inclusion et la prise en compte des groupes vulnérables dans les processus d'élaboration de l’action publique.
En outre, les capacités et les ressources jouent également un rôle essentiel dans le contexte du suivi et de la mise en œuvre pour garantir l'efficacité de la politique environnementale. L'exemple de l'Afrique du Sud illustre cette situation : la crise de l'approvisionnement en électricité entrave l'entretien et la réparation des dispositifs de surveillance de la pollution de l'air, empêchant ainsi la collecte des données nécessaires. Par voie de conséquence, lorsque la capacité de l'État à fournir de l'électricité diminue, comme en attestent les fréquentes coupures de courant, la qualité de l'air peut se dégrader en raison de l'augmentation de la dépendance à l'égard des générateurs diesel ou à essence, ainsi que de la combustion du charbon ou du bois (Langerman et al., 2023[64]).
Non seulement la mise en œuvre de programmes ciblés pour les communautés les plus touchées peut généralement s'avérer difficile (point souligné par la Croatie), mais la collecte de données et la mise en œuvre de politiques posent également des défis spécifiques au niveau local. Par exemple, la collecte d'informations environnementales présente le risque de s’exposer à la violence (point souligné par la Colombie). Le Canada et les États-Unis notent tous deux que les peuples autochtones et les tribus manquent souvent de ressources pour participer aux consultations. Aux États-Unis, ils sont également confrontés à la difficulté de mobiliser les ressources financières fédérales disponibles. Les barrières linguistiques peuvent également représenter d’importants défis. Comme l'a souligné le Pérou, il est essentiel de recourir à des prestations de traduction pour garantir un accès équitable à l'information et la participation des communautés autochtones. C’est particulièrement compliqué dans les pays à forte diversité linguistique, comme le Pérou, où 48 langues indigènes sont parlées dans tout le pays (Base de datos de Pueblos Indígenas u Originarios, Ministerio de Cultura, s.d.[65]). Si certaines sont relativement répandues, comme le quechua qui compte près de 4 millions de locuteurs, d'autres ne sont parlées que par quelques centaines de personnes (ibid).
La nécessité d'assurer la coordination entre différents organes et départements ajoute encore à la complexité du défi. Il peut être difficile d'atteindre un consensus sur les questions environnementales qui impliquent nombre de parties prenantes (Corée du Sud). La nature multifacettes de la justice environnementale exige une vision et une stratégie unifiées pour coordonner les plans d’action dans tous les domaines. Cependant, les différentes responsabilités et priorités attribuées par les différents ministères et agences rendent la mise en œuvre difficile dans la pratique (Allemagne). De même, il est nécessaire de simplifier les cadres juridiques et institutionnels (Costa Rica). Une coordination inadéquate entre plusieurs départements peut également entraver l'intégration des données provenant de différents secteurs (Pérou) et celles collectées au niveau local (Nouvelle-Zélande).
Ces questions peuvent également se poser au niveau infranational. Par exemple, les municipalités canadiennes relèvent de la compétence des provinces et des territoires, ce qui limite les possibilités fédérales pour impliquer directement les communautés en matière de justice environnementale. La compréhension par les administrations nationales de la portée des actions entreprises par les gouvernements et départements infranationaux s’en trouve restreinte, en particulier lorsque les initiatives infranationales ne précisent pas explicitement que l’objectif serait de promouvoir la justice environnementale. De même, aux États-Unis, les responsabilités sont déléguées aux États, créant des défis pour la normalisation de la réglementation dans les processus de prise de décisions au niveau local et fédéral. Il en résulte également des difficultés dans le suivi des progrès d’ensemble visant à identifier les domaines nécessitant des actions supplémentaires.
La plupart des pays mettent l'accent sur l'aspect procédural de la justice environnementale, ce qui peut refléter l'influence d’accords internationaux dans l'élaboration d'approches nationales visant à améliorer les possibilités de participation, ainsi que l'accès à l'information et à la justice. Toutefois, les approches déployées par les pays ne semblent pas spécifiquement axées sur l'élimination des obstacles auxquels se heurtent les communautés pour lesquelles une participation significative reste un défi. Certaines approches novatrices, notamment le recours à des médiateurs culturels pour impliquer plus efficacement les communautés indigènes, peuvent apporter des éléments de réflexion pour la conception et la mise en œuvre d'une plus grande participation. Des recherches supplémentaires sont nécessaires pour comprendre en quoi ces mesures réduisent effectivement les obstacles et améliorent par la suite les résultats environnementaux et sociaux pour les groupes les plus vulnérables.
Si les pays tiennent compte de l'impact disproportionné des politiques environnementales, ils ont tendance à le faire à un niveau relativement agrégé, par exemple en se concentrant sur les ménages à faible revenu ou sur l'impact sectoriel des politiques climatiques. Cela souligne l’importance d’analyser les impacts différenciés des politiques via le prisme de la justice environnementale orienté vers l’intérieur. En effet, une focalisation excessive sur les impacts facilement mesurables et quantifiables peut masquer les effets moins visibles. Malgré l'importance et le caractère souhaitable des politiques environnementales, l'absence de prise en compte de leur impact sur les communautés peut conduire à négliger des vulnérabilités distinctes.
Malgré la diversité des approches, l'une des conclusions notables de cette analyse est que les principaux défis à relever pour faire progresser la justice environnementale sont souvent communs à l’ensemble des pays. Dans de nombreux contextes, la disponibilité limitée des données et les difficultés à combiner différents types de données sont autant d’obstacles à l'élaboration de politiques visant à promouvoir la justice environnementale. Les contraintes en matière de capacités et de ressources constituent un autre obstacle important, aggravé par le manque de clarté conceptuelle de la justice environnementale et par les difficultés à faire en sorte que les efforts nationaux et infranationaux se complètent pour aboutir à une vision unifiée de la poursuite de la justice environnementale.
Dans ce contexte, les enseignements tirés de l'élaboration d'un ensemble d'outils, de méthodologies et d'approches des mesures émanant de différentes juridictions peuvent être transposés dans d'autres pays. Les exemples tels que l'élaboration d'outils de dépistage aux niveaux national et infranational, par exemple, peuvent atténuer les défis liés aux contraintes de capacité. En complément de ces outils qui facilitent les évaluations, il existe des approches dont l’objet est de réorienter les cadres et les lois existants afin de prendre en compte les vulnérabilités des communautés. Ces pratiques issues de différents pays laissent à penser qu'il existe de larges possibilités d'échange de connaissances aux fins de relever les défis communs liés à l’évolution de la justice environnementale. La valeur de l'apprentissage mutuel réside dans la diversité des approches des différents pays, pas dans leur limitation.
Références
[65] Base de datos de Pueblos Indígenas u Originarios, Ministerio de Cultura (s.d.), Lista de lenguas indígenas u originarias, https://bdpi.cultura.gob.pe/lenguas (consulté le 23 April 2024).
[6] Butler, B., A. Gripper et N. Linos (2022), « Built and Social Environments, Environmental Justice, and Maternal Pregnancy Complications », Current Obstetrics and Gynecology Reports, vol. 11/3, https://doi.org/10.1007/s13669-022-00339-2.
[22] City of Westminster (2022), Environmental Justice Measure, https://www.westminster.gov.uk/about-council/data/environmental-justice-measure (consulté le 23 April 2024).
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[48] White House (s.d.), Justice40, https://www.whitehouse.gov/environmentaljustice/justice40/ (consulté le 23 April 2024).
← 1. Leur vulnérabilité peut également être aggravée par leur manque relatif d'accès et d'influence sur les processus décisionnels. Par exemple, les enfants et les jeunes non encore en âge de voter ont moins de possibilités de participer à la prise de décision, tandis que les personnes âgées souffrant de problèmes de santé peuvent avoir des difficultés à exercer pleinement leurs droits (Falanga et al., 2021[69]).
← 2. En outre, dans certains pays, il est interdit aux autorités de collecter certains types de données, par exemple sur l’origine raciale et ethnique en France (Institut national de la statistique et des études économiques, 2016[71]).
← 3. Bien que les Africains noirs représentent plus de 80 % de la population du pays, en 2015, 64 % d'entre eux vivaient dans la pauvreté, c'est-à-dire qu'ils vivaient en dessous du seuil de pauvreté supérieur. À titre de comparaison, seul 1 % de la population blanche vivait sous le seuil de pauvreté en 2015, ce qui reflète peut-être l'héritage historique de l'apartheid (Statistics South Africa, 2017[72]).
← 4. Les choix de résidence et la mobilité des communautés roms peuvent être fortement limités dans la pratique. Par exemple, de nombreux campements de communautés roms sont implantés sur des sites post-industriels contaminés en Europe centrale et orientale (Harper, Steger et Filčák, 2009[67]).
← 5. Ces pays sont l'Afrique du Sud, l'Angleterre (Royaume-Uni), le Canada, la Colombie, la Corée du Sud, la Croatie, l'Écosse (Royaume-Uni), l'Espagne, les États-Unis, la France, la Lituanie et le Mexique.
← 6. Ces pays sont l'Allemagne, le Costa Rica, l'Estonie et le Pérou.
← 7. Tous les répondants du groupe « juridique » ont déclaré disposer de tels outils ou en développer, suivis de 80 % dans le groupe « initiatives ou politiques », de 67 % dans le groupe « ajout de protections et de garanties » et, enfin, de seulement 50 % dans le groupe « garantie des droits ».
← 8. Natural England est un organisme public exécutif non ministériel, financé par le ministère de l'Environnement, de l'Alimentation et des Affaires rurales du Royaume-Uni.
← 9. Les espaces verts et bleus désignent un ensemble d'infrastructures et d’aménagements tels que les parcs et les forêts (verts) ainsi que les rivières et les lacs (bleus) qui ont un impact sur la santé et le bien-être des communautés (Ebi et Bowen, 2023[70]).
← 10. Ces outils sont identifiés dans des travaux de recherche documentaire complémentaires et ne faisaient pas partie de la réponse de l'Allemagne et de l'Angleterre.
← 11. Un cadre distinct de justice environnementale autochtone souligne la nécessité d'inclure les perspectives autochtones, car elles apportent une vision unique de la justice, fondée sur leurs expériences, leurs systèmes de connaissances et leurs structures de gouvernance. Cf. (McGregor, Whitaker et Sritharan, 2020[66]) pour une vue d'ensemble.
← 12. Voir (Commission européenne, 2022[73]) pour une analyse détaillée des processus de consultation publique et des résultats qui en ont découlé, notamment une série de propositions intégrées dans les mesures d’action alternatives.
← 13. En 2021, seuls 27.3 % des ménages sud-africains possédaient un ou plusieurs ordinateurs, contre 87.7 % pour ce qui est des téléviseurs. De plus, le rôle des appareils mobiles est essentiel en cela qu'ils constituent la principale source d'accès à Internet. Cependant, l'accès à ces ressources varie considérablement d'une zone métropolitaine, urbaine ou rurale à l'autre (Statistics South Africa, 2022[75]).
← 14. Calculs des auteurs basés sur (PNUE, 2022[46]). En 2021, les pays suivants disposaient de CTE opérationnels : Afrique du Sud, Allemagne, Australie, Canada, Chili, Espagne, États-Unis, France, Japon, Nouvelle-Zélande, Pérou, République de Corée, Royaume-Uni, Suède (ibid).
← 15. Le fonds « Levelling Up Parks Fund » utilise l'indice de privation multiple pour identifier les quartiers qui ont le plus besoin d'espaces verts de meilleure qualité et allouer des financements aux autorités locales (Ministère des Communautés, du Gouvernement local et du Logement du Royaume-Uni, 2022[74]).
← 16. Si les données de télédétection issues de l'imagerie satellitaire peuvent faciliter l'analyse, il reste des défis à relever, notamment les erreurs de prédiction (Fowlie, Rubin et Walker, 2019[68]). En outre, seuls les dommages et les avantages environnementaux susceptibles de réagir aux rayonnements électromagnétiques sont détectés (Weigand et al., 2019[62]).