Moral tributaria II

1. Introducción

Abstract

En este capítulo introductorio se señala la importancia de la moral tributaria en las empresas multinacionales, especialmente en los países en desarrollo, y se subraya la importancia de centrarse en la confianza al analizar la moral tributaria. También resume los datos en los que se basa el resto del informe.

Si bien cada vez se investiga más sobre moral tributaria, se ha prestado una atención relativamente escasa a los problemas de moral tributaria en las empresas multinacionales y su función a la hora de construir una cultura tributaria. La moral tributaria, es decir, la motivación intrínseca para pagar impuestos es un elemento crucial de los sistemas fiscales, ya que todos ellos se basan en el cumplimiento voluntario por parte de la mayoría de los contribuyentes. Según han indicado estudios anteriores (OECD, 2019[1]), aunque cada vez existen más datos y análisis sobre la moral tributaria entre las personas físicas, muy pocos se refieren a las empresas, y casi ninguno a las EMN.

El fortalecimiento de la moral tributaria y, por extensión el fortalecimiento del cumplimiento, de las EMN que operan en los países en desarrollo ofrece un potencial significativo para aumentar los ingresos. En general los países en desarrollo dependen más del impuesto de sociedades que los países desarrollados (en 2019, el impuesto de sociedades representó un 20,1% de los ingresos fiscales totales en Asia-Pacífico, un 19,2% en África, un 15,5% en LAC y un 10% en la OCDE (OECD, 2021[2])), y las EMN son las que más aportan al ingreso del impuesto de sociedades. Las EMN también pagan cantidades significativas en impuestos indirectos y con frecuencia intervienen como agentes de retención de impuestos de sus empleados. Por consiguiente, a menudo las EMN pueden representar una gran proporción de la base impositiva (por ejemplo, Ruanda ha comunicado que el 70% de su base impositiva procede de las EMN, mientras que en Burundi una única EMN es responsable del 20% de los ingresos fiscales totales (ATAF, 2016[3])). Por lo tanto, fortalecer el cumplimiento de las EMN ofrece ventajas interesantes, pues permite recaudar más ingresos con un menor número de actos de aplicación coercitiva y hace posible que los recursos limitados de aplicación coercitiva se dirijan de forma más eficiente contra los contribuyentes con baja moral tributaria. Así pues, fortalecer la moral tributaria puede contribuir a mejorar la financiación del desarrollo sostenible y la realización de los ODS.

La confianza es un punto de partida valioso para examinar la moral tributaria, en particular entre las EMN. El presente informe incorpora conjuntos de datos que permiten un examen más detallado de la confianza –y de los factores que la afectan– entre las EMN y las administraciones tributarias. Aunque muchos de los factores impulsores de la moral tributaria son elementos propios del contribuyente, un número creciente de investigaciones señalan la importancia de la confianza a este respecto (véase (Dom et al., 2022[4])). Dado que la confianza es condicional, puede ser sensible a los cambios de las políticas y, por lo tanto, constituye un buen punto de partida para examinar la moral tributaria y para identificar las actuaciones que permiten fortalecerla. Para ello, el presente informe incorpora datos procedentes de encuestas relativas a las percepciones de las administraciones tributarias y las EMN; dichas percepciones proporcionan información valiosa para profundizar en la comprensión de los niveles de confianza existentes e identificar posibles formas de incrementar la confianza y, por extensión, la moral tributaria.

El presente informe utiliza un nuevo conjunto de datos únicos relativos a las percepciones de los funcionarios de las administraciones tributarias sobre el comportamiento tributario de las grandes empresas/EMN con relación a principios voluntarios más ampliamente respaldados. Este conjunto de datos se ha recopilado a través de una encuesta mundial que ha recogido respuestas de 1240 funcionarios de la administración tributaria de 138 jurisdicciones. En la encuesta se preguntó por la percepción del comportamiento de las grandes empresas/EMN a la luz de la Declaración de mejores prácticas tributarias para interactuar con las autoridades fiscales en los países en desarrollo, elaborada por Business at OECD (BIAC) (Business at OECD, 2013[5]), que fue aprobada por BIAC en 2013. BIAC es una red mundial que representa en conjunto a más de siete millones de empresas de todos los tamaños. Por lo tanto, estos principios reflejan una amplia perspectiva empresarial sobre cuáles deberían ser las mejores prácticas y, por consiguiente, aunque cabe que no incluyan todos los aspectos que podrían examinarse, ofrecen un punto de partida útil para analizar las percepciones del comportamiento de las empresas con respecto a las prácticas que las propias empresas han respaldado. En la encuesta se preguntó también por las percepciones del comportamiento de las Cuatro Grandes a la luz de un conjunto de principios fiscales voluntarios publicados por algunas de las Cuatro Grandes.

Las percepciones de los funcionarios de las administraciones tributarias se complementan con datos adicionales procedentes de una encuesta anterior sobre las percepciones de las EMN acerca de la certeza tributaria y mesas redondas conjuntas entre empresas y administraciones tributarias. En trabajos anteriores de la OCDE se concluyó que las percepciones de las EMN sobre la certeza tributaria proporcionan información útil en materia de moral tributaria, y que una administración tributaria efectiva y eficiente puede promover un mayor grado de cumplimiento y moral tributaria entre las EMN (OECD, 2019[1]). Ambas encuestas fueron discutidas en una serie de mesa redondas que se llevaron a cabo entre diciembre de 2020 y mayo de 2021. Las mesas redondas se organizaron a nivel regional (África, Asia, Europa y Latinoamérica/Caribe) en colaboración con organizaciones regionales (el Foro Africano de Administración Tributaria (ATAF), el Banco Asiático de Desarrollo (BAD), la Organización Intraeuropea de Administración Fiscal (IOTA) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)). Se facilitó a las mesas redondas un documento de referencia con los principales resultados de las encuestas sobre las percepciones de las administraciones tributarias y las EMN. En dichas mesas redondas se debatieron las potenciales causas profundas de las conclusiones de la encuesta y las buenas prácticas existentes y propuestas de nuevas acciones que podrían favorecer la moral tributaria. Estos debates han sido incorporados al análisis de los resultados en el capítulo segundo y forman la base de la gama de posibles acciones en el capítulo tercero. Dado que los debates se han celebrado conforme a las normas de Chatham House, las contribuciones realizadas en las mesas redondas no se atribuyen a nadie.

Este informe permite examinar la confianza entre las EMN y las administraciones tributarias, factor clave de la moral tributaria, y destaca una serie de acciones que pueden contribuir a reforzar la moral tributaria. Las percepciones del comportamiento de las EMN ofrecen una indicación global de la moral tributaria de las EMN. Además, mediante la comparación de los dos conjuntos de datos de la encuesta y el debate de los resultados en las mesas redondas, es posible situar los resultados en un contexto más amplio e identificar no solo el nivel de confianza, sino también otros factores que pueden ser importantes para generar (o inhibir) el desarrollo de relaciones de confianza como la transparencia y la comunicación. Es posible asimismo identificar áreas en que las administraciones tributarias y las EMN compartan retos comunes (aunque desde perspectivas diferentes), lo que apunta a que puede existir un interés mutuo en adoptar nuevos enfoques.

No todos los contribuyentes serán receptivos a las medidas expuestas en este informe; la aplicación de las mismas tiene un papel crucial. El presente informe se centra en los contribuyentes que son receptivos a los esfuerzos para mejorar la moral tributaria y, en especial, a las medidas para reforzar la confianza. Para los que no son receptivos a estos esfuerzos, se necesitarán otras medidas de fomento del cumplimiento. Así pues, este informe se centra en la moral tributaria y especialmente en la forma en que la confianza (y la facilitación de la confianza) puede contribuir a fortalecer la disponibilidad al cumplimiento voluntario, si bien la aplicación coercitiva siempre seguirá siendo un componente crucial (para más información sobre la interacción entre confianza, facilitación y aplicación coercitiva, véase (Dom et al., 2022[4])). De mismo modo, si bien el presente informe se centra principalmente en las acciones que las administraciones tributarias y las empresas pueden adoptar, otras partes interesadas (incluidos los inversionistas y la sociedad civil) pueden influir en la moral tributaria de las empresas y tienen a su disposición herramientas distintas de las señaladas en este informe.

Aunque mejorar la moral tributaria y reforzar la relación entre los contribuyentes y las administraciones tributarias debería disminuir las controversias, no cabe esperar que las erradique. Las controversias en materia de impuestos pueden surgir por diversos motivos que, aunque en muchos casos pueden abordarse (como se indicará en este informe) para reducir su número, no es posible eliminarlas por completo. Especialmente en áreas fiscales complejas (como la tributación internacional), pueden existir diferencias legítimas de interpretación, que requieren un procedimiento de resolución de controversias. Por ello, el objetivo que persigue el fortalecimiento de la moral tributaria debe ser disminuir las controversias. Cuando surgen controversias, el objetivo es permitir su resolución efectiva, de forma que todas las partes acepten la validez de las diferentes posiciones, sin que ello afecte a su confianza en las otras partes ni a su voluntad de mantener una relación positiva en el futuro.

Este informe pretende ofrecer un punto de partida con vistas a un ulterior diálogo y debates acerca de la forma de medir, supervisar y fortalecer la confianza y la moral tributaria en grandes empresas/EMN, especialmente en los países en desarrollo. Si bien muchas de las buenas prácticas y propuestas de nuevas acciones no son necesariamente nuevas, el hecho de agruparlas junto con nuevos datos empíricos y hacer hincapié en la moral tributaria, puede contribuir a fomentar una mayor implicación de todas las partes en la búsqueda de soluciones que refuercen la moral tributaria.

Referencias

[3] ATAF (2016), African Tax Outlook, https://events.ataftax.org/index.php?page=documents&func=view&document_id=15#.

[5] Business at OECD (2013), BIAC Statement of Tax Best Practices for Engaging with Tax Authorities in Developing Countries, https://biac.org/wp-content/uploads/2020/11/Statement-of-Tax-Best-Practices-for-Engaging-with-Tax-Authorities-in-Developing-Countries-Original-release-Sep-2013-1.pdf.

[4] Dom, R. et al. (2022), Innovations in Tax Compliance: Building Trust, Navigating Politics, and Tailoring Reform, World Bank Group, http://hdl.handle.net/10986/36946.

[2] OECD (2021), Revenue Statistics in Asia and the Pacific 2021: Emerging Challenges for the Asia-Pacific Region in the COVID-19 Era, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ed374457-en.

[1] OECD (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f3d8ea10-en.