En este capítulo se describen las principales características del sector regulado por el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones, OSIPTEL. También ofrece un panorama general del marco institucional y regulatorio de Perú.
Impulsando el desempeño del Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones de Perú
Gobernanza de reguladores
Capítulo 1. Contexto del sector
Abstract
Instituciones
Perú tiene un sistema de gobierno centralizado que abarca los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Ejecutivo
El presidente de la República, el Consejo de Ministros y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) constituyen los órganos fundamentales del Poder Ejecutivo (véase la gráfica 1.1 (OECD, 2016[1])). Junto con la PCM, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS) ayudan a configurar el entorno regulatorio general de Perú. En el sector de telecomunicaciones, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y otros órganos públicos, como el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi), también trabajan muy de cerca al OSIPTEL para mejorar la política regulatoria en el sector.
Gráfica 1.1. Estructura del Poder Ejecutivo del gobierno peruano
Nota: A la PCM también se encuentran adscritas otras entidades públicas que no se encuentran incluidas en esta gráfica.
Fuente: OECD, 2016[2].
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) coordina las políticas nacionales y sectoriales dentro del Ejecutivo, incluyendo los ministerios competentes y los órganos públicos. La PCM abarca varias secretarías y comisiones, y gestiona y coordina con ministerios competentes y otras entidades públicas, según lo define la ley. La PCM vigila y orienta los procesos administrativos generales dentro del OSIPTEL y tiene una función clave para designar y nominar al presidente y a los miembros del Consejo Directivo del regulador, así como para administrar la asignación de presupuestos y desembolsos. La PCM está desarrollando lineamientos y funciones para fortalecer su función de vigilancia en la administración peruana. Si bien no está definido formalmente en la ley, el presidente del Consejo de Ministros desempeña en la práctica el papel de primer ministro y vocero del gobierno (OECD, 2016[1]).
Varios organismos públicos se encuentran adscritos a la PCM. El OSIPTEL interactúa principalmente con dos de ellos: el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR):
El CEPLAN es un organismo técnico especializado que está a cargo de vigilar el plan nacional de desarrollo y de garantizar que los planes sectoriales, estratégicos y operativos de los órganos gubernamentales se desarrollen de acuerdo con el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN, véase encuadro 1.1). El CEPLAN también monitorea el cumplimiento y garantiza que los objetivos e indicadores establecidos por el órgano ejecutivo no estén en contradicción con otros planes sectoriales o nacionales.
SERVIR establece las políticas de recursos humanos para el sector público peruano1, incluyendo al OSIPTEL. Es responsable de orientar, monitorear y gestionar aspectos relacionados con recursos humanos, tales como las evaluaciones del desempeño, los sistemas de información, la remuneración, los incentivos y los códigos de conducta. De conformidad con el nuevo régimen laboral de SERVIR (véase encuadro 2.2), el Cuerpo de Gerentes Públicos (CGP) también estará encargado de llevar a cabo el proceso de selección para los puestos gerenciales. Según la información de SERVIR, 412 entidades públicas han comenzado la transición al nuevo régimen; sin embargo, hasta 2018, ninguna entidad pública se ha incorporado completamente. Por lo tanto, hasta ahora SERVIR no ha seleccionado los puestos gerenciales en el OSIPTEL.
Encuadro 1.1. Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) y Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico de Perú (SINAPLAN)
En 2011, el gobierno creó el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), que establece los objetivos estratégicos, los lineamientos normativos, las metas y proyectos del gobierno para los diez años siguientes. El plan consta de seis ejes estratégicos: i) derechos fundamentales y dignidad de las personas; ii) oportunidades y acceso a los servicios; iii) Estado y gobernabilidad; iv) economía, competitividad y empleo; v) desarrollo e infraestructura regionales; y vi) recursos naturales y medio ambiente. El plan sirve de guía y no como plan de acción a largo plazo y permite flexibilidad al conseguir las metas en el mediano plazo al establecer metas anuales cada cinco años. El plan nacional se actualizó por última vez en octubre de 2015 y se denominó de tal manera que incluyera escenarios y metas del país para 2021.
Por consiguiente, el PEDN sirve como guía al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) para aplicar el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN). El SINAPLAN es un conjunto articulado de sistemas y mecanismos de coordinación para asegurar la viabilidad del proceso nacional de planeamiento y la cooperación en torno a este y para promover el desarrollo sostenido del país.
Las entidades que componen el SINAPLAN incluyen a los tres poderes de gobierno (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), organizaciones constitucionales autónomas, gobiernos subnacionales y el foro nacional, que incluye a partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil.
Fuente: (CEPLAN, 2018[3]); (CEPLAN, 2018[4]), (OECD, 2016[5]).
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es responsable del desarrollo de la política económica y financiera del país y desempeña un papel igualmente importante en los esfuerzos para lograr calidad regulatoria. El MEF gestiona el sistema presupuestario basado en resultados, que se aplica a todos los órganos ejecutivos y reguladores económicos, así como otras actividades de política regulatoria relacionada con la simplificación administrativa, la cooperación regulatoria internacional en materia de coordinación intergubernamental, la regulación basada en resultados, las evaluaciones de impacto ex ante de la regulación, y la transparencia y consulta gubernamental. Tiene capacidad para evaluar los proyectos de políticas con posibles impactos en el comercio y otros temas transversales (OECD, 2016[2]).
Las evaluaciones de impacto ex ante y ex post empezaron en 2010 bajo el liderazgo de la Dirección General de Presupuesto Público del MEF, que dirige, participa y supervisa cada una de las etapas del proceso de evaluación. Estas evaluaciones pueden ser respecto a actividades, proyectos, programas o políticas que estén en curso o terminados. Hasta la fecha, se han desarrollado análisis de impacto de intervenciones públicas de diversos sectores, como Educación, Agricultura, Inclusión Social, Trabajo, Seguridad Ciudadana y Salud2. Al mismo tiempo, la Subsecretaría de Simplificación y Análisis Regulatorio implementa metodologías y acciones para el Análisis de Impacto Regulatorio (AIR) en el proceso de capacitación regulatoria, en áreas de su competencia. También emite opiniones y asesora a las entidades públicas sobre la idoneidad del AIR en el proceso de capacitación regulatoria (artículo 45, Reglamento de Organización y Funciones de la PCM-Decreto Supremo 22-2017-PCM).
Adscrita al MEF está la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión), órgano técnico especializado que se encarga de promover las inversiones nacionales a través de alianzas público-privadas (PPP, por sus siglas en inglés) en servicios, infraestructura, activos y otros proyectos estatales. También es responsable de proporcionar servicios de información y orientación a los inversionistas, conciliar diferentes puntos de vista sobre los proyectos de inversión. Es responsable de crear un entorno propicio para atraer inversiones privadas de acuerdo con los planes económicos y las políticas de integración, incluyendo aquellos relacionados con el desarrollo de infraestructura de telecomunicaciones. ProInversión recibe comentarios técnicos del OSIPTEL, el MEF y el MTC cuando hay desarrollo de proyectos de inversión; sin embargo, solo las opiniones del MEF y del MTC se consideran vinculantes.
Ministerio de Justicia (MINJUS)
El MINJUS es el órgano de asesoría jurídica para el Poder Ejecutivo. Posee un amplio mandato para supervisar la aplicación del principio de Estado de Derecho y actuar como verificador de la calidad jurídica de los proyectos de ley. Junto con la PCM y el MEF, está considerado entre los ministerios más influyentes en el Poder Ejecutivo. El MINJUS garantiza que el Poder Ejecutivo cumpla sus deberes dentro de la Constitución Política del Perú, al brindar asesoría y opiniones jurídicas sobre las iniciativas regulatorias. También es el órgano encargado de coordinar con el Poder Judicial, el Fiscal de la Nación, y las entidades afines dentro del sistema judicial.
Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC)
El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) se encarga de definir y desarrollar las políticas para los sistemas de transporte y del sector telecomunicaciones de Perú. Está a cargo de diseñar, encabezar, promover e implementar acciones tendientes a proporcionar sistemas eficientes de transporte y telecomunicaciones y vigilar los programas de concesiones en estos sectores. Esto se hace junto con los órganos de control y las instituciones sectoriales que supervisan la adecuada operación de las actividades de telecomunicaciones y transportes, en concreto con dos de los cuatro reguladores económicos del país: OSIPTEL y OSITRAN.
El MTC establece la dirección y la política general del sector telecomunicaciones y vigila la implementación de los diversos proyectos, como los emprendidos a través del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL). El MTC es responsable de evaluar, procesar y supervisar las solicitudes relacionadas con la operación de estaciones de radio de señal abierta, el espectro radioeléctrico, las emisoras de televisión y la prestación de servicios privados de telecomunicaciones.
Organismos autónomos
Organismos reguladores
El gobierno de Perú creó cuatro reguladores económicos en la década de 1990 como parte de una política más amplia apoyada en los pilares de liberalización económica, atracción de inversiones privadas y competencia regulada. Estas autoridades son: el Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN)3, el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS).4 Se crearon para fomentar la competencia y promover la inversión en infraestructura después de la liberalización de la economía. Las características que definen a estas entidades son: 1) diseño institucional como órganos administrativamente independientes del gobierno central; 2) esquema de financiamiento a través de contribuciones de la industria, y 3) órgano colegiado de toma de decisiones.
Autoridad en materia de competencia y protección del consumidor
Además de los cuatro reguladores económicos, en 1992 se creó el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (Indecopi)5 como órgano independiente responsable de supervisar el cumplimiento de las leyes de competencia y propiedad intelectual6. Desde 2010, el Indecopi también tiene la función de proteger a los consumidores como Autoridad Nacional de Protección del Consumidor, que ejerce sus deberes en el marco de la Política Nacional de Protección y Defensa del Consumidor, y se basa en cuatro pilares estratégicos: 1) educación, orientación y difusión; 2) protección de la salud y seguridad del consumidor; 3) mecanismos para la prevención y solución de conflictos entre proveedores y consumidores, y 4) fortalecimiento del Sistema Nacional Integrado de Protección del Consumidor.
Tiene autoridad para tomar decisiones vinculantes en cuanto a sanciones o penalizaciones por violaciones cometidas según la Ley No. 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor. Las penalizaciones están limitadas a 50 unidades tributarias (207 500 PEN) por infracciones menores, 150 unidades tributarias (622 500 PEN) por infracciones graves y 450 unidades tributarias (1.9 millones de PEN) por infracciones muy graves7.
Desde 2013, el Indecopi ha realizado revisiones ex post de regulaciones dentro de su jurisdicción y ha eliminado casi 3 000 en el país. Cabe destacar que, en el sector telecomunicaciones, las funciones de competencia las mantiene el regulador del sector económico y no el Indecopi, excepto la de competencia desleal relacionada con publicidad. Respecto a la protección del consumidor, el Indecopi se encarga de temas relativos a hardware (equipo) mientras que el OSIPTEL es responsable de los temas relacionados con el servicio.
El Indecopi preside el Consejo Nacional de Protección del Consumidor, un grupo de trabajo interinstitucional creado para integrar el marco normativo local y nacional de protección del consumidor, así como para apuntalar las actividades realizadas para beneficio de los consumidores e identificar campañas de información comunes. El Consejo lo forman 16 representantes de sectores públicos y privados: ministerios, reguladores de servicios públicos, asociaciones empresariales y asociaciones de consumidores, en coordinación con la PCM. Esta vez, el Osinergmin ha sido nombrado para representar a los demás reguladores en el Consejo.
Poder Legislativo
El Poder Legislativo peruano es conferido al Congreso de la República. El Congreso es una institución unicameral que se compone de 130 miembros elegidos para periodos de cinco años. Su composición actual es resultado de una reforma aprobada en 1993 después del Congreso Constituyente Democrático que generó la nueva Constitución Política (OECD, 2016[1]). El Congreso tiene autoridad para aprobar la legislación que requiere que los reguladores formulen regulación secundaria. Además, el Congreso puede instar a los ministerios y reguladores para que opinen sobre los proyectos de ley y asistan a sesiones en que responderán preguntas. Hay 23 comités permanentes, incluida la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos (CODECO), la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República y la Comisión de Transportes y Comunicaciones.
Gobiernos subnacionales
Hay tres niveles subnacionales de gobierno en Perú: el gobierno regional, el gobierno local provincial y el gobierno local distrital (OECD, 2016[2]). Estos niveles tienen funciones exclusivas y conjuntas que están descritas en la Constitución Política del Perú (CPP), la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR) y la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM). Los gobiernos subnacionales tienen autoridad para emitir regulaciones en su jurisdicción. Las oficinas desconcentradas del OSIPTEL (DO) se encargan, entre otras cosas, de ser el enlace con los gobiernos regionales.
Poder Judicial
El Poder Judicial es responsable de interpretar y aplicar las leyes en Perú para garantizar la equidad en la justicia. Es el que proporciona los mecanismos para solucionar las controversias a través de un sistema jerárquico. El Poder Judicial lo encabeza la Corte Suprema y lo respaldan 28 cortes superiores con jurisdicciones definidas en las 25 regiones del país. Para cada corte superior hay 195 juzgados de primera instancia encargados de cada provincia y 1 838 juzgados de paz en cada distrito (Poder Judicial de Perú, 2012[6]). En el sector telecomunicaciones, la solución de controversias entre entidades reguladas, así como los reclamos de usuarios, la atienden los órganos administrativos dentro del OSIPTEL. Si las partes quieren impugnar judicialmente después de agotada la vía administrativa, pueden iniciar un “proceso contencioso administrativo” conforme a la Ley No. 27584. El Poder Judicial toma la decisión final sobre el caso, el cual puede decidirse con base en el mérito del tema o en aspectos formales. Además, para las entidades reguladas por el OSIPTEL es posible emplear el arbitraje con el fin de solucionar controversias.
Institución de auditoría suprema
La Contraloría General de la República del Perú (CGR) se estableció en 1929 como institución de auditoría suprema de Perú. Como máxima autoridad del sistema de control nacional, la CGR supervisa, monitorea y verifica la correcta aplicación de las políticas públicas y el uso de los recursos y bienes del Estado. Está representada en cada órgano de gobierno, incluido el OSIPTEL, por el Órgano de Control Institucional (OCI). El jefe del OCI es asignado por el Contralor General de la República y su función es la gestión correcta y transparente de los recursos y bienes del OSIPTEL, salvaguardando la legalidad y eficiencia de sus actos, además de lograr sus metas de gestión, a través de la ejecución de las tareas de control. El resto del personal de auditoría son empleados por el órgano de gobierno. El OCI es responsable de auditar el gasto público; por ejemplo, al monitorear el procedimiento y el proceso de evaluación de contratos, licitaciones y otros servicios.
Política y proceso regulatorio
Proceso legislativo
Además de los miembros del Congreso, están autorizados para presentar proyectos de ley el presidente de la República, el Poder Judicial, los órganos públicos autónomos, las asociaciones profesionales y la ciudadanía (véase gráfica 1.2).
Una vez presentado el proyecto de ley, la oficina del Congreso lo registra y el secretario general del Consejo Ejecutivo lo procesa y se encarga también de identificar la(s) comisión(es) que recibirá(n) el proyecto de ley y establece la jerarquía de cada comisión. La comisión asignada delibera y expide un informe en un plazo de 30 días contados a partir de la recepción y lo clasifica como favorable, desfavorable o rechazo rotundo. Si otras comisiones reciben la propuesta, las comisiones son invitadas a presentar informes individuales o conjuntos. Si se aprueban, los informes de las comisiones las recibe el Consejo Ejecutivo, que incluye al secretario general, al director parlamentario y al secretario, quien también organizará los debates y coordinará la distribución de las copias a los miembros del Parlamento. La Asamblea Plenaria entonces acepta o rechaza el proyecto de ley. A continuación, el proyecto de ley aceptado se registra, revisa y certifica por la Oficina del Secretario General y se traslada al Poder Ejecutivo. El presidente firma el proyecto con carácter de ley y ordena su publicación; entra en vigor una vez publicada en el diario oficial El Peruano. Si hay objeciones, el presidente puede regresar el proyecto de ley al Congreso en un plazo de 15 días. Si no hay una decisión del Ejecutivo en un plazo de 15 días, el Congreso puede aprobar la ley (Congreso de la República, 2017[7]).
Si está dentro de su jurisdicción, los organismos reguladores tienen derecho de formular legislaciones secundarias vinculadas a la ley, siguiendo los lineamientos para el análisis de la calidad regulatoria de los procedimientos administrativos (Presidencia del Consejo de Ministros, 2018[8]).
Gráfica 1.2. Proceso legislativo de Perú
Fuente: Congreso de la República, 2017[9].
Proceso normativo en el Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo tiene la autoridad para dictar regulaciones (decretos y resoluciones). También se encarga de aprobar iniciativas (proyectos de ley) que el presidente de la República presenta al Congreso, incluyendo los decretos legislativos, los decretos de emergencia y las resoluciones, según lo definido en la ley (OECD, 2016[2]).
El proceso de elaboración de normas en el Ejecutivo no se guía por una política para todo el gobierno, sino que ciertas políticas y marcos sirven como material para el desarrollo de regulaciones (véase cuadro1.1).
Cuadro 1.1. Marcos y políticas que sirven de guía al elaborar normas en el Poder Ejecutivo
Fuente: OECD, 2016[2].
Al emitir regulaciones, una práctica común entre los ministerios es redactar una propuesta, orientada por los marcos y políticas mencionados en el cuadro 1.1, y publicarla en el sitio web para consulta pública. Después de la consulta, el jefe de ministerio o dependencia lo aprueba. Para los ministerios, los viceministros también necesitarán aprobar el borrador antes de enviarlo al ministro. En los casos en que los borradores de regulaciones requieran aprobación de tres o cuatro ministerios u organismos, la propuesta debe enviarse a la PCM para que la analice el Consejo Coordinador Viceministerial (CCV) o la adopte el Consejo de Ministros antes de enviarla al presidente de la República para su aprobación final. Todas las propuestas aprobadas se publican en el diario oficial El Peruano (OECD, 2016[2]).
Encuadro 1.2. Estudio de la OCDE de Política Regulatoria en Perú
En 2016, la OCDE realizó un estudio de política regulatoria en Perú para evaluar las políticas, instituciones y herramientas empleadas por el gobierno y los órganos reguladores en el país para diseñar, implementar y hacer cumplir regulaciones de gran calidad. Este estudio formó parte del Programa País OCDE-Perú junto con otros cuatro estudios de política pública sectorial en Perú.
El informe ofrece una evaluación general del contexto político de la reforma regulatoria efectuada por los órganos de vigilancia y las agencias regulatorias en el país. Reconoce el avance logrado hasta la fecha, incluidas las numerosas herramientas y actividades —como un amplio programa de simplificación administrativa— utilizada para mejorar el entorno regulatorio en el país. El informe también subraya los retos y mejoras que permanecen a fin de lograr un marco regulatorio de primera categoría y ofrece un conjunto de recomendaciones y los siguientes pasos, que incluyen:
establecer un órgano de supervisión regulatoria como medio para lograr mayor coherencia en actividades y herramientas de políticas regulatorias entre ministerios, dependencias y oficinas;
emitir una declaración de principios —ya sea mediante una ley o un documento legal vinculante— sobre política regulatoria con objetivos, estrategias y herramientas claros, al gestionar todo el ciclo de gobernanza regulatoria;
medir las cargas administrativas creadas por las formalidades y los requerimientos de información;
hacer de las inspecciones y el cumplimiento de las regulaciones una parte integral del marco de política regulatoria, incluyendo la elaboración de un conjunto de lineamientos relacionados con el comportamiento ético y la prevención de la corrupción;
promover un marco regulatorio nacional coherente que fomente activamente la adopción y uso de herramientas regulatorias y el intercambio de mejores prácticas.
Asimismo, el informe ofrece un breve panorama de los mecanismos de gobernanza de los reguladores y sus interacciones con el gobierno central. Resalta aspectos relacionados con el grado de independencia ejercido por los reguladores en el presupuesto y la toma de decisiones, sus mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, así como una descripción general de las herramientas de política regulatoria aplicadas. Se considera que los reguladores económicos implementan herramientas más complejas que otros órganos de gobierno y han mejorado paulatinamente su adopción e implementación.
Después del informe, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha sido proactiva en el desarrollo de iniciativas y en coordinar con los ministerios y órganos reguladores para mejorar el marco nacional regulatorio. Por ejemplo, en 2017, la PCM desarrolló un conjunto de lineamientos para el análisis de la calidad regulatoria de los procedimientos administrativos para mejorar el entorno regulatorio para ciudadanos y empresas. Los lineamientos tienen por objeto guiar a los órganos de gobierno bajo su ámbito de competencia para identificar, reducir y medir las cargas administrativas creadas por las formalidades y los requerimientos de información a nivel local y nacional.
Fuente: OECD, 2016[2].
Contexto del sector y principales reformas regulatorias
La ley de telecomunicaciones promulgada en 1991 creó el OSIPTEL como regulador económico para encabezar la transformación y modernización del sector telecomunicaciones y, en 1994, sustituyó a la Comisión de Regulación Tarifaria de Telecomunicaciones. La privatización de dos empresas telefónicas estatales, la Compañía Peruana de Teléfonos (CPT) y la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), en 1994, también allanó el camino hacia la modernización del sector telecomunicaciones peruano8.
Antes de la creación del OSIPTEL, la cobertura limitada e ineficiente de los servicios de telecomunicaciones era un problema, sobre todo en zonas rurales. Durante sus primeros años de operación, los objetivos del OSIPTEL fueron incrementar la inversión, la cobertura geográfica y la calidad de los servicios. También estableció los primeros marcos de protección al consumidor para el sector, incluyendo información sobre el diseño de las plataformas de servicio a los usuarios, así como los plazos máximos para solucionar problemas del servicio. La meta general del regulador y del gobierno de mejorar los servicios en zonas rurales fue respaldada con la creación del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) (véase encuadro 1.3).
Encuadro 1.3. Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL)
El Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) se estableció mediante el Decreto Supremo de la Ley de Telecomunicaciones Peruanas No. 013-93 en 1994, y originalmente lo administraba el OSIPTEL. En 2006, el Fondo fue transferido del OSIPTEL al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). El FITEL tiene por objeto facilitar el acceso universal a los servicios esenciales en zonas rurales y lugares de interés social1.
El FITEL es administrado por un órgano de toma de decisiones formado por tres miembros: el presidente es el ministro de Transportes y Comunicaciones, y los otros miembros son el ministro de Economía y Finanzas y el presidente del OSIPTEL. El FITEL cuenta con 120 elementos que formulan, promueven y supervisan las políticas. El MTC establece las políticas, mientras que la formulación se guía por los principios del MEF que requieren viabilidad social y económica, así como un beneficio para el país. La promoción también se hace de conformidad con las normas establecidas por el MEF.
El Fondo subsidia la instalación, operación y uso de los servicios públicos de telecomunicaciones en las zonas rurales para lograr acceso universal. Obtiene 1% de los ingresos brutos de los operadores de servicios y carriers en el sector telecomunicaciones, así como las multas recaudadas por incumplimientos o violaciones. En 2018, el presupuesto total para el FITEL fue de casi 400 millones de PEN.
Los proyectos financiados por el FITEL incluyen proyectos de telecomunicaciones y estudios presentados por ProInversión a través de un concurso o licitación público. Estos proyectos pueden enfocarse en actividades relacionadas con inversiones en infraestructura, operación, mantenimiento y supervisión, desarrollo de habilidades, procura y compra de equipo o tecnología nuevos. La persona natural o jurídica que requiera el menor subsidio gana el proceso de licitación (OSIPTEL, 2014[10]).
Los proyectos se jerarquizan de acuerdo con un plan anual. El OSIPTEL asiste a juntas mensuales con el órgano decisorio del FITEL, lo que permite presentar propuestas de proyectos para recibir aprobación y financiamiento. A la fecha, el FITEL ha realizado más de 27 proyectos en el país; ejecutaron 11 proyectos al mes de agosto de 2018 (fase de inversión), la mayoría enfocados a mejorar la conectividad del ancho de banda en zonas seleccionadas (FITEL, 2018[11]) para ofrecer internet para efectos de salud, educación y seguridad.
Los proyectos se implementan valiéndose de Alianzas Público-Privadas (PPP) o Proyectos en Activos; esto permite a los ministerios, gobiernos regionales o locales promover la inversión privada de activos que son propiedad del Organismo Promotor de la Inversión Privada (OPIP) respectivo. En los proyectos implementados conforme a este último esquema, el OSIPTEL no puede emitir opiniones sobre temas que se superponen con sus atribuciones, es decir, contratos de concesiones, tarifas, calidad del servicio, instalaciones esenciales y competencia. El OSIPTEL también puede tener como tarea la creación de regulaciones ad hoc, de acuerdo con proyectos específicos. Más aún, para los proyectos de telecomunicaciones implementados de conformidad con este esquema, la responsabilidad de supervisar la calidad de los servicios se le asigna al FITEL, con lo que se corre el riesgo de duplicar esfuerzos con el OSIPTEL que supervisa la calidad del servicio en todas las demás áreas del sector telecomunicaciones.
1. Las zonas rurales elegibles se basan en la definición proporcionada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI): 1) tienen menos de 3 000 habitantes (conforme a la medición del INEI); 2) hay escasez de servicios básicos; y 3) su densidad telefónica es menor de 2%. Los lugares de interés social incluyen: 1) centros demográficos que ocupan del primero al tercer quintil del mapa de pobreza, según lo define el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES); 2) no cuentan al menos con un servicio público para servicios esenciales de telecomunicaciones; 3) tienen menos de una línea telefónica pública por cada 500 habitantes; o 4) son localidades situadas en distritos fronterizos (MTC, 2010[12]).
Fuente: (MTC, 2010[13]); (OSIPTEL, 2014[10]), (FITEL, 2018[11]); (MEF, n.d.[14]); (MTC, 2010[12]).
En la década de 1990 los usuarios tenían que pagar la llamada iniciada y la recibida, lo que restringía muchísimo la expansión de los servicios de telecomunicaciones. Con base en análisis y consultas, el OSIPTEL introdujo en 1996 un nuevo sistema de tarifas que trasladó el costo a la persona que llamaba para los servicios fijos y móviles (OSIPTEL, 2014, p. 68[10]). Esta reforma provocó un incremento en el tráfico de móvil a móvil y de fijo a móvil, así como la reducción de tarifas a mediano plazo. Después de la llegada de nuevos operadores al mercado fijo, el OSIPTEL estableció una fórmula de tarifas tope que redujo los precios sobre una base trimestral y, a través de un factor de productividad, transfirió a los usuarios los aumentos de eficiencia obtenidos por la empresa. Varias reformas siguieron el mismo camino, incluso las que regulan las llamadas de larga distancia, los teléfonos públicos y el cobro de cargos.
Durante la primera década, el mandato del OSIPTEL se centró en la transición a un mercado de telecomunicaciones liberalizado al promover la competencia y facilitar la entrada de nuevos operadores al mercado. Hasta principios y mediados de la década de 2000, varias compañías ingresaron al mercado móvil, a saber: TIM, Nextel, Bellsouth y América Móvil. TIM fue adquirida luego por América Móvil, y Telefónica compró Bellsouth. En 2018, América Móvil y Telefónica se mantienen en el mercado, mientras que en 2014 Nextel se transformó en ENTEL y Viettel entró al mercado peruano.
La expansión de los operadores fue parte de un mayor esfuerzo por expandir los servicios, en especial en el sector móvil, que duró de 2005 a 2014. En este periodo, la cantidad de distritos con cobertura pasó de menos de 500 a más de 1 500. Después de esto, el mandato del OSIPTEL cambió a una política regulatoria concentrada en fortalecer la competencia a través de las condiciones de acceso y el establecimiento de precios de las instalaciones esenciales para promover un rápido y eficiente ingreso al mercado. En fechas más recientes, este mandato se ha enfocado en la promoción de la competencia en los mercados móviles y la reducción de barreras para el ingreso, concretamente respecto a la reducción de costos para los consumidores al cambiar de proveedor. Este mandato se refleja en el actual eslogan del regulador: “Promovemos la competencia y empoderamos al usuario”.
Aun después de los esfuerzos del OSIPTEL, hubo muchas áreas sin cubrir. Por tanto, otras importantes reformas del marco regulatorio hechas por el OSIPTEL incluyen las relacionadas con la política de banda ancha de 2012 por medio del establecimiento de la Red Dorsal Nacional de Fibra Óptica (RDNFO) y la promoción de las conexiones de banda ancha. La gráfica 1.3 es una descripción de otras importantes reformas implementadas por el OSIPTEL para mejorar el desempeño del sector.
El sector telecomunicaciones peruano atravesó uno de los procesos de modernización más dinámicos en el país, ligado a la aparición y crecimiento de nuevos servicios (telefonía móvil e internet) y la llegada de nuevos proveedores al mercado. A 2018, había cinco grandes y más de cien medianos y pequeños prestadores de servicios de telecomunicaciones, siendo Telefónica el mayor actor y líder en telefonía móvil. El cuadro 1.2. muestra el número de usuarios para los subsectores en 2018, la gráfica 4 muestra la evolución de la concentración del mercado para la telefonía móvil en 2014-17, y la gráfica 1.4 demuestra el crecimiento de las líneas fijas y móviles de 1994 a 2018. Las estadísticas de la ONU muestran que la población de Perú en 2017 era de más de 32 millones, mientras que el número de hogares era 8.3 millones (Euromonitor International, 2018[16]).
Cuadro 1.2. Usuarios por subsector de telecomunicaciones (marzo 2018)
Notas: Al redactar este informe no se disponía de datos sólidos sobre internet móvil. De acuerdo con Euromonitor International (2018[16]), la población total aproximada de Perú en 2017 era de 32 millones de habitantes.
Fuente: Información proporcionada por el OSIPTEL, 2018.
Gráfica 1.3. Reformas mayores para promover la competencia en el sector telecomunicaciones
Fuente: OSIPTEL, 2014[15].
Gráfica 1.4. Evolución de la concentración del mercado en telefonía móvil, 2014-17
Fuente: OSIPTEL, 2018[17].
Gráfica 1.5. Aumento de líneas fijas y móviles en servicio en Perú, 1994-2013
Fuente: OSIPTEL, 2014[15].
La penetración del móvil es particularmente alta en zonas urbanas. En contraste, sigue una brecha urbana-rural en función del acceso a los servicios fijos o fijos a móviles, debido al difícil entorno geográfico, así como al tamaño del país y la ubicación remota de las comunidades más pequeñas y más aisladas. La población rural ha disminuido en términos relativos y representa 22.5% del total de la población peruana en 2017, comparada con 28% en 2007.
Referencias
[3] CEPLAN (2018), Politicas y Planes, http://www.ceplan.gob.pe/politicas-y-planes/ (acceso 22 de junio 2018).
[4] CEPLAN (2018), Qué es el Sinaplan?, http://www.ceplan.gob.pe/sinaplan/ (acceso 22 de junio 2018).
[7] Congreso de la República (2017), How does a bill become a law?, http://www.congreso.gob.pe/eng/legislative_process/ (acceso 26 de junio 2018).
[9] Congreso de la República (2017), Legislative Process, http://www.congreso.gob.pe/eng/legislative_process/ (acceso 26 de junio 2018).
[16] Euromonitor International (2018), Peru Country Factfile, https://www.euromonitor.com/peru/country-factfile (acceso 29 de agosto 2018).
[11] FITEL (2018), Estado de los Proyectos del Fitel, http://www.fitel.gob.pe/pg/proyectos-supervision.php (acceso 22 de junio 2018).
[14] MEF (n.d.), Proyectos en Activos, https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=4437&Itemid=102247&lang=es (acceso 2 de noviembre 2018).
[13] MTC (2010), FITEL Telecomunicaciones para áreas rurales de Perú Agenda • ¿Qué es FITEL?, http://www.cedecap.org.pe/uploads/archivos/mesaplanesnacionales_irmamora-fitel.pdf (acceso 5 noviembre 2018).
[12] MTC (2010), FITEL: Telecomunicaciones para áreas rurales de Perú, http://www.cedecap.org.pe/uploads/archivos/mesaplanesnacionales_irmamora-fitel.pdf (acceso 22 de junio 2018).
[5] OECD (2016), Multi-dimensional Review of Peru: Volume 2. In-depth Analysis and Recommendations, OECD Development Pathways, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264264670-en.
[1] OECD (2016), OECD Public Governance Reviews: Peru: Integrated Governance for Inclusive Growth, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264265172-en.
[2] OECD (2016), Regulatory Policy in Peru: Assembling the Framework for Regulatory Quality, OECD Reviews of Regulatory Reform, OECD Publishing, Paris, http://dx.doi.org/10.1787/9789264260054-en.
[17] OSIPTEL (2018), Reporte Estadístico - Febrero 2018, https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/Publicaciones/reporte-estadistico_feb2018/files/assets/basic-html/index.html#1 (acceso 22 de junio 2018).
[15] OSIPTEL (2014), El Boom de las Telecomunicaciones - OSIPTEL, https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/Publicaciones/boom_telecomunicaciones/files/assets/basic-html/index.html#1/z#noFlash (acceso 22 de junio 2018).
[10] OSIPTEL (2014), The Telecommunications Boom, OSIPTEL, https://www.osiptel.gob.pe/Archivos/Publicaciones/boom_telecomunicaciones/boom_telecomunicaciones_osiptel.html#6.
[6] Poder Judicial del Peru (2012), Poder Judicial del Peru, http://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/CorteSuprema/s_cortes_suprema_home/as_Inicio/ (acceso 25 de junio 2018).
[8] Presidencia del Consejo de Ministros (2018), Guidelines for the Regulatory Quality Assessment of Administrative Procedures.
Notas
← 1. Algunos órganos del sector público están exentos de las políticas de SERVIR, como lo define el Decreto Legislativo No. 1023.
← 2. Véase más: https://www.mef.gob.pe/es/evaluaciones-de-impacto
← 3. El regulador funcionó como OSINERG hasta 2007, cuando se amplió para cubrir el subsector de minería; entonces cambió el nombre a OSINERGMIN.
← 4. SUNASS fue creada por el Decreto Legislativo No. 25965 del 19 de diciembre de 1992; el OSIPTEL por el Decreto Legislativo No. 702 del 11 de julio de 1991; el OSINERGMIN por el Decreto Legislativo No. 26734 del 31 de diciembre de 1996; y el OSITRAN por el Decreto Legislativo No. 26917 del 23 de enero de 1998.
← 5. El Indecopi fue creado por la Orden Ejecutiva No. 25868 de noviembre de 1992. La Ley No. 27444 y el Decreto Legislativo No. 1256 son la base legal para su metodología y enfoque.
← 6. La única excepción en los sectores regulados es el de telecomunicaciones, donde las facultades de la ley de competencia le corresponden en cambio al regulador económico (OSIPTEL).
← 7. El artículo 110 de la Ley No. 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor. El límite para las micro y pequeñas empresas es 10 y 20%, respectivamente, de las ventas o del ingreso bruto recibido.
← 8. Antes de 1994, la CPT prestaba servicios de telefonía al área metropolitana de Lima y ENTEL nacionales e internacionales (OSIPTEL, 2014[15]).