Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú

Evaluación y recomendaciones

Introducción

Desde su creación en 1994, el OSIPTEL ha gozado de un mandato estable en un mercado dinámico y de rápida evolución como regulador económico para el sector telecomunicaciones, y los actores interesados lo reconocen como un órgano técnicamente competente. Lo crearon junto con otros tres reguladores económicos en la década de 1990 para supervisar la transición de Perú a una economía liberalizada y permitir la estabilidad a largo plazo en los sectores económicos clave. En este tiempo, el sector y el mercado de telecomunicaciones se han convertido en un mercado diverso y competitivo que ha beneficiado a los ciudadanos y empresas del país. Como parte de esta evolución, las funciones del regulador han aumentado con el paso de los años, ya que el Ejecutivo y el Legislativo le agregan nuevas responsabilidades, porque la gama de servicios de comunicaciones y los métodos para prestarlos siguen incrementándose. El regulador cuenta con una sólida cultura interna y el firme compromiso para cumplir su mandato, pero hay una frecuente oposición externa de actores interesados que ejerce presión sobre la capacidad del OSIPTEL para lograr una verdadera promoción de la competencia y proteger a los consumidores.

Como resultado, hay oportunidad para que el OSIPTEL invierta en varias áreas vinculadas a su gobernanza interna y externa como medio para reforzar su capacidad institucional y organizacional a fin de dar certeza a los mercados y la sociedad. Esto incluye desarrollar mecanismos internos de toma de decisiones más rigurosos y diversos, incluso en el Consejo Directivo; reforzar los procesos de transparencia e integridad y tener una interacción más frecuente con los actores interesados para informar sobre el desempeño del regulador y del sector. Una estrategia de relaciones externas más proactiva implementada por el regulador contribuiría a dar a conocer mejor su rol y mitigaría los riesgos ligados a factores exógenos. El objetivo de esta estrategia deberá ser consolidar una relación “sin sorpresas” con los actores interesados que, a mediano plazo, podría sentar las bases para encontrar soluciones a los retos sistémicos que enfrenta el OSIPTEL. El trabajo en colaboración con los otros reguladores económicos de Perú para compartir las mejores prácticas y enfrentar retos comunes puede ayudar a intensificar los efectos e instituir a estos organismos como ejemplos de madurez institucional dentro de la administración pública peruana.

Rol y objetivos

Mandato

El OSIPTEL es uno de los cuatro reguladores económicos creados en la década de 1990 para supervisar la transición de Perú a una economía liberalizada. El regulador comparte con los otros reguladores económicos un marco jurídico (Ley marco de los organismos reguladores de la inversión privada en los servicios públicos, Ley No. 27332, o LMOR) que les otorga autonomía, pero los adscribe a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). La LMOR instituye al OSIPTEL y a los reguladores sectoriales análogos (energía y minería, transporte, agua) como órganos reguladores especializados y desconcentrados con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera. Sin embargo, los reguladores dependen de la PCM para aprobar varios procedimientos, desde los viajes internacionales del personal hasta los cambios en la estructura organizacional, lo que obstaculiza la toma de decisiones e intervención rápida y eficaz, y plantea retos a la independencia del regulador a lo largo de segmentos críticos específicos en su ciclo de vida.

El OSIPTEL ha gozado de un mandato estable sobre un mercado dinámico en rápida evolución desde su creación, en 1994, como regulador económico en Perú para el sector telecomunicaciones. Creado por el Decreto Legislativo No. 702 en 1991 y comenzando oficialmente operaciones en 1994, el OSIPTEL vigiló la liberalización del mercado de telecomunicaciones en sus primeros años de funcionamiento (véase cuadro 1). Por ley, sus objetivos son garantizar la calidad y eficiencia de los servicios al usuario y regular las tarifas del sector. El OSIPTEL también regula y supervisa la competencia y la protección del consumidor en el mercado de telecomunicaciones, función que ejerce exclusivamente el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), autoridad de competencia y protección del consumidor de Perú, en la mayoría de los otros sectores económicos. Este mandato se refleja en el eslogan actual del regulador: “Promovemos la competencia y empoderamos al usuario”. Desde 1994, el mercado de telecomunicaciones ha evolucionado de tener una sola empresa estatal a cinco grandes operadores y más de cien empresas pequeñas y medianas en 2018. Se introdujo también la telefonía móvil, el internet móvil y fijo, la TV de paga y el internet de fibra al mercado en beneficio de los ciudadanos y la economía de Perú.

Cuadro 1. Facultades y funciones del OSIPTEL

Competencia	Promueve la competencia entre operadores de telecomunicaciones al reducir las barreras de acceso y los costos para el cambio de proveedor por parte de los consumidores
Tarifas	Fija tarifas para los servicios públicos en el sector telecomunicaciones
Normativa	Establece normas y reglas, define las infracciones y establece sanciones
Fiscalizadora y/o sancionadora	Califica las infracciones e impone sanciones
Solución de controversias	Resuelve controversias en el sector telecomunicaciones
Solución de reclamos	Actúa como segunda instancia para los reclamos de los clientes
Supervisión	Supervisa que las entidades reguladas respeten las normas y reglamentos del sector dictados por el regulador

Fuente: OSIPTEL, 2018[1].

Si bien el regulador posee una sólida cultura interna y se compromete a cumplir su mandato, es necesario pronunciarse externamente a favor de los beneficios de la regulación económica independiente. Los reguladores económicos independientes ofrecen certidumbre y predictibilidad mediante visiones estratégicas a mediano y largo plazo respecto a los regímenes regulatorios que crean y apoyan. Con el paso del tiempo, esto inspira confianza en las instituciones públicas y fomenta la inversión. La independencia de los reguladores y su capacidad para tomar decisiones técnicas basadas en pruebas concluyentes concede a los reguladores el potencial para actuar como baluartes contra la corrupción e influencias indebidas, con lo que aumenta la confianza en la administración pública. Estos beneficios de la regulación económica independiente son relevantes y valiosos para el contexto político peruano, que se ha visto afectado por inestabilidad ligada a escándalos de corrupción en 2017-18.

Una estrategia de relaciones externas más proactiva ayudaría a los actores interesados a entender la función y los beneficios de una regulación económica independiente, y a encarar los riesgos externos. Una estrategia de relaciones externas vigorosa, estructurada en torno a la comunicación de las contribuciones esenciales y el impacto de los reguladores económicos en la economía, constituiría un contrapeso para la inestabilidad que escapa al control de la autoridad reguladora. Si bien la independencia es importante, no significa que los reguladores actúen en forma aislada; por el contrario, dicha estrategia deberá tener como meta el compromiso constructivo al establecer un diálogo constante y generar confianza. El impacto podría ampliarse al poner en marcha esa estrategia de manera conjunta, cuando sea pertinente, con otros reguladores económicos de Perú. Podría contribuir a entender mejor la función del regulador y a crear una relación “sin sorpresas” con otras autoridades del Estado y con el sector regulado que podría sentar las bases para solucionar más deficiencias estructurales cuando llegue el momento.

Encuadro 1. Ejemplos de coordinación entre organismos reguladores

Los retos que los reguladores enfrentan suelen trascender los límites sectoriales y geográficos, por lo que se requiere mayor coordinación y colaboración. Hay algunas experiencias de coordinación entre órganos reguladores internos, como en:

Australia: el objetivo del Foro de Reguladores de Servicios Públicos (Utility Regulators Forum) es facilitar el intercambio de información, el conocimiento de los problemas que enfrentan los reguladores, la coherencia en la aplicación de las funciones reguladoras y la revisión de nuevas ideas acerca de prácticas reguladoras. La publicación del boletín del foro es trimestral y contiene artículos sobre retos comunes, resúmenes de artículos aparecidos recientemente en publicaciones sobre asuntos regulatorios y actualización de decisiones reguladoras.

Francia: el Club de Reguladores (Club des Régulateurs) brinda un foro para los reguladores económicos establecidos y también para los nuevos, a fin de que todos los años compartan los problemas comunes en algunas reuniones temáticas, más recientemente sobre aspectos de privacidad y manejo de datos. Lo organiza un tercero, en la actualidad una institución académica.

México: después de la revisión de pares realizada por la OCDE a tres órganos reguladores en materia energética (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente, ASEA; Comisión Nacional de Hidrocarburos, CNH; y, Comisión Reguladora de Energía, CRE), se estableció un grupo coordinador permanente para el sector energético; esto conduce a informes conjuntos, inspecciones y un programa de intercambio que prepara mejor a los reguladores para implementar amplias reformas en el sector.

Reino Unido (Escocia): Como parte de la Revisión Estratégica de tarifas para el período 2021-27, los actores interesados en Escocia se reúnen mensualmente para asegurarse de tener aceptación colectiva y trabajo colaborativo en relación a los asuntos estratégicos que enfrentan los sectores hídricos y de aguas residuales. Las reuniones involucran representantes de alto nivel del operador de agua (Scottish Water), del regulador económico (Comisión de la Industria del Agua en Escocia, WICS por sus siglas en inglés), el regulador de calidad (Regulador de la Calidad del Agua Potable de Escocia, DWQR por sus siglas en inglés), y el regulador ambiental (Agencia de Protección Ambiental de Escocia, SEPA por sus siglas en inglés), así como el Foro de Consumidores de Escocia y la asociación de consumidores. Un análisis más granular de los grupos de trabajo contribuye a las discusiones de alto nivel.

Fuente: Network of Economic Regulators (NER) de la OCDE, 2018.

Recomendaciones:

• Desarrollar una estrategia sólida de relaciones externas que comunique los objetivos esenciales, la razón de ser y los resultados del regulador y, cuando sea pertinente, hacerlo junto con otros reguladores económicos de Perú. Esta estrategia ofrecería una narrativa estable sobre la labor del OSIPTEL, al centrarse en un número limitado de indicadores/resultados clave, y podría ser comunicada por todos los miembros del Consejo y de la alta dirección. Esta estrategia y los recursos para su implementación se diferenciarían de las actividades de comunicación dirigidas a la protección de los derechos del usuario.

• Establecer un foro donde los reguladores económicos de Perú se reúnan para armonizar los mensajes sobre la función de los reguladores económicos y pugnar conjuntamente por que los temas relacionados con la gobernanza se consideren relevantes. El foro no minimizaría la necesidad de un enfoque sectorial en el trabajo técnico de los reguladores y podría, según corresponda, abrirse a otros órganos públicos encargados de la competencia, la protección al usuario o del ambiente, la seguridad, etc. La presidencia del foro podría ser rotativa entre las autoridades reguladoras y podría centrarse en actividades y resultados concretos, evitando establecer un sistema burocrático de colaboración.

• Desarrollar una planificación regulatoria anual estable vinculada a un marco estratégico sólido y una visión que promueva el mandato del regulador. Este plan regulatorio deberá compartirse de manera transparente y previsible con los actores interesados para favorecer su participación inclusiva y eficaz.

Encuadro 2. Ejemplo de una planificación regulatoria transparente en la Comisión Australiana de la Competencia y del Consumidor (ACCC, por sus siglas en inglés)

La ACCC anuncia en su sitio web sus políticas y prioridades de cumplimiento y aplicación, que incluyen prioridades para el año calendario, así como prioridades permanentes para formas de conducta consideradas tan perjudiciales para el bienestar del consumidor y los procesos competitivos que la ACCC siempre las tiene como prioridad. La declaración normativa incluye detalles acerca de los principios y enfoques en que se basa la política, la estrategia de cumplimiento los factores prioritarios, las actividades de cumplimiento, y los estudios de mercado. Asimismo, se incluye una sección para la coordinación con otros organismos del Estado.

Fuente: ACCC, 2018[2].

Coordinación institucional

El OSIPTEL trabaja siguiendo las políticas del sector fijadas por el Ejecutivo y publica periódicamente opiniones técnicas en respuesta a las consultas del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), pero sus opiniones no son vinculantes. Las políticas para el sector telecomunicaciones las fija el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) de conformidad con el artículo 75 de la Ley de Telecomunicaciones, aprobada por el Decreto Supremo No. 013-93-TCC (1993). En términos generales, la comunicación entre el regulador y el Ministerio competente es constructiva y fluida, y por ley el MTC puede pedir apoyo técnico del regulador. El OSIPTEL lo hace de manera habitual e informal antes de las consultas abiertas, apoyándose en la gran capacidad y especialización técnicas del regulador. Ambas instituciones ofrecen comentarios a las consultas abiertas del otro. Sin embargo, las opiniones técnicas del OSIPTEL sobre las consultas del Ministerio no tienen carácter vinculante y, en algunos casos, el Ministerio ha actuado en contra de las recomendaciones del regulador.

Diversas entidades públicas peruanas intervienen en el sector de telecomunicaciones, pero no hay mecanismos de coordinación formales y estructurados, lo que menoscaba una visión armonizada y estable para el sector (véase cuadro 2). Varias entidades del Poder Ejecutivo y Legislativo de Perú pueden poner en marcha actividades que afectarán los deberes y las funciones del regulador y abarcan, por ejemplo, desde la política de seguridad nacional del Ministerio del Interior o la política nacional de datos del Ministerio de Justicia, hasta las legislaciones aprobadas por el Congreso que requerirán que el regulador apruebe la legislación secundaria correspondiente. No hay mecanismos de coordinación estructurados que agrupen a estas entidades para compartir y adaptar los planes y actividades en el sector telecomunicaciones. Por una parte, esto contribuye a percibir la ausencia de una política y visión uniformes para el sector, y por otra, a crear cargas excesivas sobre las entidades reguladas. También debilita la claridad de las funciones entre las diferentes entidades. En un contexto de inestabilidad e imprevisibilidad esto puede llevar a una asignación de recursos ineficiente e ineficaz cuando los esfuerzos se concentran en actividades reactivas a corto plazo, en lugar de implementar una visión y objetivos deliberados de mediano a largo plazo.

Cuadro 2. Órganos públicos peruanos que intervienen en el sector o el regulador de telecomunicaciones

Institución	Función	Interacciones con el OSIPTEL
Congreso	Poder Legislativo unicameral que consta de 130 miembros.	Tiene la facultad de pedir al OSIPTEL que haga comentarios sobre asuntos o proyectos de leyes, ya sea en el pleno o en dos comisiones permanentes: la Comisión de Transportes y Comunicaciones y la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO).
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)	Coordinar las políticas nacionales y sectoriales dentro del Poder Ejecutivo.	Supervisa y brinda orientación sobre procesos administrativos generales, la función clave en la nominación y nombramiento de los miembros del Consejo, la gestión de asignaciones de presupuesto y de gastos.
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)	Formular políticas económicas y financieras para Perú, incluyendo la coordinación del sistema de presupuestos según el desempeño.	El OSIPTEL debe informar acerca de los indicadores relativos al plan operativo anual (Plan Operativo Institucional, POI) a través del sistema de presupuestos según el desempeño.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)	Definir y crear políticas para los sistemas de transporte de Perú y el sector telecomunicaciones.	El MTC estableció una política general del sector, además de cumplir algunas funciones reguladoras y de supervisión, y vigila diversos proyectos, como el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). Puede pedir al OSIPTEL que haga comentarios sobre temas o proyectos de leyes y regulaciones.
Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL)	Subsidiar la instalación, operación y uso de servicios de telecomunicaciones públicas en áreas rurales; se financia con contribuciones impuestas a operadores de servicios y carriers, así como con las multas cobradas en las supervisiones.	El OSIPTEL participa en análisis no vinculantes relativos a las inversiones y supervisa los contratos.
Proinversión	Organismo técnico especializado adscrito al MEF, encargado de promover las inversiones nacionales a través de alianzas público-privadas (PPP) en servicios, infraestructura, activos y otros proyectos estatales.	Puede recibir comentarios no vinculantes del OSIPTEL al desarrollar proyectos de inversión.
Indecopi	Organismo independiente orientado a proteger la competencia y al consumidor.	Tiene autoridad para emitir decisiones vinculantes e imponer sanciones a los reguladores, o las decisiones tomadas por el OSIPTEL, así como conducir estudios ex post de las regulaciones dictadas por el OSIPTEL y bajo competencia del Indecopi.
Ministerio del Interior	Vigilar temas relacionados con la seguridad nacional, incluyendo la defensa civil.	Las nuevas leyes de seguridad nacional otorgaron en fecha reciente al Ministerio los requisitos y la autoridad para promover la red nacional y transfronteriza, y la seguridad en telecomunicaciones.
Ministerio de Justicia	Vigilar los asuntos judiciales en Perú.	Vigila la función de los tribunales, incluyendo el proceso de apelación y revisión judicial a través del cual se impugnan las acciones del OSIPTEL. Propone un procurador general para todas las instituciones públicas.

Fuente: Elaborado por la OCDE con base en la información recabada durante el estudio, 2018.

Además de la función que cumple el Ministerio, el OSIPTEL respalda la meta de la política de alto nivel que consiste en cerrar la brecha entre lo urbano y lo rural a través de su trabajo con el Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). Los recursos del fondo provienen del 1% de los ingresos brutos de los operadores de servicios, así como de las multas recaudadas por concepto de incumplimientos o contravenciones (en 2017, su presupuesto de inversión fue de 120 millones de dólares). Financia la instalación, operación y uso de servicios de comunicaciones públicas en zonas rurales para lograr el acceso universal. Inicialmente, el OSIPTEL administró el fondo; en 2006 fue transferido al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El Consejo del FITEL lo preside el ministro de Transportes y Comunicaciones y lo integran el ministro de Economía y Finanzas y el presidente del Consejo del OSIPTEL. Los proyectos se despliegan mediante alianzas público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés) o en el marco de Proyectos en Activos. Para los proyectos implementados conforme a este último programa, el OSIPTEL no puede emitir opiniones vinculantes sobre asuntos que se cruzan con sus competencias, es decir, contratos de concesiones, tarifas, calidad del servicio, instalaciones esenciales y competencia. Más aún, para los proyectos de telecomunicaciones implementados conforme a este programa, la supervisión de la calidad de los servicios está a cargo del FITEL, que corre el riesgo de duplicar esfuerzos con el OSIPTEL, el mismo que supervisa la calidad del servicio en todas las áreas del sector de telecomunicaciones. Al OSIPTEL también se le encomienda la creación de regulaciones ad hoc de acuerdo con proyectos específicos.

Recomendaciones:

• Promover activamente la creación e implementación de más mecanismos de coordinación estructurados regulares, en los que las entidades peruanas cuyas responsabilidades y actividades tienen impacto en el sector telecomunicaciones participarían para compartir información, con el fin de establecer una relación “sin sorpresas” entre todos los actores interesados. Dicho mecanismo propiciaría una mayor claridad de las funciones y permitiría que el regulador y sus aliados hicieran un sólido planeamiento anticipado. Esta interacción de alto nivel entre la alta dirección del regulador y otras autoridades del Estado, incluido el Congreso, no deberá sustituir la colaboración más técnica entre los diferentes equipos de la administración pública.

• Emplear la reputación que tiene como organismo técnico sólido e independiente para compartir de manera proactiva un punto de vista estratégico sobre el sector, comunicar al MTC los comentarios de asesoramiento en torno a la dirección del sector, publicar las observaciones presentadas a consultas hechas por otros órganos públicos y establecer mecanismos de coordinación con los actores interesados (es decir, el órgano consultivo) para compartir datos y análisis sobre el desempeño del sector y lo que significa para su futuro desarrollo.

• Analizar con el MTC si la gobernanza e implementación del FITEL se corresponde con la visión estratégica general para el sector telecomunicaciones. Esto incluye la optimización de la función del OSIPTEL y la cooperación entre el regulador y el MTC en cada etapa de los proyectos del FITEL para garantizar que no haya distorsiones del mercado ni cargas administrativas innecesarias y minimizar la superposición de funciones.

Funciones

Las funciones del regulador han aumentado significativamente con el paso de los años, debido a la evolución del sector, mientras que el Ministerio retiene algunas funciones centrales relacionadas con la regulación económica del sector. El OSIPTEL estima que desde 2013, se le han otorgado 14 nuevas funciones a través de textos legislativos emitidos por el Poder Legislativo o el Ejecutivo sin recibir recursos adicionales para su implementación. En 2017, el OSIPTEL gastó 5.5 millones de PEN de su presupuesto en estas nuevas funciones. Debido al dinamismo del sector, es probable que la tendencia continúe, ya que la gama de servicios de comunicaciones electrónicas y los medios para prestarlos siguen en aumento. Más aún, el MTC conserva las funciones clave vinculadas al desarrollo y a la competencia del sector de telecomunicaciones, que incluyen la concesión de licencias de nuevos operadores, las decisiones sobre la separación estructural y la asignación del espectro (respecto a esta última, Proinversión realiza el diseño y manejo). Algunas de estas funciones podrían ser mejor abordadas por un regulador independiente y técnico para garantizar la toma de decisiones independiente basada en la evaluación técnica. En algunos casos, el MTC también ha presentado instrucciones sobre las tarifas y asuntos de interconexión que están dentro de las funciones del OSIPTEL. Si bien este puede presentar y publicar sus opiniones sobre las decisiones del MTC en estas áreas, sus opiniones no son vinculantes y el MTC puede pasarlas por alto para la decisión final. Por ejemplo, en el caso de las decisiones del MTC respecto a las fusiones con la transferencia del espectro, desde 2015 el OSIPTEL ha emitido opiniones que discrepan con la transferencia en los siete casos. Solo a uno no le aprobó la transferencia el MTC; en todos los demás, se hizo caso omiso de la opinión del regulador en la decisión final (cuadro 2.6.).

El mayor interés del OSIPTEL en la promoción de la satisfacción del usuario, además de garantizar la protección del consumidor, afecta los recursos del OSIPTEL y despierta inquietudes sobre el equilibrio de sus funciones. La protección del cliente es uno de los principales objetivos y funciones del regulador desde su creación. En los últimos años, un mayor interés del regulador en la protección y satisfacción del usuario ha sido visible en gran medida en la función del OSIPTEL como órgano de apelaciones en segunda instancia administrativa para los reclamos de los consumidores a través del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (TRASU). Este órgano procesa los reclamos que no han prosperado ni fueron resueltos con el operador. Los reclamos de usuarios han crecido exponencialmente desde 2015 (68% en 2015-16 y 71% en 2016-17, véase cuadro 3), sin duda en parte para diferir el pago de una cuenta al presentar un reclamo. Como resultado de la presión sobre los recursos del OSIPTEL, el tiempo de atención a los reclamos de segunda instancia aumentó de 8-10 días en 2015 a 120 días en 2017. El número de reclamos empezó a disminuir en 2018 después de un ajuste de la regulación correspondiente por el OSIPTEL, y será necesario seguir con el monitoreo (cuadro 3). Finalmente, el enfoque de la satisfacción de los usuarios y los recursos del regulador, en general, tal vez no se corresponda con la estructura del mercado que vigila. Esta función y objetivo pueden ser más adecuados en el caso de los monopolios y no ser válidos ya en un mercado competitivo.

Cuadro 3. Evolución de los reclamos de clientes

	2015	2016	2017	2018*
Reclamos de primera instancia	1 273 780	2 133 958	3 647 026	1 636 258
Segunda instancia en promedio* (TRASU)	31 226	59 047	159 371	14 643

Notas: El OSIPTEL informa que, en promedio, 3.5% de los reclamos en primera instancia administrativa pasan a apelaciones en segunda instancia con el TRASU. Las estadísticas de 2018 llegan hasta junio de ese año.

Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.

Las oficinas desconcentradas del OSIPTEL se encargan de interactuar diariamente con los gobiernos subnacionales y el público. La tarea de las 23 oficinas regionales y los 8 centros en el país es manejar los asuntos locales, medir la calidad del servicio, promover los derechos de los usuarios y dar capacitación a las empresas locales. Los centros comparten instalaciones con otros organismos públicos desconcentrados. Las oficinas regionales son supervisadas por la Gerencia de Oficinas Desconcentradas (GOD), la Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) y la Gerencia de Protección y Servicio al Usuario (GPSU) del OSIPTEL. Las oficinas regionales interactúan directamente con los gobiernos locales en la solución de problemas y se coordinan con otras oficinas locales pertinentes. Por ejemplo, se coordina con Osinergmin respecto a los cortes de energía que afectan al servicio de telecomunicaciones. Además de la promoción de los derechos de los usuarios, el personal de las oficinas regionales tiene trato directo con ellos, sobre todo en cuanto a la solución de reclamos.

Encuadro 3. Funciones y facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México

El IFT es el regulador económico y la autoridad de competencia para los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión en México. El IFT tiene las siguientes facultades:

• Expedir y revocar licencias, así como autorizar asignaciones o cambios en el control accionario, la propiedad u operación de empresas relacionadas con las concesiones en asuntos de radiodifusión y telecomunicaciones. El IFT fija el monto de la compensación para otorgar las concesiones.

• Imponer medidas asimétricas a los actores dominantes o preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, incluyendo la posibilidad de una separación funcional, estructural o contable cuando sea necesario, con objeto de evitar efectos anticompetitivos.

• Expedir licencias para el uso comercial o privado del espectro (para servicios de radiodifusión y telecomunicaciones), otorgadas solo a través de licitaciones públicas manejadas por el IFT. El Instituto publica los procedimientos de la respectiva convocatoria pública para la licitación en su sitio web y en el Diario Oficial de la Federación.

Fuente: Información proporcionada por el IFT, 2018.

Recomendaciones:

• Reevaluar si las funciones y facultades del regulador son acordes a sus roles y objetivos, mediante una evaluación comparativa internacional y tomando en cuenta la evolución del sector. Este ejercicio deberá examinar la división de responsabilidades y funciones entre el regulador, el MTC e Indecopi. El objetivo de este ejercicio deberá ser garantizar una función más moderna del regulador para así ajustarse a las necesidades organizacionales del mercado y de la sociedad para regular con eficacia el sector de telecomunicaciones. Debido a su nivel de especialización, debería considerarse una función más autorizada del regulador respecto a decisiones que toman otras entidades públicas en al sector regulado. Por el dinamismo del sector, será necesario revisar periódicamente esta evaluación.

• Continuar monitoreando la tendencia de los reclamos de los usuarios y evaluar si en la regulación aplicable sigue habiendo lagunas que facilitan que los usuarios presenten reclamos para diferir el pago de la facturación de un servicio. Esta evaluación podría emplear perspectivas conductuales para analizar por qué los reclamos aumentan y cómo podría resolverse el problema, con base en el conocimiento de la conducta real de usuarios y operadores.

• Revisar los enfoques, funciones y recursos del regulador dedicados a proteger a los usuarios. Esta revisión deberá garantizar que haya procedimientos adecuados y proporcionales para llevar a cabo esta función. Esto puede incluir analizar si el regulador se está excediendo en su rol comprometiendo recursos para garantizar y monitorear la satisfacción de los usuarios y si una atribución más proporcional de los recursos podría lograrse mediante la puesta en marcha de mecanismos estructurados de interacción “online” con los usuarios.

• Evaluar el resultado de eficiencia de los dos modelos de presencia descentralizada (oficinas regionales y centros) y analizar si los convenios para compartir gastos podrían extenderse a las oficinas. El acercamiento a los usuarios fuera de la región de Lima también deberá basarse cada vez más en herramientas y mecanismos digitales y en línea.

Planeamiento estratégico

El regulador establece sus objetivos estratégicos en planes estratégicos a cinco años (Plan Estratégico Institucional, PEI) que se centran históricamente en la competencia, protección a usuarios y desempeño organizacional. Estas prioridades se resumen en la declaración de la misión del regulador: promover la competencia, la calidad de los servicios de telecomunicaciones y el empoderamiento de los usuarios de manera continua, eficiente y oportuna. El PEI se hace operativo mediante un plan de trabajo anual (Plan Operacional Institucional, POI). El actual PEI 2018-2022 se estructura en siete objetivos estratégicos institucionales (OEI) en dos categorías: cuatro objetivos esenciales, referentes a las funciones de competencia y protección a los clientes, y tres de apoyo que se relacionan con identidad corporativa y desempeño organizacional (cuadro 6). Esta es una evolución del período previo que solo contaba con tres objetivos (competencia, protección de los usuarios, desempeño institucional), uno para cada área, y al parecer hace más énfasis en la protección y satisfacción de los clientes en comparación con el funcionamiento del mercado (tres versus un objetivo esencial). El plan actual se desarrolló en un periodo de seis meses.

Recomendación:

• Aprovechar la metodología del OSIPTEL que define su marco estratégico y sus indicadores de desempeño y compartirla con otras entidades públicas en Perú, mientras se trabaja en optimizar los indicadores y reducir la carga del monitoreo y la solicitud de informes (véase la sección de Rendimiento y resultados).

Comunicaciones

El OSIPTEL tiene una estrategia de comunicaciones activa que si bien es positiva en cuanto a la reputación del regulador, necesita diferenciarse de los canales formales de participación los actores interesados. Los reguladores económicos de Perú han tenido perfiles públicos visibles desde su creación. El OSIPTEL cuenta con un plan estratégico de comunicaciones con actividades diferenciadas para diversos grupos objetivo (p. ej., un boletín dirigido a la industria y al Congreso, un blog para especialistas y académicos, el seguimiento personalizado para los miembros del Congreso). En 2016, el regulador invirtió en una mayor visibilidad en los medios, lo que dio por resultado que se duplicaran las apariciones públicas del OSIPTEL de 2015 a 2016 (de 2 831 a 3 626). El OSIPTEL también está muy activo en medios sociales con más de 84 000 seguidores en twitter, 7 000 en LinkedIn y 170 000 en Facebook. Cuando se une a más acciones directas desarrolladas por el OSIPTEL directamente en los municipios a favor de interactuar con los usuarios e informarlos, el uso de las redes sociales puede contribuir de manera significativa a la meta estratégica del regulador de empoderar e informar a los consumidores. Será preciso tener cuidado de no sustituir los canales formales para la participación de los actores interesados, como los consejos consultivos o de usuarios, por el intercambio de ideas y opiniones en las redes sociales. Cuando se usan las redes sociales para aumentar los canales formales, es importante que al público le quede clara la manera y la razón por la que sus comentarios se toman en cuenta en vez de enfrascarse en intercambios carentes de estructura sobre la política. Hay diversas experiencias y aplicaciones que apoyan el uso de redes sociales para la participación estructurada de los actores interesados.

Encuadro 4. El uso de las redes sociales para promover la participación de actores interesados.

En Escocia, las tarifas de los servicios de agua y manejo de aguas residuales son revisadas y establecidas cada seis años en un proceso denominado Revisión Estratégica de Tarifas (Strategic Review of Charges) que incluye una extensiva consulta a los actores interesados. El propósito de esta revisión es asegurar que Scottish Water, una empresa de propiedad pública, esté adecuadamente financiada para cumplir con los objetivos trazados por los ministros escoceses para el sector hídrico. Para la revisión 2021-27, la Comisión de Industria del Agua de Escocia (Water Industry Commission for Scotland-WICS), el regulador del agua de Escocia, está conduciendo el proceso de un modo innovador, alejándose del enfoque tradicional “padre e hijo” de la relación entre el regulador y Scottish Water. WICS está aprovechando el resultado exitoso del proceso de revisión previo (2015‑21) en el cual Scottish Water trabajó con el Foro de Consumidores (Consumer Forum), como organismo que actúa como canalizador de las percepciones de los usuarios, así como con otros actores interesados. Esto para alcanzar acuerdos que reflejen las percepciones de los usuarios y actores interesados, permitiendo así al operador asumir plenamente su estrategia y las relaciones con sus clientes.

Como parte de este enfoque innovador, los participantes trabajaron con investigaciones conductuales, lo que incluye el trabajo con Apptivism (una start-up de propósito social que se enfoca en mejorar la participación ciudadana mediante interfaces online) para co-diseñar un Facebook Messenger chatbot considerando aspectos conductuales. Llamado “ChatScotland”, el chatbot solicitó las percepciones del público respecto a aspectos relacionados con agua, como una manera de apoyar el diálogo sostenido mediante métodos tradicionales de participación.“ChatScotland” recibió respuestas de 523 usuarios durante los 20 días del programa piloto, las mismas que proveyeron retroalimentación de sus percepciones, comportamientos, conocimientos y opiniones respecto a temas sobre agua. Si bien el piloto no fue escogido para ser usado en las etapas posteriores de la revisión, la información obtenida brindó lecciones valiosas para aprovechar las redes sociales para implementar mecanismos de participación de los actores interesados.

Fuente: (Water Industry Commission for Scotland, 2017_[3]); (Customer Forum,(n.d.)_[4]); (Apptivism, 2018_[5]).

Recomendación:

Desarrollar un enfoque holístico que concilie y clarifique la labor de comunicaciones y los mecanismos de participación oficiales, para así ampliar el alcance del OSIPTEL mientras se aclara, separa y da coherencia a las vías adecuadas para proporcionar información, atender reclamos y quejas, interactuar con los actores interesados y conducir consultas. Este enfoque también deberá tomar en cuenta el uso estructurado de las redes sociales como medio adicional para la participación de los actores interesados.

Insumos

Recursos financieros y gestión

El financiamiento del OSIPTEL procede completamente de los recursos recibidos del sector regulado, pero su presupuesto está limitado en la práctica por las normas del gobierno central. La LMOR establece que el presupuesto operativo del OSIPTEL se financiará con los ingresos derivados de la industria regulada hasta en 1% de los ingresos de los operadores después de impuestos (aporte por regulación). En la práctica, la PCM limitó esa suma a 0.5% desde 2002, según el Decreto Supremo No. 012-2002-PCM. Entre 2015 y 2018 este monto bajó 19% en términos reales porque los ingresos de la industria disminuyeron. Esta tendencia ha llevado al regulador a considerar que sus actividades no reciben suficientes fondos y que sus recursos apenas alcanzan para realizar sus actividades regulares. Esta sensación se exacerba cuando se agregan nuevas funciones al portafolio del OSIPTEL en consonancia con las evoluciones del sector o los nuevos textos legislativos (p. ej., la regulación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica). El cuadro 4 muestra la ejecución del presupuesto del OSIPTEL para el periodo 2014-17, e indica que por lo general es alta y que fondos trasladados de un ejercicio al siguiente, en dos ocasiones (2014 y 2017), han aportado financiamiento para gastos superiores al presupuesto inicial correspondiente a la tasa de 0.5% sobre los ingresos de la industria.

Cuadro 4. Presupuesto y ejecución anual del OSIPTEL, 2014-18 (millones de PEN)

Año	2014	2015	2016	2017
Presupuesto inicial	79	96	82	81
Fondos complementarios	24	8	12	12
Presupuesto institucional modificado (PIM)	103	104	94	93
Ejecución del presupuesto inicial (%)	120	85	94	107
Ejecución del presupuesto institucional modificado(%)	92	79	82	93

Notas: El presupuesto inicial recibe fondos de las contribuciones regulatorias gravadas a las entidades reguladas. Los fondos complementarios los aprueba el MEF y se agregan a partir de las reservas del regulador hasta llegar al Presupuesto Institucional Modificado (PIM).

Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.

Una prueba más contundente de un presupuesto basado en la recuperación de costos de las actividades reguladoras reforzaría el argumento del regulador para obtener más recursos. Como regulador autónomo, el OSIPTEL envía su propuesta de presupuesto directamente al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para que la tomen en cuenta en el presupuesto nacional. La administración nacional peruana implementa un sistema presupuestal basado en el desempeño, por lo que los presupuestos deben ser acordes con las metas y objetivos de la institución y su ejecución vigilada junto con el progreso en los indicadores de desempeño. Si bien el presupuesto del OSIPTEL se prepara con aportes de las gerencias internas y los compila la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP), el monto total se fija de acuerdo con los recursos disponibles en vez de ser una estimación de los costos relacionados con la regulación y la supervisión del sector.

El OSIPTEL, por lo general, es independiente al gestionar su presupuesto directamente con el MEF, aunque esto se ve limitado por un cambio reciente en el uso de fondos trasladados al periodo siguiente. Históricamente, el OSIPTEL ha podido trasladar los fondos no gastados (saldos de balance), lo que le daba flexibilidad para manejar problemas que surgían y las fluctuaciones. La Ley de Equilibrio Financiero de 2017, renovada para 2018, exigió a los organismos públicos transferir los fondos que no se hubieran gastado al Tesoro Público, incluidos los provenientes de recursos recaudados directamente (es decir, multas o contribuciones), que antes estaban exentos de esta norma. Si bien la ejecución del presupuesto del OSIPTEL ha sido generalmente alta, esta nueva práctica limita la autonomía del regulador en la gestión de sus recursos y dirige los ingresos de las entidades reguladas al financiamiento de actividades gubernamentales generales en vez de hacerlo a las del regulador del sector.

Recomendaciones:

• Buscar claridad sobre las restricciones de la administración pública central que afectan el modelo de financiamiento y la gestión financiera del regulador, para diferenciar mejor las que están relacionadas con el contexto actual de aquellas relativas a políticas macroeconómicas.

• Establecer una práctica en la que el porcentaje del aporte por regulación se revise cada tres años (u otra periodicidad regular y razonable) con base en principios de recuperación de costos de financiamiento de los reguladores económicos. Los fondos no gastados podrían incluirse en el cálculo del porcentaje del aporte por regulación para los siguientes períodos para reducir la carga a la industria. La revisión también podría incluir la evaluación comparativa del nivel adecuado del porcentaje comparado con otros reguladores.

• Participar en un debate sistemático, con los actores interesados pertinentes, de las necesidades adicionales de recursos generadas por las nuevas funciones o tareas asignadas al regulador. Debido al dinamismo del sector, es probable que éstas sigan creciendo y evolucionando en los próximos años. Compartir con transparencia el análisis del uso agregado de los recursos será una buena práctica.

• Promover junto con otros reguladores económicos, y con base en el principio de usar ingresos derivados de la industria para recuperar los costos de las actividades reguladoras, una revisión de la ley que ordena trasladar fondos no ejecutados al Tesoro Público en lo que se refiere al presupuesto de los reguladores.

Encuadro 5. Modelos de financiamiento basados en la recuperación de costos en Irlanda y Canadá

Comisión Reguladora de Servicios Públicos de Irlanda (CRU, por sus siglas en inglés)

El financiamiento de la CRU se hace completamente a través de gravámenes y derechos por licencias erogados por los participantes principales en materia de electricidad, gas, seguridad petrolera y la industria del agua. Los gravámenes pagados por los actores del mercado abarcan el grueso de los ingresos de la CRU. Esta fija su propio presupuesto sin requerir la participación del gobierno, y lo define cada año con base en la recuperación de costos del cuarto trimestre, apoyada en un estimado del presupuesto de capital y operativo de la CRU necesario para el siguiente año. El gobierno no hace una contribución directa al presupuesto de la CRU y el presupuesto anual del regulador lo aprueba la Comisión sin la conformidad o evaluación ex ante del Oireachtas (Parlamento irlandés).

Los presupuestos anuales para electricidad, gas, petróleo y agua son asignados por la CRU a cada sector. Los ingresos recibidos, gastos y desembolsos de capital directamente realizados por cada sector se registran en los presupuestos independientes de los sectores de electricidad, gas, petróleo y agua. Los gastos compartidos se asignan a cada sector en proporción a las cifras de personal que participa en el sector pertinente. Los costos vinculados a las funciones administrativas compartidas, como finanzas, recursos humanos, TI y comunicaciones son comunes para todos los sectores.

Cuando los egresos anuales superan a los ingresos, el balance se compensa con el producto de los impuestos para el año subsecuente. Los saldos para el sector eléctrico, del gas, el petróleo y el agua se asientan en sus respectivas cuentas y son objeto de una auditoría anual realizada por la Contraloría y Auditoría General, la cual le reporta al Comité de Cuentas Públicas del Oireachtas. La CRU también conduce una auditoría interna anual (que se subcontrata con una empresa de auditores).

Más aún, con base en la evaluación del riesgo, anualmente se define un fondo de contingencia para permitir flexibilidad al enfrentar posibles desafíos jurídicos o costos vinculados a casos o eventos de seguridad. Cualquier ingreso excedente en el año financiero se toma en cuenta para determinar la recaudación para el año subsecuente por sector. La CRU puede trasladar los fondos no empleados al presupuesto del año siguiente sin la revisión o aprobación de entidades gubernamentales externas.

Junta Nacional de Energía de Canadá (NEB, por sus siglas en inglés)

Conforme al programa regulatorio, el mecanismo de recuperación de costos del NEB de Canadá se basa en los cargos por los bienes vendidos que se asignan a entidades específicas dentro de esos sectores (petróleo-oleoductos, gas-gasoductos, etc.). Las empresas pagan su parte de costos recuperables al Fondo de Rentas Consolidadas de Canadá, a través de gravámenes a nuevos proyectos (greenfield), gravámenes fijos (pequeñas y medianas empresas y otras materias primas) o gravámenes proporcionales (empresas grandes). La asignación de costos a las categorías de materias primas se basa en el tiempo dedicado a cada uno.

El NEB también tiene un comité consultivo, integrado por personal del regulador y los representantes de las empresas reguladas, que revisa los gastos planeados y analiza los rubros de recuperación de costos. El NEB no recibe este financiamiento directamente de las empresas; en cambio, recibe sus asignaciones a través del Parlamento en forma anual.

Fuente: OECD, 2018[6]; OECD, 2016[7].

Recursos humanos y su gestión

Al personal del OSIPTEL se le reconoce un elevado nivel técnico y gran capacidad, pero no posee un marco de reclutamiento uniforme, lo que limita la rendición de cuentas. El OSIPTEL emplea a 400 profesionales que, en su mayoría, son contratados a través de procedimientos abiertos y transparentes basados en un modelo de reclutamiento de habilidades, en virtud del cual el gerente de contratación hace una recomendación al gerente general que decide el nombramiento. El OSIPTEL también cuenta con seis altos directivos que son nombrados según la modalidad de “puestos de confianza” (gerente general, gerente de Administración y Finanzas, Comunicaciones Corporativas, asesor jurídico, asesor del presidente y de la secretaría del Consejo). La contratación y destitución de quienes ocupan estos puestos se hacen a criterio del presidente del Consejo sin un proceso competitivo; él nombra directamente a las personas para los restantes puestos de alta dirección después de un proceso de reclutamiento competitivo; sus contratos son de duración indefinida. El puesto de gerente de Recursos Humanos está en proceso de creación para aumentar y mejorar las políticas y prácticas de la gestión de los recursos humanos.

Los contratos, sueldos y otros beneficios del personal del OSIPTEL se rigen conforme a dos sistemas diferentes que menoscaban la motivación del personal y las prácticas de Recursos Humanos. Los servidores públicos peruanos están regulados en la actualidad con uno de tres regímenes laborales, dos de los cuales los usan las autoridades reguladoras: un régimen de actividad privado que les otorga contratos de duración indefinida y prestaciones, como los servicios de salud (Decreto Legislativo 728); y un régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), especial, de contratación temporal con contratos de seis meses renovables y algunas prestaciones laborales (Decreto Legislativo 1057). Este último está destinado a ser de contratación temporal, pero su uso ha crecido más allá de la característica temporal prevista, luego de que se congeló el reclutamiento conforme al Decreto Legislativo 728, en virtud del cual solo se puede contratar nuevo personal en remplazo de un miembro del personal que se marcha. Desde 2018, el OSIPTEL cuenta con 280 empleados según el Decreto Legislativo 728 y 200 según el Decreto Legislativo 1057 o CAS. Los dos marcos paralelos pueden resultar problemáticos para la rendición de cuentas (contratación) y los incentivos al personal (remuneración, prestaciones). SERVIR creó un nuevo régimen laboral en 2013 como un proyecto para toda la administración pública que busca tener un régimen de empleo unificado, incluido el personal de los reguladores económicos, pero no está claro cuándo entrará en vigor el régimen SERVIR entre las autoridades reguladoras de Perú.

Al igual que muchos reguladores en el mundo, el OSIPTEL tiene dificultades para atraer y retener personal, debido a restricciones de los marcos laborales públicos, pero ha implementado diversas iniciativas exitosas para hacer del OSIPTEL un lugar deseable para trabajar. Por lo general, los sueldos ofrecidos son un poco más altos que los de las entidades del gobierno central, pero muy inferiores a los del sector privado. Para contrarrestar este reto, la autoridad desarrolló un sistema de retención de talentos que es fundamental para su identidad institucional como empleador. El plan incluye un generoso seguro de gastos médicos para el empleado y sus dependientes, así como programas de capacitación. Sin embargo, el primero solo es para el personal contratado conforme al Decreto Legislativo 728. El OSIPTEL también implementa un sólido sistema de evaluación del desempeño, que desde 2018 vincula los objetivos del personal al PEI, e incluye evaluaciones de 360 grados que el personal hace de los gerentes. Gracias a estos esfuerzos, el OSIPTEL fue clasificado en 2015 como un gran lugar para trabajar y ostenta una tasa de rotación de solo 9.13% comparada con 18% de toda la administración nacional peruana (cifras de 2017). La autoridad también ganó el Premio Abe 2017 por buenas prácticas laborales en la categoría de mejor programa de flexibilidad laboral.

Recomendaciones:

• Tratar de implementar un marco de recursos humanos respecto a la diversidad, el reclutamiento, la remuneración y los incentivos que tenga en cuenta las necesidades especiales de los reguladores económicos para atraer talento técnico innovador y especializado, en tanto compitan con el sector privado por los recursos humanos disponibles.

• Nivelar las condiciones para el personal al promover la implementación de un sistema laboral unificado con beneficios y condiciones similares para respaldar los esfuerzos para atraer y reclutar personal.

• Compartir buenas prácticas y resultados respecto a la retención de talento y bienestar del personal con otras entidades de la administración pública peruana, incluyendo a las autoridades reguladoras.

• Considerar la posibilidad de implementar requisitos y reclutamientos transparentes y abiertos para todos los puestos de trabajo de OSIPTEL, a fin de aprovechar lo más posible el amplio grupo de talentos, diversificar los equipos y promover la innovación al incorporar personas con diferentes experiencias y perspectivas. Cuando menos para los altos puestos, esto podría incluir perfiles vinculantes con requisitos específicos en función de grados, nivel de experiencia y otras características, como las habilidades lingüísticas.

Proceso

Toma de decisiones

En el OSIPTEL, la toma de decisiones la encabeza el Consejo Directivo, que posee un amplio mandato y participa en muy diversas decisiones ejecutivas, pero parece tener poca participación estratégica. El Consejo se encarga de la administración y supervisión de contratos y establece un claro mandato para la organización. El Consejo ejerce funciones tanto normativas como reguladoras por medio de resoluciones y emite opiniones técnicas sobre los contratos de concesión. El Consejo también designa y remueve miembros de los órganos de apelación interna (es decir, el TRASU) que manejan las impugnaciones presentadas al OSIPTEL, además de actuar como órgano de apelación para las empresas que reciben sanciones impuestas por la Gerencia de Supervisión y Fiscalización. Esta última función se complica por la falta de lineamientos para que los miembros del Consejo dictaminen sobre los casos, lo que, con el tiempo, puede conducir a variaciones en las decisiones. Debido a lo limitado de los recursos, el Consejo parece concentrarse principalmente en la toma de decisiones ejecutivas y no en dar una dirección estratégica al OSIPTEL.

En su configuración actual, el Consejo parece trabajar según un modelo híbrido en el que sus funciones y recursos no están en consonancia. El presidente del Consejo tiene un puesto ejecutivo de tiempo completo en la autoridad reguladora, mientras que los otros miembros solo están a tiempo parcial. Asisten a dos juntas de consejo al mes y les pagan solo por estas ocasiones, lo que limita considerablemente su capacidad para intervenir en decisiones técnicas y estratégicas complejas. Como se indicó antes, participan en la toma de decisiones, pero sus recursos son limitados para apoyar esta colaboración que puede reflejar mucho mejor un papel consultivo. Si bien un número limitado de asesores apoya al presidente del Consejo, parecen apoyarlo solo a él y no a los otros miembros.

Por diseño, los miembros del Consejo son nombrados en contratos escalonados para la continuidad en la toma de decisiones. En la práctica, no se hace, lo que pone en riesgo la estabilidad e independencia del regulador. El Consejo está formado por cinco miembros, uno de los cuales es su presidente. Por ley, todos los miembros están en periodos escalonados de cinco años que pueden renovarse una vez. Sin embargo, en la práctica, el mandato de tres de los cinco miembros del Consejo venció en junio del 2018. En vez de nombrarse nuevos miembros, la PCM emitió el Decreto Supremo No. 082-2018-PCM para extender su mandato por noventa días. Al momento de la presente redacción, los nuevos miembros aún no han sido nombrados y el Consejo se encuentra operando con solo dos miembros activos, incluyendo al presidente. (véase cuadro 5). Esto crea un riesgo para la continuidad y capacidad de funcionamiento del Consejo. Los miembros del Consejo se seleccionan mediante un proceso de múltiples etapas con contrapesos que incluyen la revisión de un comité de selección interinstitucional, la presentación al presidente de la República de los candidatos seleccionados por parte del presidente del Consejo de Ministros, la designación del presidente de la República por Decreto Supremo y, por último, la aprobación de la PCM, el MEF y el MTC. En los últimos 10 años no ha habido mujeres en el Consejo del OSIPTEL.

Cuadro 5. Historial de diez años de los miembros del Consejo del OSIPTEL

Miembro	Función	Profesión	Fecha inicial	Fecha final
Rafael Eduardo Muente Schwartz	Presidente	Abogado	2017	2022
Jesús Eduardo Guillén Marroquín	Miembro del Consejo	Economista	2017	2021
Manuel Ángel Cipriano Pirgo	Miembro del Consejo	Abogado	2013	20181
Jesús Otto Villanueva Napurí	Miembro del Consejo	Ingeniero mecánico y eléctrico	2013	20182
Víctor Jesús Revilla Calvo	Miembro del Consejo	Ingeniero civil	2015	20183
Manuel Ángel Cipriano Pirgo	Miembro del Consejo	Abogado	2013	20136
Gonzalo Martín Ruiz Díaz	Presidente	Economista	2012	20174
Humberto Eduardo Zolezzi Chacón	Miembro del Consejo	Ingeniero eléctrico	2011	20165
Carlos Daniel Durand Chahud	Miembro del Consejo	Ingeniero en sistemas	2010	2011
Víctor Jesús Revilla Calvo	Miembro del Consejo	Ingeniero civil	2010	20137

Notas: 1, 2 y 3 recibieron una prórroga de 90 días de conformidad con el Decreto Supremo No. 072-2018-PCM; 4, 5, 6 y 7 permanecieron 60 días naturales después de que terminaron sus periodos, de acuerdo con las disposiciones del artículo 7 del Reglamento de la Ley Marco aprobado por el Decreto Supremo No. 042-2005-PCM.

Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.

Encuadro 6. Órgano de gobierno del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) de México

La reforma de 2013 a la Constitución mexicana estableció el IFT como un organismo público autónomo, independiente, con sus propias operaciones y facultades para tomar decisiones, con personalidad jurídica y sus propios activos. La autoridad fue creada para regular el espectro, las redes, servicios, competencia y desarrollo eficaz de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones. También funge como autoridad en materia de competencia para estos mercados.

El órgano de gobierno es la máxima instancia de gobernanza y toma de decisiones del Instituto. Lo integran siete comisionados de tiempo completo con derecho a voto, incluido su presidente. El presidente del IFT dirige el órgano de gobierno y el instituto, y es su representante legal.

Los comisionados permanecen nueve años en su cargo. Sus mandatos son escalonados para permitir la continuidad y no son renovables. Todos los comisionados tienen un voto, participan en la toma de decisiones complejas en el sector y sus deberes no son delegables. Todos los comisionados deben asistir a las sesiones plenarias salvo que tengan una causa justificable para faltar. Sus facultades no son limitadas y están al mismo nivel.

Fuente: Información proporcionado por el IFT, 2018.

Recomendaciones:

• Evaluar si la actividad y los deberes del Consejo reflejan su mandato y estructura. Analizar la mejor forma de emplear el tiempo limitado del que disponen los miembros del Consejo para que participen en la decisión de elegir la dirección estratégica a largo plazo de la organización (incluida la identificación de prioridades y metas) y para monitorear el desempeño del regulador ante esto.

• Considerar respaldar la toma de decisiones informada del Consejo, poniendo a disposición de todos sus miembros los recursos de asesoramiento, y proponer la especialización y responsabilidad de determinadas áreas estratégicas que podrían rotarse entre los miembros. Estas áreas podrían corresponder a las técnicas o las de proyectos regulatorios específicos, en lugar de metas de alto nivel del regulador. Esto permitiría a los miembros del Consejo concentrarse en un área técnica específica e incrementar su nivel de responsabilidad y rendición de cuentas.

• Eliminar los posibles conflictos de intereses cuando se revisan los deberes y la estructura del Consejo.

Gestión y organización interna

El presidente del Consejo gestiona el OSIPTEL con el respaldo del gerente general. El gerente general es designado a voluntad junto con seis miembros de la alta dirección de la organización sin que haya reclutamiento abierto (puestos de confianza). El presidente aprueba el presupuesto institucional, los balances y los estados financieros, así como el Plan de Gestión Institucional y las políticas administrativas. El gerente general está a cargo de las responsabilidades legales, administrativas y judiciales del OSIPTEL y hace planes, organiza, gestiona, ejecuta y supervisa sus actividades administrativas, operativas, económicas y financieras. El gerente general también prepara los informes anuales preliminares, los presupuestos y toma decisiones en cuanto al reclutamiento para la alta dirección, que son aprobadas por el presidente. Al presidente lo apoyan dos asesores; el gerente general, uno. Juntos, el presidente y el gerente general, encabezan una reunión semanal con la alta dirección del OSIPTEL. Gran número de funciones de la toma de decisiones está concentrado en estos dos puestos ejecutivos.

El OSIPTEL trata de alcanzar la excelencia en materia de gestión y procesos organizacionales. Se da gran prioridad a la obtención de certificaciones internacionales para la gestión y los procesos, incluida la certificación de SGSI para ISO 27001 (sistemas de gestión de seguridad de la información) y para ISO 9001 (sistemas de gestión de la calidad) en 2015. El OSIPTEL también obtuvo, en 2015, un lugar en la lista de excelentes lugares para trabajar, el Premio Nacional a la Calidad 2016 en la categoría de sector público en reconocimiento a su modelo de gestión, y el Premio de la Asociación de Buenos Empleadores (ABE) a la Responsabilidad Social Laboral (RSL), en la categoría de Mejor Programa de Flexibilidad Laboral. Desde 2003 ha habido una práctica formal de enviar análisis preliminares sobre borradores de regulaciones para las diversas gerencias internas con el fin de recibir retroalimentación por medio de un memorándum. En 2017, el gerente general mejoró este proceso al exhortar a las gerencias que buscan retroalimentación a que agreguen acciones concretas al memorándum e incluyan un cronograma.

Recomendaciones:

• Revisar los procesos de gestión y gobernanza interna para garantizar la debida diversidad en la toma de decisiones entre el presidente del Consejo (estratégico) y el gerente general (gestión), incluidos los recursos adecuados para realizar cada función. Un modelo de gobernanza interna más extendido, con una apropiada delegación de autoridad y funciones de desafío adicionales, podría apoyar una visión más a largo plazo para el regulador, así como promover la estabilidad en la toma de decisiones.

• Introducir un mecanismo deliberado para control de calidad y verificar que sirva como función de desafío respecto a la toma de decisiones y los procesos. Hay varias opciones para estas funciones: por ejemplo, en el lado menos formal, mecanismos explícitos internos o externos de revisión por pares, o, en la parte más estructural, mediante la instalación de un órgano independiente especializado, encargado de esta función. Pueden necesitarse revisiones o estudios en varias etapas del proceso, y no solo al final, para brindar oportunidades significativas para el alcance y dirección de la tarea o los resultados.

Procesos de calidad regulatoria

El OSIPTEL ha sido pionero en implementar los análisis de calidad regulatoria, junto con otros organismos reguladores y la PCM. En respuesta al Estudio de la OCDE de 2016, Política Regulatoria del Perú (OECD Regulatory Policy Review of Peru), la PCM comenzó a desarrollar un marco para el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) que implementa medidas para simplificar procedimientos administrativos, lo que incluye el requerimiento de evaluar impactos, así como conducir revisiones de las regulaciones existentes y evaluaciones ex post de las regulaciones que agregan procedimientos administrativos. El OSIPTEL, de manera independiente y paralela, desarrolló un manual y lineamientos para aplicar Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) a todas las decisiones regulatorias. En 2017, el OSIPTEL planteó un “compromiso de calidad regulatoria” para formalizar la meta de desarrollar el AIR y, en 2018, divulgó los lineamientos y el manual para seguir a la PCM y los requisitos internos del RIA. Si bien los lineamientos y el manual permiten análisis de múltiples tipos, proporcional al asunto en cuestión (incluido un análisis completo de la relación costo-beneficio), hasta la fecha principalmente se han completado AIR de análisis con criterios múltiples. Todos los RIA preliminares son vigilados por el consejero del presidente del Consejo, que es independiente del proceso regulatorio y lleva a cabo esta función de aseguramiento de la calidad además de sus otros deberes. El consejero tiene la facultad de bloquear y regresar para revisión los RIA deficientes antes de presentarlos al Consejo.

Aunque no es obligatorio en Perú, la interacción con los actores interesados internos y externos es práctica constante del OSIPTEL, pero solo en etapas posteriores del desarrollo de regulaciones. Los reguladores tienen que publicar nuevas leyes y reglamentos en el diario oficial El Peruano y en el sitio web institucional para recibir comentarios por lo menos durante 30 días. Los comentarios recibidos y las medidas tomadas en respuesta se asientan en una “matriz de comentarios” y se publican junto con la regulación final para efectos de transparencia. Las consultas de la primera etapa también se realizan ocasionalmente en forma puntual cuando el OSIPTEL solicita información de las entidades reguladas.

El futuro desarrollo de herramientas digitales para apoyar las actividades regulatorias del OSIPTEL podría mejorar el compromiso y la calidad del impacto. Si bien está muy activo en redes sociales, el OSIPTEL utiliza estos recursos principalmente como instrumento para compartir información y ayudar a los consumidores a tomar mejores decisiones. En la actualidad desarrolla una aplicación móvil para informar a los usuarios sobre la interrupción de sus servicios. La exploración de las herramientas digitales existentes o nuevas para fomentar la participación de los actores interesados puede ayudar al OSIPTEL a llegar a un público más amplio cuando realiza actividades de difusión y consultas o solicita retroalimentación de los usuarios y los actores interesados.

No hay un órgano formal dedicado a reunir a los actores interesados para realizar consultas en etapas tempranas; esto limita la predictibilidad e inclusión de mecanismos para su participación. Las entidades reguladas presentan los comentarios acerca de las regulaciones del OSIPTEL a través de consultas públicas una vez que se formularon las propuestas regulatorias, por un período de 30 días. Los usuarios pueden participar a través de esos mecanismos, pero el regulador no ha establecido ni puesto en marcha los Consejos de Usuarios ordenados por la ley. La activación de estos Consejos de Usuarios, apoyados en mecanismos de incentivos satisfactorios para que participen en intercambios significativos de ideas, y su inclusión en organismos de consulta más incluyentes de la etapa preliminar, podría potenciar el alcance y la utilidad de las actividades del regulador para interactuar con los actores interesados.

Las revisiones ex post no se aplican en forma sistemática, pero se han hecho esfuerzos recientes para mejorar regulaciones anticuadas. De acuerdo con el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) de la PCM, las regulaciones que adicionan procedimientos administrativos deben ser revisadas cada tres años, con algunas excepciones. En OSIPTEL, la mayoría de las evaluaciones ex post se hacen ad hoc o solo de regulaciones específicas. Algunas, que con frecuencia se relacionan con los precios o cargos por interconexión, son objeto de revisiones periódicas, con base en una cláusula de extinción o a través de las normas existentes. No hay un lineamiento formal para evaluaciones ex post, incluso en términos de participación de los actores interesados. Cada gerencia está encargada de revisar sus respectivas regulaciones mediante los criterios establecidos. De acuerdo con las pautas para el ACR, el OSIPTEL revisa las regulaciones existentes. Si bien el ACR requiere concentrarse en aquellos que adicionan procedimientos administrativos, el OSIPTEL amplía esta revisión a otras regulaciones expedidas desde su creación. El objetivo es revisar cuatro en 2018 y completar el proceso para 2021. Se ha contratado un consultor externo para que haga un diagnóstico sobre las regulaciones que resultan una carga innecesaria para las empresas y se ha creado un grupo ad hoc para efectuar el proceso. Este grupo entregará sus conclusiones en 2019. De 2019 a 2021, el OSIPTEL anulará, modificará o mantendrá sin cambios las regulaciones de acuerdo con las recomendaciones.

Encuadro 7. Panel de Consumidores de Comunicaciones (CCP, por sus siglas en inglés)

La Ley de Comunicaciones de 2003 exige que la Ofcom —el regulador de telecomunicaciones de Reino Unido— establezca y mantenga convenios efectivos para consultas a los consumidores. Estos convenios incluyen la creación de un Panel de Consumidores de Comunicaciones, órgano independiente cuya función es asesorar a la Ofcom y a otras entidades gubernamentales.

El panel consta de ocho expertos que trabajan para proteger y promover los intereses del público en el sector de comunicaciones al realizar investigaciones, brindar asesoría e incentivar a la Ofcom, el gobierno, la Unión Europea, la industria y otros a analizar los asuntos a través de los ojos de los consumidores, los ciudadanos y las pequeñas empresas. Cuatro miembros del panel representan los intereses de los consumidores en Inglaterra, Irlanda del Norte, Escocia y Gales, respectivamente.

El mandato del CPP le ordena reunirse cuando menos 11 veces al año, con un quórum de 4 miembros más el presidente, con disposiciones que permiten asistir enlazándose por teléfono o video para efectos de determinar el quórum. Se toman minutas formales y, una vez aprobadas, se publican en el sitio web del CPP además de presentarlas directamente al Consejo de la Ofcom. El panel recibe un presupuesto para la remuneración de los miembros, gastos y para comisionar los trabajos. Para el año fiscal 2015-16 fue de 370 000 libras esterlinas, de las cuales 240 000 se destinaron a financiar las funciones de apoyo (incluido un equipo de asesores, la investigación, consultoría, relaciones con los actores interesados y el diseño y publicación).

El panel pone especial atención a las necesidades de las personas vulnerables, adultos mayores, personas con discapacidades y microempresas. La membresía interinstitucional con el Comité Consultivo de Ofcom sobre Adultos Mayores y Personas Discapacitadas (ACOD, por sus siglas en inglés) se estableció en 2012. Los miembros, en su carácter de ACOD, también brindan asesoría a la Ofcom sobre asuntos relacionados con adultos mayores y personas discapacitadas que incluye contenidos de televisión, radio y otros servicios regulados por la Ofcom.

Fuentes: Información proporcionada por la Ofcom, (2018), https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/how-ofcom-is-run/committees/communications-consumer-panel y https://www.communicationsconsumerpanel.org.uk/.

Recomendaciones:

• Mantener el impulso para la plena implementación del nuevo sistema de análisis de impacto regulatorio (AIR), incluida la aplicación de diversos métodos conforme al principio de proporcionalidad.

• Revisar y hacer los cambios necesarios para activar el Consejo de Usuarios establecido por ley para permitir la participación estructurada de los usuarios de servicios de telecomunicaciones, así como para activar una vía para consultas tempranas y abiertas.

• Crear un comité consultivo de actores interesados para consultas transparentes y tempranas con la industria, los usuarios y otros actores relevantes como medio para potenciar la inclusión y predictibilidad de las actividades regulatorias del OSIPTEL. Al establecer este comité, habrá que tener cuidado de garantizar un equilibrio satisfactorio entre los participantes y las perspectivas.

• Desarrollar el uso de herramientas digitales para las actividades regulatorias, incluida la creación de programas a la medida de las necesidades sectoriales específicas (es decir, la aplicación móvil que está en desarrollo), pero también usar herramientas como WhatsApp y Twitter para consultas y una retroalimentación más estructurada y eficaz.

• Desarrollar y difundir un programa regulatorio anual que presente las actividades del regulador respecto al desarrollo de nuevas regulaciones, lo que contribuiría a minimizar las actividades a corto plazo.

• Utilizar las lecciones aprendidas con la evaluación de las regulaciones existentes para extender las evaluaciones ex post como un componente constante y automático de la formulación de políticas en el OSIPTEL.

Encuadro 8. Institucionalización de la participación de los actores interesados: órganos reguladores en materia energética de México

La Comisión Reguladora de Energía (CRE) de México ha establecido dos órganos consultivos —uno para hidrocarburos y otro para electricidad— con el objeto de analizar sus planes regulatorios (además de regulaciones específicas que serán sometidas a consulta pública).

Estos órganos consultivos se constituyeron con representantes de los diferentes actores interesados: inversionistas, servicios públicos, consumidores, el gobierno y la academia. Después de la introducción de la reforma energética en 2013, la CRE sustituirá estos dos órganos con un Consejo Consultivo, órgano formalmente establecido en los estatutos de la comisión.

La Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) de México incluye un procedimiento de consulta pública en la redacción de regulaciones que considera la instalación de los consejos consultivos propuestos por el órgano de gobierno de la CNH. El Consejo Consultivo es un foro cuya finalidad consiste en contribuir al proceso de consulta pública a través de las opiniones de los sectores interesados para así mejorar el contenido de la reglamentación.

Para la elaboración de las disposiciones técnicas para el uso del gas natural asociado a la exploración y extracción de hidrocarburos (emitidas por la CNH y publicadas en el diario oficial el 7 de enero de 2016) se creó un Consejo Consultivo con representantes de las instituciones líderes en los sectores energético y académico, y las asociaciones que agrupan a cesionarios y contratistas, entre otros, a fin de examinar el documento preliminar.

Participaron representantes de instituciones del sector energético, incluidos la ASEA, la Subsecretaría de Hidrocarburos de la Secretaría de Energía y el Instituto Mexicano del Petróleo, la Asociación Mexicana de Empresas de Hidrocarburos (AMEXHI), la Unión Mexicana de Asociaciones de Ingenieros y la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX). En cuanto al sector académico, participaron la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), el Instituto Politécnico Nacional (IPN), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT), el Colegio de Ingenieros de México y el Centro Mario Molina.

Celebraron dos sesiones: la primera fue el 19 de junio de 2015, y la segunda, el 1 de septiembre de 2015. En la primera junta, los representantes de la CNH explicaron el objeto y los criterios de la regulación. Los participantes analizaron el borrador y enviaron comentarios el 30 de junio de 2015. La CNH los analizó y elaboró una lista de todos. En esta etapa, la CNH recibió 133 observaciones divididas en 96 opiniones de carácter jurídico y 37 de carácter técnico.

Durante la segunda junta, los representantes de la CNH informaron a los participantes cómo recibieron sus comentarios, así como los motivos de los que no se recibieron.

De este modo, el Consejo Consultivo permite a la CNH conocer y tomar en cuenta la opinión de los sectores interesados en la regulación, fortalecer los aspectos técnicos y el proceso de transparencia al expedir regulaciones.

Fuente: Información proporcionada por la CRE, octubre de 2014; y la CNH, marzo de 2017.

Supervisión y fiscalización

Los planes de supervisión son anuales e intentan abarcar nuevas áreas cada año, pero no están sustentados en una estrategia basada en riesgos. La Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF) cuenta con personal profesional en Lima, además de tener un supervisor en cada una de las 23 oficinas descentralizadas que transmiten información a Lima. Los inspectores están especializados en diferentes áreas —ingeniería, derecho y economía— para garantizar un enfoque multidisciplinario. Las supervisiones tienen como objetivo el cumplimiento y la prevención. En 2016 y 2017, el OSIPTEL realizó 260 y 250 inspecciones, respectivamente, y detectó 126 y 99 casos de incumplimiento. La sanción administrativa es el resultado más común, pero el OSIPTEL también emplea acciones correctivas o preventivas a fin de dar a las entidades reguladas diversas oportunidades para corregir la conducta.

Las sanciones implican un largo procedimiento administrativo y su nivel lo establece el gerente general. El reglamento que rige actualmente dispone el procedimiento y la diversidad de sanciones (conforme a tres niveles: leve, moderada o grave), que generalmente concuerdan con principios económicos. La Gerencia de Operaciones presenta una propuesta al gerente general, quien puede aprobar o modificar la sanción para aumentar o bajar el monto dentro de los límites del reglamento vigente. La entidad regulada puede apelar la sanción a nivel administrativo. Todas las sanciones se publican en el sitio web como parte del procedimiento obligatorio. El OSIPTEL quiere ampliar esta disposición y publicar todas las decisiones para incluir los casos en que no haya sanciones.

Recomendaciones:

• Adoptar una estrategia basada en el riesgo para la supervisión y fiscalización y revisar los métodos para optimizar el procedimiento de sanciones a fin de lograr cambios de comportamiento de manera más rápida y eficiente, para beneficio de los consumidores, de acuerdo con las publicaciones OECD Best Practice Principles (Principios de buenas prácticas de la OCDE) y OECD Toolkit on Enforcement and Inspections (Herramientas de la OCDE sobre Cumplimiento e Inspecciones).

• Evaluarla validez y los mecanismos de rendición de cuentas de las decisiones de fijar el nivel de sanciones, así como delas impugnaciones en primera instancia administrativa, en pro de la transparencia y estabilidad del procedimiento.

Transparencia, integridad y rendición de cuentas

El OSIPTEL da gran prioridad a la toma de decisiones transparente y responsable. El OSIPTEL está comprometido a publicar las decisiones regulatorias, de supervisión y normativas en su sitio web respaldadas por los datos brutos y otra información no confidencial pertinente que emplea para adoptar sus decisiones. Pone a disposición, en su sitio web, los datos recopilados sin procesar y los emplea para elaborar informes periódicos de fácil lectura sobre el sector telecomunicaciones, así como una serie de boletines, videos e informes estadísticos. También publica información sobre sus actividades, como las juntas, y la lista de asistentes. La distribución de la información se apoya en una estrategia de comunicaciones dirigida al Congreso, los órganos ejecutivos, la industria, los usuarios y los medios.

Si bien el OSIPTEL comparte información sobre el desempeño del sector y sus actividades por medio de múltiples productos de divulgación, hacen falta mecanismos formales de rendición de cuentas. Por una parte, el OSIPTEL, para dar a conocer sus actividades, desarrolla herramientas cuya eficiencia puede aumentar mediante la optimización. Por otra parte, el regulador no está obligado a presentar o discutir su informe anual con el Congreso. Si bien es posible llamar al OSIPTEL a comparecer ante el Congreso y sus comisiones, sus informes anuales no son examinados en forma periódica. Una presentación más estructurada de los informes podría cumplir la doble función de contribuir a una relación “sin sorpresas” con el Poder Legislativo y también a que los congresistas conozcan más el trabajo del regulador.

Los reguladores económicos de Perú, incluyendo el OSIPTEL, deberían aspirar a ser ejemplos en la administración pública en las áreas de integridad y transparencia, debido a su función para dar estabilidad a los sectores que vigilan. El OSIPTEL tiene un Código de Ética Institucional en sitios visibles en todo el entorno laboral y un grupo de trabajo sobre ética con representantes de cada gerencia encargada de promover el comportamiento ético. El Código de Ética incluye cinco disposiciones generales y no presenta mecanismos de supervisión ni fiscalización, aunque las violaciones al Código están sujetas a sanciones y se reportan a una persona designada (el asesor del presidente del Consejo). Esta persona acepta la responsabilidad añadida a sus deberes de trabajo habituales. Una comisión de ética maneja las violaciones; las violaciones graves pasan al gerente de Recursos Humanos y al tribunal de SERVIR en los casos más graves. Las violaciones no se reportan de manera anónima y hasta la fecha no se ha informado de ninguna.

El OSIPTEL tiene una política de “puertas abiertas” para las entidades reguladas con el fin de analizar los problemas con el regulador; los recientes cambios impiden que esto ocurra durante la fase de desarrollo regulatorio. Las entidades tienen entonces que esperar la consulta pública para hacer sus aportaciones. Antes, las entidades hablaban directamente con los miembros del Consejo y con el personal del regulador, se registraba la visita en el portal de transparencia en línea (nombre de la entidad y de los representantes visitantes, el asunto del tema tratado y el personal del OSIPTEL que estuvo en la reunión), pero no se hacía una descripción detallada de lo que hablaron.

Recomendaciones:

• Establecer una interacción periódica con el Congreso para una mayor rendición de cuentas y mejor conocimiento de la función y actividades del regulador por parte del Poder Legislativo. Por ejemplo, esto podría realizarse una vez al año a manera de reporte sobre el desempeño y los resultados alrededor del informe anual del regulador.

• Evaluar el impacto de las diversas herramientas de reporte y transparencia implementadas por el OSIPTEL y, posiblemente, optimizarlas.

• Reforzar los mecanismos para supervisar y fiscalizar el Código de Ética del OSIPTEL con el objetivo de crear una cultura de integridad, transparencia y justicia que brinde canales para proteger a los denunciantes que dan la información y métodos suficientes para manejar los reclamos de conformidad con la Recomendación de la OCDE sobre Integridad Pública.

• Afinar el portal de transparencia en línea para proporcionar información completa sobre las visitas de entidades reguladas y otros grupos, y comunicar sobre la existencia de esta herramienta y orientar al personal sobre cómo abordar estas reuniones para promover un diálogo constructivo con la industria. Mejorar el mecanismo de vigilancia y formalizar las normas son acciones que se pueden introducir para promover la transparencia y minimizar el conflicto de intereses, ofreciendo una vía para hacer sugerencias constructivas sobre las regulaciones antes de que sean borradores de textos.

• Considerar hacer sesiones de Consejo transmitidas en vivo vía internet para lograr la total transparencia en la toma de decisiones cuando sea viable desde el punto de vista de la confidencialidad.

Rendimiento y resultados

Evaluación del desempeño

El marco estratégico del OSIPTEL incluye una combinación de resultados y de metas organizacionales, y lo respaldan complejos indicadores para medir sus logros. El marco estratégico consta de siete objetivos: tres se concentran en la protección al consumidor, uno en la competencia y tres en la reputación y los procesos del OSIPTEL. Los objetivos estratégicos institucionales (OEI) se miden con indicadores de alto nivel que en gran parte se centran en los resultados de mercado, pero las metas no se fijan para el periodo de planeamiento estratégico (véase cuadro 6). Estos OEI se traducen luego en acciones prioritarias que cuentan con un grupo de indicadores, la mayoría centrados en los resultados, procesos e insumos. Además, el OSIPTEL ha diseñado indicadores compuestos (índices) que miden el desempeño del mercado para los OEI y más (p. ej., el índice de competencia que agrupa todas las áreas bajo la jurisdicción del OSIPTEL). El OSIPTEL también comparte datos para conformar un conjunto de indicadores definidos por el MEF para monitorear el ejercicio del presupuesto y el desempeño. No todos los indicadores del MEF están incluidos en el marco estratégico general del regulador, lo que puede conducir a la duplicidad de esfuerzos en términos de monitoreo.

Cuadro 6. Objetivos estratégicos e indicadores del OSIPTEL, 2018-2022

TIPO	OBJETIVO ESTRATÉGICO	INDICADOR
ESENCIAL	Promover la competencia entre los operadores de telecomunicaciones	Índice de competencia en telefonía móvil Índice de precios de telefonía móvil Índice de competencia en internet móvil Índice de precios de internet móvil Índice de competencia en internet fijo Índice de precios de internet fijo Índice de competencia en TV de paga Índice de precios en TV de paga
	Garantizar el cumplimiento de las normas de calidad en servicios de telecomunicaciones, según lo establecen u ofrecen los operadores	Índice de calidad de servicio de la telefonía móvil Índice de calidad en servicio de internet móvil Índice de calidad en servicio de internet fijo Índice de calidad en servicio en TV de paga
	Promover la atención adecuada de los operadores a los usuarios	Porcentaje de cumplimiento con las normas de calidad de servicio en el servicio de los operadores al cliente Porcentaje de satisfacción del usuario con la calidad de servicio del operador al cliente
	Empoderar a los usuarios del servicio de telecomunicaciones	Porcentaje de usuarios que conocen sus derechos básicos Porcentaje de usuarios que tenían problemas con el servicio y encontraron una solución satisfactoria
DE APOYO	Consolidar la reputación del OSIPTEL como institución transparente y muy especializada	Índice de reputación del OSIPTEL
	Consolidar el modelo de gestión del OSIPTEL hacia la excelencia	Porcentaje de satisfacción del cliente interno con los órganos competentes Porcentaje de satisfacción del cliente interno con los órganos de apoyo y consultivos Índice de excelencia en la gestión del OSIPTEL
	Implementar procesos para la gestión de los riesgos de desastre	Número de informes de implementación o actualización para la gestión de riesgos de desastre

Fuente: OSIPTEL, 2018.[1].

Los indicadores complejos existen para medir el logro e implementación del PEI, pero su monitoreo puede emplear muchos recursos y estar subutilizado para efectos de rendición de cuentas y transparencia. El OSIPTEL ha definido 14 indicadores compuestos que miden el logro de cuatro de los OEI, los otros se monitorean mediante porcentajes de satisfacción o número de informes. Sin embargo, el OSIPTEL no tiene que informar de estos indicadores al Congreso ni a otros órganos, y si bien se elabora un informe anual complejo, los indicadores se utilizan en gran medida para efectos internos. Más aún, el OSIPTEL solo debe informar de un subconjunto de sus indicadores totales al MEF y a la PCM, los cuales piden diferentes subconjuntos. La ausencia de concordancia entre indicadores y requisitos para informar reduce la eficiencia de los sistemas de rendición de cuentas y transparencia para mejorar el desempeño del regulador.

Recomendaciones:

• Compartir la buena experiencia del marco estratégico del OSIPTEL con otros reguladores económicos y otros órganos públicos peruanos.

• Optimizar los indicadores del PEI y el POI para que en el monitoreo y los informes haya acciones y recursos más enfocados. El objetivo de los indicadores es apoyar la gestión del regulador y las decisiones sobre la (re)orientación estratégica.

• Explorar la inclusión de metas para los indicadores en el marco estratégico y monitorear el logro de estas metas en los informes.

Datos y reportes

El OSIPTEL solicita datos e información de las entidades reguladas y publica y emplea los datos a través de distintos canales. Las empresas reguladas deben presentar 185 formatos por medio de un sistema digitalizado en línea, así como responder a las solicitudes puntuales de información enviadas por el OSIPTEL. Cuando se envía información incompleta o incoherente, el OSIPTEL exige la subsanación. Las entidades reguladas pueden recibir sanciones por incumplimiento o cumplimiento tardío solicitudes de información. Para el OSIPTEL es difícil utilizar debidamente todos estos datos en los informes o en el material de comunicaciones, lo que puede provocar rechazo de la industria. El OSIPTEL está desarrollando métodos para emplear más los datos que recopila, pero también deberá evaluar si, ante todo, no está recabando demasiados datos. La mayoría de los que no son confidenciales y están disponibles en un formato bruto en el sitio web del OSIPTEL. El OSIPTEL informa sobre el desempeño del sector en su reporte anual y también mediante síntesis en su boletín trimestral y en breves informes estadísticos. Sin embargo, el regulador no publica un informe exclusivo y sistemático sobre el desempeño del sector ni utiliza los canales existentes como oportunidades para interactuar con las entidades reguladas en relación con las tendencias y evoluciones del mercado.

Los distintos informes publicados por el regulador podrían optimizarse en informes más específicos e integrados, compatibles con el marco estratégico del regulador. El regulador recopila gran cantidad de datos para informar sus indicadores de desempeño y publica análisis y algunos datos sin procesar. Entre la información publicada en línea están los datos brutos de mercado, datos brutos de la encuesta realizada entre los consumidores, análisis de la encuesta a consumidores, breves informes estadísticos que presentan las tendencias y desempeño del mercado, documentos de trabajo. El OSIPTEL también comunica sus actividades e impacto mediante boletines periódicos y elabora un informe anual detallado. El único informe obligatorio es para el MEF sobre un conjunto de indicadores convenidos con el Ministerio, lo que no siempre coincide con el de indicadores del OSIPTEL dentro de su marco estratégico. El marco estratégico y la revisión de indicadores, así como la publicación de los resultados de comunicación del OSIPTEL requieren gran cantidad de recursos.

Recomendaciones:

• Seguir alineando el informe anual al marco estratégico y utilizarlo como una oportunidad para comunicar logros comparados con los objetivos estratégicos.

• Revisar el alcance de las síntesis del desempeño del mercado hechas por el OSIPTEL en favor de un informe anual del desempeño previsible del mercado, que podría aprovecharse como oportunidad de interactuar con la industria. Este informe sería diferente del informe anual institucional general.

• Revisar las políticas vigentes de recopilación de datos para garantizar que se ajustan a la finalidad y son adecuadas para alcanzar las metas estratégicas del regulador con el fin de limitar la carga que representa para la industria el cumplimiento respecto a la solicitud de datos, dando prioridad solo a recopilar datos que el regulador pueda utilizar razonablemente.

• Organizar eventos públicos con los actores interesados para presentar el informe anual.

• Estudiar la oportunidad de optimizar o reducir los requisitos para informar datos y así aliviar los problemas relacionados con la información incompleta e incoherente, en particular mediante la revisión de los procesos de recopilación de datos. Por ejemplo, respecto a los formularios, cómo se piden y se interpretan los datos, qué tan fácil o complicado es el proceso para obtenerlos.

Encuadro 9. Vinculación e informes del sector: PSA (Noruega) y Ofcom (Reino Unido)

Autoridad de la Seguridad del Petróleo (PSA) de Noruega

La PSA desarrolló el Proyecto de Tendencia en el Nivel de Riesgo (RNNP) en 1999 como herramienta de medición consensual del nivel de riesgo en el sector petrolero de altamar noruego, en respuesta a los desacuerdos sobre el tema entre las diferentes partes. Desde su inicio, el RNNP se ha vuelto una actividad anual esencial de la PSA.

Un resultado clave es la identificación de los indicadores pertinentes que reflejan diferentes aspectos del riesgo relevante para la industria petrolera. El RNNP depende de la estrecha colaboración con otras partes, incluida la retroalimentación de la industria en cuanto a la metodología y los indicadores, para garantizar que haya acuerdo sobre una descripción confiable del nivel de riesgo. La participación de la industria en las primeras etapas del proceso es esencial para garantizar la recopilación de datos de buena calidad para el ejercicio. El proyecto tiene el respaldo de expertos en seguridad muy calificados que proceden de instituciones académicas, de la industria y otros especialistas.

La interacción con los actores interesados, así como la publicación del informe anual del RNNP transcurre en el Foro de Seguridad, establecido en 2001 para poner en marcha, analizar y dar seguimiento a temas pertinentes en materia de seguridad, preparación para las emergencias y entorno laboral en la industria petrolera, en las instalaciones tanto en tierra como marítimas, desde una perspectiva tripartita. El foro lo encabeza el director general de la PSA y reúne a las asociaciones industriales y a los sindicatos.

El producto del RNNP es un informe anual en el plano industrial (no se publican resultados de compañías identificables) que se presenta en el Foro de Seguridad. La presentación identifica los aspectos que deben mejorarse y exige a la industria que identifique las medidas correctivas y las aplique. Además de este impacto directo en las acciones de la industria para mitigar el riesgo, el ejercicio también ayuda a la PSA a identificar las prioridades estratégicas y a planear sus actividades de supervisión.

Regulador de telecomunicaciones del Reino Unido: Ofcom

La Ofcom publica cada año un Informe del Mercado de Comunicaciones (CMR), el cual ofrece estadísticas y análisis sobre el sector en el Reino Unido como referencia para la industria, los interesados, académicos y consumidores. También sirve de contexto para el trabajo que realiza la Ofcom para promover los intereses de los consumidores y ciudadanos en los mercados que regula. El informe contiene datos y análisis sobre los programas de radio y televisión, la telefonía fija y móvil, la demanda y consumo de internet, y el correo.

El informe se publica en tres formatos: un informe interactivo que puede explorarse y personalizarse muy a fondo, un informe narrativo que complementa el anterior, y un resumen de estadísticas clave. Los datos están disponibles para descargarlos.

La Ofcom publica este informe para apoyar su meta regulatoria de investigar los mercados en forma constante y mantenerse a la vanguardia del conocimiento tecnológico. También cumple con los requisitos, según la sección 358 de la Ley de Comunicaciones de la Ofcom de 2003, de publicar un informe anual fáctico y estadístico, así como de hacer pública su investigación de consumo, como se establece en las secciones 14 y 15 de la Ley de Comunicaciones.

El CMR se publica en agosto para garantizar que reciba cierto grado de atención, y se tiene el cuidado de no publicar ningún otro documento en esa época.

Fuentes: Lauridsen, 2012_[8]; Ofcom, 2018_[9].

Referencias

[2] ACCC (2018), Compliance & enforcement policy & priorities, https://www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/compliance-enforcement-policy-priorities#about-this-policy (acceso 2 de noviembre 2018).

[5] Apptivism (2018), ChatScotland, http://www.apptivism.org/ChatScotland (acceso 10 de enero 2019).

[4] Customer Forum((n.d.)), Customer Forum - About Us, https://www.customerforum.org.uk/about-us/ (acceso 10 de enero 2019).

[8] Lauridsen, Ø. (2012), Trends in Risk Level Norwegian Petroleum Activity (RNNP), http://www.ptil.no/trends-in-risk-level/category155.html (acceso 2 de noviembre 2018).

[6] OECD (2018), Driving Performance at Ireland's Commission for Regulation of Utilities, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264190061-en.

[7] OECD (2016), Being an Independent Regulator, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264255401-en.

[9] Ofcom (2018), The Communications Market 2018, https://www.ofcom.org.uk/research-and-data/multi-sector-research/cmr/cmr-2018 (acceso 2 de noviembre 2018).

[1] OSIPTEL (2018), Plan Estratégico Institucional 2018-2022, OSIPTEL, https://www.osiptel.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/1/PAR/res025-2018-pd/Res025-2018-PD_PEI2018-2022.pdf (acceso 22 de junio 2018).

[3] Water Industry Commission for Scotland (2017), Innovation and Collaboration: future proofing the water industry for customers, Water Industry Commission for Scotland (WICS), https://www.watercommission.co.uk/UserFiles/Documents/SRC21_Innovation%20and%20Collaboration_Methodology_WICS_amended.pdf (acceso 10 de enero 2019).