Este capítulo presenta nuevos datos relativos a las percepciones de las administraciones tributarias sobre el comportamiento de las EMN y las Cuatro Grandes. El análisis de estos datos se combina con datos anteriores relativos a las percepciones de las EMN sobre los sistemas tributarios y los resultados de los debates en mesas redondas entre funcionarios de la administración tributaria y representantes de las empresas en diferentes regiones.
Moral tributaria II
Construir la confianza entre administraciones tributarias y grandes empresas
2. Resultados y análisis
Abstract
2.1. Descripción general
En todas las regiones, los resultados muestran que el cumplimiento rutinario es, en general, positivo; sin embargo, en las interacciones más complejas y subjetivas, en particular la confianza en la información, la transparencia y la apertura, el comportamiento de las grandes empresas/EMN/Cuatro Grandes es percibido en general de forma más negativa, con grandes variaciones entre regiones. Especialmente en LAC y África, los funcionarios de las administraciones tributarias perciben retos significativos en las relaciones con las EMN, lo que indica que es posible reforzar la moral tributaria, aunque cabe destacar que en todas las regiones existe una percepción relativamente alta de la disponibilidad a cooperar una vez que surge una controversia fiscal. Los resultados de la encuesta sobre las percepciones de las administraciones tributarias sobre el comportamiento de las grandes empresas/EMN/Cuatro Grandes ponen de manifiesto asimismo amplias variaciones en las percepciones sobre la forma de utilizar el poder y los incentivos fiscales, incluso en lo que respecta a las minorías que perciben el comportamiento ilegal de las empresas. El Gráfico 2.1 ofrece un resumen agregado de los resultados de las percepciones del comportamiento de las grandes empresas/EMN. Los resultados de dicho gráfico se han normalizado entre 1 y 5, siendo 5 el mejor resultado posible. El gráfico compara las medias regionales simples de las variables seleccionadas y las agrupa en cinco subíndices, presentando su media correspondiente. Los subíndices se corresponden con las secciones de este capítulo, a saber, el cumplimiento rutinario, la cooperación y confianza, la apertura y transparencia, las controversias, los conflictos y su resolución, así como el uso del poder y los incentivos. Este capítulo comprende una sección sobre cada subíndice. También incluye secciones sobre dos temas adicionales que se tratan en la encuesta, la contratación de personal y la comparación con las empresas locales. Las tablas de los resultados detallados se encuentran en el Anexo A, y la metodología en el Anexo C.
Gráfico 2.1. Descripción general de las percepciones de las autoridades sobre el comportamiento fiscal de las grandes empresas
Nota: Media regional simple. Los valores oscilan entre 1 y 5, siendo 5 la mejor puntuación posible. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de una muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Si bien las encuestas sobre percepciones, como las utilizadas en este análisis, adolecen de limitaciones, resultan cruciales, dado que tales percepciones influyen en las relaciones entre las administraciones tributarias y los contribuyentes. Son bien conocidos los problemas que presentan las encuestas sobre percepciones, especialmente en materia de impuestos, ámbito en el cual se detecta con frecuencia que el comportamiento de los encuestados no coincide con sus respuestas. Algunos de estos problemas son menos relevantes para este análisis, ya que se centra en el comportamiento percibido de otras personas, y no en el comportamiento de los propios encuestados. No obstante, existen riesgos adicionales, entre los que destaca el hecho de que las percepciones del comportamiento de otras personas se vean sesgadas por las experiencias más impactantes (ya sean positivas o negativas) que los encuestados han tenido con un pequeño número de actores, en lugar de basarse en un balance de todas las experiencias pertinentes. En el caso de las percepciones de los funcionarios tributarios sobre las Cuatro Grandes, es posible que no tengan experiencia directa con los servicios al cliente de las Cuatro Grandes. Por consiguiente, aunque existe el riesgo de que las percepciones estén sesgadas y, por tanto, no constituyan un indicador perfecto de los niveles existentes de moral tributaria de las EMN o de las Cuatro Grandes, estos datos siguen siendo muy importantes, pues las percepciones que tienen los funcionarios tributarios y las empresas incidirán en el modo en que gestionen sus relaciones mutuas. Por lo tanto, estas percepciones, aunque sean sesgadas, probablemente serán muy relevantes para indicar la magnitud del reto de reforzar la confianza y la moral tributaria, puesto que en última instancia la confianza solo podrá fortalecerse cambiando tales percepciones.
2.2. Cumplimiento rutinario
La interacción más rutinaria entre las autoridades tributarias y las EMN, esto es, el pago puntual de los impuestos, se considera en general buena en todas las regiones. El pago puntual de los impuestos es fundamental para el cumplimiento voluntario y, a este respecto, en todas las regiones la percepción es que las grandes empresas/EMN cumplen sus obligaciones fiscales dentro de los plazos establecidos, pues al menos el 77% de los funcionarios tributarios están de acuerdo en que la mayoría o casi todas las EMN pagan puntualmente (Gráfico 2.2, Panel A).
A medida que las interacciones rutinarias se hacen más complejas, el cumplimiento percibido comienza a diferir entre las regiones. La actuación de las EMN se percibe de manera menos favorable en lo que respecta a la respuesta a las solicitudes a tiempo y a la facilitación de información en la forma correcta, que son también funciones rutinarias del cumplimiento. En todas las regiones, el comportamiento percibido fue inferior que en el caso del pago puntual: en la OCDE, los funcionarios que afirman que la mayoría de las grandes empresas/EMN responden a tiempo a las solicitudes desciende al 75%, mientras que en Asia, África y LAC solo entre un 65% y un 50% de los funcionarios contestaron que la mayoría o todas las EMN responden a tiempo (Gráfico 2.2, Panel B). Del mismo modo, cuando se pregunta si la información se facilita en la forma correcta, se observa una gran disparidad entre las distintas regiones: en LAC, menos de la mitad (44%) de las autoridades tributarias creen que la mayoría o todas las grandes empresas/EMN proporcionan la información solicitada en la forma correcta. Este porcentaje aumenta al 54 % en África, al 61% en Asia y al 75% en la OCDE.
Gráfico 2.2. ¿Las grandes empresas/EMN pagan/responden en plazo?
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Aunque las EMN y las administraciones tributarias coincidieron en que no cabe denegar las solicitudes razonables de información, tanto las mesas redondas como la encuesta sobre las percepciones de las EMN indicaron los motivos de la dificultad de responder a las solicitudes. Dichos motivos abarcan las dificultades dentro de las empresas y la forma en que se solicita la información.
La previsibilidad o imprevisibilidad de las exigencias a cargo de los contribuyentes puede afectar su capacidad de responder a tiempo. En las mesas redondas, varias EMN señalaron las dificultades de ofrecer una respuesta a tiempo cuando las solicitudes se reciben sin previo aviso y/o con plazos breves, especialmente si llegan en un momento en que los departamentos de cumplimiento tributario soportan una gran carga de trabajo (p. ej., al cierre del ejercicio impositivo). Las empresas indicaron que su respuesta a las solicitudes con frecuencia se ve ralentizada por factores como el nivel de detalle de las solicitudes, el uso de un lenguaje distinto al empleado en la comunicación interna, el formato en que se solicitan los datos (cuando es diferente de aquel en que la empresa mantiene sus registros) y las barreras para acceder a la información poseída por otras entidades del grupo. Si bien la mayoría de estos factores pueden ser solucionados por las empresas perfeccionando sus propios procesos y aportando recursos suficientes que garanticen el cumplimiento, en algunas áreas las administraciones tributarias pueden fomentar una respuesta más eficiente mediante ajustes del modo en que se solicita la información.
Las empresas también plantearon cuestiones acerca de la finalidad y eficiencia de algunas solicitudes, indicando que una comprensión previa de lo que la Administración pretende analizar les permitiría cumplir mejor y reducir las cargas innecesarias del cumplimiento. Las Administraciones se mostraron de acuerdo en que cuando los contribuyentes pueden entender por qué se les solicita la información, puede observarse un mayor cumplimiento. Estos debates de las mesas redondas se ven respaldados por los datos de la encuesta sobre EMN, según la cual un tratamiento impredecible o incongruente por parte de las autoridades es una de las mayores preocupaciones de las EMN (el primero de entre 21 factores en Asia, el segundo en LAC, el tercero en África y el sexto en la OCDE). El grado de burocracia (incluidas las obligaciones de documentación) constituye también una preocupación importante (la primera en LAC y la OCDE, la segunda en Asia y la cuarta en África), en consonancia con las conclusiones antes mencionadas.
2.3. Cooperación y confianza
Los funcionarios tributarios (fuera de LAC) consideran, en general, que las EMN/grandes empresas y las Cuatro Grandes son cooperadoras. En cuanto a la percepción de la voluntad de cooperar de las grandes empresas, más del 60% de los funcionarios de África, Asia y la OCDE consideran que la mayoría o casi todas las grandes empresas/EMN están dispuestas a cooperar con las autoridades, pero este porcentaje baja al 49% en LAC (Gráfico 2.3, Panel A). Se aprecia un patrón similar con respecto a las percepciones sobre la disponibilidad de las Cuatro Grandes a cooperar. La región de LAC muestra de nuevo los menores niveles de percepción de la voluntad de cooperar: solo un 27% de los funcionarios responden que las Cuatro Grandes cooperan con las autoridades tributarias en la mayoría de los casos, frente a un 45% en Asia, un 50% en África y un 58% en los países de la OCDE.
Se percibe un menor grado de cooperación cuando se trata de resolver interpretaciones erróneas de la ley, aunque el porcentaje sigue siendo alto en general. De nuevo, en todas las regiones, excepto en LAC, más del 60% de los funcionarios consideraron que la mayoría de las empresas eran cooperadoras; en LAC la cifra fue del 48% (Gráfico 2.3, Panel B). La voluntad de cooperar en casos de interpretación errónea de la ley parece ser de interés mutuo para las EMN y las autoridades tributarias, ya que las EMN señalan que la legislación presenta algunos problemas que obstaculizan la certeza fiscal. En todas las regiones, la falta de claridad de la legislación, su complejidad, las incongruencias o conflictos en la interpretación de las normas fiscales internacionales, así como una legislación tributaria no adaptada a los nuevos modelos de negocio constituyen problemas de alta prioridad para las EMN. En las mesas redondas regionales, varias EMN señalaron también la importancia de poder intercambiar opiniones sobre la interpretación de la ley, tanto durante el proceso de formulación de políticas como durante los procedimientos de inspección. El reto es especialmente notable en LAC, ya que mientras que las EMN que operan en LAC consideran que los problemas de interpretación errónea de la ley suponen una mayor preocupación que en las demás regiones, las administraciones tributarias de LAC perciben una menor voluntad de cooperar para solucionar esas interpretaciones erróneas.
Gráfico 2.3. Voluntad de cooperación de las grandes empresas/EMN
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Se percibe una menor voluntad de cooperar cuando no se dispone de información. Al preguntar por la frecuencia con la que las empresas aportan una justificación de la no disponibilidad de la información y colaboran con las autoridades, solo en torno al 50% de los funcionarios tributarios de África, Asia y LAC responden que en la mayoría de los casos se aporta una justificación y se muestra una actitud de colaboración (Gráfico 2.4). Esta cifra es significativamente inferior a la de los países de la OCDE (un 78%) y sugiere que el acceso a la información puede resultar especialmente problemática en Asia, África y LAC, lo cual parecen confirmar las mesas redondas. Varias administraciones señalaron que los desafíos aumentan cuando la información está en poder de otra entidad del mismo grupo de EMN, un aspecto que también subrayaron varias empresas participantes en las mesas redondas.
Gráfico 2.4. Reacción de las EMN/grandes empresas ante solicitudes de información por las autoridades tributarias
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
La cooperación puede ser mayor cuando surgen controversias. Al preguntar sobre las percepciones respecto a la cooperación con ocasión de la negociación/resolución de controversias, solo un pequeño porcentaje de funcionarios tributarios aprecian una actitud no cooperadora en las grandes empresas/EMN. En África, solo el 5% de los funcionarios consideraron que las empresas no cooperaban en algunos o en todos los casos, aumentando este porcentaje al 17% en LAC (Gráfico 2.5). Esto sugiere que una vez que aumentan los riesgos y surge una controversia formal, existe una mayor disponibilidad a cooperar, lo cual pone de manifiesto la oportunidad de extender esta actitud a las interacciones que tienen lugar antes de que surjan las controversias.
Gráfico 2.5. Actitud de las grandes empresas/EMN en la resolución de controversias
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Cooperación no parece ser sinónimo de confianza. Aunque los funcionarios tributarios consideren que las grandes empresas/EMN son cooperadoras, ello no significa necesariamente que estimen que la cooperación está basada en la confianza, especialmente en lo que respecta a la confianza en la información proporcionada. Cuando se preguntó a los funcionarios si podía confiarse en la información fiscal facilitada por las grandes EMN, las respuestas fueron mucho menos positivas que en materia de cooperación, en especial en los países no pertenecientes a la OCDE. Mientras que el 74% de los funcionarios de países de la OCDE dicen que se puede confiar en la información de la mayoría/todas las grandes empresas/EMN, este porcentaje desciende a un 53% en Asia, un 43% en África y un 37% en LAC. Del mismo modo, aunque la mayoría de los funcionarios tributarios considera que las grandes empresas/EMN cooperan durante las controversias, un porcentaje mucho menor percibe que actúan de buena fe durante las negociaciones de las controversias (véase Controversias, conflictos y resolución). Esta falta de confianza generalizada entre administraciones tributarias y empresas fue mencionada repetidamente en las mesas redondas, y la búsqueda de sistemas para fortalecer la confianza se señaló como una alta prioridad tanto para las administraciones tributarias como para las empresas.
Gráfico 2.6. Confianza en la información facilitada por grandes empresas/EMN
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
La percepción de cooperación por parte de las Cuatro Grandes no está correlacionada con las percepciones de seguimiento del espíritu/intención de la ley o de la voluntad de promover estructuras artificiales de planificación fiscal. Mientras que alrededor del 50% de los funcionarios (excepto en LAC, en donde el porcentaje es del 27%) afirman que las Cuatro Grandes cooperan con las autoridades en la mayoría de los casos (Gráfico 2.7, Panel A), este porcentaje se reduce a aproximadamente un 25% (19% en LAC) cuando se les pregunta si las Cuatro Grandes siguen el espíritu/intención de las leyes tributarias (Gráfico 2.7, Panel B). Ello puede reflejar el hecho de que en muchos países las leyes tributarias son poco claras, por lo que dilucidar su espíritu/intención puede ser complejo. Se ha observado un patrón similar, sin embargo, en las respuestas a la pregunta de si las Cuatro Grandes solo promueven una planificación fiscal alineada con el contenido (es decir, no promueven estructuras de planificación fiscal artificiales). Aquí el patrón seguido es similar al de las respuestas relativas al espíritu de la ley: aproximadamente el 20% de los funcionarios de África, Asia y LAC dicen que las Cuatro Grandes promueven una planificación fiscal alineada con el contenido en la mayoría de los casos (29% en la OCDE) (Gráfico 2.7, Panel C). Una vez más, pueden existir diferencias de opinión sobre cuáles son los requisitos de contenido, pero estos resultados apuntan a que el reto de reforzar la confianza, al menos en una interpretación común de la ley, también está presente en la relación entre las autoridades tributarias y las Cuatro Grandes.
Gráfico 2.7. Cooperación, seguimiento del espíritu de la ley y planificación fiscal por las Cuatro Grandes
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
En los debates de las mesas redondas se destacó la importancia y el reto de construir relaciones de confianza entre las administraciones tributarias y las empresas (y los asesores). Para construir tales relaciones se requiere la intervención de todos los socios. La encuesta sobre las percepciones de las EMN y los debates de la mesa redonda proporcionan, pues, información adicional valiosa para identificar el conjunto de problemas que han de abordarse con objeto de reforzar la confianza. Los resultados de la encuesta sobre la administración tributaria indican que algunas empresas (y asesores) pueden tener que revisar su enfoque de la cooperación con las administraciones tributarias, especialmente las de países no pertenecientes a la OCDE, a fin de centrarse no solo en las formalidades de la cooperación, sino también para mejorar la calidad de la cooperación ofrecida. Sin embargo, es poco probable que esto sea suficiente, dado que la confianza requiere acciones de todos los socios, por lo que los debates en mesas redondas y los datos relativos a las percepciones de las EMN pueden proporcionar una información adicional valiosa acerca de los elementos que interfieren en la confianza, ayudando a detectar las áreas en las que centrarse para fomentar la confianza mutua.
Las EMN no perciben problemas significativos en las relaciones con las autoridades tributarias en general. Las EMN de todas las regiones consideran que la “relación general deficiente con la autoridad tributaria” es una de las causas menos importantes de incertidumbre fiscal, ocupando este factor el puesto 20 de entre 21 en África y Latinoamérica, el 19 en Asia y el 17 en la OCDE. Esto sugiere que, al igual que la mayoría de los funcionarios tributarios estiman que la mayor parte de las grandes empresas/EMN son cooperadoras (al menos en cierto grado), la mayoría de las EMN no consideran que la relación general con las autoridades tributarias en general sea demasiado negativa. Así pues, mientras que hay una serie de problemas específicos que es preciso abordar, existe una base razonablemente sólida para tratar de fomentar la confianza.
La imprevisibilidad del tratamiento por parte de las autoridades tributarias puede limitar las posibilidades de cooperación y dificultar la confianza. El tratamiento impredecible o incongruente por parte de la autoridad tributaria se ha señalado como la causa más importante de incertidumbre fiscal en Asia, la segunda en LAC, la tercera en África y la sexta en la OCDE. Asimismo, en las mesas redondas se señaló esa cuestión como uno de los problemas que obstaculizan la confianza y la cooperación, y las EMN destacaron lo difícil que les resulta ser plenamente receptivas y cooperadoras en un entorno impredecible.
Una legislación poco clara y/o una burocracia considerable pueden también afectar a la cooperación y confianza. Si las obligaciones de cumplimiento no están claras y/o los trámites burocráticos que hay que seguir son exigentes, puede resultar difícil para las empresas cooperar plenamente y reforzar la confianza. La falta de claridad de la legislación es una de las causas más importantes de incertidumbre fiscal en África (la segunda en la OCDE y la octava en Asia y LAC), mientras que el grado de burocracia es el problema más importante en LAC y la OCDE, el segundo en Asia y el cuarto en África.
Las EMN también señalan como problemas para construir relaciones eficientes la falta de comprensión de las cadenas de valor y las preocupaciones relativas a la fiscalidad internacional. En todas las mesas redondas, las EMN y las administraciones tributarias destacaron los desafíos relativos a la comprensión de las cadenas de valor, que pueden crear confusión y falta de comunicación, generando una percepción de falta de voluntad de cooperación y/o falta de confianza. Las empresas indicaron que estos desafíos pueden verse agravados por los problemas de aplicación de la fiscalidad internacional (que figuran sistemáticamente entre las 10 principales fuentes de incertitud tributaria para las EMN), y algunas EMN hicieron notar que su voluntad de cooperar puede verse reducida si esperan que tal cooperación dará lugar a un tratamiento que se aparta de las normas internacionales.
La estructura organizativa de las administraciones tributarias y de las EMN también puede influir en la voluntad de cooperación de los contribuyentes. Algunas empresas señalaron que se sienten reacias a compartir voluntariamente información en negociaciones o consultas si estiman que existe un riesgo de que quienes comparten información de forma voluntaria pueden verse expuestos a un mayor riesgo de inspección u otras actuaciones coercitivas que las empresas similares menos transparentes. Varias administraciones declararon que contar con diferentes equipos o agencias a fin de separar las labores de negociación, inspección y resolución de controversias resulta eficaz para reforzar la confianza y ofrecer una sensación de imparcialidad. La estructura interna de las EMN también podría tener un efecto: según las administraciones, la cooperación es mejor con los grandes contribuyentes que disponen de estructuras de gobernanza interna para relacionarse con las administraciones tributarias.
Las directrices pueden ser una herramienta útil para crear confianza. Cuando existen, la mayoría de los funcionarios tributarios consideran que las grandes empresas/EMN las siguen. Las directrices pueden contribuir a aclarar los requisitos y articular la relación entre los contribuyentes y las administraciones de forma transparente y abierta. Las encuestas ofrecen diversos datos empíricos que apoyan el uso de directrices. En África, Asia y la OCDE, aproximadamente un 75% de los funcionarios tributarios consideran que la mayoría de las grandes empresas/EMN siguen las directrices/orientaciones/procedimientos existentes para gestionar la relación entre las autoridades tributarias y los contribuyentes. Esta proporción desciende al 58% en LAC.
Asimismo, existe una correlación entre los encuestados que afirman que existen procedimientos/directrices específicos para las EMN y que perciben mayores niveles de confianza en las EMN. Los encuestados que afirman que en sus jurisdicciones existen directrices/procedimientos muestran mayor propensión a considerar que todas/la mayoría de las EMN/grandes empresas son abiertas y transparentes, lo que apunta a la existencia de un vínculo entre las directrices y la mejora de las relaciones entre contribuyentes y administraciones tributarias. Más de la mitad (57%) de los encuestados que dicen que existen procedimientos detallados en su jurisdicción, también consideran que todas/la mayoría de las EMN/grandes empresas son abiertas y transparentes.
No obstante, es posible que sea necesario seguir trabajando para garantizar el uso y el conocimiento de las directrices. Los datos también sugieren que, cuando existen directrices/procedimientos, es necesario garantizar su uso. Así sucede en especial en el caso de LAC, en donde el 29% de los funcionarios tributarios declararon que casi nunca se utilizan (frente a alrededor del 10% en otras regiones). Asimismo, es necesario realizar esfuerzos para dar a conocer tales directrices: por ejemplo, existen diferencias significativas en las respuestas de los funcionarios de una misma administración sobre si tales directrices existen, lo que apunta a que el conocimiento de las mismas dentro de las administraciones tributarias es en ocasiones escaso.
Las EMN también dan prioridad a las orientaciones o guías relativas a la normativa fiscal. Las EMN que operan en África consideran que las orientaciones detalladas relativas a la normativa fiscal son la herramienta más importante para mejorar la certeza fiscal, mientras que en Asia ocupan el tercer puesto, el cuarto en la OCDE y el sexto en LAC. Si bien no es exactamente el mismo tipo de orientación sobre la que se preguntó a los funcionarios tributarios, indica que las EMN atribuyen un gran valor a las directrices adecuadas, lo cual fue confirmado por las EMN que participaron en las mesas redondas. Algunas EMN participantes subrayaron también el valor del estatuto del contribuyente o del defensor del contribuyente a efectos de ofrecer claridad y rendición de cuentas en la relación con los funcionarios tributarios.
2.4. Apertura y transparencia
Las percepciones sobre la apertura y la transparencia de las grandes empresas/EMN ante las autoridades tributarias varían según las regiones. Mientras que el 64% de los funcionarios de los países de la OCDE estiman que la mayoría/todas las grandes empresas/EMN son abiertas y transparentes y facilitan toda la información pertinente, este porcentaje cae al 54% en Asia, el 44% en África y solo el 32% en LAC (Gráfico 2.8). Cabe observar una pauta similar en lo que respecta a las percepciones sobre la transparencia en las respuestas a solicitudes. También en este caso, mientras que el 64% de los funcionarios de los países de la OCDE consideran que la mayoría/todas las grandes empresas/EMN responden a las solicitudes de manera abierta, transparente y directa, este porcentaje desciende al 48% en Asia, el 43% en África y el 38% en LAC (Gráfico 2.8).
Gráfico 2.8. ¿Se percibe a las grandes empresas/EMN como abiertas y transparentes?
Nota: La columna en la que se indica “en una solicitud” se refiere a la pregunta “Ante la solicitud de las autoridades tributarias, las grandes empresas/EMN responden de manera abierta, transparente y directa”. Del mismo modo, la columna en la que se indica “con sus asuntos fiscales” se refiere a la pregunta “Cuando piensa en las grandes empresas/EMN de su país, ¿cree que son correctas las siguientes afirmaciones? Las grandes empresas/EMN son transparentes y abiertas con las autoridades tributarias en lo que respecta a sus asuntos fiscales y la información pertinente”. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
La percepción de la disponibilidad de las grandes empresas/EMN a explicar públicamente sus prácticas fiscales también varía significativamente entre regiones. La mayoría de los funcionarios tributarios no tienen conocimiento de los casos en los que se ha solicitado a grandes empresas/EMN explicar públicamente sus prácticas fiscales. El 68% de los funcionarios en LAC no tienen conocimiento de tales peticiones de explicaciones públicas en su país. Del mismo modo, el 61% de los funcionarios de África, el 56% de Asia y el 38% en la OCDE no tienen conocimiento de ello. Tal vez esto no sea sorprendente, dado que, en gran parte, el debate público y el cuestionamiento de las prácticas fiscales de las EMN ha tenido lugar en los medios de comunicación, los parlamentos y la sociedad civil de los países de la OCDE. En los casos en que los funcionarios son conscientes de las demandas de debate público sobre las prácticas fiscales de las empresas, las percepciones difieren significativamente entre las regiones (Gráfico 2.9). Aproximadamente dos tercios de los funcionarios que tenían conocimiento de las peticiones de debates públicos en la OCDE y Asia estiman que las empresas están dispuestas a dar explicaciones en la mayoría de los casos. Esta cifra se reduce a poco menos de la mitad en África y a un tercio en LAC. Es destacable que en las regiones en las que hay un mayor conocimiento de peticiones de debate público sobre las prácticas fiscales de las empresas, existe también una mayor percepción de la voluntad de las empresas de explicarlas. Esto puede indicar que la presión pública sobre las empresas para que expliquen sus prácticas fiscales influye positivamente en su disponibilidad a participar en el debate público.
Gráfico 2.9. Disponibilidad de las grandes empresas/EMN a explicar sus prácticas fiscales públicamente
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Hay mucha menor variación en las percepciones de la transparencia entre las Cuatro Grandes. En contraste con las significativas variaciones en las percepciones de la transparencia de las grandes empresas/EMN, las percepciones acerca de las Cuatro Grandes son mucho más uniformes. El 31% de los funcionarios de países de la OCDE consideran que las Cuatro Grandes son transparentes y facilitan en la mayoría de los casos toda la información pertinente que se les solicita, siendo este porcentaje del 27% en Asia, el 26% en África y el 18% en LAC (Gráfico 2.10), lo que indica que esta percepción es mucho más homogénea en todo el mundo.
Gráfico 2.10. Percepción de la transparencia de las Cuatro Grandes ante las autoridades tributarias
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Aunque las exigencias legales pueden imponer un cierto grado de transparencia, el fomento de la apertura es un proceso bidireccional. Las mesas redondas y la encuesta sobre las percepciones de las EMN han revelado que puede existir un interés mutuo en las reformas para mejorar la apertura y la transparencia. Si bien los contribuyentes deben cumplir las obligaciones legales de presentación de información, es poco probable que tales obligaciones, por sí solas, refuercen la voluntad de comunicar información, especialmente más allá de los requisitos legales. Los debates mantenidos en las mesas redondas y los datos de la encuesta sobre las percepciones de las EMN proporcionan, por tanto, un contexto adicional útil para determinar dónde se encuentran los retos específicos en materia de transparencia y qué puede incentivar a las EMN a ser más abiertas, sin menoscabar la necesidad de información de las administraciones tributarias.
La obtención de información del exterior se planteó sistemáticamente en las mesas redondas como un problema fundamental en materia de transparencia. Las administraciones tributarias de todas las regiones subrayaron que con frecuencia surgen dificultades cuando la información solicitada ha de proceder del extranjero (normalmente la sede de la EMN). Las demoras son especialmente frecuentes cuando se solicita información del extranjero y, en algunos casos, no se recibe ninguna respuesta en absoluto. Aunque el intercambio de información entre administraciones tributarias es una vía alternativa para que éstas obtengan información del extranjero, los países señalaron que este proceso puede requerir una gran cantidad de tiempo y que aún no se ha establecido por completo en varios países en desarrollo.
También se destacaron las barreras lingüísticas y las inquietudes acerca de la seguridad de la información. Tanto las administraciones tributarias como las EMN destacaron los desafíos que plantea el idioma; las EMN (especialmente cuando proporcionan información del extranjero) prefieren facilitar la información en inglés, mientras que muchas administraciones tributarias no anglófonas pusieron de relieve los problemas que se suscitan cuando la información se presenta en inglés, aun cuando no esté permitido por la normativa. Otra dificultad que obstaculiza la transparencia es la seguridad de la información; las empresas señalaron que, para que la información sensible se intercambie de una forma más libre, debe existir confianza en la protección de la información.
Una de las principales preocupaciones de las EMN es el elevado nivel de las obligaciones de documentación. Aunque la documentación puede ser una herramienta importante para fortalecer la transparencia, el grado considerable de burocracia, incluidas las obligaciones de documentación, fue la primera preocupación para las EMN que operan en la OCDE y LAC, la segunda en Asia y la cuarta en África. En los debates de las mesas redondas, las EMN recalcaron que les preocupan especialmente las obligaciones de información cuya finalidad no es clara –lo que dificulta saber qué información ha de facilitarse– o en los casos en que el tipo o formato de la información solicitada no parece corresponder con su finalidad, lo que exige preparar más información de la necesaria y/o incrementar la probabilidad de que se necesiten nuevas solicitudes; en algunos casos, las EMN destacaron que este problema estaba relacionado con una falta de comprensión de la forma en que operan las empresas, incluido el modo en que se estructura la cadena de valor. Esta preocupación se reflejó también en cierta medida en la encuesta sobre certeza fiscal, en la que las EMN consideraron que la falta de comprensión de las empresas internacionales es el séptimo mayor problema (de un total de 21) para las EMN que operan en África (el undécimo en Asia, el decimocuarto en LAC y el décimo en la OCDE).
Las Acciones BEPS pueden ayudar a aumentar la transparencia, pero no todos los países se benefician actualmente. Las Acciones BEPS incluyen medidas para aumentar la transparencia, sobre todo con la introducción de la presentación de informes país por país, que requiere que las grandes EMN preparen un informe con datos agregados sobre la asignación global de ingresos, beneficios, impuestos pagados y actividad económica entre las jurisdicciones fiscales en las que opera. Este informe país por país se utiliza para evaluar los precios de transferencia de alto nivel y el riesgo BEPS. Aunque los informes país por país suponen un paso adelante en la transparencia, muy pocos países en desarrollo pueden recibir informes país por país al momento de redactarlo (véase (OECD, 2021[1])). Por lo tanto, las diferentes etapas de la aplicación de las Acciones BEPS a nivel mundial pueden explicar algunas de las variaciones en las percepciones reportadas.
2.5. Controversias, conflictos y resolución
En todas las regiones, las controversias fiscales son bastante habituales. Si bien las controversias son una parte inevitable del sistema fiscal, controversias frecuentes pueden ser tanto un indicio como una causa de una escasa confianza entre las EMN y las autoridades tributarias, reduciendo así el cumplimiento voluntario. En todas las regiones las controversias son bastante habituales, y menos del 9% de los funcionarios tributarios afirman que nunca o rara vez ocurren. En LAC, el 67% de las autoridades tributarias afirmó que las controversias ocurrían casi siempre o muy a menudo, una cifra considerablemente más alta que en África (48%), Asia (43%) y la OCDE (32%). Cabe destacar especialmente que el 27% de los funcionarios tributarios de LAC creen que casi siempre se producen controversias fiscales, un porcentaje significativamente más alto que en cualquier otra región (Gráfico 2.11, Panel A). Si bien en todo sistema fiscal cabe esperar que surjan controversias, y quizás especialmente en relación con los aspectos complejos de la fiscalidad internacional de las EMN, la elevada frecuencia de las controversias es motivo de preocupación, sobre todo por las presiones que ejerce tanto sobre los contribuyentes como sobre las administraciones tributarias. La apertura a procedimientos de resolución de controversias podría mejorar en todas las regiones, mostrando LAC los niveles más bajos (Gráfico 2.11, Panel B).
Gráfico 2.11. Frecuencia de las controversias fiscales y actitud empresarial ante la resolución de controversias
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
En general, los funcionarios tributarios consideran que las grandes empresas/EMN son cooperadoras durante los procesos de resolución de controversias. En todas las regiones, al menos el 70% de los funcionarios tributarios perciben que las grandes empresas/EMN son cooperadoras en todos o la mayoría de los casos a la hora de resolver controversias. El mejor resultado se da en África, donde esta cifra llega hasta el 90% (Gráfico 2.12, Panel A). Sin embargo, al igual que sucede con la conclusión de que la cooperación percibida no es sinónimo de confianza, la actuación cooperadora no se interpreta siempre como una actuación de buena fe. En las regiones emergentes, un porcentaje mucho menor (entre el 50% y el 70%) percibe que las grandes empresas/EMN actúan de buena fe en todos/la mayoría de los casos en el curso de las negociaciones (Gráfico 2.12, Panel B).
Gráfico 2.12. Actitud de las EMN una vez iniciado efectivamente un procedimiento de resolución de controversias
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Dada la complejidad de la legislación tributaria de muchos países, es inevitable que surjan algunas controversias, pero los enfoques adoptados por las administraciones tributarias y por las empresas pueden reducir o aumentar el riesgo de controversia. La planificación fiscal agresiva de las empresas es uno de los factores principales que influyen en la aparición de controversias y, por tanto, las empresas pueden tener, mediante su enfoque de los riesgos tributarios, un cierto grado de control sobre el riesgo de que surjan controversias (véase (Bruhne, 2022[2]) y (Quentin, 2017[3])). Sin embargo, como se señaló en las mesas redondas, en algunos casos las amnistías fiscales generan incentivos perversos que pueden alterar los cálculos de riesgo empresarial. También pueden suscitarse controversias por diferencias legítimas de opinión acerca de la interpretación de la ley, aunque el Gráfico 2.3 pone de manifiesto que algunas empresas pueden mostrar una actitud más cooperadora a la hora de intentar resolver las interpretaciones erróneas y reducir el riesgo de controversias. Además, como se puso de relieve en las mesas redondas, pueden surgir también controversias como consecuencia de los retos que entrañan los procesos en el sistema fiscal. Aunque puede que las administraciones tributarias tengan pocas posibilidades de reducir las controversias debidas a una planificación fiscal agresiva, las empresas y las administraciones tributarias comparten el interés común de disminuir las controversias causadas por interpretaciones erróneas y procesos, y, en este sentido, la encuesta de las EMN y las mesas redondas identifican ciertos problemas que pueden ocasionar tales controversias.
Los datos de la encuesta de EMN subrayan varios problemas que pueden generar controversias, así como un fuerte deseo de perfeccionar la resolución de controversias. Por ejemplo, la “legislación fiscal poco clara y mal redactada” se considera como la principal causa de incertidumbre fiscal en África (la primera de entre 21), la segunda en la OCDE y la octava en Asia y Latinoamérica. En Asia, el tratamiento impredecible o incongruente por parte de la autoridad tributaria se ha señalado como la primera causa de incertidumbre fiscal, la segunda en LAC, la tercera en África y la sexta en la OCDE. La complejidad de la legislación tributaria fue considerada como la tercera causa de incertidumbre fiscal en LAC y la OCDE (ocupando los puestos duodécimo y decimosexto en Asia y África respectivamente), mientras que las incongruencias o discrepancias entre las autoridades tributarias en su interpretación de las normas fiscales internacionales ocuparon el tercer puesto en Asia, el quinto en África y LAC, y el séptimo en la OCDE. La resolución eficaz de controversias se ha considerado el instrumento más importante para mejorar la certeza fiscal en Asia y LAC, el segundo más importante en África y el tercero en la OCDE.
Las mesas redondas indicaron que, a través de los procesos, es posible prevenir que los problemas de menor importancia se conviertan en litigios judiciales formales. Los participantes destacaron que un alto grado de rigidez puede dar lugar a controversias innecesarias. Por ejemplo, pequeños errores involuntarios de las empresas que podrían resolverse a través de la comunicación y cierta flexibilidad por parte de las administraciones tributarias podrían resultar en una controversia. Las empresas opinan que, en algunas jurisdicciones, las administraciones adoptan un enfoque demasiado aleatorio en cuanto a las inspecciones (en lugar de basarse en los riesgos), lo que puede resultar problemático cuando se combina con una falta de mecanismos de prevención de las controversias, tales como canales para debatir los desacuerdos y sanciones sin tener que iniciar procedimientos judiciales, lo cual incrementa la probabilidad de que los desacuerdos se conviertan en litigios judiciales en toda regla. Esta falta de proceso puede crear confusión, en especial cuando no existe transparencia acerca del modo en que se deciden o imponen las sanciones/multas, y puede generar la impresión de que las administraciones tributarias son injustas o demasiado agresivas. Algunas empresas resaltaron también el problema de la prolongación de los litigios, que se ven seguidos en algunos casos o con frecuencia por amnistías fiscales, indicando que este enfoque no solo genera incertidumbre, sino que también acarrea costes para los contribuyentes cumplidores, mientras que recompensa en la práctica a los incumplidores, creando así una estructura de incentivos perversos.
2.6. Uso del poder e incentivos
Aunque la mayoría de los funcionarios consideraron que las empresas utilizan su poder de forma legítima, existe una minoría significativa de funcionarios tributarios que aprecian abusos de poder generalizados. La posibilidad de que las grandes empresas/EMN abusen del poder económico y político del que disponen gracias a su tamaño es una preocupación generalizada. Los resultados de la encuesta aportan información sobre las percepciones en varias áreas en que podría abusarse de ese poder: acciones en negociaciones, ejercicio de presiones para obtener incentivos y utilizarlos, así como contratación de personal. Se preguntó asimismo sobre la legitimidad del uso del poder por parte de las Cuatro Grandes para presionar. Estas preguntas ponen de manifiesto que, si bien por término medio la mayoría de los funcionarios tributarios estiman que la mayor parte de las grandes empresas/EMN y las Cuatro Grandes ejercen su poder de forma legítima, existe una considerable minoría, especialmente en África y LAC, que aprecia comportamientos ilegales. En las mesas redondas se debatió menos sobre estos asuntos, pues muchos participantes destacaron que las oportunidades de abuso de poder se encuentran en otros lugares (p. ej., en los ministerios/políticos que conceden incentivos); la información sobre las percepciones de las EMN es también escasa, aparte de la importancia de los incentivos fiscales.
En todas las regiones, la mayoría de los funcionarios tributarios estiman que las grandes empresas/EMN actúan legalmente y de buena fe durante la mayor parte de las negociaciones y la resolución de controversias, si bien en LAC y África esta mayoría se supera por un escaso margen. Como se ha indicado en la sección anterior, en los países de la OCDE más de tres cuartas partes de los funcionarios aprecian actuación de buena fe en todos o la mayoría de los casos, pero este porcentaje disminuye a solo un 56% en África y un 53% en LAC, lo que supone que existe un margen considerable de mejora (Gráfico 2.12panel B).
La mejora de la resolución de controversias a nivel nacional puede brindar la oportunidad de reducir las posibilidades de abuso de poder, así como mejorar la certeza fiscal de las empresas. Si bien son las propias empresas las que tienen la obligación primordial de garantizar que su actuación es legal y de buena fe, puede haber margen para que las administraciones tributarias mejoren los procedimientos, aumentar los incentivos para que las empresas actúen de buena fe y reducir las posibilidades de que ejerzan una influencia ilegal. Esta petición parece ser compartida por las EMN, pues la resolución efectiva de controversias es una de las tres principales herramientas solicitadas por las EMN en todas las regiones.
Las percepciones sobre las actividades de los grupos de presión son bastante coincidentes, especialmente entre los funcionarios tributarios de los países la OCDE, África y Asia, y la mayoría de ellos estima que tales actividades son limitadas y legítimas. Las preguntas relativas a grupos de presión se refirieron tanto a las presiones ejercidas por las grandes empresas para lograr incentivos fiscales como a las presiones de las Cuatro Grandes en relación con casos de clientes concretos y política tributaria en general. En lo que respecta a las Cuatro Grandes, los funcionarios tributarios de los países de la OCDE fueron los menos propensos a considerar que las Cuatro Grandes carecen de poder para influir en los casos individuales o en las políticas/leyes fiscales, pero los más proclives a estimar que ese poder se utiliza legítimamente. En todas las regiones, más del 59% de los funcionarios consideraron que las Cuatro Grandes carecían de poder o utilizaban su poder de manera legítima tanto en casos individuales como en lo que respecta a las políticas/leyes tributarias. Entre el 20 y el 35% consideran que las Cuatro Grandes utilizan en ocasiones su poder de manera ilegítima, mientras que una pequeña minoría observa un patrón frecuente de comportamiento ilegítimo (Gráfico 2.13, Panel B).
Una mayor transparencia por parte de las autoridades y de las Cuatro Grandes podría ayudar tanto a reforzar la confianza en que la mayoría de las interacciones son legítimas como a reducir las interacciones ilegítimas e intensificar la rendición de cuentas por ellas. Con respecto a las presiones que ejercen las grandes empresas/EMN para obtener incentivos fiscales más allá de la legislación vigente, las percepciones son similares en la OCDE, África y Asia: aproximadamente un 60% de los funcionarios declaran que ninguna/solo algunas empresas ejercen este tipo de presiones; esta cifra es muy inferior, sin embargo, en LAC, con un 43%. Mientras que en torno a una cuarta parte de los funcionarios de África, Asia y la OCDE consideran que la mayoría/todas las empresas ejercen presiones para obtener incentivos específicos, esta cifra se eleva al 47% en LAC (Gráfico 2.13, Panel A).
Gráfico 2.13. Percepción de las actividades de los grupos de presión
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Fuera de la OCDE, los incentivos fiscales a la inversión están mucho más extendidos y es más probable que se considere que no se utilizan como previsto en la legislación. El 41% de los funcionarios tributarios de los países de la OCDE respondieron que no se ofrecían incentivos fiscales o se ofrecían solo en pequeña medida, en comparación con aproximadamente un 10% en Asia y LAC, y solo un 3% en África (Gráfico 2.14). La mayor parte de esta diferencia se debe a los incentivos a sectores específicos: sólo un 10% de los funcionarios de países de la OCDE contestaron que los incentivos fiscales se ofrecían únicamente a sectores específicos, en comparación con aproximadamente un 36% en África y Asia, y un 47% en LAC. Esta mayor utilización de los incentivos a sectores específicos, que pueden crear incertidumbre en cuanto a la posibilidad de disfrutar del incentivo, puede explicar en parte por qué se considera que, fuera de la OCDE, las empresas son más propensas a usar los incentivos de un modo no previsto por la legislación. Mientras que el 70% de los funcionarios de los países de la OCDE dicen que la mayoría o todas las empresas utilizan los incentivos según lo previsto, este porcentaje se reduce al 59% en Asia, al 51% en África y al 48% en LAC.
Pese al uso generalizado de los incentivos fiscales fuera de la OCDE, únicamente en LAC las EMN señalan que los incentivos fiscales son uno de los factores tributarios que más influyen en la localización de las inversiones. En LAC los incentivos fiscales ocuparon el tercer lugar entre las 12 cuestiones que más afectan a la inversión en LAC, frente al séptimo puesto en Asia y el octavo en África y la OCDE. La introducción del impuesto mínimo mundial acordado en el Marco Inclusivo como segundo pilar de la solución para abordar los retos fiscales de la digitalización de la economía probablemente modificará las percepciones sobre el valor de los incentivos fiscales y debería contribuir a promover la reforma de los mismos. Durante las mesas redondas se señaló la importancia de que las reformas aumenten la transparencia de los incentivos fiscales y la rendición de cuentas por los mismos, con el fin de reducir las posibilidades de comportamientos ilegítimos y mejorar su detección.
Gráfico 2.14. ¿Con qué frecuencia se ofrecen incentivos fiscales a las grandes empresas/EMN?
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Más de una cuarta parte de los funcionarios tributarios africanos consideran que las EMN y/o las Cuatro Grandes contratan a funcionarios de la Administración Tributaria para influir directamente en las controversias fiscales pendientes. En África, el 28% de los funcionarios tributarios perciben este comportamiento, un porcentaje sustancialmente mayor que en otras regiones (19% en LAC, 15% en Asia, 12% en la OCDE) (Gráfico 2.15), lo que apunta a que en África especialmente se requieren nuevas políticas y procesos, tanto de los gobiernos como de las EMN/Cuatro Grandes, para reducir estas prácticas. Tales políticas y procedimientos también podrían tener por objeto garantizar que las redes y los contactos no sean utilizados de manera ilegítima, ya que en todas las regiones el acceso a las redes y los contactos de los funcionarios públicos se consideró una motivación importante para la contratación de los funcionarios de la Administración Tributaria. Si bien el uso de tales redes puede ser legítimo, es necesario establecer salvaguardias para garantizar que no se produzca ninguna irregularidad.
Gráfico 2.15. Razones por las que las EMN y/o las Cuatro Grandes contratan a funcionarios públicos
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
2.6.1. Cohecho
Una política de tolerancia cero hacia el cohecho, junto con una cultura común de integridad son esenciales para garantizar la aplicación equitativa del sistema tributario. El grado de interacción requerido entre inspectores y empresas y la compleja aplicación de las leyes fiscales en la práctica (que a menudo entraña un elemento discrecional y de interpretación) implican que la actividad de la Administración Tributaria sea un sector de alto riesgo para intentos de cohecho y corrupción. La encuesta cuantificó la percepción del cohecho y la corrupción solicitando a los funcionarios tributarios que indicaran en qué medida estaban de acuerdo con la afirmación “Las grandes empresas/EMN generalmente no intentan sobornar a los funcionarios tributarios para obtener resultados beneficiosos”.
Un pequeño, pero preocupante, porcentaje de los encuestados considera que los intentos de cohecho son habituales. Los datos de la pregunta relativa al cohecho han de interpretarse con cierta prudencia, pues el número de encuestados que no contestaron o afirmaron que no sabían varía mucho entre las distintas regiones (desde un 34% en Asia a un 55% en LAC), lo que dificulta las comparaciones regionales. Entre los que respondieron, un pequeño, pero preocupante, porcentaje consideró que los intentos de cohecho son habituales. El 15% de los funcionarios en Asia, el 20% de los funcionarios en LAC y el 16% de los funcionarios en África consideran que la mitad o más de las EMN/grandes empresas intentan el cohecho con funcionarios tributarios. Este porcentaje desciende al 10% en los países de la OCDE (Gráfico 2.16). Los países de la OCDE también tienen el porcentaje más alto (81%) de cualquier región de funcionarios que consideran que casi ninguna empresa intenta el cohecho. A pesar de sus limitaciones, los datos sugieren que algunas grandes empresas/EMN intentan el cohecho. Esto suscita cierta preocupación en todas las regiones –incluida la OCDE– en un área en la que se requiere una tolerancia cero.
Gráfico 2.16. Percepción del cohecho por las grandes empresas/EMN
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional. No se incluyeron los encuestados que respondieron "No sé". En África representaron el 49%, en Asia el 34%, en LAC el 55% y en la OCDE el 49%.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Las EMN también identifican la corrupción como un reto importante, aunque la corrupción en la Administración Tributaria preocupa menos que la corrupción en la economía en general. Si bien en todas las regiones se menciona la corrupción como un factor clave para las decisiones de inversión, únicamente en LAC y Asia se señala como el más importante. En los países de la OCDE, la corrupción se clasificó como el segundo factor más importante que afecta a las opciones de inversión, mientras que fue el tercer factor de preocupación para las empresas multinacionales en África. Al preguntar específicamente por los factores relacionados los impuestos que influyen en sus decisiones, la corrupción en el sistema tributario parece revestir menos importancia: las EMN que operan en LAC situaron a esta corrupción en el sexto puesto de entre 21 causas de incertidumbre fiscal, por encima de Asia (puesto 13), África (puesto 14) y los países de la OCDE (puesto 20). Por consiguiente, las EMN estiman que la corrupción constituye un reto mayor en la región LAC, mientras que los funcionarios tributarios parecen considerar que el cohecho es un problema mayor en Asia, aunque ello puede deberse en parte a que los funcionarios de Asia están más dispuestos a revelar su percepción sobre el cohecho.
Los participantes en las mesas redondas reiteraron la necesidad de tener una tolerancia cero frente al cohecho y de adoptar medidas concretas para reducir las posibilidades de corrupción tanto desde el lado de la oferta como del lado de la demanda. En las mesas redondas se subrayaron los beneficios de la digitalización para reducir el alcance del cohecho, así como la necesidad de un control eficaz. Asimismo, se consideró que la falta de comités de auditoría y riesgos, y el hecho de que los países no dispongan de procesos de resolución de controversias por niveles, generan posibilidades de cohecho, en especial entre los inspectores. En los debates de las mesas redondas, se reconocieron las tensiones existentes entre la facilitación de un mayor número de interacciones y de carácter más informal entre los contribuyentes y las administraciones tributarias, y, por otra parte, el aumento de las oportunidades de cohecho o comportamientos ilegítimos que ello podría generar. Se expusieron varios sistemas para reducir los riesgos, en particular la rotación periódica del personal (garantizando al mismo tiempo la continuidad y la certeza para los contribuyentes), el requisito de que varios miembros del personal estén presentes en todas las reuniones o el mantenimiento de registros de las interacciones con los contribuyentes. Las administraciones también destacaron la importancia de promover una cultura de integridad pública.
Las mesas redondas también subrayaron el impacto que las percepciones de corrupción pueden tener en la moral tributaria. Uno de los intervinientes recalcó el amplio conjunto de datos empíricos que demuestran que las percepciones de la corrupción son un factor clave que incide en la moral tributaria, lo cual pone de relieve la importancia de abordar esta cuestión. Según las investigaciones realizadas, una baja percepción de la corrupción en los diferentes niveles del poder ejecutivo (oficina del presidente, funcionarios públicos o autoridades fiscales) tiene un impacto significativo y positivo en los impuestos (Boly, Konte and Shimeles, 2020[4]). Asimismo, la lucha contra la corrupción (o su erradicación total) repercute significativamente y reduce el porcentaje de ingresos que son objeto de evasión fiscal, lo que apunta a que la lucha contra la corrupción produce efectos indirectos en moral tributaria (Banerjee, Roly and Gillanders, 2020[5]) . Esto coincide con las conclusiones del informe de la OCDE sobre moral tributaria de 2019 (OECD, 2019[6]).
2.7. Contratación de personal
Si bien por término medio el movimiento de personal entre la administración tributaria y el sector privado es relativamente limitado, en algunos casos puede llegar a ser muy alto. El 75% o más de las administraciones tributarias de todas las regiones afirma que el 20% o menos del personal se ha ido al sector privado en los últimos cinco años (Gráfico 2.17) y en todas las regiones casi el 90% afirma que menos del 20% del personal se ha ido a los Cuatro Grandes en el mismo período. No obstante, algunos funcionarios declaran un nivel extremadamente elevado de trasvase de funcionarios al sector privado y es especialmente preocupante que en África, la región con el nivel de capacidad más bajo, un 2% de los funcionarios afirmen que más del 60% del personal ha pasado al sector privado en los últimos cinco años, un porcentaje superior al de cualquier otra región. En lo que respecta a la contratación de personal procedente del sector privado, parece que las administraciones tributarias de LAC son las que más propensión muestran a seleccionar personal del sector privado, con un 26% de los funcionarios que afirman que un 20% o más del personal fue contratado en el sector privado en los últimos cinco años, más de 10 puntos porcentuales por encima de cualquier otra región.
Gráfico 2.17. ¿Con qué frecuencia los funcionarios públicos van a trabajar al sector privado y viceversa?
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional. La indicación “público a privado” se refiere al porcentaje de personal que se ha ido al sector privado. La indicación “privado a público” se refiere al porcentaje de personal contratado del sector privado.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
Se considera que el sector privado contrata principalmente al personal de la administración tributaria por su experiencia. No es sorprendente que los funcionarios de las administraciones tributarias sean contratados por su experiencia laboral en la administración, aunque es reseñable que mientras que un 70% de los funcionarios de los países de África, de la OCDE y de LAC citan este factor, únicamente un 57% de los funcionarios asiáticos lo mencionan. Un porcentaje muy inferior cree que dicha contratación se debe a que el personal de la administración tributaria está mejor formado y/o cualificado que el personal del sector privado (véase Gráfico 2.15). Esta opinión es más común entre los funcionarios tributarios de los países de la OCDE, lo que sugiere que la diferencia de capacitación entre los sectores público y privado puede ser mayor fuera de la OCDE. Reducir el valor de la experiencia laboral en la administración tributaria puede contribuir a contener el trasvase de funcionarios hacia el sector privado en los países en que ello constituye un problema. El aumento de la transparencia del funcionamiento de la administración tributaria puede ayudar a este respecto.
La falta de personal experimentado en la administración tributaria es una preocupación importante para las EMN, lo que sugiere un interés compartido en garantizar que las administraciones tributarias puedan retener al personal. Las EMN indicaron que en la administración tributaria la falta de experiencia en materia de fiscalidad internacional es una de las principales causas de incertidumbre fiscal (la sexta entre 21 causas en África, la novena en Asia, la décima en LAC y la decimotercera en los países de la OCDE), subrayando que retener al personal experimentado es una prioridad común para las administraciones tributarias y el sector privado. Aunque este problema no se debe únicamente al trasvase de funcionarios hacia el sector privado –por ejemplo, en muchas administraciones el personal rota habitualmente de puesto–, puede ser un factor coadyuvante. Este interés compartido entre el sector público y el sector privado puede facilitar el desarrollo de procesos y procedimientos para regular el movimiento de personal entre los dos sectores. Dicho movimiento no debe detenerse por completo, pues permitir el flujo de capacidades y experiencia en ambos sentidos presenta ventajas tanto para el sector público como para el sector privado. Sin embargo, puede ser beneficioso establecer reglas claras y límites para regular este movimiento, especialmente cuando los trasvases son muy elevados y/o existen problemas de comportamientos ilegítimos (véase Uso del poder e incentivos).
2.8. Comparación con las empresas locales
En la encuesta se preguntó por las percepciones sobre el comportamiento de las EMN y las Cuatro Grandes en relación con el de las empresas locales. Para contextualizar mejor los resultados e identificar los riesgos que las diferencias entre el comportamiento percibido de las empresas locales y extranjeras puedan plantear sesgando los resultados, en la encuesta se preguntó a los funcionarios su percepción de las empresas locales en comparación con las EMN y de las consultoras locales en comparación con las Cuatro Grandes. Estos resultados no se debatieron en detalle en las mesas redondas, y no existen datos relevantes de la encuesta de certeza fiscal de las EMN que ofrezcan un contexto adicional.
En todas las regiones, la opinión más común es que el cumplimiento es similar entre las empresas locales y las EMN. Cuando se percibe una diferencia, los funcionarios consideraron por lo general que las EMN son más cumplidoras que las empresas locales. En África y Asia, casi el 50% de los funcionarios consideran que el cumplimiento es igual entre las empresas locales y las EMN, siendo esta cifra ligeramente inferior en LAC y más baja en la OCDE. Los funcionarios de los países de la OCDE son más proclives a considerar que las empresas locales son menos cumplidoras que las EMN, expresando esta opinión el 40%, aunque todas las regiones se sitúan en una horquilla del 30-40%. Los funcionarios que consideran que las empresas locales son más cumplidoras se sitúan también en una horquilla bastante estrecha, que oscila entre un 13% en Asia y un 24% en LAC (Gráfico 2.18).
A la luz de estos resultados, cabe deducir que la mejora de la moral tributaria es al menos igual de importante en las empresas nacionales. Dado que es más probable que las EMN sean consideradas cumplidoras pueden desempeñar un papel de liderazgo en el fomento del cumplimiento, incluso en sus cadenas de valor.
Gráfico 2.18. ¿Son las empresas locales más cumplidoras que las grandes empresas/EMN?
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Grandes consultoras.
En todas las regiones, los funcionarios perciben con gran frecuencia que las Cuatro Grandes prestan a sus clientes un asesoramiento fiscal más agresivo que los asesores locales. En África, Asia y la OCDE, el 42-45% de los funcionarios consideran que el asesoramiento de las Cuatro Grandes a sus clientes es más agresivo que el ofrecido por las firmas locales, porcentaje que aumenta a casi el 60% en LAC. El porcentaje de funcionarios que consideran que las Cuatro Grandes prestan a sus clientes un asesoramiento menos agresivo alcanza el máximo en Asia, con un 24%, y el mínimo en LAC con un 12% (Gráfico 2.19, Panel A).
Gráfico 2.19. Influencia de las Cuatro Grandes en el comportamiento fiscal de sus clientes
Nota: Media regional simple. Los países están ponderados para que ningún país represente más del 10% de su muestra regional.
Fuente: OCDE (2020), Encuesta sobre el comportamiento fiscal de las empresas multinacionales y las Cuatro Granes consultoras.
Se considera que las Cuatro Grandes son más proclives a recomendar a sus clientes un mayor grado de cumplimiento y de disponibilidad a pagar impuestos, excepto en LAC. Esto fue más evidente en África y Asia, donde alrededor del 60% de los funcionarios consideran que las Cuatro Grandes fomentan el cumplimiento y la disponibilidad a pagar impuestos (en comparación con el 40% en la OCDE y el 33% en LAC) (Gráfico 2.19, Panel B). Esta diferencia regional puede ser, al menos en parte, un reflejo de la moral tributaria de las poblaciones en su conjunto, ya que las investigaciones anteriores concluyeron que la moral tributaria era menor en África y Asia que en la OCDE y LAC (OECD, 2019[6]).
Referencias
[5] Banerjee, R., A. Roly and R. Gillanders (2020), Anti-tax evasion, anti-corruption and public good provision: an experimental analysis of policy spillovers, https://doi.org/10.2139/ssrn.3652411.
[4] Boly, A., M. Konte and A. Shimeles (2020), Corruption and Tax Morale in Africa, Working Paper Series N° 333, African Development Bank, https://www.afdb.org/fr/documents/working-paper-333-corruption-and-tax-morale-africa.
[2] Bruhne, A. (2022), Defining and Managing Corporate Tax Risk: Perceptions of Tax Risk Experts, https://doi.org/10.1111/1911-3846.12785.
[1] OECD (2021), Developing Countries and the OECD/G20 Inclusive Framework om BEPS: OECD Report for the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors, October 2021, Italy, OECD, https://www.oecd.org/tax/beps/developing-countries-and-the-oecd-g20-inclusive-framework-on-beps.htm.
[6] OECD (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f3d8ea10-en.
[3] Quentin (2017), “Risk-Mining the public Exchequer”, Journal of Tax Administration, Vol. 3/2, pp. 22-35, http://jota.website/index.php/JoTA/article/view/142/118.