El Marco para la Evaluación del Desempeño de los Reguladores Económicos (Performance Assessment Framework for Economic Regulators, PAFER) fue desarrollado por la OCDE para ayudar a los reguladores a evaluar su propio desempeño. El PAFER estructura los indicadores del desempeño en un marco de insumos, proceso, rendimiento y resultados. En este capítulo se aplica el marco a la gobernanza del Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones, OSIPTEL, y se examinan las características, oportunidades y desafíos que enfrentan los órganos reguladores para desarrollar un marco de evaluación de desempeño efectivo.
Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú
Gobernanza de reguladores
Capítulo 2. Gobernanza del regulador de telecomunicaciones en Perú
Abstract
Rol y objetivos
El Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) fue creado el 11 de julio de 1991 por el Decreto Legislativo No. 702 con el objetivo de proteger el mercado de servicios públicos de telecomunicaciones de prácticas contra la libre competencia. Su creación fue parte de una serie de reformas estructurales a principios de la década de 1990, a medida que Perú avanzaba hacia un modelo económico liberalizado. A esta liberalización le acompañó la creación de órganos de gobierno para gestionar la nueva economía, incluidos reguladores independientes para cuatro sectores clave: telecomunicaciones, energía, agua y saneamiento, y transporte.
El OSIPTEL inició operaciones oficialmente en 1994, con la instalación de su primer Consejo Directivo. Desde entonces, el mandato del organismo ha sido regular y supervisar el mercado de telecomunicaciones en Perú. El OSIPTEL tiene autoridad para fijar la estructura de tarifas, gestionar y emitir instrumentos regulatorios, mediar y solucionar reclamos en segunda instancia administrativa y resolver las controversias entre operadores en primera y segunda instancia administrativa, así como establecer e imponer sanciones y medidas correctivas. El regulador también es la autoridad en materia de competencia para el sector de telecomunicaciones, función normalmente ejercida por el Indecopi, responsable en cuestión de competencia y protección del consumidor peruano, para la mayoría de los otros sectores de la economía del país. Al parecer, esta distinción se debe a la necesidad de contar con mayores conocimientos especializados del sector de telecomunicaciones. En el encuadro 2.1. se aprecia un resumen del marco regulatorio que rige las funciones y objetivos del OSIPTEL.
Encuadro 2.1. Marco regulatorio del OSIPTEL
El OSIPTEL se rige por las normas generales que se aplican a todos los reguladores peruanos, así como por normas específicas que rigen solo al OSIPTEL.
Normas comunes que rigen a todos los reguladores peruanos
Ley No. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos (LMOR).
Decreto Supremo No. 042-2005-PCM (Reglamento de la LMOR).
La LMOR y su reglamento establecen las características, funciones y principales normas organizacionales para los reguladores peruanos. Por ejemplo, la LMOR define a los reguladores como entidades con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera. Además, la LMOR les otorga sus funciones generales. También establece las normas que rigen al Consejo Directivo y los Consejos de Usuarios.
Normas específicas para el OSIPTEL
Decreto Legislativo No. 702: crea el OSIPTEL como regulador de las telecomunicaciones de Perú. El OSIPTEL vigila la eficiencia y calidad de los servicios de telecomunicaciones y protege a los usuarios y los mercados de las prácticas de competencia desleal.
Decreto Supremo No. 013-93-TCC, Ley de Telecomunicaciones: regula las funciones generales y específicas del OSIPTEL, como la aprobación de normas para los acuerdos de interconexión.
Ley No. 27336, Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades de OSIPTEL: ley que establece precisiones para las funciones del OSIPTEL, incluidas disposiciones para reforzar la supervisión y fiscalización.
Decreto Supremo No. 008-2001-PCM, Reglamento General de OSIPTEL: ley que desarrolla la LMOR más a fondo y el reglamento de la Ley No. 27336, relativos a las funciones y a la organización interna del regulador.
Resolución del Consejo de Administración No. 032-2002, Reglamento de Organización y Funciones: reglamento de la organización interna y de las funciones del regulador.
Fuente: análisis de la OCDE basado en la información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Las principales facultades legales del OSIPTEL están indicadas en la Ley No. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos (LMOR), promulgada en el 2000. Esta ley permite a los reguladores supervisar, regular, establecer normas e inspeccionar la actividad en los sectores regulados. Adicionalmente, el OSIPTEL es la autoridad en materia de competencia en dicho sector (véase cuadro 2.1). En contraste, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) establece la política del sector y cumple algunas funciones regulatorias y de supervisión (véase cuadro 2.2).
Cuadro 2.1. Facultades y funciones del OSIPTEL
Fuente: OSIPTEL, 2018[1].
Cuadro 2.2. Facultades y funciones del MTC
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Como institución, el OSIPTEL ha tenido una evolución paulatina conforme a los cambios en el mercado-de empresas públicas con limitada competencia en los servicios básicos, a la competencia en todos los servicios- y, de 2006 al presente, la consolidación de los mercados (véase gráfica 2.1). En esto influyó un periodo de rápidos avances tecnológicos y el desarrollo de nuevos sectores en el sector de telecomunicaciones.
Gráfica 2.1. Evolución del rol del OSIPTEL en el mercado de telecomunicaciones en Perú
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Coordinación institucional
Las funciones del OSIPTEL, el MTC, el Congreso y otros órganos reguladores y de administración pública (véase cuadro 2.3) están contenidas en sus respectivas leyes orgánicas publicadas en el diario oficial El Peruano y disponibles públicamente en los respectivos sitios web de cada entidad y en el portal nacional del Estado peruano. Estas entidades pueden iniciar actividades que causan impacto en los deberes y funciones del regulador, que van desde la política nacional de seguridad del Ministerio del Interior o la política nacional de información del Ministerio de Justicia, a las legislaciones aprobadas por el Congreso que exigirán que el regulador apruebe la legislación secundaria correspondiente.
La relación entre estas entidades se rige por el principio de colaboración efectiva a través de acuerdos de colaboración interinstitucional que facilitan las actividades de coordinación y cooperación mutua1. No hay mecanismos de coordinación estructurados con otros organismos de la administración pública ni con los otros reguladores económicos. La coordinación suele facilitarse a través de canales ad hoc basados en las relaciones personales establecidas entre los altos funcionarios del OSIPTEL y otros organismos de la administración pública.
Cuadro 2.3. Órganos de la administración pública que participan en el sector telecomunicaciones en Perú
Fuente: Elaborado por la OCDE con base en la información recopilada durante la revisión 2018.
El OSIPTEL recibe solicitudes de información u opiniones de cualquiera de estos organismos, pero la falta de coordinación dificulta la respuesta en un tiempo adecuado, en especial cuando hay más de una solicitud en el mismo periodo.
Para promover una colaboración efectiva, el OSIPTEL ha estado activo en la celebración de acuerdos nacionales, regionales e internacionales con distintos organismos gubernamentales y organismos reguladores de telecomunicaciones (véase cuadro 2.4).
Cuadro 2.4. Acuerdos firmados por el OSIPTEL con otros organismos reguladores de telecomunicaciones
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Funciones
El OSIPTEL desarrolla funciones relacionadas con la promoción de la competencia, el asesoramiento a otros órganos de gobierno y la protección al consumidor en el sector telecomunicaciones. Las funciones del OSIPTEL han aumentado con el tiempo, ligadas en parte a los cambios en el sector. El MTC, el Congreso y otros órganos del Ejecutivo también añaden funciones al OSIPTEL a través de normas sin otorgar recursos adicionales para implementar estas nuevas funciones. El OSIPTEL estima que 14 de dichas funciones se les otorgaron desde 2013 (véase cuadro 2.5). El OSIPTEL gastó 5.5 millones de PEN de su presupuesto en 2017 para estas nuevas atribuciones. El OSIPTEL asumió recientemente dos funciones más: Operadores de Infraestructura Móvil Rural (OIMR) y los procedimientos para eliminar infraestructura de telecomunicaciones, y todavía no tiene un estimado de cuánto costará implementarlas.
Cuadro 2.5. Nuevas funciones encargadas al OSIPTEL desde 2013
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Funciones de competencia
Las funciones de competencia las realiza la Gerencia de Políticas Regulatorias y Competencia (GPRC), que se enfoca a promover la competencia ex ante, mantiene datos y efectúa análisis de competencia y desarrollo de mercado. Esto incluye desarrollar regulaciones generales para el mercado de telecomunicaciones, incluido el establecimiento de precios, tarifas y cargos de interconexión. El OSIPTEL también contempla la desregulación si considera que el problema concreto ha sido resuelto.
El OSIPTEL también realiza funciones de competencia ex post a través de la aplicación de las leyes de competencia al mercado de telecomunicaciones, a saber: la Ley de Represión de Conductas Anticompetitivas y la Ley de Represión de la Competencia Desleal. Estas leyes se aplican por medio de sanciones y medidas correctivas. La Secretaría Técnica también lleva a cabo investigaciones ex officio para detectar una conducta anticompetitiva o desleal entre operadores, las que son conocidas por los cuerpos colegiados en primera instancia y el Tribunal de Solución de Controversias en segunda instancia administrativa (véase más en la sección de Impugnaciones).
Los precios son regulados en los mercados de líneas fijas y mayoristas para crear condiciones precisas para el desarrollo de servicios públicos en el sector telecomunicaciones y garantizar la calidad y eficiencia económica. El OSIPTEL revisa la necesidad de continuar la regulación de las líneas fijas. El Reglamento General de Tarifas (RGT) y el Procedimiento de Fijación y Revisión de Tarifas Tope establecen las metodologías para establecerlas.
Cuando se regulan, las tarifas se fijan cada cuatro años, pero se revisan cada dos a petición de una entidad regulada o por cambios significativos en el mercado. La fijación se hace mediante modelos de costos basados en tarifas tope en función de los costos, en análisis comparativos internacionales, simulaciones de empresas hipotéticamente eficientes, modelos de costos de entidades reguladas o un modelo específico de necesidad concreta.
Las intervenciones regulatorias se inician en respuesta a: 1) leyes promulgadas por el Congreso; 2) solicitudes del MTC, entidades ejecutivas o actores interesados; o 3) una deficiencia de mercado detectada. Para la primera y la segunda fuentes, al OSIPTEL se le puede pedir que acepte nuevas responsabilidades sin presupuesto o contratación de personal adicionales.
Si bien el OSIPTEL es el organismo de competencia para las telecomunicaciones, algunas de estas funciones están asignadas al MTC. Esto incluye otorgar licencias a nuevos operadores en el mercado y determinar cuándo y cómo se licita el espectro. El MTC por lo general consulta al OSIPTEL respecto a las subastas de espectro para recibir una opinión no vinculante sobre las prácticas anticompetitivas. En la actualidad no hay una ley de fusiones en Perú; el único control de estas se refiere a las que implican una transferencia de espectro, y las decide el MTC con la opinión no vinculante del OSIPTEL.
Funciones de asesoramiento
El MTC puede solicitar apoyo técnico del OSIPTEL, lo que el regulador hace con regularidad y de manera informal. Los canales incluyen comentarios sobre consultas abiertas o la recepción de una petición ad hoc del Ministerio debido al elevado nivel de especialización técnica y capacidad del regulador acerca de determinados temas. El MTC también comenta sobre consultas abiertas del OSIPTEL. Sin embargo, las opiniones técnicas del OSIPTEL sobre las consultas del Ministerio no son de carácter vinculante y, en varios casos, el Ministerio ha actuado en contra de las recomendaciones del regulador (véase cuadro 2.6). El Congreso y otros ministerios también pueden pedir opiniones no vinculantes relativas a las medidas para restablecer o promover la competencia.
Cuadro 2.6. Decisiones del MTC sobre fusiones y asignación del espectro (2004-2018)
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Funciones de protección del consumidor
La política de protección al usuario2 la encabeza la Gerencia de Protección y Servicio al Usuario (GPSU). La GPSU emplea a 80% de su personal para atender las interacciones personales con los consumidores, y se orienta principalmente a solucionar reclamos. En esto la apoyan tres oficinas en Lima y las oficinas y centros desconcentrados en las regiones, donde la Gerencia de Oficinas Desconcentradas (GOD) aplica las políticas de la GPSU.
La GPSU se centra en proteger a los consumidores y prestar servicios a los usuarios. La protección se brinda mediante normas y el apoyo a la investigación de problemas planteados por los consumidores a través de criterios jurídicos y económicos. El criterio de la GPSU se enfoca primero en resoluciones relacionadas con la competencia y recurre a la reglamentación cuando es necesario. Todas las regulaciones tienen un régimen de sanciones establecido para incumplimientos (véase más en la sección de Supervisión, y fiscalización); las sanciones finales las decide el gerente general en primera instancia administrativa y la apelación se dirige al Consejo Directivo en la segunda instancia.
Además de estos mecanismos, la GPSU se concentra en proporcionar información para educar a los consumidores. Consideran que esto es particularmente importante en un mercado dinámico como las telecomunicaciones. Si bien hay interés, aún hay que completar los análisis conductuales de la toma de decisiones de los consumidores. Los operadores móviles tienen prohibido incluir en sus contratos cláusulas que no cumplan con las regulaciones vigentes.
La GOD está encargada de gestionar 23 oficinas regionales y 8 centros en Perú. Las oficinas desconcentradas tienen la responsabilidad de responder cuestiones de interés en la localidad, informar a los usuarios de sus derechos, brindar capacitación a empresas locales y medir la calidad de servicio en las regiones. Estas oficinas también mantienen estrecha comunicación y contacto con el gobierno local para mejorar el acceso a las telecomunicaciones y el servicio. Las oficinas de Lima están situadas cerca de la oficina principal de cada proveedor de telecomunicaciones para facilitar la presentación de reclamos de los consumidores.
La GOD tiene cinco personas en Lima y 113 personas distribuidas en las diferentes oficinas o centros regionales. En promedio, cada oficina regional emplea a cinco personas para tareas de apoyo y supervisión y hay un jefe instalado en un inmueble rentado por el OSIPTEL. Por otra parte, los centros se han establecido con base en acuerdos para compartir oficinas con gobiernos o instituciones locales. Estos centros normalmente emplean menos miembros de personal y dan apoyo en la ciudad donde están ubicados, en coordinación con el jefe de la GOD.
Las oficinas desconcentradas interactúan con el público cotidianamente. En las comunidades más remotas, los requisitos de la lengua regional (como el quechua) dificultan la interacción. La GOD está probando métodos innovadores y proactivos para comunicarse con estas comunidades, incluido el uso de presentaciones rurales y más visuales al informar sobre los derechos de los usuarios.
Planeamiento y objetivos estratégicos
La visión del OSIPTEL es lograr servicios de telecomunicaciones de calidad con usuarios empoderados en un marco de competencia efectiva. Esto incluye su reconocimiento como institución autónoma e innovadora con personal comprometido y capacitado. El OSIPTEL define tres pilares en que se apoya esta visión: calidad de los servicios, atención al cliente y competencia (véase gráfica 2.2). Su misión consiste en promover estos pilares de manera continua, eficiente y oportuna.
Gráfica 2.2. Visión y misión del OSIPTEL
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
El OSIPTEL elabora un Plan Estratégico Institucional (PEI) a cinco años que establece una dirección a mediano plazo para conseguir su visión y su misión. El PEI vigente corresponde al periodo 2018-2022 con siete objetivos estratégicos institucionales (OEI) separados en funciones esenciales y de apoyo (véase cuadro 2.7). Los objetivos esenciales se relacionan con la misión de la institución, mientras que los objetivos de apoyo se relacionan con la gestión y los procesos internos del OSIPTEL. El último objetivo de apoyo (“Implementar procesos para la gestión del riesgo de desastres”) es obligatorio para todos los órganos públicos, según lo establecido por el CEPLAN. Esta es una evolución de su PEI previo (2014-17) que tenía tres objetivos, uno para cada área: incrementar la competencia en el mercado, mejorar la satisfacción de los usuarios y mejorar la gestión y los procesos internos.
Cuadro 2.7. Objetivos estratégicos institucionales del OSIPTEL 2018-2022
Fuente: OSIPTEL, 2018[1].
Para alcanzar los OEI, el OSIPTEL desarrolla acciones estratégicas institucionales (AEI) como objetivos intermedios y se reflejan en el Plan Operativo Institucional (POI) anual, el cual implementa el PEI. El POI se rige por una directriz y los plenos participativos se emplean para decidir en qué prioridades estratégicas se concentrarán en los años venideros.
Para lograr cada AEI, es necesario implementar actividades para cada objetivo, que también deben programarse anualmente en el POI. El monitoreo del POI se consigue a través del Documento de Gestión Operativa, con la meta de garantizar la ejecución de las actividades en el marco de las AEI, puesto que su logro garantiza asimismo conseguir los objetivos estratégicos y medidos según los indicadores.
El proceso y la metodología para desarrollar el PEI los establece el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que se encarga de vigilar el Plan Nacional de Desarrollo del Perú. El CEPLAN coordina con el OSIPTEL y garantiza que se siga la metodología correcta. En 2017, el CEPLAN emitió una nueva directriz para elaborar los planes institucionales, la cual dispone que los órganos proporcionen más información acerca del impacto en la población, así como sus efectos geográficos, es decir, efectos urbanos versus rurales. Por ejemplo, el CEPLAN requiere que el OSIPTEL justifique la forma en que el proyecto de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica está afectando a comunidades e individuos específicos.
La Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP) del OSIPTEL se encarga de coordinar y trazar los objetivos estratégicos que se desarrollan de acuerdo con los objetivos principales, la misión y visión de la organización, y se presentan al presidente y al Consejo Directivo para su aprobación. La GPP coordina por medio de plenos participativos con el personal técnico de cada gerencia, la alta dirección y los actores interesados, a los que con frecuencia se consulta en una etapa posterior. Cada gerencia tiene un funcionario de planeamiento encargado de estructurar indicadores ligados a un objetivo específico, mientras que el personal técnico da un diagnóstico de la situación del mercado y de la gestión institucional. Los actores interesados incluyen a la PCM, los ministerios relacionados, los consumidores y las entidades reguladas seleccionadas. Un consultor externo, elegido por medio de competencia pública y con conocimiento de la metodología del CEPLAN, garantiza que los procesos se respeten y realiza las entrevistas con los interesados seleccionados. Los miembros del Consejo Directivo son invitados a asistir a las sesiones plenarias y revisan la versión final del PEI o el POI después de que los aprueba el presidente del Consejo.
Además, se crea un equipo técnico para apoyar el proceso del PEI y el POI. Los titulares de cada gerencia designan a dos miembros del personal para integrarlo y acompañar durante el proceso de planeamiento. Para abarcar al mayor número de miembros del personal, envían cuestionarios vía electrónica para reunir opiniones y aportes. Durante cada etapa del proceso, se celebran talleres con el equipo técnico, sesiones plenarias con los titulares de cada gerencia, el presidente del Consejo y el gerente general. Las decisiones se toman por medio de un formato de consenso, con la aprobación final del presidente.
En 2013 se introdujo la revisión anual del POI, aunque no se ha institucionalizado formalmente. Es posible hacer cambios cada año en las metas o los indicadores específicos, pero no en los objetivos de alto nivel. Las modificaciones se consideran poco comunes, ya que se necesitaría una justificación clara. El PEI y el POI se presentan en el sitio web del OSIPTEL.
Comunicaciones
El OSIPTEL potencia su transparencia a través de una estrategia de comunicaciones bien desarrollada que se implementa mediante un plan estratégico anual. El rubro de comunicaciones se dirige al Congreso, los órganos del Ejecutivo, la industria, las asociaciones industriales, las asociaciones de usuarios, los usuarios y los medios. Sin embargo, el regulador no está obligado a presentar o analizar su informe anual (véase la sección de Rendimiento y Resultados) con el Congreso para un control más riguroso. La gerencia de comunicaciones emplea:
Boletines para la industria y el Congreso;
Blog orientado a los círculos académicos para obtener apoyo para una interpretación común de los temas;
Cuentas de redes sociales, como Twitter (84 000 seguidores) y Facebook (170 000 me gusta) diseñadas para divulgar información rápida, así como LinkedIn (7 000 seguidores) para relacionarse con profesionales, tales como los servidores civiles; y
Documentos expositivos divulgados periódicamente sobre temas de interés específico.
En 2016, el regulador también invirtió en mayor visibilidad en los medios, lo que dio por resultado que se duplicara la presencia del OSIPTEL en los medios de 2015 a 2016 (de 2 831 a 3 626).
Los consumidores emplean los canales de las redes sociales para dirigir retroalimentación y comentarios al OSIPTEL sobre sus servicios, y con frecuencia son respondidos por funcionarios del organismo. Esto sucede de manera ad hoc y no en relación con una labor de participación formal de los actores interesados para aprovechar los medios sociales y ampliar su alcance.
La Gerencia de Comunicaciones trabaja también con la Gerencia de Protección y Servicio al Usuario para mejorar la manera de proporcionar información a los consumidores y así permitir una mejor toma de decisiones. También desarrollan una herramienta basada en tecnología móvil para que las personas informen sobre problemas con el servicio.
La Gerencia de Comunicaciones está creando un sistema de monitoreo de resultados y del impacto de sus diferentes mecanismos de comunicaciones.
Independencia
El artículo 2 de la LMOR establece el OSIPTEL como órgano regulador con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y financiera. El artículo 10 del Reglamento General del OSIPTEL3 establece el principio de autonomía por el cual el organismo no está sujeto al mandato de otros órganos o entidades del Estado, pero las acciones están estrictamente supeditadas a las normas legales aplicables y deben apoyarse en estudios técnicos.
El Reglamento General subraya otros principios cuya finalidad es apoyar la independencia del OSIPTEL. El artículo 7 establece el principio de transparencia, el cual requiere que el OSIPTEL presente sus criterios para las decisiones y publique los borradores para consulta pública. El artículo 9 establece el principio de imparcialidad que requiere que el OSIPTEL pondere la equidad e imparcialidad con apego a las normas e intereses pertinentes tanto de los operadores como de los usuarios. Por último, el artículo 5 destaca el principio de no discriminación que garantiza la igualdad en el trato que el OSIPTEL da a todos los operadores.
En junio 2018, la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso (CODECO) discutió y aprobó a nivel de comisión un proyecto de ley para mejorar aspectos de independencia institucional de los reguladores económicos peruanos. El proyecto de ley, que fue basado en parte en investigación de la OCDE, incluyó medidas para fortalecer la autonomía administrativa, funcional, técnica y financiera de los reguladores, así como sus mecanismos de rendición de cuentas. A noviembre de 2018, el proyecto de ley no había sido discutido en la asamblea plenaria del Congreso.
Insumos
La LMOR otorga a los reguladores una fuente independiente de financiamiento basada en las contribuciones regulatorias impuestas a los ingresos de las empresas y entidades que están en el ámbito de su jurisdicción4. La recaudación adicional se obtendrá de (OECD, 2016[2]):
Pagos derivados de procedimientos administrativos incluidos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA).
Donaciones, contribuciones o transferencias hechas por personas naturales o jurídicas, nacionales o internacionales.
Intereses o comisiones por pago tardío derivados de contribuciones regulatorias (aporte por regulación).
Intereses financieros generados a través de sus propios recursos; u
Fuentes de multas.
Los ingresos del regulador han disminuido en los últimos años debido a la disminución de los ingresos de la industria. Si bien la recaudación proviene del sector regulado y no del gobierno central, se considera que son fondos públicos y, por ende, permiten al Congreso y al Poder Ejecutivo adoptar directrices respecto a la forma de usarlos, incluidos los requisitos para pagar fondos nacionales de desarrollo. Además, una ley de presupuesto de reciente introducción ha dispuesto que los presupuestos no ejecutados sean remitidos al Tesoro Público al final de cada ejercicio.
El OSIPTEL es bien conocido por su personal de alto nivel técnico. Al igual que otros reguladores, este organismo identifica problemas para brindar sueldos competitivos frente al sector privado. Un doble régimen laboral y la congelación de sueldos públicos desde 2006, pueden crear incentivos adversos para el personal actual y futuro. Se han desarrollado programas de capacitación y paquetes de prestaciones para ayudar a atraer y retener al personal, con éxito.
Recursos financieros
El porcentaje de contribuciones recaudadas de las entidades reguladas lo aprueba la Presidencia del Consejo de Ministros mediante un Decreto Supremo suscrito por el presidente de la PCM y el MEF. El porcentaje no puede superar 1% del ingreso anual total después de ciertos impuestos de cada empresa regulada. El Decreto Supremo No. 012-2002-PCM estableció el porcentaje de contribución en 0.5% en 2002 y ha permanecido así desde entonces. El nivel estable del porcentaje de contribución de 0.5% indica que los recursos financieros se determinan ex ante y no conforme al principio de recuperación de gastos que se evalúa en forma periódica.
El cuadro 2.8. presenta un panorama general del presupuesto anual del OSIPTEL en los últimos cuatro años. En los tres últimos años, el OSIPTEL ha visto un descenso general de los fondos de 19% en términos reales debido a un decremento en los ingresos de la industria. Esto está parcialmente relacionado con la mayor competencia, precios más bajos y una fusión de dos empresas importantes Telefónica y Movistar en 2014. Una gran informalidad en el sector de suscriptores de la televisión por cable en particular, también limita la capacidad del OSIPTEL para recaudar fondos. Por último, el OSIPTEL ha recibido nuevas funciones acordes con la evolución del sector o nuevas regulaciones (p. ej., la regulación de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica), pero sin que se le otorguen recursos adicionales. El OSIPTEL estima que desde 2013 se han agregado 13 de tales funciones. En conjunto, esta situación ha dejado al regulador con la sensación de que sus recursos son insuficientes.
Para compensar, se ha dispuesto que el OSIPTEL solicite fondos complementarios que agregará a su presupuesto. Estos fondos se originan en las reservas que el regulador mantuvo como saldo de años previos. El MEF debe aprobar el acceso a estas reservas, así como el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) propuesto por el OSIPTEL. Gracias a este mecanismo, en cuatro años el regulador ha ejercido dos veces un presupuesto más alto que el presupuesto inicial recibido de las contribuciones regulatorias.
Toda modificación al porcentaje de contribución debe hacerse a través de la PCM y del MEF. Esto lo intentó sin éxito el regulador en 2016, y en 2018 lo intentó de nuevo, pero el proceso de revisión se demoró debido a los cambios en el gobierno, por lo que pidieron al regulador que presentara de nuevo la solicitud.
Cuadro 2.8. Presupuesto y ejecución anual del OSIPTEL, 2014-17
Notas: El presupuesto inicial está compuesto con los fondos recaudados de las contribuciones regulatorias impuestas a las entidades reguladas. Los fondos complementarios son aprobados por el MEF, se agregan a las reservas del regulador y llegan al Presupuesto Institucional Modificado (PIM).
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Las modificaciones recientes a la ley de presupuesto han impuesto límites al uso de este mecanismo por parte del regulador. Los fondos recaudados directamente de las entidades reguladas se clasifican como “recursos directamente recaudados” (RDR), en contraste con los “recursos ordinarios” (RO), que son fondos del gobierno central. Si bien es posible que el OSIPTEL reciba fondos de RO, hasta la fecha su financiamiento solo ha provenido de contribuciones regulatorias. Anteriormente, la ley nacional de presupuesto permitía a los organismos con fondos derivados de RDR conservar los excedentes y trasladarlos a gastos futuros, mientras que los organismos con fondos de RO debían devolver cada año los excedentes al Tesoro Público. En 2017, se emitió la Ley de Equilibrio Financiero, que también dispuso que los fondos excedentes derivados de RDR se entregaran al Tesoro Público. Esta ley debe renovarse cada año con la ley nacional de presupuesto. La Ley de Equilibrio Financiero fue renovada para el año fiscal 20185.
Los fondos recaudados por multas y sanciones se transfieren al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL), mientras que las multas asociadas a contribuciones de entidades reguladas las conserva el OSIPTEL.
Gestión de los recursos financieros
En 2015, el gobierno peruano implementó, a través del MEF, un sistema de presupuesto basado en el desempeño para algunas entidades gubernamentales6. El OSIPTEL participa en el nuevo sistema, que requiere que los presupuestos concuerden con metas y objetivos establecidos por la institución en sus planes estratégicos institucionales (PEI) y planes operativos institucionales (POI). Esto garantiza que los órganos examinen los problemas que tratan de resolver y tengan indicadores de éxito medibles orientados a la solución de problemas. El MEF trabaja con los distintos organismos de gobierno para ayudar a diseñar mejores indicadores y los alienta a seguir la metodología y desarrollar indicadores que muestren la manera en que las acciones institucionales conducen a mejoras positivas en el sector y para la sociedad.
El OSIPTEL utilizó dos procesos presupuestales hasta 2016: un pronóstico de presupuesto trienal y un presupuesto anual. Ambos fueron creados de acuerdo con la Directriz de Programación, si bien solo el anual requería aprobación. Para 2017 y 2018, de acuerdo con el cambio al sistema de presupuestos basados en el desempeño, los programas presupuestales cambiaron a un solo presupuesto multianual que cubre tres años y requiere que el primer año se apruebe por medio de la Ley de Presupuesto Anual. Los dos años siguientes son de carácter referencial y se actualizan en forma anual. El MEF hace modificaciones de acuerdo con los trabajos de simplificación administrativa, además de ajustar el presupuesto multianual al Marco Macroeconómico Multianual.
El presupuesto multianual orienta el análisis técnico y la toma de decisiones a las prioridades indicadas en el PEI y el POI. El presupuesto incluye información sobre las metas y aportes necesarios para alcanzarlas, desglosado de acuerdo con las diversas gerencias del regulador. Esto requiere el desarrollo de actividades, tareas y subtareas, seguido del cálculo de recursos humanos y materiales. Las actualizaciones anuales se presentan al MEF y al Congreso con detalles de cómo se alcanzarán las metas previstas. Luego se implementa mediante el presupuesto anual. La meta de este proceso es garantizar que la entidad tenga suficientes recursos para el logro de sus metas y objetivos.
La Gerencia de Administración y Finanzas (GAF) coordina el proceso de presupuesto. El OSIPTEL emplea los ingresos previstos para determinar de cuánto dispondrá para realizar las metas operativas establecidas en el POI. La GAF se coordina con las diferentes gerencias internas, que establecen el monto del presupuesto que requieren para cumplir las metas que les asignaron en un periodo determinado. La GAF recopila y filtra estas demandas conforme a los recursos disponibles y las prioridades identificadas para el nuevo ejercicio, y luego la presenta al presidente del Consejo para su aprobación.
El proceso de presupuesto se coordina con el gobierno nacional a través de un sistema digital enlazado con el MEF que emplean todos los órganos gubernamentales pertinentes. La GAF sube la información al Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)7 y al Sistema de Administración Integrada (SAI)8. Los titulares de cada gerencia realizan las revisiones de sus equilibrios presupuestarios a través del SAI. La GAF se encarga de actualizar manualmente la información que no tiene interface automática con el sistema del SIAF.
Las asignaciones presupuestarias las supervisa la PCM, que tiene la decisión sobre algunas asignaciones administrativas, incluidas las políticas de viajes y las campañas de información pública.
Recursos humanos
El OSIPTEL empleaba a 400 personas al mes de agosto de 2018, de las cuales 80% del personal profesional contratado son economistas, ingenieros o abogados. En el cuadro 2.9 se observa un desglose del personal por ocupación, y el de personal técnico y de alto nivel por gerencia está en el cuadro 2.10.
Cuadro 2.9. Personal por categoría, 2018
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Cuadro 2.10. Personal del OSIPTEL por gerencia, 2018
Nota: Todas las categorías de personal que no sea de apoyo se consideran personal profesional.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Reclutamiento
El presidente del Consejo es nombrado para un periodo de cinco años por la Presidencia del Consejo de Ministros. El gerente general le reporta directamente al presidente del Consejo. Algunos puestos de alta dirección son designados por el presidente del Consejo, sin límites de plazo, como “puestos de confianza”. Estos incluyen al gerente general, gerente de Administración y Finanzas, Comunicaciones Corporativas, asesor legal, asesor del presidente y Secretaría del Consejo. El presidente puede destituir en cualquier momento a quienes ocupan los puestos de confianza. El nuevo régimen laboral de SERVIR (véase más a continuación) limita los puestos de confianza a 5% del personal total. Si bien SERVIR no se ha implementado por completo, el Decreto Supremo No. 084-2016-PCM establece que la regla de 5% está en plena aplicación hasta que se implemente SERVIR. El OSIPTEL tiene hoy solo 1.5% del personal en puestos de confianza.
Los puestos de alta dirección restantes tienen límites de plazo indeterminados después de atravesar un proceso de reclutamiento habitual y de ser designados por el presidente del Consejo. La restructuración en progreso del organismo convertirá el puesto de jefe de Recursos Humanos, actualmente bajo el mando del gerente de Administración y Finanzas, en uno de alta dirección para incrementar y mejorar las políticas y prácticas administrativas de recursos humanos.
El proceso de reclutamiento habitual se basa en un modelo de aptitudes que toma en cuenta las habilidades institucionales y personales requeridas para el puesto. El OSIPTEL tiene como objetivo reclutar a nuevos empleados que respondan a las necesidades técnicas del órgano y puedan adaptarse a su cultura institucional. El modelo identifica estas habilidades y las clasifica de acuerdo con las categorías profesionales y funcionales (véase gráfica 2.3). El modelo de habilidades también se usa como herramienta de gestión para capacitación y revisión del desempeño.
Los resultados de cada etapa se publican en el sitio web del OSIPTEL. El gerente de contrataciones manda un informe basado en resultados, con la recomendación de contratar al candidato que obtuvo la puntuación más alta, al gerente general, quien entonces toma la decisión final.
Gráfica 2.3. Modelo de habilidades del OSIPTEL para reclutamiento
Matriz de competencia
Nota: * Personal que trabaja directamente con los usuarios (en el lugar y por teléfono).
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
El OSIPTEL cuenta con un Manual de Organización y Funciones que expone las principales funciones y responsabilidades de los diferentes puestos dentro del organismo y describe el perfil profesional requerido para cada puesto. El Ejecutivo no puede nominar a los candidatos preferidos ni anular las decisiones del OSIPTEL.
Los miembros del personal reclutados se consideran servidores civiles y, por lo tanto, siguen las normas definidas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR). Las autoridades reguladoras emplean dos regímenes laborales. El primero es el régimen de la Ley 728, que es un régimen privado no ofrecido comúnmente en las entidades públicas (que siguen, por ejemplo, el régimen de la Ley 276). La Ley 728 ofrece un contrato por tiempo indefinido con todos los beneficios. El número de puestos es fijo; esto significa que el reclutamiento conforme al régimen 728 solo se puede hacer cuando queda vacante un puesto de la modalidad 728. Más aún, el OSIPTEL debe informar al Ministerio de Economía y Finanzas cuando contrata a un nuevo empleado en la modalidad 728, lo que puede demorar el proceso de contratación.
A los miembros del personal restantes les corresponde el régimen de la Ley 1057 para Contratos Administrativos de Servicios (CAS), régimen del sector público que ofrece empleo no permanente con un contrato de seis meses de plazo fijo que puede renovarse sin límite. Los contratos del segundo semestre del año deben terminar en diciembre y renovarse en enero. Los CAS también ofrecen menos beneficios laborales, como seguros o pensiones, en contraste con el régimen 728. Esto reduce la competitividad de los contratos ofrecidos por OSIPTEL en comparación con el sector privado. Al mes de agosto de 2018, 280 miembros del personal trabajan de conformidad con la Ley 728 y 200 conforme a los CAS.
Un nuevo régimen laboral introducido por SERVIR en 2013 fusiona las diversas categorías de empleo público en una. Migrar al nuevo régimen es opcional para el personal que está contratado con la Ley 728, pero obligatorio para el personal que está según la Ley 1057. En cualquiera de los casos, será necesario que el miembro del personal vuelva a competir por el puesto para entrar al nuevo régimen.
La transición al nuevo régimen de SERVIR también modifica las normas que rigen la alta dirección. Por ejemplo, los altos directivos necesitarán pasar por el proceso de reclutamiento formal y todo despido requerirá la debida justificación, como por ejemplo el incumplimiento de logros en las metas individuales. También habrá límite al periodo en el cargo para los altos directivos, que será de tres años, renovable para otros dos periodos. Después de tres periodos, el funcionario debe salir del organismo. El Estudio sobre la Gobernanza Pública del Perú 2016, realizado como parte del Programa País de la OCDE, evaluó, entre otros temas, la gestión de la agenda del servicio civil profesional y la administración pública de Perú a través de la ley SERVIR (véase encuadro 2.2.).
Encuadro 2.2. Estudio de la OCDE sobre la Gobernanza Pública del Perú: gobernanza integrada para el crecimiento inclusivo
Capítulo 5. Creación de un servicio civil estable y profesional en Perú
Actualmente, los servidores civiles de Perú pertenecen a múltiples regímenes laborales y tienen complejas regulaciones. Esto se traduce en un sistema laboral público muy difícil de gestionar. Por ejemplo, más de 2 000 órganos gubernamentales establecieron más de 500 regulaciones laborales públicas y más de 400 diferentes criterios salariales.
En 2013, el gobierno peruano introdujo la nueva Ley del Servicio Civil (30057) para implementar una ambiciosa reforma del servicio civil. La ley tiene un horizonte de implementación de seis años y SERVIR está encargado de vigilar esta implementación.
La finalidad de la Ley del Servicio Civil es establecer un esquema único y exclusivo para los servidores civiles en el ámbito nacional, regional y local. Se implementará un nuevo sistema de pagos para los que pertenecen al nuevo régimen, con la intención de mejorar la transparencia y equidad en todas las entidades públicas. Además, explica la razón de ser de la normativa estratégica para la reforma del servicio civil y enfatiza el mérito y el profesionalismo.
La nueva Ley del Servicio Civil fue formulada con base en las mejores prácticas en los países de la OCDE y, una vez implementada, se prevé que tenga un impacto duradero al mejorar significativamente la organización, capacidad, profesionalismo y estabilidad del servicio civil.
No obstante, es probable que la transición al nuevo régimen tome mucho más tiempo, porque la transición no es automática. Ciertos servidores civiles pueden optar entre transitar al nuevo régimen o permanecer en el régimen previo. Más aún, los servidores civiles necesitarán postular a los puestos bajo el nuevo régimen y someterse a un proceso competitivo para ser nombrados. Si no tienen éxito, permanecerán en su antiguo puesto, conforme al antiguo régimen.
Fuente: OECD, 2016[3].
El OSIPTEL también elaboró hace poco un plan de sucesiones que identifica los puestos fundamentales y los sucesores potenciales. Esto se ha utilizado para capacitar más específicamente a los sucesores potenciales. Los planes de sucesión se desarrollaron para 12 puestos clave (todos de gestión) y 17 puestos fundamentales. La Gerencia de Administración y Finanzas identifica y evalúa a los sucesores y, por último, crea un mapa de sucesiones.
Remuneración
Los miembros del personal del OSIPTEL son remunerados de acuerdo con los límites adjudicados por el Decreto Supremo No. 172-2013-EF y refrendados por el presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas9. Los sueldos no se indexan a la inflación (véase cuadro 2.11.), y el OSIPTEL no tiene flexibilidad para fijar los sueldos fuera de estas bandas.
La remuneración del personal se fija de acuerdo con las leyes aplicables. Los lineamientos laborales y de remuneración son diferentes e independientes de los correspondientes a los servidores públicos que trabajan en los ministerios y otras entidades públicas. La Ley 728 permite al OSIPTEL tener más flexibilidad en relación con los ascensos y las perspectivas profesionales. También establece bandas salariales más altas que las consideradas de conformidad con la Ley 276 para otros funcionarios públicos.
Los cambios en las bandas salariales conforme a la Ley 728 deben ser aprobados por Decreto Supremo, mientras que los cambios en los sueldos según la Ley 1057 solo pueden darse cuando un empleado vuelve a hacer una solicitud para un nuevo contrato. Las bandas salariales no se indexan a la inflación. La última modificación a la Ley 728 ocurrió en 201310. Los altos directivos son actualmente remunerados en sus respectivas bandas de pago máximo, lo que significa que no ha habido ajustes recientes a sus sueldos para satisfacer las condiciones de mercado vigentes y competir con la industria por el nuevo talento.
En respuesta parcial, el gobierno promulgó el Decreto Supremo No. 024-2018-EF en 2018, que aumenta el sueldo del presidente del Consejo Directivo a 28 000 PEN (un aproximado de 8 400 USD) para que sea más competitivo con la industria.
Cuadro 2.11. Escalas salariales en los organismos reguladores de Perú (en PEN)
Nota: Por Decreto Supremo No. 172-2013-EF del 15 de julio de 2013 y Decreto Supremo No. 024-2018-EF del 9 de febrero de 2018 (para el presidente del Consejo).
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Retención y capacitación del talento
El OSIPTEL ha desarrollado un sistema de retención del talento que ofrece planes de beneficios clave para atraer y retener al personal. Un componente clave es el plan de seguros que amplía la cobertura a los dependientes y padres del funcionario, pero solo está disponible para el personal empleado de conformidad con la Ley 728. Debido a estos esfuerzos, el OSIPTEL aparece en la lista de “Excelente lugar para trabajar” de 2015 (El Comercio, 2015[4]) y registró un porcentaje de rotación de personal de 9.13% en 2017 comparado con 18% en la economía peruana (véase gráfica 2.4).
El regulador creó recientemente una comisión para la igualdad de género con el fin de determinar cómo atraer más mujeres a su fuerza de trabajo. El OSIPTEL ya implementó algunas medidas de flexibilidad para ellas, al incluir una semana adicional de licencia por maternidad (sumada a los 98 días ordenados por la ley peruana), así como normativas en general más favorables a la familia, medio día libre para los cumpleaños de los hijos, y días libres para cuidar a hijos enfermos.
Gráfica 2.4. Porcentaje de rotación de personal en el OSIPTEL, 2012-17
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018
El OSIPTEL también ofrece un programa de capacitación diseñado para satisfacer las necesidades específicas de cada gerencia, e incluye mejorar las habilidades técnicas y subsanar las deficiencias en habilidades interpersonales (soft skills). El programa está diseñado en colaboración con cada jefe de gerencia y se asegura de que se tomen en cuenta todas las necesidades. El programa está vinculado al sistema de evaluación del desempeño, ya que busca ofrecer capacitación relacionada con los vacíos identificados en la evaluación del desempeño. La Oficina de Recursos Humanos de la GAF realiza cuando menos 90% de las actividades de capacitación.
El éxito del programa de capacitación se mide de dos maneras. Primera, el programa requiere que el individuo tenga una calificación promedio de 14 de 20 puntos en determinado curso para que se considere provechoso y para que el personal obtenga esta calificación en 80% de sus actividades de capacitación. Segunda, el OSIPTEL evalúa el desempeño del personal después de recibir la capacitación y se prevé que el personal mejore su desempeño cuando menos 5% al término de un año.
Los programas de capacitación para empleados públicos corresponden al campo de acción de SERVIR, como autoridad nacional de servicio civil. El nuevo régimen laboral de SERVIR también contendrá regulaciones para los programas de capacitación; sin embargo, entrarán en vigor cuando éste se implemente. Entre tanto, otras regulaciones bajo el ámbito de SERVIR han influido en el programa de capacitación del OSIPTEL. Primero, el OSIPTEL no puede ofrecer más cursos de capacitación, sino hasta que sean parte formal del nuevo sistema SERVIR. Segundo, SERVIR especifica algunas restricciones y compromisos que los beneficiarios tienen que asumir para participar, e incluyen:
Tipo de capacitación: hasta 2014, el OSIPTEL podía conceder a sus empleados ayuda financiera para obtener maestrías o doctorados. Ahora ya no es posible debido a regulaciones de SERVIR, que establecen que el beneficiario no puede recibir un grado o título con la capacitación brindada. Cuando el OSIPTEL implemente oficialmente el nuevo régimen laboral de SERVIR, las regulaciones del régimen entrarán en vigor y regirán el tipo de programas de capacitación que pueden ofrecerse.
Compromisos de los beneficiarios: cuando un empleado participa en el programa de capacitación, de acuerdo con regulaciones de SERVIR, tiene que asumir dos compromisos. Primero, acuerda reembolsar al OSIPTEL el dinero invertido en su instrucción en caso de reprobar el curso proporcionado. Esta cantidad se calcula de acuerdo con los costos directos, los costos indirectos y, en caso de que las clases se impartieran en horas de trabajo, el equivalente a las horas que no trabajó de acuerdo con su sueldo. Los costos directos se refieren al costo del curso en sí y los costos indirectos se refieren a las pausas para tomar café, la renta del espacio necesario para impartir las clases o algún otro gasto relacionado con estas. Segundo, tiene que convenir en seguir trabajando en la institución por un periodo determinado después de recibir la capacitación. El tiempo se define según se muestra en el cuadro2.12.
Cuadro 2.12. Requisitos de SERVIR para empleo después de la capacitación (en USD)
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Evaluación del desempeño
El OSIPTEL desarrolló un marco para la evaluación del desempeño relacionado con el modelo de desarrollo de talento y el sistema de retención del talento. Tiene por objeto ofrecer asesoramiento adaptado a las necesidades del personal sobre el desarrollo profesional y brindar incentivos y capacitación para subsanar las brechas técnicas.
El marco para la evaluación del desempeño está vinculado al modelo de competencias que define las habilidades específicas necesarias para alcanzar las metas estratégicas del OSIPTEL. Este modelo de competencias se emplea para contratar nuevo personal y para evaluar el desempeño del personal actual. En 2018, el OSIPTEL empezó a vincular el sistema de evaluación del desempeño con el POI para garantizar que las tareas asignadas a las gerencias o personas se correlacionen con los objetivos que necesitan lograrse en un plazo determinado.
Las evaluaciones individuales se llevan a cabo junto con los gerentes de personal y se basan en la identificación y medición de las habilidades y las metas del empleado. La evaluación de habilidades identifica las deficiencias en competencias de acuerdo con cada puesto, mientras que la evaluación de las metas permite al personal establecer, analizar y medir las metas previstas. Estas evaluaciones se emplean para ayudar a los gerentes a formular los planes de capacitación e identificar las habilidades en que es necesario mejorar o ayudar al personal a identificar otros puestos adecuados dentro del organismo.
Desde 2011, las evaluaciones del desempeño se han hecho por medio de una plataforma en línea. En 2015, el sistema se actualizó en dos formas. Primera, el proceso pasó de una evaluación de 180 grados a una evaluación de 270 grados, lo que significa que los empleados no son los únicos evaluados en el proceso, sino que a los empleados también se les insta a evaluar a sus gerentes, subgerentes y jefes. Segunda, se creó un nuevo modelo de evaluación para permitir una evaluación más objetiva de habilidades y metas.
En vista de las restricciones de remuneraciones, los empleados eficientes no son recompensados por sus logros con incentivos financieros. Como alternativa, el OSIPTEL tiene un programa de reconocimiento interno, y a los empleados eficientes los compensan con medio día libre.
Para medir el desempeño institucional, el OSIPTEL hace una Encuesta de Satisfacción del Cliente Interno (ESCI) para recoger opiniones sobre la satisfacción con los servicios prestados en las diferentes áreas, y reunir propuestas para mejorar la gestión interna y fortalecer la comunicación entre los organismos. La encuesta recoge información sobre resultados (nivel de cumplimiento con servicios recibidos), oportunidad en la atención (tiempo de respuesta y puntualidad), y actitud personal (trato, disposición y cordialidad).
Proceso
El OSIPTEL está encabezado por un Consejo Directivo y su presidente, quien toma muy diversas decisiones ejecutivas. Su Gerencia General cumple funciones técnicas respecto a la regulación, protección del usuario y supervisión, y tiene el apoyo de las funciones horizontales llevadas a cabo por distintas gerencias.
El OSIPTEL utiliza herramientas de calidad regulatoria en distintos grados, como el AIR, la participación de los actores interesados y la evaluación ex post para mejorar su proceso decisorio.
Estructura de gobernanza y toma de decisiones
El Consejo Directivo es la máxima autoridad en el organismo regulador y cumple en gran medida las funciones de toma de decisiones ejecutivas. El Consejo está formado por cinco miembros: cuatro de tiempo parcial y uno de tiempo completo que funge como presidente del Consejo. Actualmente, el Consejo tiene dos abogados, dos ingenieros y un economista. El cargo de los miembros dura cinco años en periodos escalonados (un nombramiento por año)11 y pueden ser nombrados de nuevo para un periodo adicional (véase encuadro 2.3). Sin embargo, en 2018 el periodo de tres puestos del consejo está finalizando y la sustitución será simultánea, lo que puede plantear un riesgo para la continuidad en la toma de decisiones (véase cuadro 2.13). El Decreto Supremo No. 082-2018-PCM fue emitido por la PCM para extender los mandatos por noventa días. Al momento de la presente redacción, el nombramiento de los nuevos miembros se encontraba pendiente, y el Consejo Directivo actuaba con solo dos miembros activos, incluyendo el presidente.
En caso de que un miembro del Consejo salga antes de que termine su periodo, el nuevo miembro es nombrado solo por el tiempo restante. Es preciso completar las vacantes en un plazo de 30 días contados a partir del vencimiento del periodo de un miembro, aunque mediante un decreto supremo se puede prorrogar excepcionalmente por 60 días. Esto está vigente para los tres miembros del Consejo que terminan en 2018, debido a demoras en el procedimiento de nominación de los nuevos miembros.
El Consejo está encargado de fijar la dirección estratégica, desarrollar la normativa y establecer un claro proceso para cumplir el mandato del organismo. Ejercen funciones relacionadas con la promoción de la competencia y la protección del consumidor, así como con las opiniones técnicas no vinculantes emitidas cuando lo solicita el Ejecutivo o el Congreso. El Consejo también designa y destituye a miembros de los tribunales internos y actúa con facultad sancionadora en segunda instancia administrativa.
Cuadro 2.13. Historia de diez años de los miembros del consejo del OSIPTEL
Notas: 1, 2 y 3. Recibieron una prórroga de 90 días de acuerdo con el Decreto Supremo No 072-2018-PCM; 4, 5, 6 y 7 permanecieron 60 días naturales después de finalizados sus periodos, de acuerdo con las disposiciones del artículo 7 del Reglamento de la Ley Marco, aprobada por el Decreto Supremo No 042-2005-PCM.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Encuadro 2.3. Proceso de selección del Consejo Directivo
Los criterios para seleccionar a un miembro del Consejo son:
Ser un profesional con un mínimo de 10 años de experiencia;
Gozar de reconocida solvencia profesional e idoneidad, gracias al menos a tres años de experiencia en un puesto de gestión ejecutiva, con conocimiento de toma de decisiones en empresas públicas o privadas; o cinco años de experiencia en asuntos relacionados con la competencia del órgano regulador; y,
Completar estudios de maestría en asignaturas relacionadas con la competencia del órgano regulador.
Todos los miembros del Consejo son seleccionados mediante:
Un comité seleccionador formado por un miembro propuesto por la PCM, un miembro propuesto por el Indecopi, un miembro propuesto por el MEF y un miembro propuesto por el ministerio sectorial relacionado con las actividades reguladoras;
El presidente del Consejo de Ministros, que presenta al presidente de la República la lista final de los candidatos seleccionados; y
El presidente de la República, quien nombra al miembro del Consejo mediante una Resolución Suprema, que será avalado por el presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economía y Finanzas y el ministerio sectorial relacionado con las actividades reguladoras.
Los miembros del Consejo pueden ser destituidos debido a impedimentos legales después del nombramiento por ausencias injustificadas en dos sesiones consecutivas, a menos que estén autorizados, o en el caso de cometer faltas graves. La restricción de un año después de la separación del empleo aplicable a los empleados del regulador es aplicada también a los miembros del Consejo.
Fuente: Ley No 27332; Decreto Supremo No. 103-2012-PCM; Decreto Supremo No 014-2008-PCM; OECD, 2016[2].
Para mantener la independencia del Consejo, se prevé que la única interacción entre el Consejo y el personal del regulador se produzca durante las sesiones del Consejo y respecto a los temas tratados en esas sesiones. El proceso decisorio es el siguiente:
Las gerencias de la Gerencia General están encargadas de proponer y mantener las cuestiones sectoriales específicas incluidas en la agenda de la sesión del Consejo, que deben tener la aprobación del Gerente General.
Los temas propuestos en la agenda, junto con sus documentos justificativos, se ponen a disposición de los miembros del Consejo cuando menos dos días antes de la sesión.
De ser necesario, durante la sesión, los responsables del tema propuesto dan una breve explicación del contenido de la propuesta y responden las preguntas de los miembros del Consejo.
El Consejo adopta sus decisiones en la sesión.
El presidente del Consejo es el único miembro que tiene un puesto de tiempo completo. Los cuatro miembros restantes son remunerados para reunirse dos veces al mes (3 000 PEN, aproximadamente 900 USD), pero el presidente del Consejo o una mayoría de sus miembros puede pedirles que se reúnan adicionalmente en circunstancias extraordinarias. En estas ocasiones no reciben una remuneración adicional. Esta estructura limita la capacidad de los miembros del Consejo para examinar totalmente los asuntos, en especial cuando el Consejo tiene que examinar temas nuevos, que no son de rutina o complejos. No hay puestos de asesor para los miembros del Consejo, solamente para el presidente. Adicionalmente, los cambios en las normas de remuneraciones requieren una enmienda a la ley.
El quórum requerido para las juntas es la presencia de la mitad de los miembros y obliga a la asistencia del presidente o el vicepresidente del Consejo. Las votaciones se determinan por mayoría simple de los miembros asistentes. La agenda y la minuta de las juntas del Consejo se publican en el sitio web del OSIPTEL.
Presidente del Consejo Directivo
El Consejo Directivo está representado a tiempo completo por su presidente, quien desempeña las funciones ejecutivas del regulador. El presidente es el encargado de establecer la dirección estratégica y las funciones del Consejo, ejerce funciones ejecutivas y administrativas e informa en representación del regulador a la PCM y el MEF.
El presidente es seleccionado por medio de concurso público. Un comité de selección, formado por dos miembros de la PCM, un miembro propuesto por el MEF y uno por el MTC, propone una lista de solicitantes al presidente del Consejo de Ministros, el cual presenta al presidente de la República al candidato seleccionado. El presidente del Consejo Directivo es nombrado por medio de un decreto supremo firmado por el presidente de la República y avalado por el presidente del Consejo de Ministros.
El presidente de OSIPTEL dirige el Consejo, implementa las decisiones tomadas por éste y representa al OSIPTEL ante las autoridades públicas y las instituciones nacionales o extranjeras. El presidente también designa o destituye al gerente general y aprueba, a propuesta de este, la contratación, ascenso, suspensión o destitución de los gerentes de línea y de los funcionarios de nivel directivo. Algunos gerentes son nombrados directamente por el presidente para puestos especiales o “puestos de confianza”. Por último, el presidente aprueba el presupuesto institucional, los balances y los estados financieros, así como el Plan de Gestión Institucional y las políticas administrativas.
El presidente transmite las instrucciones estratégicas del Consejo por medio de juntas semanales con el gerente general y la alta dirección. Al presidente lo apoyan dos asesores que colaboran directamente con la oficina.
Gerente general
El gerente general se encarga de las responsabilidades legales, administrativas y judiciales del OSIPTEL. Nombrado por el presidente del Consejo a discreción y sin reclutamiento abierto, planifica, organiza, gestiona, ejecuta y supervisa las actividades administrativas, operativas, económicas y financieras. El gerente general también elabora informes anuales preliminares, presupuestos y toma decisiones de reclutamiento de altos directivos, que son aprobados por el presidente para adoptar las decisiones.
Adicionalmente, asiste a las sesiones del Consejo, pero no vota. Para los análisis correspondientes a las apelaciones de las decisiones tomadas por la Gerencia General, el gerente no asiste a la sesión.
El gerente general es apoyado por un asesor, pero tiene autoridad para solicitar el respaldo del personal de diversas gerencias. Consultores también pueden ser contratados bajo su dirección y la de la gerencia responsable. El gerente general también puede convocar a los titulares de las diversas gerencias para trabajar en proyectos especiales.
Juntos, el presidente del Consejo y el gerente general encabezan una junta semanal con la alta dirección del OSIPTEL.
Organización interna
El OSIPTEL está organizado en cinco secciones (véase el organigrama completo en la gráfica 2.5):
Órganos estratégicos: Consejo Directivo, presidente del Consejo y el gerente general, antes descritos.
Órganos de línea: encargados de desarrollar regulaciones, realizar supervisiones y proteger a los usuarios de acuerdo con sus deberes específicos.
Órganos de asesoramiento: encargados de formular y proponer asesoramiento e iniciativas al gerente general sobre temas relacionados con la Gerencia de Asesoría Legal, la Gerencia de Planeamiento y Presupuesto y la de Comunicaciones Corporativas.
Órganos de apoyo: ponen a disposición de la Gerencia General los servicios de la Gerencia de Administración y Finanzas y los relacionados con tecnologías de la información.
Órganos para solución de controversias y reclamos de usuarios: encargados de manejar los reclamos de los usuarios y las controversias entre empresas, y tienen el apoyo de una secretaría técnica. Se tiene la intención de disolver el Centro de Arbitraje debido a que las empresas optan por llevar sus casos a otras instancias. Sin embargo, esto requiere una modificación de la ley.
Gráfica 2.5. Estructura organizacional del OSIPTEL
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
La mayoría de las gerencias le reportan al gerente general, a excepción de la Secretaría Técnica, el Control Interno y la Procuraduría Pública, que informan directamente al presidente del Consejo.
El Órgano de Control Institucional (OCI) es parte del Sistema Nacional de Control y se encarga de garantizar el cumplimiento de los programas y planes anuales y el control gubernamental externo en representación de la Contraloría General de la República del Perú. La Procuraduría Pública está a cargo de la defensa legal de los intereses del OSIPTEL. Tiene autonomía para ejercer sus funciones y debe cumplir con los principios del Sistema de Defensa Jurídica del Estado.
La Gerencia de Planeamiento y Presupuesto (GPP) tiene una función coordinadora en el OSIPTEL, ya que está encargada de reunir la información obtenida en las encuestas y revisiones internas que se reportan a la Comisión de Gerentes y al presidente del Consejo. El informe final se utiliza para mejorar el desempeño en cada gerencia, sobre todo en términos de resultados, atención y actitud del personal. A los titulares de cada gerencia se les pide que entreguen comentarios, decisiones o recomendaciones al personal o área correspondiente, después de hacer una revisión del desempeño para mejorar la coordinación y colaboración con las demás gerencias.
Se ha dado gran prioridad a la obtención de certificaciones internacionales para la gestión y los procesos, incluyendo la Certificación del SGSI para ISO 27001 (sistemas de gestión de la seguridad de la información) y la certificación del SGC para ISO 9001 (sistemas de gestión de la calidad) en 2015, lo que requiere recertificación anual. El OSIPTEL también recibió el Premio Nacional a la Calidad 2016 en la categoría de sector público, en reconocimiento a su modelo de gestión, y el Premio de la Asociación de Buenos Empleadores (ABE) a la Responsabilidad Social Laboral en la categoría del Mejor Programa de Flexibilidad Laboral.
Desde 2003 también se da la práctica formal para enviar análisis preliminares sobre los borradores de regulaciones a las diversas gerencias para tener retroalimentación. Esto se hace normalmente a través de un memorándum adjunto al borrador. En 2017, el gerente general mejoró el proceso alentando a las gerencias que buscan una retroalimentación a que planteen medidas prácticas concretas, incluyendo un cronograma.
Calidad regulatoria
En 2016, la PCM emitió el Decreto Legislativo No. 1310 sobre el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), y un borrador de resoluciones y lineamientos en julio de 2017. Se esperan las resoluciones y lineamientos completos en 2018. El ACR es un procedimiento para evaluar regulaciones que establecen procedimientos administrativos para identificar, reducir y eliminar aquellas innecesarias, injustificadas, desproporcionadas o redundantes (Resolución Ministerial No. 196-PCM-2017). Las resoluciones y lineamientos son aplicables a todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo.
El Decreto y los documentos justificativos requerirán que todas las entidades gubernamentales realicen los ACR de las regulaciones que establecen procedimientos administrativos. El Decreto establece tres acciones que requieren: una evaluación ex ante de impacto regulatorio (AIR) de los nuevos procedimientos, un examen del acervo regulatorio y una revisión del acervo regulatorio cada tres años para reducir las cargas. El decreto limita esto a los cambios de procedimientos relacionados con los procesos administrativos y no para todas las medidas regulatorias.
También se estableció una Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria (CCR) como órgano permanente que le reporta a la Presidencia del Consejo de Ministros. La función de la CCR es evaluar y validar los ACR efectuados por las entidades públicas del Poder Ejecutivo de acuerdo con cuatro principios: legalidad, necesidad, eficacia y proporcionalidad. La CCR emite sus observaciones y propuestas para mejorar la medida, que se envía a la entidad pública para la corrección o aceptación y que después regrese a la CCR para su validación. La CCR también puede proponer la revocación de un procedimiento administrativo si no cumple con los principios de legalidad o necesidad.
Antes de la decisión de la PCM para implementar el ACR, el OSIPTEL ha utilizado iniciativas de calidad regulatoria para mejorar la toma de decisiones y la formulación de regulaciones. El OSIPTEL es considerada la primera entidad pública que precisó estudios para cada disposición regulatoria introducida y publicó las iniciativas futuras como forma de recibir retroalimentación y sugerencias de los actores interesados privados y públicos (OSIPTEL, 2014[5]). Independientemente y en paralelo del ACR de la PCM, tres reguladores-Osinergmin, OSIPTEL y OSITRAN- desarrollaron manuales y lineamientos para evaluar los impactos de sus decisiones regulatorias. Estos manuales extendieron el alcance del análisis y aplicación de las evaluaciones para incluir un espectro más amplio de decisiones regulatorias, y no sólo aquellos que impactan en procedimientos administrativo. En enero de 2017, el OSIPTEL publicó un Compromiso de Calidad Regulatoria que establece el marco para la buena gobernanza regulatoria y la mejora continuada de las herramientas de política regulatoria por medio de:
La adhesión a ISO 9001 (véase más arriba).
El uso obligatorio del AIR.
La publicación de todos los procedimientos en el sitio web del regulador.
El uso de Lineamientos Técnicos Regulatorios y Lineamientos de Calidad Regulatoria para estandarizar el lenguaje/estructura.
En marzo de 2018, el OSIPTEL emitió un conjunto de Lineamientos de Calidad Regulatoria que coincidieron con la publicación de los requisitos del ACR de la PCM. Estos lineamientos establecen un marco obligatorio para fortalecer las buenas prácticas de las políticas regulatorias adoptadas por el OSIPTEL en el desarrollo de sus funciones12.
El OSIPTEL utiliza normas internacionales para informar de su desempeño y desarrollar soluciones. Desde 2013, el OSIPTEL se ha suscrito a Cullen International, una base de datos de referencia internacional, manejada desde Bélgica, que compara regulaciones de diferentes países en el sector telecomunicaciones y presenta detalles en forma comparativa. Esto se usa para formular nuevas regulaciones de acuerdo con prácticas internacionales.
Evaluaciones de impacto regulatorio
El OSIPTEL está considerado como uno de los primeros en adoptar el AIR en Perú. Antes de la publicación de sus Lineamientos de Calidad Regulatoria, el OSIPTEL realizó análisis de impacto regulatorio (AIR) en los borradores de reglamentos, pero no con una base obligatoria o sistémica y no se divulgó para uso público. Los AIR los lleva a cabo el personal técnico en todas las gerencias que proponen normas o reglamentos y tienen apoyo de la Gerencia de Asesoría Legal (GAL), que también revisa la calidad jurídica de los borradores de reglamentos. Todos los AIR en borrador los supervisa el consejero del presidente del Consejo, que depende del proceso regulatorio. El consejero desempeña esta función además de otras tareas. También tienen la facultad de bloquear y regresar los AIR insatisfactorios antes de presentarlos al Consejo.
De acuerdo con los nuevos lineamientos, los reglamentos pueden evaluarse empleando un análisis de la relación costo-beneficio, análisis de rentabilidad o análisis con criterios múltiples. Hasta la fecha, las evaluaciones efectuadas por el OSIPTEL han utilizado el análisis con criterios múltiples y el análisis de la relación costo-beneficio. El análisis de la relación costo-beneficio también deberá ser congruente con el principio de proporcionalidad y basarse en los precios de mercado.
Los AIR están incluidos en el paquete de documentos enviado al Consejo para su aprobación. Una versión simplificada comparada con la presentada al Consejo se publica en línea para efectos del proceso de consulta pública con los actores interesados. Los AIR también se incluyen en la regulación final junto con la matriz de comentarios.
Participación de los actores interesados
Las consultas públicas no son obligatorias en Perú. La única forma de consulta dispuesta por la ley es publicar las nuevas leyes y reglamentos en el diario oficial El Peruano, la página web u otro instrumento, cuando menos 30 días antes de su entrada en vigor, a fin de que los órganos públicos reciban comentarios y hagan las modificaciones necesarias.
Los reguladores económicos elaboran una matriz de los comentarios donde incorporan los de los actores interesados sobre una propuesta regulatoria. Esto se publica junto con una evaluación del regulador sobre cómo se tomarán en cuenta en el borrador de la regulación (OECD, 2016[2]).
De acuerdo con la LMOR, también se dispone que los reguladores económicos tengan uno o más Consejos de Usuarios, que sirven como mecanismo para la participación de los actores interesados en cada sector. Los miembros del Consejo son elegidos por dos años y pueden trabajar en el ámbito local, regional o nacional, dependiendo de las características del mercado. Al formar un Consejo, los reguladores publican información sobre una convocatoria a los posibles candidatos, una lista provisional de candidatos y una lista definitiva de los miembros elegidos. Los consejos de miembros pueden provenir de las asociaciones de consumidores, universidades, colegios profesionales, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones empresariales que no tienen relación con las entidades reguladas.
A pesar de este requisito, no hay un Consejo de Usuarios activo consultado por el OSIPTEL sobre las iniciativas propuestas, en parte debido a mecanismos de incentivos deficientes para participar en un intercambio de ideas significativo. Los puestos en los Consejos no son remunerados, y el regulador no financia su funcionamiento.
En 2016, el OSIPTEL incorporó el requisito de interactuar con los actores interesados respecto a proyectos normativos por medio del sitio web del OSIPTEL, lo que incluye recopilar opiniones del público y realizar una audiencia pública cuando sea necesario. Cada gerencia a cargo de una regulación coordina el proceso de participación de los actores interesados durante el periodo de comentarios.
Algunas veces se hace una consulta informal y no obligatoria en la etapa inicial con los actores interesados externos cuando el OSIPTEL comienza el análisis de un proyecto de regulación. Durante estas consultas, el OSIPTEL puede pedirles información o retroalimentación sobre el tema, la estadística o el impacto. La retroalimentación se toma de los usuarios, empresas o actores interesados relevantes. No hay un órgano de asesoramiento, pero en ocasiones hay contacto con un grupo selecto de empresas privadas ad hoc para pedir opiniones al inicio del proceso regulatorio.
Durante las diversas etapas del proceso regulatorio, los operadores pueden solicitar una reunión con el Consejo Directivo o con grupos de trabajo específicos. En el sitio web del OSIPTEL se publica un resumen de la reunión, incluida la lista de asistentes. Esta práctica parece haberse reducido en 2018, ya que se ha restringido el acceso a las entidades reguladas en el análisis de los temas que están en fase de desarrollo regulatorio. Así pues, deben esperar hasta el periodo de consulta pública para hacer sus aportaciones a los proyectos de ley.
Los cambios en las tarifas y los cargos de interconexión también requieren audiencias públicas. En el caso de la regulación de tarifas, las audiencias públicas deben realizarse en tres ciudades —una en el norte, una el sur y una en el centro— y seleccionarse de acuerdo con el número de personas que utilizan el servicio regulado. Las audiencias públicas deben durar al menos 20 días. A los operadores específicos que pueden recibir el impacto directo del borrador de regulación también se les permite tiempo adicional para presentar sus opiniones en las audiencias públicas.
El OSIPTEL ha venido experimentando con métodos innovadores, como transmisiones vía Facebook Live, para aumentar la participación de los grupos de usuarios, así como para celebrar seminarios ocasionales con audiencias académicas. Aún no se evalúa la eficacia de estos métodos.
Las entidades de la administración pública pueden participar como actores interesados en el proceso de interacción, pero sus comentarios no tienen efecto obligatorio y se evalúan junto con los comentarios presentados por los demás actores interesados.
De acuerdo con los Lineamientos de Calidad Regulatoria, cuando se publica un borrador para recibir comentarios se deben incluir los documentos justificativos a fin de proporcionar a los actores interesados más información antes del proceso consultivo, por ejemplo, el modelo de costos cuando proceda, en formato Excel. En algunos casos, también se redacta un comunicado de prensa.
La regulación final y una matriz con los comentarios de la consulta se publican como documento en el sitio web del OSIPTEL. La resolución también se publica en el diario oficial El Peruano, con una indicación de que toda la información justificativa puede verse en el sitio web del OSIPTEL. La matriz presenta un resumen de los comentarios recibidos y una respuesta del OSIPTEL con la explicación y la justificación de su decisión.
Cuando se aprueba una nueva regulación, la Gerencia de Comunicaciones emite un comunicado de prensa y organiza entrevistas en las principales estaciones de radio o canales de televisión para explicarla y darla a conocer. El OSIPTEL también participa en diferentes foros o seminarios para proporcionar información más detallada sobre nuevas regulaciones. Sin embargo, a causa de limitaciones de presupuesto, las campañas masivas son limitadas.
Revisiones ex post
De acuerdo con el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR) de la PCM, los reguladores económicos de Perú solo tienen que revisar las regulaciones existentes y hacer evaluación ex post de regulaciones que adicionan procedimientos administrativos. Con el OSIPTEL, las evaluaciones ex post no referidas al ACR, son ad hoc y se llevan a cabo solo en reglamentos específicos que, por lo general, implican decisiones controvertidas. En algunos casos, las evaluaciones están indicadas en algunas regulaciones a través de la cláusula de extinción o las establecen las normas del OSIPTEL.
Para la regulación de precios y los cargos de interconexión, se dispone que el OSIPTEL evalúe las condiciones del mercado cada cuatro años para determinar si es necesario un cambio13. El OSIPTEL utiliza los datos del mercado recopilados para monitorear a los operadores que según la clasificación tienen Poder Significativo en el Mercado (PSM) y hacer las modificaciones necesarias cuando se detectan deficiencias. Esta clasificación está sujeta a la cláusula de extinción, la cual dispone que el OSIPTEL la evalúe cada tres años para saber si el operador sigue teniendo la clasificación de PSM. Este análisis puede efectuarse cada dos años si el regulador tiene pruebas contundentes de que hubo un cambio significativo en las condiciones de mercado o si lo solicita una entidad regulada.
El OSIPTEL también hace análisis periódicos del mercado de telecomunicaciones para identificar los impactos de las regulaciones o las modificaciones de reciente introducción. En estos análisis se toman en cuenta las principales estadísticas, como el número, evolución de las líneas, penetración, tráfico, participación del mercado e ingresos (por mercado, por grupo económico). Asimismo, el OSIPTEL monitorea activamente las ofertas de las empresas de telecomunicaciones (los principales planes, precios, características específicas) y la demanda de los consumidores.
Cada gerencia del OSIPTEL está encargada de evaluar sus propias regulaciones, y esto no se practica mediante los criterios cuantitativos o cualitativos establecidos. No se utiliza la consulta a los actores interesados externos ni al público. Sin embargo, el OSIPTEL recibe a menudo sugerencias de las empresas en forma ad hoc con la petición de que elimine regulaciones que no siempre tienen relación con aquellas sujetas a revisión.
De acuerdo con el ACR de la PCM, el OSIPTEL está revisando su acervo de regulaciones para determinar qué es necesario eliminar o modificar. Esta revisión ampliará los anteriores procesos administrativos, de acuerdo con el ACR, e incluye las normas dictadas por el OSITPEL. La GAL encabeza este proceso, en el cual compila una lista de normas establecidas desde 1994. La GAL está pidiendo a las gerencias que identifiquen las regulaciones que necesitan revisión y fijen un cronograma para ello. Contrataron un consultor externo y se creó un grupo ad hoc para conducir el proceso14. Este grupo entregará sus conclusiones en 2019. Del 2019 al 2021, el OSIPTEL revocará, modificará o dejará inalterados las regulaciones de acuerdo con las recomendaciones.
El OSIPTEL se ha comprometido a revisar cuatro regulaciones en 2018, con uno terminado en el segundo trimestre. El proceso completo está programado terminarse en 2021. Algunas regulaciones se revisarán en conjunto y combinándolas formarán un solo texto consolidado.
El OSIPTEL estableció recientemente una comisión para que haga la evaluación ex post de las regulaciones, enfocándose a tipificar las conductas que estarán sujetas a supervisión y, a la larga, a sanciones. La comisión está presidida por la Gerencia de Políticas Regulatorias y Competencia, e incluye a funcionarios de las gerencias de Supervisión, Legal, y de Protección al Usuario, así como de la Secretaría Técnica. La meta de la comisión es emitir una norma con todas las conductas sancionables, lo cual hará que el OSIPTEL sea más previsible y facilitará una función de supervisión más eficiente.
Supervisión y fiscalización
La Gerencia de Supervisión y Fiscalización (GSF), que tiene asignada una plantilla de profesionales en Lima, así como una en cada una de las 23 oficinas desconcentradas, realiza las inspecciones. Los inspectores están especializados en diferentes áreas – incluyendo ingeniería, derecho y economía – para desarrollar un enfoque multidisciplinario de la inspección y los procedimientos administrativos asociados a la supervisión y fiscalización.
Los planes de supervisión son anuales y se programan para visitar zonas que son nuevas, donde no haya una visita reciente ni donde se enfrentaron infracciones el año anterior. La información recopilada en las supervisiones se transmite de las oficinas regionales a la oficina de Lima para su análisis.
La meta de las supervisiones es el cumplimiento y la prevención, que también se refuerza con las normas generales de procedimientos administrativos. El OSIPTEL trabaja con las entidades reguladas empleando la educación o la capacitación para mejorar el desempeño y los contratos y fomentar las resoluciones antes de imponer alguna sanción. Las supervisiones se realizan en tres áreas:
Calidad del servicio: enfocada principalmente a la prestación técnica de los servicios de internet fijo y móvil y de voz móvil, que necesita cumplir las normas del OSIPTEL. Se miden diversos indicadores utilizando pruebas de campo con equipo especializado. Los indicadores de la calidad de servicio especificados en el marco de los proyectos de PPP asociados a la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica y las licitaciones de cobertura del espectro también son implementados por la GSF en esta área.
Derechos de los usuarios: concentrados en la protección del consumidor en el mercado, relacionada con las suscripciones y la terminación del servicio, los sobreprecios y la portabilidad. Además, el OSIPTEL supervisa el Registro de teléfonos celulares robados o perdidos, que se creó para evitar que estos teléfonos se utilicen en las redes móviles.
Gestión: centrada en garantizar que todos los procesos se gestionen de manera sistemática en la GSF, dado que los diferentes inspectores verán las supervisiones en forma diferente.
Los planes de supervisión anuales varían de acuerdo con las distintas áreas. Para la calidad de servicio, se programan para visitar zonas nuevas, donde no haya una visita reciente ni hayan enfrentado infracciones el año anterior. La información recopilada se transmite de las oficinas regionales a la oficina de Lima para su análisis. Para los derechos de los usuarios, los planes se organizan de acuerdo con regulaciones que rigen esta área. Los supervisores suelen estar desplegados en el ámbito nacional y los problemas se dividen en recurrentes (para promover el cambio de comportamiento coherente de las empresas operadoras) y circunstanciales (es decir, los derivados de la implementación o los cambios regulatorios).
El procedimiento de sanciones incluye un procedimiento administrativo prolongado cuya finalización puede tomar más de dos años e incluye la apertura de tres expedientes individuales. Los expedientes incluyen repeticiones de las inspecciones y contratos de mejoras con la entidad regulada antes de imponer sanciones. Cuando se impone una sanción, el reglamento aplicable da el procedimiento y los rangos de las sanciones conforme a tres niveles: leve, moderada o grave. El reglamento aplicable presenta el procedimiento para calcular el monto de la sanción, que normalmente va acorde a los principios económicos, es decir, la tasa de retorno o de ingresos dividida entre la probabilidad de detección.
La primera instancia administrativa para las sanciones la maneja la gerencia de línea que se encarga de la supervisión y remite una propuesta al gerente general. El gerente general aprueba o modifica la sanción para incrementar o reducir el monto dentro de los límites de la legislación aplicable. Las apelaciones en segunda instancia las maneja el Consejo Directivo, lo cual sucede en la mayoría de los casos.
Los fondos derivados de las sanciones se mandan en su totalidad al FITEL, y las decisiones se publican en el sitio web del OSIPTEL como parte del procedimiento obligatorio para la transparencia. El OSIPTEL desea ampliar esta disposición y publicar todas las decisiones para incluir los casos en que no haya sanciones.
La supervisión y fiscalización son actividades que requieren cada vez más recursos para el OSIPTEL (cuadro 2.14). Un inspector puede ser insuficiente para algunas zonas, en especial donde las dificultades del terreno impiden el acceso y la precisión de las pruebas. Conforme a ley peruana, el OSIPTEL no tiene permitido contratar a terceras empresas para reducir la carga soportada por sus inspectores y abogados.
Cuadro 2.14. Inspecciones, por año
Nota: Los datos de las inspecciones pueden verse aquí: https://www.osiptel.gob.pe/documentos/registro-de-sanciones.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
En 2017, el gobierno modificó las normas de procedimientos administrativos para cambiar el centro de atención de la supervisión basada en el cumplimiento a la supervisión basada en el desempeño. El objetivo de las modificaciones es mejorar el desempeño de los ministerios y organismos gubernamentales y diagnosticar y prevenir los comportamientos injustificados. Por ejemplo, si una empresa violó las normas, pero cumple después, anticipándose al inicio de los procedimientos sancionadores, entonces la empresa no tiene consecuencias negativas y se cancela el procedimiento sancionador. Si el cumplimiento ocurre después de que inicie el procedimiento sancionador, se aplica un descuento sobre el total de la multa. En este sentido, la propia supervisión no ha cambiado, pero la evaluación y la imposición de sanciones sí se han modificado.
Impugnaciones
El OSIPTEL cuenta con cuatro órganos para solucionar controversias y reclamos en el sector telecomunicaciones a nivel administrativo respaldados por una secretaría técnica que administra estas funciones, salvo en el caso de las sanciones impuestas a las entidades reguladas, que involucra al Consejo en segunda instancia administrativa. En el cuadro 2.15 se presenta un panorama de sus funciones en la solución de controversias. Los cuatro órganos son:
Centro de Arbitraje
Órganos colegiados
Tribunal de solución de controversias
Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos de Usuarios (TRASU)
Hay dos vías para resolver los problemas administrativos entre entidades reguladas. Primera, el Centro de Arbitraje está dedicado a la solución de controversias en el sector telecomunicaciones a través de arbitraje y conciliación con apoyo institucional. Las empresas se ofrecen a utilizar el Centro de Arbitraje en lugar de los demás órganos de revisión administrativa, en virtud de lo cual se selecciona uno o más árbitros para que conozcan del caso y tomen una decisión vinculante. Esto también evita el examen de las inobservancias o violaciones de la ley o la conducta ilegal por parte de los otros órganos de revisión administrativa. Sin embargo, hasta la fecha solo se conoció de un caso en el Centro de Arbitraje.
Cuadro 2.15. Mapa de vías para solucionar controversias y reclamos, para entidades reguladas y usuarios
Nota: Para problemas administrativos entre entidades reguladas, las entidades pueden optar voluntariamente por utilizar el Centro de Arbitraje cuando hay una inobservancia relacionada con sus contratos y no se violaron regulaciones obligatorias. Para los reclamos de los consumidores, el TRASU en la segunda instancia puede imponer una sanción. Al hacerlo, la sanción se convierte en una decisión de primera instancia administrativa, en cuyo caso el Consejo Directivo actúa como órgano de segunda instancia.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Segunda, la mayoría de los casos entre las empresas se resuelven a través de los órganos colegiados y el Tribunal de Solución de Controversias. Los órganos colegiados conocen del caso en la primera instancia y el Tribunal de Solución de Controversias en la segunda instancia. Ambos órganos manejan los problemas administrativos relacionados con la competencia libre y desleal o temas de interconexión, acceso, infraestructura compartida y tarifas.
En cuestión de composición, los órganos colegiados están formados por tres a cinco miembros designados por el Consejo Directivo del OSIPTEL a partir de una lista preliminar aprobada por el órgano. En casos de libre competencia y competencia desleal, pueden formarse dos órganos colegiados permanentes para un periodo de tres años. Hasta 2018, solo se ha integrado un órgano colegiado permanente. En el caso de las controversias, el Consejo Directivo designa un órgano colegiado ad hoc para cada caso. Los miembros del Tribunal de Solución de Controversias son nominados por la PCM y el MEF, con un miembro nominado por el MTC y otro por el Indecopi.
Los reclamos de los usuarios se manejan a través de una vía diferente para solución de controversias. En la primera instancia, los usuarios deben interponer su reclamo directamente a la entidad regulada. Si el reclamo no se soluciona, entonces el usuario puede apelar su caso en la segunda instancia ante el Tribunal Administrativo de Solución de Reclamo de Usuarios (TRASU)15. El proceso se estableció en 199416 y se actualizó en 201517. El TRASU decide respecto al mérito del caso, y también puede optar por imponer sanciones de acuerdo con las infracciones a los procedimientos establecidos o quebrantar las resoluciones dictadas por el TRASU. Las sanciones que impone el TRASU se convierten en una decisión de primera instancia, la cual puede ser apelada en segunda instancia ante el Consejo Directivo del OSIPTEL que es el árbitro final de estas sanciones. Los fondos provenientes de las sanciones se envían en su totalidad al FITEL y las decisiones se publican en el sitio web del OSIPTEL para efectos de transparencia.
El Consejo Directivo del OSIPTEL nomina a los miembros del TRASU. Al momento de redactar, el Consejo implementó normas extraordinarias para la organización del TRASU en 2018 (Resolución No 051-2018-CD/OSIPTEL) para hacer frente a una carga de trabajo excesiva (cuadro 2.16). Estas medidas extraordinarias durarán 18 meses y permitirán contratar personal adicional para procesar los reclamos que pueden manejarse rápido.
Cuadro 2.16. Organización del TRASU antes y después de medidas extraordinarias, 2018
Notas: Las seis cámaras unipersonales originales ubicadas en Lima se enfocan en (1) los reclamos sobre problemas durante el procedimiento, (2) las apelaciones para cuestiones que pueden resolverse en 15 días hábiles, o (3) las apelaciones en cuestiones con montos reclamados inferiores a 100.00 PEN.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
La carga de trabajo excesiva fue producto de un aumento exponencial en los reclamos de los consumidores de 2015 a 2017 (cuadro 2.17). Esto se originó, entre otros motivos, por una disposición en la ley peruana que permite a los usuarios recibir una suspensión temporal en el pago de sus cuentas si la apelación de su reclamo aún está pendiente de decisión. Esto se exacerbó con los servicios de terceros que presentaron reclamos en representación de los usuarios, situación que se prevé que cambie con las nuevas normas regulatorias en 2018. Hasta el momento, las medidas extraordinarias han reducido los reclamos en segunda instancia de un aproximado de 43 000 en febrero de 2018 (antes de las normas de urgencia) a 14 000 en julio de 2018.
Cuadro 2.17. Reclamos de los usuarios en primera y segunda instancia administrativa, 2015-18
Notas: El OSIPTEL informa que, en promedio, 3.5% de los reclamos en primera instancia pasan a apelaciones en segunda instancia con el TRASU. Las estadísticas de 2018 son hasta junio de 2018.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Agotada la vía administrativa, toda impugnación debe hacerse a través de un proceso judicial “contencioso administrativo” de conformidad con la Ley No. 27584, que puede tardar de cinco a ocho años para terminar. Los jueces tienen la capacidad de decidir el caso con base en el mérito, así como en aspectos formales. Las decisiones tarifarias también pueden impugnarse en la vía judicial. Los procesos judiciales iniciados por los usuarios son poco comunes, debido al largo periodo que tarda el fallo de los casos. Los detalles sobre las decisiones del OSPITEL impugnadas en la vía judicial aparecen en el cuadro 2.18.
Cuadro 2.18. Decisiones del OSIPTEL impugnadas en procesos judiciales y repercusiones
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Cuando un operador considera que una ley impuesta por el Consejo Directivo es inconstitucional o va en contra de los marcos jurídicos, puede iniciar un proceso de “Acción Popular” de acuerdo con el artículo 200 de la Constitución Política del Perú. Las entidades reguladas también pueden impugnar las decisiones que imponen cargas administrativas de conformidad con el Decreto Legislativo No. 1256, que aprueba la Ley de Prevención y Eliminación de Barreras Burocráticas.
Transparencia, integridad y rendición de cuentas
El OSIPTEL es directamente responsable ante la PCM y el Congreso, pero puede ser llamado por el MTC u otras gerencias gubernamentales pertinentes para que proporcione información o exprese opiniones. Aunque el OSIPTEL publica un informe anual en su sitio web, no hay requerimientos para que lo comparta oficialmente y lo presente a las entidades estatales. La PCM y el MEF solicitan al regulador que informe de ciertos indicadores y cumpla con los requisitos de información; sin embargo, con frecuencia están fragmentados.
Las acciones del OSIPTEL se rigen por el Principio de Transparencia18, que requiere que regulaciones emitidas se publiquen en el diario oficial, El Peruano, y en su sitio web. Todas las resoluciones que crean o influyen en los procesos administrativos obligatorios, así como las que imponen sanciones relacionadas con infracciones graves o muy graves también deben publicarse en el diario oficial19.
El OSIPTEL emplea su sitio web para publicar las decisiones regulatorias, los resultados de la participación de los actores interesados, las sanciones, datos, informes y otra información necesaria. Los medios, incluidas las redes sociales, se utilizan ampliamente para comunicar estos resultados al público.
Ética
El OSIPTEL tiene un Código de Ética Institucional dentro del marco de la Ley General del Código de Ética de la Función Pública (Ley No. 27815) supervisado por SERVIR. El Código contiene cinco disposiciones generales y no establece mecanismos de supervisión y fiscalización de infracciones. Sin embargo, el personal que viole el código está sujeto a sanciones. Las transgresiones se informan a la persona designada, que en este momento es el asesor del presidente del Consejo Directivo. Esta persona acepta la responsabilidad aunada a las tareas regulares. Todas las infracciones las maneja una comisión de ética, mientras que las transgresiones graves se remiten al gerente de Recursos Humanos. En casos graves, como corrupción, la transgresión es remitida al tribunal de SERVIR, el cual dará la sanción adecuada. Las transgresiones no se reportan de manera anónima y, hasta la fecha, no se ha informado ni una sola transgresión.
Un grupo de trabajo sobre ética, que incluye a un representante de cada gerencia, se cerciora de que el personal del OSIPTEL conozca el código y promueva la conducta ética en el entorno de trabajo. Esto se promueve a través de correos electrónicos o durante los programas de inducción y los eventos institucionales. El código de ética se publica en el sitio web del OSIPTEL para efectos de transparencia, y se publica en varias áreas de los edificios del OSIPTEL.
Transparencia
El OSIPTEL maneja una normativa de “puertas abiertas” con las entidades reguladas, lo que les permite que acudan al regulador para analizar los problemas. Sin embargo, recientes cambios normativos han limitado este acceso durante la fase de desarrollo regulatorio, en virtud del cual las entidades reguladas deben esperar la consulta pública para hacer sus aportaciones a los proyectos de leyes.
De acuerdo con las normas de transparencia del OSIPTEL, las reuniones con los representantes de los operadores deben ser documentadas en el Portal de Transparencia del OSIPTEL y el Portal de Transparencia, del gobierno peruano que presenta el nombre de la entidad y los representantes visitantes, el título del asunto analizado y los nombres de los miembros del personal del OSIPTEL que estuvieron en la reunión. No se incluye una descripción detallada de lo analizado.
Conflictos de intereses
Los lineamientos en el conflicto de intereses, emitidos en 2018, establecen el procedimiento y formato específicos para declarar posibles conflictos de intereses20. Estos requieren que todo el personal declare los posibles conflictos, incluyendo con familiares o amigos. Esta declaración necesita actualización anual, o cuando haya cambios mayores. La GAL implementa el proceso.
Las restricciones en el periodo posterior al empleo se rigen por la Ley No. 27588, que establece prohibiciones y comportamientos que son incompatibles para el personal catalogado como servidores civiles. Estas normas se aplican a personas que prestan servicios civiles en cualquier modalidad de empleo. Según la Ley, todos los miembros del consejo, altos funcionarios, asesores y miembros de los tribunales administrativos, así como los funcionarios o los servidores públicos que han tenido acceso a información privilegiada o cuya opinión haya sido determinante en la toma de decisiones, están sujetos a una restricción de un año después de que dejaron el empleo. Esto incluye prestar servicios bajo un acuerdo contractual, aceptar una remuneración, formar parte del Consejo Directivo, adquirir directa o indirectamente acciones de una empresa asociada con el sector, firmar contratos con empresas, o participar como abogado, asesor, apoderado, árbitro de éstas.
Del mismo modo, el Reglamento General del OSIPTEL estipula que los miembros del consejo, altos funcionarios y servidores, de cualquier régimen laboral, tienen prohibido defender o asesorar a una entidad en contra del OSIPTEL y trabajar para toda institución que esté dentro de la jurisdicción del OSIPTEL por un periodo de un año después de terminar su relación profesional con el OSIPTEL.
Los miembros del personal sujetos a las restricciones aplicables en el periodo posterior al empleo, que hayan terminado su relación profesional con el OSIPTEL, deben firmar un documento legal en que se comprometen a no violar los términos y condiciones de esta política. El OSIPTEL ha manifestado que estas disposiciones provocan ciertas dificultades para reclutar nuevo personal.
Para evitar conflictos de intereses, toda persona que posea más de 1% de las acciones de una empresa relacionada con las competencias del regulador no puede ser designada miembro del Consejo ni contratada como director, representante legal, agente, empleado o consultor de un organismo regulador.
Los lineamientos para conflictos de intereses disponen que los miembros del Consejo declaren los posibles conflictos, incluso aquellos con familiares o amigos. Esta declaración necesita actualizarse cada año, o cuando haya cambios importantes. Este proceso lo implementa la Gerencia de Asesoría Legal (GAL).
Rendimiento y resultados
Recopilación de datos
El OSIPTEL recopila gran cantidad de datos de las entidades reguladas que utiliza para monitorear el desempeño del mercado, detectar sus deficiencias y elaborar regulaciones. Esto incluye datos del desempeño del sector, así como datos financieros correspondientes a los cinco operadores más grandes. Los datos se convierten en indicadores que se presentan al Consejo. La información que no es confidencial se publica en forma bruta en el sitio web del OSIPTEL.
La mayoría de las solicitudes de datos son parte de la Norma de Requerimientos de Información Periódica (NRIP), que se envían a través del Sistema de Gestión de las Estadísticas Periódicas (SIGEP), herramienta de recopilación de datos previsible y digital que incluye 185 formatos. Se puede pedir a las empresas que proporcionen información excepcional en respuesta a normas específicas o en respuesta a las cartas enviadas por el regulador, que con frecuencia se basan en solicitudes de información de otras entidades del Poder Ejecutivo peruano o que son necesarias en el OSIPTEL de manera no periódica.
A las entidades reguladas a menudo les piden que proporcionen una cantidad detallada de datos sobre el mercado. En cambio, algunas veces encuentra que la información presentada está incompleta, no se entrega a tiempo o es contradictoria (en el último caso, por ejemplo, por el uso de códigos que no concuerdan, la evolución atípica de las series, etc.). Para la mayoría de los indicadores relevantes, se implementó un procedimiento a fin de detectar la información contradictoria o incompleta (evaluando la evolución de las series cronológicas, verificando las celdas que están en blanco, etc.). En la actualidad el proceso es manual, empleando herramientas de bases de datos.
Los actores más pequeños o más recientes del sector pueden identificar los problemas al obtener los datos en forma periódica. Sin embargo, las empresas más grandes también pueden presentar datos contradictorios o incompletos. Telefónica y Claro (América Móvil) tienen que enviar información periódica adicional, entre otras cosas, de las líneas, abonados y datos una vez al año para complementar los datos del SIGEP. Esto se debe al gran impacto que estas empresas tienen en el sector.
El OSIPTEL garantiza que sus solicitudes de datos son razonables y están en consonancia con los requerimientos de datos reales para minimizar la carga sobre la industria. Esto se hace mediante revisiones regulares de las solicitudes de datos a través del SIGEP, que es administrado por la Gerencia de Políticas Regulatorias y Competencia (GPRC), o a través de otras normas específicas que son aprobadas por cada gerencia. Cada gerencia se encarga de redactar los indicadores y recopilar información para los informes y monitoreo del PEI y el POI. Si los datos requeridos no se recopilan mediante las NRIP, entonces cada gerencia solicita la información por medio de su propia norma o por carta. En agosto de 2018, el OSIPTEL comenzó un proceso para modificar los requerimientos de datos del SIGEP con objeto de reducir el número de formatos en un esfuerzo por reducir la carga a los operadores.
En el encuadro 2.4 se describen los canales del OSIPTEL para recopilar datos. El regulador también tiene la capacidad de solicitar información específica de las empresas, si no la recopilaron a través de las labores para la recopilación de datos, como se indica en el artículo 100 del Reglamento General del OSIPTEL.
Encuadro 2.4. Sistemas de recopilación de datos del OSIPTEL
Internamente, la GRPC gestiona tres sistemas principales de recopilación de datos que reúnen información sobre el desempeño del sector.
Sistema de Información y Gestión de Estadísticas Periódicas (SIGEP)
La Norma de Requerimientos de Información Periódica (NRIP) incluye un total de 185 formularios que requieren información de líneas, tráfico, de infraestructura, financiera e indicadores de reclamos. La NRIP se creó en 2004 y se digitalizó en 2015 a través del Sistema de Gestión de las Estadísticas Periódicas (SIGEP). El SIGEP es una herramienta de recopilación de datos previsible y digital, utilizada por las entidades reguladas para reportar esa información; este Sistema también es una base de datos de información estadística sobre el desempeño del sector telecomunicaciones.
La calidad de los datos presentados por medio del SIGEP se garantiza entre otras cosas al bloquear la presentación si las celdas de datos se dejan en blanco.
Debido a los cambios en la dinámica del mercado, el OSIPTEL reconoce que la NRIP debe mejorar sus formularios de recopilación de datos y revisar la información recopilada que ya no se utiliza o que no es relevante, para garantizar que el regulador utilice periódicamente los datos recopilados. Puesto que este cambio requiere un reglamento especial, puede resultar tardado modificar los requerimientos de la NRIP. Mientras tanto, los requerimientos de información especial se envían a las entidades reguladas (p. ej., el mercado y la infraestructura del servicio del carrier), la cual se incluirá en un nuevo proyecto de la NRIP. El OSIPTEL también trabaja en un proyecto para optimizar el uso de los datos recopilados a través del SIGEP. La GPRC está diseñando indicadores (gráficas y cuadros) que se usan con frecuencia en diferentes documentos y se harán automáticamente mediante el sistema, por lo tanto, con ahorro de tiempo.
Sistema de Consultas de Tarifas (SIRT)
El Sistema de Consultas de Tarifas (SIRT) requiere que los operadores registren el precio de todas las ofertas comerciales, que luego se hace público en el sitio web del OSIPTEL. Las promociones deben registrarse 24 horas antes de darlas a conocer a los clientes, mientras que los aumentos de precios deben registrarse 15 días antes de aplicarlos a los usuarios.
Esta información se usa para llenar los datos en Comparitel, un sitio web que permite a los consumidores comparar las ofertas de los distintos operadores, así como encontrar detalles sobre los aumentos de precios y dar seguimiento a la evolución de las ofertas comerciales. Comparitel solo puede comparar los precios de lista vigentes y no las ofertas especiales.
Encuesta residencial de servicios de telecomunicaciones (ERESTEL)
La Encuesta Residencial de Servicios de Telecomunicaciones (ERESTEL) pide una muestra de 10 000 hogares sobre su uso de servicios, preferencias, actitudes hacia el cambio, entre otros. Toda la información sobre la encuesta, incluido el estudio del material. se publica en este sitio web, del OSIPTEL, junto con una presentación analítica de los resultados del año.
Otros datos recopilados
Otras fuentes de información incluyen informes internos de temas específicos, comparativos de tarifas, realizados cada dos años para algunos mercados o servicios, estadísticas preparadas por otros reguladores o por órganos públicos internacionales (es decir, Regulatel, CITEL, OCDE, UIT), e información de otras áreas en el OSIPTEL (reclamos, información de los usuarios tomada de las redes sociales) y los actores interesados, que en su mayoría son empresas.
Se requiere que los operadores presenten información trimestral sobre las poblaciones que han recibido cobertura al 15 de enero, abril, julio y octubre, o antes. Las entidades reguladas también tienen que proporcionar información de desempeño relacionada con la accesibilidad a las llamadas y la retención del servicio de voz móvil.
Los operadores de redes de radio tienen que generar información respecto a las mediciones de redes (contadores). Estos contadores son la base de los Indicadores Clave de Desempeño (KPI, por sus siglas en inglés), que se usan para medir el desempeño de las redes.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018; Resolución n° 121-2003-CD/OSIPTEL; Resolución 050-2012-CD/OSIPTEL; Resolución 096-2015-CD/OSIPTEL, Regulación Tarifaria (art. 11); Resolución n° 135-2013-CD/OSIPTEL; Resolución n° 123-2014-CD/OSIPTEL; Resolución No 110-2015-CD/OSIPTEL.
Monitoreo del desempeño
El PEI 2018-2022 del OSIPTEL está estructurado sobre siete objetivos estratégicos institucionales (OEI) de alto nivel, separados en cuatro objetivos esenciales (efectos del mercado) y tres de apoyo (proceso y rendimiento). Los objetivos esenciales están relacionados con la misión de la institución, mientras que los objetivos de apoyo están relacionados con la gestión y los procesos internos del OSIPTEL. Los OEI se miden por medio de 21 indicadores, en gran medida del nivel de efectos o repercusiones.
El PEI se traduce en acciones estratégicas institucionales, de acuerdo con cada OEI. Los cuatro OEI esenciales se implementan mediante 16 acciones prioritarias, medidas a través de 36 indicadores; los tres OEI de apoyo, mediante 14 acciones prioritarias y 32 indicadores. Como es debido, los indicadores de este nivel se enfocan en los insumos, proceso y rendimiento (cuadro 2.19). El cuadro completo de las acciones estratégicas institucionales está en el anexo 2.A. Los objetivos para estos indicadores no se fijan en el PEI. El MEF también requiere que el OSIPTEL comparta datos para informar un conjunto de indicadores para monitorear el ejercicio del presupuesto y el desempeño. Estos indicadores del MEF no están incluidos en el marco estratégico del regulador.
Los indicadores empleados para monitorear la implementación del plan son acordes a los OEI e incluyen índices complejos creados por la Gerencia de Políticas Regulatorias y Competencia (GPRC). Más aún, estos índices se combinan para tener indicadores de nivel más alto, como el índice de intensidad competitiva, que se ha calculado desde el primer trimestre de 2012.
El índice está compuesto por los indicadores de los principales servicios no regulados: el mercado de la TV de paga, el mercado del internet fijo y el mercado de la telefonía móvil (véase gráfica 2.6). Se utiliza para evaluar si la competencia ha aumentado o no respecto al mismo trimestre del año anterior. El subíndice para cada mercado se compone de cuatro coeficientes ponderados: i) concentración de mercado, ii) calidad del servicio, iii) precios de los servicios y iv) líneas en servicio.
Gráfica 2.6. Índice de intensidad competitiva
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
El índice tiene limitaciones específicas. Por ejemplo, solo los indicadores de servicios de voz están considerados en el mercado de telefonía móvil y no los relacionados con el servicio de internet móvil. Esto se debe a problemas referentes a la obtención de información precisa sobre el servicio de internet móvil, sobre todo en cuanto al tráfico de datos y los ingresos por concepto del servicio. Como resultado, el OSIPTEL trabaja con el personal técnico de los operadores para mejorar la precisión de esta información e incluirla en el índice. Los operadores han informado paulatinamente de las mejoras en los sistemas de datos internos y proporcionado los datos corregidos. Además, el OSIPTEL se enfoca en abordar los retos de monitoreo relativo a la información sobre la calidad de los servicios y analiza el uso de sustitutos (proxies) para ayudar a medir la calidad de los servicios prestados, por ejemplo, la velocidad como sustituto de la calidad del servicio de internet.
El OSIPTEL implementará un segundo índice que medirá la calidad del servicio al consumidor en todos los tipos de servicios de telecomunicaciones. Además, está en preparación un conjunto de cuestionarios para determinar la satisfacción de los usuarios con los servicios prestados por el operador, en función de su eficiencia y eficacia. Los cuestionarios serán manejados por teléfono, en línea y en persona. Esperan tener los primeros resultados a fines de 2018.
El OSIPTEL emplea la información recopilada para diagnosticar mejor los problemas del mercado, evaluar su desempeño e identificar las modificaciones necesarias en las regulaciones vigentes u otras medidas para abordar los problemas. Los estudios de mercado ad hoc ayudan a identificar los impactos de algunas regulaciones. Otras estadísticas importantes del mercado de telecomunicaciones también se toman en cuenta en los análisis de mercado, como las líneas, la participación del mercado, el tráfico, el acceso, los ingresos de los operadores y la industria en conjunto, etcétera.
El PEI 2018-2022 incluye un nuevo proyecto para integrar todas las bases de datos y hacerlas accesibles a todos los funcionarios, con excepción de los datos confidenciales. Este proyecto congrega a tres comisiones internas (de competencia, de calidad y de usuarios), y prevé tener resultados a finales de 2018.
Cuadro 2.19. Objetivos estratégicos e indicadores del OSIPTEL, 2018-2022
Fuente: Plan Estratégico del OSIPTEL 2018-2022.
Informes
Las autoridades regulatorias autónomas de Perú solo tienen la exigencia legal de enviar reportes al Ministerio de Economía y Finanzas como parte del sistema presupuestario basado en el desempeño para toda la administración peruana. El OSIPTEL presenta la información de los indicadores que ha definido el MEF a través de los Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF) todos los años. El OSIPTEL también manda una copia impresa de este informe a los actores interesados en los poderes Ejecutivo (el Contralor) y Legislativo del gobierno (Comisión de Presupuesto del Congreso en sesión permanente). Los indicadores informados en el SIAF al MEF están enumerados en el cuadro 2.20.
Cuadro 2.20. Indicadores del SIAF enviados al MEF
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Estos indicadores no son similares a los definidos por el OSIPTEL para su marco estratégico y las acciones prioritarias, aunque hay cierta superposición. Combinados con el marco estratégico (21 indicadores para los objetivos estratégicos, 68 indicadores para las acciones prioritarias), el desempeño del OSIPTEL se conforma mediante 104 indicadores.
La PCM y el Congreso también solicitan periódicamente presentaciones de los indicadores de resultados y metas, que son los diseñados en el marco del Programa de Presupuesto e incorporados al POI para darles seguimiento. El nivel de cumplimiento con estas metas se informa por semestre, de acuerdo con la estructura funcional programática aprobada para cada año fiscal.
El OCI también hace una auditoria del POI que se presentará a la Contraloría General de la República. Cada gerencia del OSIPTEL se encarga de crear sus indicadores pertinentes y configurar un índice a partir de los datos, sin solicitar información adicional e indicadores aprobados por el MEF. El PPR se revisa cada año, y también requiere una evaluación de los indicadores utilizados. Los informes para el MEF y el OCI se procesan en línea.
Una vez al año, según lo dispone la ley, el OSIPTEL elabora un informe anual sobre sus principales actividades y resultados. Los informes son completos, detallados, de fácil lectura y bien realizados, y se ponen a disposición en línea21. No hay un requerimiento concreto para compartir estos informes con el Congreso o algún otro interesado, ni el OSIPTEL organiza ningún evento para hacer la presentación física del informe. Sin embargo, el OSIPTEL puede ser invitado a reuniones del Congreso para tratar asuntos específicos relativos a disposiciones tarifarias, presupuesto u otros temas pertinentes. Estas solicitudes las hace por lo regular la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO) y les da atención el presidente del Consejo o gerente general, quien presenta la información solicitada o responde a las preguntas planteadas.
En el sitio web del OSIPTEL hay gran cantidad de datos brutos, por ejemplo:
Con base en estos datos, el OSIPTEL prepara y comunica el análisis mediante diversos y extensos resultados que pueden ser únicos o parte de una serie. Estos incluyen:
Informes estadísticos de dos a tres páginas sobre la evolución del sector telecomunicaciones, principalmente en el mercado de la telefonía móvil y la cobertura, publicados en su sitio web con una frecuencia de uno a tres meses. Estos informes ofrecen una imagen del desempeño de diferentes áreas que están a cargo24 del OSIPTEL e incluyen lo siguiente:
Estadísticas trimestrales: información general y específica sobre servicios móviles, fijos, de internet, de TV de paga, penetración, tráfico, participación del mercado, ingresos y estados financieros para los más grandes prestadores de servicios, etcétera.
Características de los planes ofrecidos por las empresas de telecomunicaciones.
Principales cambios en el mercado de telecomunicaciones.
Boletines trimestrales que incluyen un prefacio del presidente del Consejo y presentan las principales evoluciones ocurridas en el mercado de telecomunicaciones, así como en las preferencias de los clientes25.
Documentos de trabajo de áreas temáticas que informan del desarrollo de los indicadores, por ejemplo, de los servicios fijos agrupados y la telefonía móvil en 2017 (como los informes estadísticos bimestrales o trimestrales).
Internamente, el OSIPTEL elabora informes trimestrales sobre la implementación del POI que son presentados al Consejo Directivo. Estos informes no son de dominio público.
Referencias
[4] El Comercio (2015), VisaNet, Liderman y Cofide ganan el Great Place to Work | Economía | Perú | El Comercio Perú, https://elcomercio.pe/economia/peru/visanet-liderman-cofide-ganan-great-place-to-work-205562?foto=2 (acceso 22 de junio 2018).
[3] OECD (2016), OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264265172-en.
[2] OECD (2016), Regulatory Policy in Peru: Assembling the Framework for Regulatory Quality, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264260054-en.
[1] OSIPTEL (2018), Plan Estratégico Institucional 2018-2022, OSIPTEL, https://www.osiptel.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/1/PAR/res025-2018-pd/Res025-2018-PD_PEI2018-2022.pdf (acceso 22 de junio 2018).
[5] OSIPTEL (2014), The Telecommunications Boom, OSIPTEL, https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/Publicaciones/boom_telecomunicaciones/boom_telecomunicaciones_osiptel.html#6.
Anexo 2.A. Plan Estratégico Institucional (PEI) del OSIPTEL, 2018-2022
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Anexo 2.B. Aplicación del AIR en las tarifas tope y los cargos de interconexión
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Notas
← 1. Los artículos 85 y 86 del Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley No. 27444, Ley General de Procedimientos Administrativos, aprobada por el Decreto Supremo No. 006-2017-JUS.
← 2. Regida por la Ley No. 29571 o el Código de Protección y Defensa del Consumidor, aprobado en 2010.
← 3. Aprobado por el Decreto Supremo No. 008-2001-PCM.
← 4. Artículo 1 del Decreto Supremo No. 098-2016-PCM.
← 6. En 2007, el gobierno de Perú implementó, a través del MEF, un presupuesto para el sistema de resultados, inicialmente llamado Programación Estratégica y Evaluación del Desempeño; los programas estratégicos prioritarios fueron los que dan atención a los niños, como: i) Salud Materno Neonatal, ii) Articulado Nutricional, iii) Logros de Aprendizaje al finalizar el tercer ciclo, iv) Acceso de la Población a la Identidad, y v) Acceso a Servicios Sociales Básicos y a Oportunidades de Mercado. Las entidades gubernamentales que se encargarán de los programas seleccionados son: i) Ministerio de Educación, ii) Ministerio de Salud, iii) Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y iv) Ministerio de Transportes y Comunicaciones. El OSIPTEL está integrado en el Presupuesto por Resultados en 2015 con su programa No. 0124, denominado Mejoras en la Prestación de Servicios de Telecomunicaciones.
← 7. El SIAF permite al OSIPTEL gestionar, mejorar y supervisar las operaciones de ingresos y egresos de las entidades del Estado, así como integrar los procesos presupuestarios, contable y de tesorería de cada entidad. Este sistema es de uso obligatorio para las entidades del Sector Público de acuerdo con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público.
← 8. El SAI está diseñado para uso interno del OSIPTEL, a fin de tener un sistema actualizado que apoye los procesos y necesidades de información, y simplifique los procesos para analizar la información que faciliten la gestión. El SAI está en interface con el SIAF para el intercambio de datos.
← 9. La Ley No .28212, de acuerdo con el Decreto Supremo No. 046-2006-PCM, aprobó nuevos topes de remuneración para el sector público. El Decreto de Urgencia No. 038-2006, que modificó la Ley 28121, redujo la remuneración para el presidente y los gerentes de los órganos reguladores.
← 10. Decreto Supremo No. 172-2013-EF.
← 11. Ley No. 27332, artículo 10.
← 12. Los Lineamientos se aprobaron conforme a la Resolución 069-2018-CD/OSIPTEL.
← 13. Lineamientos para Desarrollar y Consolidar la Competencia y la Expansión de los servicios de Telecomunicaciones en el Perú, Decreto Supremo No. 003-2007-MTC.
← 14. El Memorando No. 047-GAL/2018 contiene un calendario de actividades para esta evaluación.
← 15. Leyes No. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores y No. 27336, Funciones y Facultades del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en la Ley de Telecomunicaciones.
← 16. La primera ley fue la “Directriz que define el marco para establecer los procedimientos asociados con los reclamos de los usuarios de los servicios públicos de telecomunicaciones”, aprobada por la Resolución del Consejo Directivo del OSIPTEL No. 007-94-CD/OSIPTEL. Después de eso, hubo dos Resoluciones más, aprobadas por el Consejo Directivo del OSIPTEL que reguló el procedimiento de reclamos: No. 032-97-CD/OSIPTEL y No. 015-99-CD/OSIPTEL. La Presidencia del OSIPTEL también aprobó la Resolución No. 036-97-PD/OSIPTEL.
← 17. Reglamento para la Atención de Reclamos de Usuarios de Servicios Públicos de Telecomunicaciones” (en lo sucesivo, denominado el Reglamento de Reclamos), aprobado por la Resolución del Consejo Directivo del OSIPTEL No. 047-2015-CD/OSIPTEL. El Reglamento de Reclamos se modificó mediante la Resolución del Consejo Directivo del OSIPTEL No. 127-2016-CD/OSIPTEL, en 2016; mediante la Resolución del Consejo Directivo del OSIPTEL No. 048-2017-CD/OSIPTEL, en 2017; y mediante la Resolución del Consejo Directivo del OSIPTEL No. 051-2018-CD/OSIPTEL, en 2018.
← 18. Artículo 7 del Reglamento General del OSIPTEL.
← 19. Conforme al artículo 33 de la Ley No. 27336 o la Ley de Desarrollo de las Funciones y Facultades.
← 21. Los informes completos pueden leerse aquí: www.osiptel.gob.pe/documentos/memorias-anuales.
← 24. Véase al lista completa: www.osiptel.gob.pe/documentos/reporte-estadistico.