Este capítulo recoge una serie de acciones que contribuyen al fortalecimiento de la confianza y la mejora de la transparencia y la comunicación entre las administraciones tributarias y los contribuyentes. Esas acciones comprenden tanto buenas prácticas existentes como nuevas ideas aportadas por los participantes en las mesas redondas.
Moral tributaria II
Construir la confianza entre administraciones tributarias y grandes empresas
3. Fortalecer la confianza, mejorar la transparencia y la comunicación
Abstract
Los resultados de la encuesta indican con claridad que existe margen de mejora para fortalecer la confianza, al tiempo que los debates mantenidos en las mesas redondas demostraron que muchos están dispuestos, tanto dentro de las administraciones tributarias como en las empresas, a esforzarse por mejorar las relaciones y la confianza entre los grandes contribuyentes/asesores y las administraciones tributarias.
Gran parte de los debates mantenidos en las mesas redondas giraron en torno a la confianza, que fue identificada como elemento integrante de otras cuestiones como la mejora de la transparencia y la comunicación. En este sentido, la confianza debe entenderse como confianza en los procesos y en que todas las partes actúan de buena fe. La fiscalidad es una materia compleja y pueden surgir discrepancias, especialmente en cuestiones de fiscalidad internacional. Aunque una mejora de las relaciones entre los contribuyentes y las administraciones permitirá reducir las controversias, no las eliminará totalmente. No obstante, la mejora de la confianza facilitará la resolución de las controversias, con la aceptación por todas las partes de la validez de posturas encontradas y (fundamentalmente) los resultados de un proceso de resolución, sin que se vea afectada la voluntad de mantener una relación positiva.
El fortalecimiento de la confianza no es un proceso rápido ni simple, no existe una solución única y la confianza no puede depender solamente de una de las partes, exige la adopción de medidas y la asunción de compromisos tanto por parte de los contribuyentes como de las administraciones tributarias. Por lo tanto, aunque el objetivo general consiste en mejorar la moral tributaria de los contribuyentes, es necesario centrarse en medidas que puedan ser adoptadas por todas las partes, al ser varios los factores que pueden afectar a dicha moral tributaria. El creciente interés de los inversionistas, los medios de comunicación, las organizaciones de la sociedad civil y el público en general en los asuntos fiscales de grandes empresas muestra la existencia de una serie de actores adicionales que pueden tener influencia. Sin embargo, las medidas específicas que pueden tomar estos actores quedan fuera del ámbito del presente informe.
Esta sección destaca algunas de las mejores prácticas y recomendaciones procedentes de las mesas redondas regionales, así como ciertos ámbitos en los que se deberá trabajar en el futuro. Han sido agrupadas en cuatro categorías que, si bien no se excluyen totalmente entre sí (por ejemplo, existe/puede existir un elemento de fortalecimiento de capacidades en todas las categorías), permiten explicar las distintas dimensiones que deben ser tenidas en cuenta a la hora de fortalecer la confianza entre administraciones tributarias y empresas. Estas categorías son:
Estrategias de inspección y cumplimiento.
Expectativas y rendición de cuentas en relación con el comportamiento.
Transparencia y comunicación.
Fortalecimiento de capacidades.
Las medidas descritas en este capítulo van desde las que, esperemos, sean relativamente fáciles de poner en práctica, hasta reformas más integrales para cuya aplicación puede ser necesaria la inversión de recursos significativos. Sobre todo cuando los recursos, tanto humanos como financieros, son limitados, tal como sucede en muchas administraciones tributarias y empresas, conseguir el acuerdo para invertir el tiempo y los recursos puede ser un reto. La rentabilidad potencial de la inversión en estas medidas es significativa, aunque el problema puede residir en que algunas de las inversiones necesarias podrían no resultar familiares, ya que se centran más en competencias profesionales que pueden fortalecer la confianza y el entendimiento mutuo que en procedimientos y conocimientos técnicos.
Aunque las administraciones tributarias pueden necesitar al principio una mayor dedicación de recursos, a medio y largo plazo deben experimentar un ahorro. Con el tiempo, la mejora de la confianza, la comunicación y la transparencia con los contribuyentes debe generar ahorro. Esa mejora de las relaciones permitirá priorizar mejor los recursos, sobre todo mediante una mejor orientación de las inspecciones, que reducirá tanto el tiempo de tramitación de los procedimientos como las controversias.
Desde la perspectiva empresarial, el potencial aumento de la certeza fiscal supone un beneficio evidente. Además, debido a que la fiscalidad es una preocupación cada vez mayor para los accionistas, especialmente cuando se aplican los criterios de ASG, cada vez más EMN deberían tener argumentos adicionales a favor de inversiones en medidas que aumenten la confianza, la comunicación y la transparencia.
Es posible que el mayor obstáculo para comprometerse a adoptar estrategias dirigidas a fortalecer la confianza, mejorar la comunicación y aumentar la transparencia es la incertidumbre relativa a si esos esfuerzos se verán correspondidos. Habida cuenta de los beneficios que obtienen tanto los contribuyentes como las administraciones tributarias, existen buenas razones para la reciprocidad, aunque a veces los cambios pueden llevar su tiempo. Así pues, el cambio de estrategia no debe verse como un proyecto a corto plazo, y aunque es posible que se experimenten cambios rápidamente, no deben esperarse resultados inmediatos. Además, es probable que ofrecer información clara sobre los cambios y las expectativas que estos conllevan facilite que surjan respuestas recíprocas. Al mismo tiempo, si se solicitan y tienen en cuenta las opiniones, el proceso se verá agilizado. Por lo tanto, será útil desarrollar una estrategia clara sobre cómo fortalecer la confianza que cuente con un compromiso por parte de los altos funcionarios. Esta medida puede ser tan exhaustiva como una estrategia de cumplimiento cooperativo, pero posibilita un comienzo más modesto.
3.1. Estrategias de inspección y cumplimiento
Es importante generar un ambiente propicio para las conductas proclives al cumplimiento. Aunque las estrategias adecuadas pueden fortalecer la confianza, si se encuentran mal diseñadas y/o ejecutadas pueden inhibirla, reduciendo la voluntad de colaborar de forma abierta. En las mesas redondas se identificaron una serie de enfoques estratégicos dirigidos a la obtención de estrategias más adecuadas que faciliten un fortalecimiento de la confianza y fomenten el diálogo.
3.1.1. Cumplimiento cooperativo
Por cumplimiento cooperativo se entiende los enfoques concebidos con el fin de ofrecer un marco para establecer relaciones con los contribuyentes basadas en la cooperación y la confianza, distinguiendo este enfoque de las relaciones coercitivas o basadas en la obligación (OECD, 2016[1]). Este concepto no se limita a describir el proceso de cooperación, pues al mismo tiempo evidencia que su objetivo forma parte de la estrategia de gestión del riesgo de cumplimiento del organismo recaudador: el cumplimiento que conduce al pago de la cuantía exacta en concepto de impuestos en el momento adecuado. En las relaciones con los contribuyentes, el cumplimiento cooperativo se traduce en que los organismos recaudadores hagan gala de una comprensión basada en el conocimiento de las tendencias del mercado, la imparcialidad, la proporcionalidad, la apertura a través de la comunicación y la transparencia, así como la capacidad de respuesta. A cambio, los contribuyentes aportan información y transparencia en las relaciones con los organismos recaudadores.
En todas las mesas redondas se manifestó que el cumplimiento cooperativo es el método más conveniente, especialmente para las empresas. En algunos casos se mencionó que el cumplimiento cooperativo facilita una mejor relación entre el contribuyente y la administración tributaria. No obstante, en los debates se puso de manifiesto que el cumplimiento cooperativo podría verse más bien como una meta y no como el punto de partida, pues debe generarse un cierto grado de confianza para poder aplicar un marco de cumplimiento cooperativo integral. Esto puede servir para explicar por qué, de entre todas las herramientas para mejorar la certeza tributaria, la de establecer programas de cumplimiento cooperativo es una de las menos valoradas por las EMN (ocupa el puesto 19º a 21º de 25 posibles medidas en todas las regiones).
El cumplimiento cooperativo puede ser un esfuerzo que requiera recursos considerables, si bien, a largo plazo, debería ser más eficiente en términos de recursos. Por ello, los países en desarrollo con capacidad limitada pueden encontrar dificultades a la hora de ponerlo en práctica, al menos de manera integral (por ejemplo, puede resultar complicado, con arreglo a las capacidades existentes, gestionar el intercambio de información en tiempo real que entraña el cumplimiento cooperativo). Además, cuando en la actualidad existe una limitación de la confianza es posible que no pueda pasarse directamente al cumplimiento cooperativo, aun existiendo recursos suficientes, pues aunque el cumplimiento cooperativo puede fortalecer la confianza, su éxito depende a la vez de que exista un cierto nivel de confianza previo. Por tanto, se propuso determinar cómo podría alcanzarse un cumplimiento cooperativo “ligero”, centrándose en identificar los puntos de partida esenciales para que los países y las empresas vayan avanzando hacia el cumplimiento cooperativo.
La consolidación de un sistema de cumplimiento cooperativo eficaz exige el compromiso y la colaboración del contribuyente y de las administraciones tributarias. Sin el compromiso de los contribuyentes y de las administraciones tributarias la estrategia de cumplimiento cooperativo no puede funcionar. Por ejemplo, si los contribuyentes no se comprometen a aplicar los Marcos de Control Fiscal (MCF) (véase más adelante el apartado relativo a los Marcos de Control Fiscal), existe el riesgo de que las administraciones tributarias realicen una fuerte inversión para mejorar los servicios a los contribuyentes sin recibir a cambio el grado de información y cooperación de los contribuyentes que justificaría dicha inversión.
Muchos países en desarrollo parecen estar comenzando a aplicar ya el enfoque del cumplimiento cooperativo. 53 de los 101 países en desarrollo participantes en la encuesta ISORA1 afirmaron que los grandes contribuyentes pueden acogerse a programas de cumplimiento cooperativo en dichos países (véase el Recuadro 3.1 para consultar algunos ejemplos de Latinoamérica). A pesar de ello, pueden existir discrepancias a la hora de interpretar qué implica un programa de cumplimiento cooperativo, y los estudios demuestran que existen diferencias significativas con respecto a los requisitos y procesos aplicables en los países que han respondido en la encuesta ISORA que sí disponen de sistemas de cumplimiento cooperativo (véase (Martini, 2022[2])). El enfoque para implantar el cumplimiento cooperativo puede variar según el país, en gran medida por diferencias jurídicas y estructurales, y esa enorme variedad de enfoques calificados como cumplimiento cooperativo puede amenazar con confundir tanto a los contribuyentes como a las administraciones tributarias. El Centro de Política Tributaria Global de la Universidad de Viena, en colaboración con la Cámara de Comercio Internacional y la Asociación de Administradores Tributarios de la Commonwealth, ha elaborado recientemente un manual sobre cumplimiento cooperativo que trata de identificar y explicar los aspectos esenciales para el funcionamiento de los programas de cumplimiento cooperativo (Owens, 2021[3]). Asimismo, algunas de las mejores prácticas identificadas en las mesas redondas y resumidas en este informe podrían ser elementos de un marco de cumplimiento cooperativo.
Recuadro 3.1. Cumplimiento cooperativo en Latinoamérica
De acuerdo con datos de la encuesta ISORA, un tercio de los países de Latinoamérica y el Caribe (LAC) afirma que los grandes contribuyentes pueden acogerse en ellos al cumplimiento cooperativo. Dos de los países que aportaron ejemplos en la mesa redonda de LAC fueron Chile y Colombia.
Chile
La estrategia de cumplimiento cooperativo del Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile promueve el cumplimiento cooperativo mediante dos herramientas principales:
1. Acuerdos de Colaboración para el Cumplimiento Tributario (ACCT), que actualmente se encuentran en fase experimental. Las EMN participantes se aprovechan de las posibilidades de debatir y regularizar cualquier discrepancia con la administración tributaria antes de que se abra contra ellos un proceso de inspección, o antes de que se les impongan multas o sanciones. Cuando se detectan incongruencias en los procesos de comprobación y verificación de la información, se abre una primera fase de análisis y diálogo con el contribuyente. El objetivo es corregir cualquier discrepancia con el grupo económico, y solo cuando esto no sea posible, se pasa a la fase de inspección.
Las EMN que deseen celebrar estos acuerdos deben contar con una estructura de gobernanza fiscal corporativa sólida y un marco de control fiscal interno para garantizar que las declaraciones de impuestos e informativas presentadas ante la administración tributaria son completas y correctas. Estos Marcos de Control Fiscal (MCF) (véase infra) se consideran un elemento clave del cumplimiento cooperativo, y sirven para fortalecer la confianza.
2. Acuerdos de Colaboración (ACT) con asociaciones sectoriales o comerciales de contribuyentes de distintos tamaños (empresas grandes, medianas y pequeñas), cuyo fin es influir en tales asociaciones para fomentar el cumplimiento tributario entre sus socios. La administración tributaria desarrolla un Plan de Trabajo que contiene medidas preventivas y colaborativas con miras a reducir las deficiencias de cumplimiento tributario y mitigar los riesgos de los contribuyentes pertenecientes a la asociación. Los Planes de Trabajo incluyen medidas como:
talleres sobre aspectos fiscales de interés para la asociación;
visitas sobre el terreno y talleres por parte de las asociaciones para permitir que los funcionarios del SII puedan comprender el modelo de negocio e industrial representado por la asociación;
unidades de asistencia especializada para resolver a distancia las dudas relativas a las declaraciones de impuestos;
talleres con socios que presenten deficiencias de cumplimiento, a fin de aplicar soluciones colaborativas;
ayuda presencial a los contribuyentes;
grupos de trabajo entre la asociación y el SII; y
elaboración de directrices y materiales de ayuda en temas de interés.
Asimismo, de manera periódica, el equipo del SII encargado de supervisar la ejecución del Acuerdo analiza con la asociación la situación de sus socios con respecto al cumplimiento tributario en cada una de las cuatro categorías de obligaciones tributarias (registro, comunicación de información, declaración y pago).
Este tipo de colaboración facilita a las asociaciones un canal directo con el SII para recibir asistencia y formación sobre cuestiones fiscales, resolver las consultas o dudas tributarias relativas a problemas habituales de sus socios, contar con informes personalizados que analicen las principales deficiencias que deben corregirse, detectar riesgos e incumplimientos y buscar soluciones colaborativas.
Desde 2017, Chile ha firmado 51 Acuerdos con asociaciones comerciales y ha establecido indicadores para evaluar de manera explícita y objetiva los resultados de este programa de cumplimiento (tales como el seguimiento del grado de realización de las actividades incluidas en los Planes de Trabajo, la realización de evaluaciones cualitativas y el análisis de la evolución de las deficiencias relativas al cumplimiento tributario de los socios). Estos indicadores demuestran, por término medio, que este tipo de contribuyentes presentan una evolución positiva y mayores índices de cumplimiento tributario que los contribuyentes no incluidos en un ACT.
Colombia
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) de Colombia promueve el cumplimiento cooperativo a través de varias iniciativas diferentes. Todas las iniciativas que se enumeran a continuación obedecen a tres principios fundamentales que garantizan que los programas de cumplimiento cooperativo sean justos, eficientes y transparentes: i) los programas se basan en un marco normativo que estipula las fases y procedimientos que regulan su aplicación, suprimiendo todo margen de discrecionalidad; ii) las sanciones tributarias se aplican de la misma manera que a todos los contribuyentes, con independencia de que participen o no en un programa de cumplimiento cooperativo; y iii) los programas contienen indicadores para llevar a cabo una evaluación explícita y objetiva de los resultados en materia de cumplimiento.
Acuerdos sobre precios de transferencia (APA): Los APA son acuerdos entre el contribuyente y la administración tributaria que determinan la metodología sobre precios de transferencia que debe seguirse y ofrecen certeza acerca de la duración del acuerdo (siempre y cuando se respeten sus términos y condiciones).
“Ejecutivos de Cuentas”: los funcionarios de la administración tributaria que conocen los procesos de la DIAN prestan una atención personalizada a los grandes contribuyentes en relación con los servicios que ofrece la administración tributaria. La asistencia se presta a distancia, de ser posible, con el fin de eliminar obstáculos tales como la lejanía/ubicación o el horario de recepción de solicitudes. Prestan asistencia en procedimientos relacionados con cuestiones de fiscalidad nacional e internacional, aduanas y comercio exterior; ofrecen respuestas y seguimiento de solicitudes, quejas y reclamaciones; se relacionan con otros organismos o departamentos cuando es necesario; y emiten alertas y alertas rápidas para los contribuyentes.
Comunicaciones personalizadas para informar de antemano a los contribuyentes sobre las fechas de vencimiento de sus obligaciones o de las incongruencias detectadas, a fin de que puedan regularizar su situación antes de tomar una decisión relativa a la adopción de nuevas medidas y evitar así futuros litigios.
Mesas redondas con sindicatos o grupos de profesionales, en las que las autoridades tributarias explican las incongruencias más habituales que se detectan en las inspecciones fiscales. En estas mesas se busca un acercamiento entre la administración y los grandes contribuyentes, al poner de manifiesto que la administración tributaria ha constatado las prácticas de planificación fiscal más habituales detectadas durante la inspección de las declaraciones de impuestos presentadas.
Consultas tributarias: los contribuyentes pueden solicitar a las autoridades tributarias que se pronuncien sobre la interpretación de cuestiones fiscales. Dicha interpretación es vinculante para los funcionarios encargados de esa entidad, lo que aporta certeza tributaria.
Fuente: Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).
3.1.2. Enfoques de inspección basada en riesgos
Tanto las empresas como las autoridades tributarias que participaron en las mesas redondas destacaron los beneficios de introducir y/o mejorar los enfoques de inspección basada en riesgos. Las ventajas para las administraciones tributarias incluyen una mejora en la eficiencia y eficacia de las inspecciones y un uso más eficaz de los recursos limitados, a la vez que permite que los contribuyentes de riesgo bajo reduzcan sus costes de cumplimiento.
Junto con las consecuencias directas, las estrategias de inspección basadas en riesgos también pueden presentar ventajas indirectas, influyendo en el enfoque de los contribuyentes con respecto al cumplimiento. Cuando se aplican enfoques basados en riesgos, las empresas son proclives a verse incentivadas a reducir las conductas de riesgo, así como a mejorar los procedimientos de control interno concebidos para reducir el riesgo (por el contrario, cuando no existen enfoques basados en riesgos, aumenta el apetito de riesgo tributario, sobre todo por la inexistencia de garantías de que la asunción de un riesgo tributario bajo aumente la certeza tributaria). En un estudio que analizaba a 15.514 empresas de 54 países, se detectó que el uso de inspecciones basadas en riesgos lleva asociado un nivel menor de elusión fiscal. Esta misma investigación detectó también que el empleo de inspecciones basadas en riesgos disminuía los costes de recaudación y mejoraba el rendimiento de las autoridades tributarias (Eberhartinger, 2021[4]).
Si bien los enfoques de inspección basados en riesgos pueden reducir los costes de recaudación a largo plazo, la implantación de tales enfoques puede aumentarlas necesidades de recursos a corto plazo, creando dificultades para algunos países en desarrollo. Es posible utilizar herramientas cada vez más sofisticadas para analizar los datos necesarios para evaluar los riesgos, pero su diseño exige grandes recursos. Por ello, las administraciones tributarias tienen que incorporar un enfoque de análisis de riesgos cuya precisión y sofisticación se adapten a los recursos (tanto humanos como financieros) disponibles para hacer funcionar el sistema, teniendo en cuenta que la finalidad no es tanto la precisión absoluta, sino el objetivo de la propia inspección. Dicho enfoque requiere que se establezcan indicadores de riesgo fundamentales, que pueden ser de varios tipos (p.ej. indicadores que reflejen el riesgo tributario general de distintos grupos de contribuyentes, indicadores relativos al comportamiento anterior de los contribuyentes, indicadores relacionados con las desviaciones del cumplimiento actual de las normas e información procedente de informantes). CIAT ha elaborado un Manual sobre Gestión de Riesgos de Incumplimiento para Administraciones Tributarias (CIAT, 2020[5]) que sirve de guía a las administraciones tributarias a la hora de incorporar enfoques de gestión de riesgos.
La formulación de enfoques basados en riesgos también puede servir para abordar otros problemas identificados en las mesas redondas, especialmente cuestiones relativas al volumen de la información solicitada. Al centrarse en los riesgos fundamentales tanto de las obligaciones de presentación iniciales como de los requerimientos posteriores de información adicional, las exigencias de información deberían ser menores, pero más específicas, facilitando la labor de análisis de las administraciones tributarias, así como el cumplimiento de los contribuyentes. No obstante, es preciso tener en cuenta que los enfoques basados en riesgos generan a su vez nuevos problemas relacionados con la información. Es necesario garantizar que se puede confiar en la información empleada para el análisis de riesgos y que no está sujeta a sesgo; para asegurarse de esto, es posible que deban realizarse inversiones con el objetivo de depurar y clasificar los datos, especialmente cuando se apliquen algoritmos automatizados.
Aunque los enfoques basados en riesgos pueden servir a las administraciones para usar los datos de manera mucho más eficaz, no suprimen la necesidad de un diálogo que vaya más allá del intercambio de datos, sobre todo en casos en los que existen diferencias interpretativas entre administraciones tributarias y contribuyentes, pero un enfoque basado en riesgos puede ayudar a estructurar mejor el diálogo y garantizar que se centre en los aspectos más pertinentes.
Las administraciones tributarias que adoptan enfoques basados en riesgos también deben decidir cuánta información comparten por este medio. La transparencia puede servir como una herramienta eficaz para estimular cambios concretos en la conducta de los contribuyentes, así como para fortalecer la confianza cuando pueda observarse que se está siguiendo el enfoque, si bien, en caso de que se comparta demasiada información, podría alentar la concentración de comportamientos justo por debajo de los umbrales. También existe margen para que las administraciones tributarias compartan información entre sí con el fin de identificar riesgos; así, por ejemplo, el CIAT ha creado una Base de datos de casos trasnacionales de erosión de la base gravable para facilitar el intercambio entre los países miembros del CIAT de estrategias de planificación fiscal abusivas.
3.2. Expectativas/ rendición de cuentas en relación con el comportamiento
Los participantes en las mesas redondas estuvieron de acuerdo en que resulta más fácil establecer relaciones cuando las expectativas relativas al comportamiento son claras, y aún más cuando existe algún tipo de rendición de cuentas. Esto se aplica por igual a los contribuyentes y a las administraciones tributarias, si bien los mecanismos varían. Asimismo, los debates sobre la reducción del alcance del cohecho y los comportamientos ilegales también se centraron en la necesidad de que exista rendición de cuentas.
Las administraciones, los contribuyentes y los asesores deben valorar también en qué medida los objetivos y las metas de desempeño pueden estar afectando a las relaciones. Algunas empresas manifestaron su preocupación por que el hecho de que la evaluación del desempeño de un inspector se base exclusivamente/principalmente en la consecución de ciertos objetivos de liquidación de impuestos podría ser un obstáculo para fortalecer la confianza, pues promueve el uso de enfoques de inspección más agresivos por parte de la administración. De igual modo, las empresas y los asesores deben tener en cuenta también si su enfoque puede estar incentivando una estrategia demasiado agresiva. Una propuesta planteada en la mesa redonda consistió en que los inversionistas podrían tener en cuenta la valoración del rendimiento de una empresa en base a sus ingresos antes de impuestos, a fin de evitar que se incentiven estrategias de reducción de impuestos.
Aunque quede excluido del ámbito del presente informe, debe tenerse en cuenta que la ampliación de información relativa a ASG (Ambiente, social y gobernanza) incluye información sobre impuestos. Aunque la inclusión de los impuestos en las normas de información en materia de ASG (por ejemplo, la Global Reporting Initiative o los parámetros de comunicación de información sobre ASG del Consejo Empresarial Internacional del Foro Económico Mundial) es voluntaria, ha motivado la aparición de algunas normas sobre comportamiento fiscal (especialmente sobre divulgación pública) que se espera que las empresas vayan cumpliendo cada vez más, especialmente aquellas que deberían incluirse en las carteras de inversiones ASG.
3.2.1. Directrices
La elaboración de directrices puede revestir importancia, pues la existencia de directrices para grandes empresas lleva asociada una mayor percepción de confianza en los grandes contribuyentes, y cuando se adoptan, se percibe que los contribuyentes las respetan de manera generalizada, lo que sugiere que son eficaces para crear expectativas relativas al comportamiento. Las EMN también consideran que las directrices son una prioridad importante para aumentar la certeza tributaria (véase el Capítulo Dos para obtener más información). A la hora de aprobar nuevas directrices se debe tomar la precaución de asegurarse de que están suficientemente detalladas; algunas empresas han indicado que surgen problemas cuando las directrices no lo están, pues puede dar lugar a interpretaciones impredecibles y a ambigüedades en el proceso de toma de decisiones.
Junto con la elaboración de directrices, es importante garantizar un conocimiento amplio de las mismas. Tal como se ha mencionado en el Capítulo Dos, algunos funcionarios tributarios perciben que las directrices existentes no se usan en ningún caso, y algunas pruebas parecen indicar que existen distintos grados de conocimiento de la existencia de directrices entre los funcionarios tributarios pertenecientes a una misma administración. Por este motivo, para garantizar que los contribuyentes conozcan las directrices, es preciso que sean más conocidas a nivel interno.
Las Líneas Directrices de la OCDE para Empresas Multinacionales (OECD, 2011[6]) contienen directrices aceptadas internacionalmente para EMN que operan en o desde países adherentes, junto con una red de Puntos Nacionales de Contacto (PNC) para resolver los problemas relacionados con la aplicación de las Directrices por las empresas. Las Líneas Directrices suponen el único código de conducta empresarial responsable acordado multilateralmente y exhaustivo que los gobiernos se han comprometido a promover, e incluyen un capítulo sobre cuestiones tributarias. Con arreglo al capítulo sobre cuestiones tributarias, las EMN deberán cumplir con la letra y con el espíritu de las leyes y regulaciones tributarias de los países en los que operan, y sus consejos de administración deberán adoptar estrategias de gestión del riesgo tributario. Los PNC ofrecen un proceso de reclamación extrajudicial que permite a cualquier persona u organización con un interés legítimo someter a un PNC un asunto relacionado con la actividad de una EMN que opera en o desde el país del PNC y no haya respetado las directrices. En el momento de la redacción de este reporte, se han presentado 18 reclamaciones al amparo del capítulo sobre cuestiones tributarias de las Líneas Directrices para EMN.
3.2.2. Las Cartas de derechos y el Defensor de los contribuyentes
Las cartas de derechos de los contribuyentes pueden contener expectativas claras de servicios a los contribuyentes, mientras que un servicio de defensa del contribuyente puede desempeñar una función útil para la resolución de cuestiones procesales y administrativas. Muchos países han aprobado cartas de derechos de los contribuyentes, que proporcionan un instrumento de referencia sobre los estándares de servicio administrativo que pueden esperar los contribuyentes. Estas cartas describen los derechos y obligaciones de los contribuyentes, así como qué pueden esperar en sus relaciones con la administración tributaria. La percepción de varias empresas participantes en las mesas redondas fue que el valor de dichas cartas reside en que mejoran la capacitación y la gobernanza interna de las administraciones tributarias, pero no son un instrumento al que acudir en ciertos casos cuando se considera que la carta no se está respetando.
Aun cuando se disponga de cartas de derechos de los contribuyentes, pueden surgir problemas relacionados con la actuación administrativa del fisco, en cuyo caso la posibilidad de acudir a un Defensor del contribuyente puede servir para solucionar los problemas de forma rápida y restaurar la confianza. Un Defensor del contribuyente goza de independencia frente a la administración tributaria, y por lo general solo aceptará quejas una vez se haya agotado el procedimiento interno de reclamación ante las administraciones tributarias. En la mayoría de los casos, las conclusiones y/o directrices del Defensor del contribuyente serán vinculantes para la autoridad tributaria, y acudir al Defensor del contribuyente puede ser un proceso mucho más rápido, y menos costoso, que acudir a los tribunales. Además de desempeñar una importante función en la resolución de asuntos individuales, a través de un análisis de las tendencias en los asuntos que se le presentan, el Defensor del contribuyente también puede ayudar a identificar problemas sistémicos o emergentes que deben comunicarse a las autoridades tributarias. En las mesas redondas se concluyó que el Defensor del contribuyente es un servicio valioso para mantener y restaurar la confianza cuando surgen problemas, y se identificaron una serie de requisitos fundamentales que deben cumplirse para que hacer del Defensor una figura útil (véase el Recuadro 3.2).
Aunque el Defensor del Contribuyente solo se fija en las funciones de la administración tributaria, existe también una necesidad de que proporcione expectativas claras con respecto a los procesos judiciales. Este problema no se analizó en profundidad en las mesas redondas, pues escapa del control de las administraciones tributarias, pero es evidente que se trata de una cuestión importante. El tratamiento impredecible o incoherente de los tribunales fue la quinta mayor causa de incertidumbre tributaria en Asia y la séptima en LAC (la undécima en África y la duodécima en la OCDE). Por lo tanto, los países deben identificar de qué manera pueden ofrecer garantías relativas a dicho tratamiento en el ordenamiento jurídico, por ejemplo, mediante disposiciones que garanticen la aplicación objetiva de la Norma General Antielusión, tales como el uso de paneles de expertos, y velando por la transparencia de los asuntos.
Recuadro 3.2. Requisitos fundamentales del Defensor del Contribuyente
En los debates mantenidos en las mesas redondas se identificaron una serie de requisitos fundamentales para que un Defensor del contribuyente sea eficaz, que incluyen los siguientes:
La figura del Defensor del contribuyente debe estar regulada en una norma que defina la duración de su cargo, sus límites competenciales, el acceso a información y la obligación de mantener la confidencialidad del contribuyente.
El Defensor del contribuyente debe gozar de independencia frente a las autoridades tributarias
El ámbito competencial del Defensor del contribuyente debe estar definido con claridad y debidamente delimitado (esto es, sus atribuciones deben ir asociadas a servicios recibidos de las autoridades tributarias o ser de naturaleza procesal o administrativa).
Los contribuyentes deben agotar las vías internas de recurso antes de poder acudir al Defensor del contribuyente, a fin de garantizar que no se eluda el proceso ante las autoridades tributarias.
El Defensor del contribuyente debe tener acceso a información de la autoridad tributaria.
Las conclusiones/directrices del Defensor del contribuyente deben ser vinculantes para las autoridades tributarias.
El Defensor del contribuyente debe presentar un informe periódico a las autoridades tributarias, así como al órgano encargado de su supervisión (p.ej. Ministerio de Hacienda/Parlamento).
El Defensor del contribuyente debe mantener al público informado sobre su función y disponibilidad.
El servicio del Defensor del contribuyente debe ser accesible para todos los contribuyentes (esto es, gratuito).
Fuente: Resumen de aportaciones de los participantes en la mesa redonda.
3.2.3. Marcos de control fiscal
Los Marcos de Control Fiscal (MCF) han evolucionado a la par del cumplimiento cooperativo, y en muchos países se obliga a los contribuyentes a disponer de un MCF como condición para incorporarse a un programa de cumplimiento cooperativo. Un MCF es la parte del sistema de control interno que garantiza la exactitud y la integridad de las declaraciones de impuestos e informativas de una empresa. Su importancia reside en su capacidad para proporcionar una garantía verificable de que la información y las declaraciones presentadas por un contribuyente son exactas y exhaustivas. Esta característica va más allá de la obligación de presentar declaraciones de impuestos exactas, pues hace especial hincapié en la comunicación de información y la transparencia. En este sentido, por comunicación de información se entiende la voluntad del contribuyente de poner en conocimiento del organismo recaudador cualquiera de las posiciones fiscales incluidas en la declaración que pueda ser dudosa o controvertida, así como ponerse a su disposición por encima de sus obligaciones legales de comunicación de información, mientras que la transparencia hace referencia al intercambio de información suficiente relativa al sistema de control interno del contribuyente que permite a la administración tributaria confirmar su confianza en el contribuyente. En este sentido, el MCF puede ser un elemento útil para analizar los riesgos (véanse los enfoques de inspección basados en riesgos). En muchos casos, un MCF formará parte del marco de control empresarial más amplio de una empresa.
La publicación de 2016 Co-operative Tax Compliance: Building Better Tax Control Frameworks (OECD, 2016[1]) describe seis requisitos esenciales del MCF. Estos son: que se fije y se asuma una estrategia fiscal por parte de la alta dirección de la empresa; que se aplique de manera integral, de modo que todas las operaciones susceptibles de afectar a la situación tributaria estén cubiertas por el MCF; que la responsabilidad se atribuya de forma clara, y se determine que el consejo es el responsable en última instancia y que el departamento tributario es responsable de su ejecución (para lo que debe contar con recursos suficientes); que la gobernanza del MCF debe garantizar que la totalidad de las operaciones y eventos pertinentes no solo se revisen, sino que además se documenten; que se lleve a cabo además una supervisión y evaluación periódica del MCF. Estos cinco requisitos, considerados en conjunto, deben posibilitar el cumplimiento del sexto: garantizar que los riesgos tributarios estén sometidos a un control adecuado. El diseño y la ejecución del MCF variarán según la empresa, especialmente entre sectores.
Cada vez son más las EMN que cuentan con un MCF. Lo ideal sería que estos MCF cubran las operaciones de la EMN a nivel mundial, y no solo en las jurisdicciones que exijan disponer de un MCF como parte de los regímenes de cumplimiento cooperativo; cuando los MCF ya existen, pueden ser un instrumento útil para comenzar a fortalecer la confianza. Cuando las EMN adoptan un MCF puede suponer un primer paso útil hacia el cumplimiento cooperativo que puede estimular a las administraciones tributarias a adoptar este enfoque. Es posible que las administraciones tributarias que no estén familiarizadas con los MCF necesiten ayuda para desarrollar procesos de análisis/evaluación de los MCF, y el fortalecimiento de capacidades en materia de cumplimiento cooperativo puede incorporar las directrices y la formación pertinentes a tal efecto.
3.2.4. Principios empresariales
Los principios empresariales voluntarios en materia tributaria son una novedad relativamente reciente que ofrece a las empresas la forma de saber lo que los demás esperan de su comportamiento fiscal, a la par que ofrecen la posibilidad de introducir cierto grado de rendición de cuentas. Las preguntas de la encuesta a la administración tributaria en que se basa el presente informe se inspiraron en las mejores prácticas de Business at OECD. Si bien la mayoría de las preguntas se diseñaron para permitir una cierta rendición de cuentas relativa al cumplimiento de los principios, se añadieron varias preguntas para comprender el grado de conocimiento de dichos principios y la percepción de su utilidad, así como posibles formas de mejorarlos.
Una mayoría abrumadora de funcionarios de todas las regiones encontraron útil la declaración sobre las mejores prácticas para mejorar su relación con grandes empresas de Business at OCDE. No obstante, el conocimiento de estos compromisos era escaso. Más del 80% de los funcionarios de todas las regiones (un 92% en LAC, un 87% en Asia, un 85% en los países de la OCDE y un 80% en África) afirmaron encontrar útil la declaración sobre mejores prácticas, si bien muchos de ellos no la conocían hasta ese momento y solo un 23% de los funcionarios de África, un 33% de los de la OCDE, un 34% de Asia y un 36% de LAC afirmaron que conocían la existencia de las mejores prácticas antes de comenzar la encuesta. Además, a mayor conocimiento de los principios, mayor es la percepción de utilidad, lo que sugiere que el aumento de la comunicación relativa a los principios podría arrojar resultados positivos.
Además de aumentar el conocimiento de los principios, existe también margen para su mejora, pues alrededor del 50% de los funcionarios (48% en la OCDE, 50% en LAC, 55% en África y 60% en Asia) afirmaron que los principios podrían mejorarse e hicieron sugerencias al respecto.
Algunas de las sugerencias de mejora se referían al número o la explicación detallada de los compromisos. Entre ellas se incluyeron el desarrollo pormenorizado de las referencias a los precios de transferencia y las prácticas relacionadas con BEPS (pues los principios se desarrollaron antes de la puesta en marcha del Proyecto BEPS); la aclaración del significado de algunos términos (tales como “razonable y relevante”); o la incorporación de nuevos principios, como un compromiso específico de ampliar las obligaciones a todas las entidades de un grupo (“todas las entidades vinculadas, incluidas las sociedades matrices, deben facilitar el flujo de información con otros miembros del grupo”); un principio que impida la solicitud de aplazamientos o prórrogas a menos que esté debidamente justificada (y nunca con fines dilatorios); o referencias expresas a la reparación de daños medioambientales y externalidades, incluido el cumplimiento y desarrollo de la legislación sobre fiscalidad medioambiental, así como el compromiso de trabajar con miras a lograr una alianza público-privada para luchar contra la corrupción. En términos más generales, los participantes animaron a las entidades a comprometerse a comunicar información relevante sobre plusvalías, precios de transferencia, nuevos tipos de operación o nuevos procesos empresariales siempre que sea posible.
Otras propuestas señalan la existencia de margen en ciertos ámbitos para elaborar directrices adicionales. Se mencionaron como cuestiones prioritarias el desarrollo de principios específicos de cada región y cada país adaptados al contexto local, principios específicos de cada sector para reflejar las características sectoriales que podrían afectar al cumplimiento y directrices específicas relativas a la manera en que las grandes empresas deben interactuar responsablemente con las autoridades tributarias en Zonas Económicas Especiales (ZEE). Las administraciones propusieron desarrollar principios similares para los funcionarios tributarios (que podrían complementar las Cartas de derechos de los contribuyentes), así como consejos prácticos que describan cómo deben comportarse los funcionarios y qué procedimientos pueden aplicar las administraciones, con miras a estimular un comportamiento positivo por parte de las EMN. Varios encuestados de distintas regiones propusieron la publicación de mejores prácticas y casos de estudio que muestren cómo operan en la práctica esos principios, y que incluyan las mejores prácticas de distintos países; ejemplos de buena cooperación con grandes contribuyentes y de buen comportamiento empresarial; y prácticas por país relativas a la prevención y resolución de controversias relacionadas con las inspecciones.
Una última serie de sugerencias se centró en garantizar la aplicación práctica de los principios. Aunque algunos encuestados propusieron desarrollar un mecanismo sancionador, otros defendieron que se fomentase el buen comportamiento mediante el desarrollo de un sistema de reconocimiento de empresas/EMN consideradas respetuosas con esos principios. También hicieron mención de la adopción de indicadores específicos para supervisar el cumplimiento de los compromisos (tanto de las administraciones como de las EMN). Con respecto a la sensibilización, los encuestados destacaron la necesidad de publicar la declaración en otros idiomas distintos del inglés (en particular, español y francés), y aumentar el número de cursos, seminarios y campañas de comunicación para concienciar a los funcionarios y contribuyentes en relación con la existencia e importancia de los principios, incluso a través de cursos virtuales.
Los datos de la encuesta y los debates mantenidos en las mesas redondas también pusieron de relieve otras cuestiones cuya inclusión podría ser tenida en cuenta cuando se revise la declaración de mejores prácticas. Las dificultades de obtener información en el extranjero fueron mencionadas en todas las mesas redondas como el problema más evidente, y varias EMN sugirieron que deberían introducirse mejoras al respecto. También podría ser útil reflexionar sobre la contratación de personal; por ejemplo, las EMN podrían comprometerse a apoyar la capacitación en el país y a tener en cuenta el impacto de la contratación de personal en las capacidades de la administración tributaria. Además, los resultados también pueden proporcionar algunas sugerencias relativas a cuándo puede ser útil la explicación detallada/el desglose de las mejores prácticas, por ejemplo ofreciendo mayor información acerca de lo que significa ser cooperativo en la práctica y destacando algunos tipos de información que puede ser útil compartir (incluida la información que exceda de la de naturaleza estrictamente tributaria, como las descripciones de la cadena de valor).
Otros principios voluntarios que han surgido pueden servir de inspiración a la hora de mejorar los principios. El B Team, que reúne a empresas y otros líderes para pedir y demostrar una mejor forma de hacer negocios, ha definido una serie de principios fiscales responsables en 2018 (The B Team, 2018[7]) que han sido incorporados por 24 EMN al momento de la redacción de este reporte2. Asimismo, el B Team también publica una serie de casos de estudio que muestran cómo se traducen en la práctica esos principios dentro de las EMN que los han incorporado3. Los principios del B Team ofrecen más información sobre los comportamientos esperados, por lo que parece que algunos de ellos abordan parte de los problemas tratados en el presente informe. Por ejemplo, en lo que respecta a la relación con las autoridades, los principios del B Team facilitan el suministro de información obrante en otras jurisdicciones, cuando proceda (véase (The B Team, 2018[7]), principio 4B), supuesto que fue identificado como problema fundamental por muchas administraciones. A pesar de que el B Team muestra un enfoque que contempla cierta rendición de cuentas a la hora de respetar los principios voluntarios, se precisan más esfuerzos en este ámbito. En la medida en que los principios se corresponden con los MCF (siempre y cuando existan) pueden garantizar cierto grado de rendición de cuentas, especialmente cuando las administraciones tributarias evalúan los MCF como parte de los programas de cumplimiento cooperativo. Otras opciones podrían incluir la incorporación de principios en las directrices/estándares de comportamiento previsibles aplicables a las administraciones tributarias y los contribuyentes. La comunicación de más ejemplos (como en los casos de estudio del B Team) relativos a cómo deben cumplirse los principios en la práctica será una herramienta útil para generar en las administraciones confianza a la hora de invocar el incumplimiento de los principios.
Una posibilidad de aumento de la rendición de cuentas en las mejores prácticas consiste en que los países las incorporen a las cartas de derechos de los contribuyentes y/u otras declaraciones de expectativas en relación con el comportamiento. Debido a que las mejores prácticas han sido elaboradas y aceptadas por las propias EMN como normas que desean mantener, representan en cierta medida un conjunto de normas preconcebidas que las autoridades tributarias pueden usar como instrumento de referencia. Por ello, la incorporación de las mejores prácticas a los mecanismos de rendición de cuentas interna puede servir para fomentar la adhesión a dichas mejores prácticas, así como para empoderar a las administraciones tributarias a la hora de llamar la atención cuando la conducta se sitúe por debajo de los estándares esperados. Dicho enfoque también puede servir para aumentar el conocimiento de las mejores prácticas tanto en las filiales de las EMN, especialmente en países en desarrollo, como en las administraciones tributarias.
No obstante, la fuente principal de rendición de cuentas residirá en el interior de las propias empresas. Cuando los principios excedan de los requisitos legales en una jurisdicción es probable que las administraciones tributarias tengan problemas para exigir responsabilidad a los contribuyentes, por lo que incumbirá principalmente a la empresa establecer sistemas y procesos que garanticen el cumplimiento de los principios. En las grandes organizaciones multinacionales, generar un comportamiento uniforme en todas las filiales puede presentar dificultades, especialmente cuando sea una tarea subjetiva determinar qué entra dentro y qué queda excluido de la política de la organización. Por tanto, los procesos internos de rendición de cuentas pueden ser útiles para asegurar la uniformidad en toda la organización. PricewaterhouseCoopers (PwC) ha creado Paneles de Política Tributaria (TPP) a tal fin (véase el Recuadro 3.3).
Recuadro 3.3. Paneles de Política Tributaria de PwC
PwC toma como referencia para el asesoramiento fiscal el Código Global de Conducta Tributaria (CGCT). Los principios aplicados son:
1. El asesoramiento fiscal que da como resultado posiciones presentes en la declaración de impuestos de un cliente debe apoyarse en un fundamento fiable en la legislación tributaria.
2. La eficacia del asesoramiento fiscal no dependerá en ningún caso de que la autoridad tributaria carezca de todos los datos relevantes. El asesoramiento prestado por una firma de PwC tiene en cuenta que el cliente realizará las divulgaciones pertinentes que procedan con arreglo a Derecho y que permitan a las autoridades tributarias realizar las indagaciones que consideren oportunas, y se basa en tales premisas.
3. El asesoramiento fiscal se presta en base a los hechos y circunstancias concretos comunicados por el cliente en cuestión y se ajusta a tales hechos y circunstancias.
4. El asesoramiento fiscal implica un análisis de las consideraciones más amplias que plantea, según proceda en función de las circunstancias, incluidos los riesgos económicos, comerciales y de reputación y las consecuencias derivadas de la opinión de los interesados con respecto a una línea de actuación concreta.
5. Las firmas de PwC informan a los clientes de las opciones adecuadas de las que disponen con arreglo a Derecho tomando en consideración la totalidad de los principios que forman parte del presente código.
Las firmas de PwC deben llevar a cabo un análisis técnico riguroso del asesoramiento que prestan a sus clientes. No obstante, los principios consagrados en el CGCT van mucho más allá de los de naturaleza puramente técnica. Se espera que los asesores fiscales de PwC presenten proyectos a los denominados Paneles de Política Tributaria (TPP, por sus siglas en inglés) cuando se cumplan ciertos criterios, incluidos algunos que son análogos a los datos de divulgación obligatoria. A continuación, un TPP revisará el proyecto en el marco del CGCT y lo evaluará no solo por sus méritos técnicos, sino que tendrá en cuenta en particular los riesgos de política fiscal, sistémicos, económicos, comerciales y de reputación y la opinión de los interesados con respecto a una línea de actuación concreta. Las decisiones de los TPP operan como sólidas directrices para la práctica profesional. Habida cuenta de que las distintas firmas de PwC actúan en diferentes territorios y en diferentes culturas jurídicas, los presidentes de los TPP se reúnen periódicamente a fin de analizar cuestiones planteadas a los paneles; el objetivo de tales reuniones consiste en alcanzar acuerdos internacionales relativos a la revisión de los casos.
La creación y el funcionamiento de los TPP de PwC ha contribuido a un asesoramiento fiscal mucho más holístico que tiene en cuenta el contexto social en el que se presta.
A 30 de junio de 2021, se han constituido TPP en 34 territorios. Durante el ejercicio 2021, los TPP examinaron y trataron más de 560 asuntos.
Fuente: PwC
3.2.5. Reducir las posibilidades de cohecho
Los resultados de la encuesta indican una percepción pequeña, pero preocupante, de la presencia de cohecho en todas las regiones. Tanto los contribuyentes como las administraciones tributarias deben adoptar medidas enérgicas para reducir las oportunidades e incentivos para cometer cohecho.
Disponer de Códigos de Conducta es un requisito mínimo con el que deben contar tanto las administraciones tributarias como las EMN para reducir el riesgo de conductas inapropiadas. Puede ser útil incorporar ejemplos en los Códigos de Conducta (p.ej. política de prohibición de regalos). Los conocimientos procedentes de la ciencia del comportamiento muestran que exponer a los individuos a escenarios de la vida real que planteen dilemas morales o conflictos de interés reduce el riesgo de que incurran en comportamientos indebidos. Si se da a las personas la oportunidad de pensar en un dilema de antemano, serán más proclives a actuar con integridad cuando se enfrenten a dicho problema (OECD, 2018[8]). Un enfoque similar puede aplicarse a la hora de integrar cuestiones éticas en seminarios y formación de carácter técnico, en lugar de continuar con el planteamiento tradicional de considerar la ética como una cuestión aislada.
Las Administraciones señalaron que la aplicación de protocolos de comunicación claros dentro de la administración tributaria, en los que los inspectores deben informar de sus interacciones con el contribuyente, ha permitido reducir el riesgo de comportamientos indebidos. También puede ser útil introducir un proceso estándar de gobernanza para revisar las conclusiones de las inspecciones a grandes contribuyentes, quizá junto con un análisis estadístico de la recaudación de impuestos que permita identificar incongruencias. Se señalaron como medidas de una política exitosa de lucha contra los comportamientos indebidos aumentar el número de inspectores que llevan a cabo inspecciones y garantizar como mínimo que no se celebran de las reuniones individuales entre contribuyentes y administraciones tributarias.
Los gobiernos deben garantizar que sus marcos legislativo, político y administrativo respaldan sus esfuerzos de lucha contra la corrupción. La Recomendación del Consejo de la OCDE sobre Integridad Pública ofrece un marco integral para promover la integridad combinando la imperatividad y la disuasión con la promoción de una cultura de integridad, y el Manual de la OCDE sobre Integridad Pública (OECD, 2020[9]) ofrece una guía práctica para aplicarla.
Los gobiernos pueden utilizar la legislación para fomentar la integridad pública en las empresas. Por ejemplo, muchos gobiernos han aprobado leyes que exigen a las empresas la implantación de un programa de cumplimiento en relación con la lucha contra el cohecho, que incluye las funciones de políticas corporativas de lucha contra la corrupción, fortalecimiento de capacidades, canales de comunicación, gestión de riesgos y control interno (OECD, 2020[9]).
Los gobiernos pueden combatir el lado de la oferta de cohecho adhiriéndose a la Convención para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales de la OCDE4. Este instrumento de lucha contra la corrupción criminaliza el cohecho de los servidores públicos extranjeros y reduce los incentivos al excluir expresamente la posibilidad de que los servidores públicos extranjeros se deduzcan fiscalmente los sobornos. Las partes firmantes de la convención de lucha contra el cohecho pretenden que el cohecho de los servidores públicos extranjeros se tipifique como delito en las legislaciones nacionales. Esa legislación nacional con alcance extraterritorial puede ser un instrumento eficaz para mejorar la cultura empresarial. La UK Bribery Act (Ley británica de lucha contra el cohecho) se promulgó en 2011 y en su artículo 7 tipifica el delito de omisión del deber de impedir el cohecho (“failure to prevent bribery”). Los estudios sugieren que esta legislación ha provocado un cambio considerable en las políticas y prácticas de las EMN, tanto de las EMN sujetas a esta ley, como de sus proveedores (véanse, por ejemplo, (Goldstraw-White and Gill, 2016[10]) y (LeBaron, 2017[11])).
3.3. Transparencia y comunicación
La transparencia y la comunicación están estrechamente vinculadas; los debates mantenidos en las mesas redondas señalaron que la comunicación insuficiente podría afectar a la voluntad de ser transparente con las administraciones tributarias. Se aportaron una serie de recomendaciones y mejores prácticas, no solo en relación con la comunicación directa entre los contribuyentes y las administraciones, sino en un sentido más general que incluye la necesidad de aumentar la transparencia en torno a los procesos regulando la relación entre los grandes contribuyentes y las administraciones tributarias, para fortalecer la confianza del público en general. Habida cuenta de que, según las conclusiones de la encuesta, las percepciones de cooperación son mayores que las de confianza y apertura en la información facilitada, es posible que el problema en muchos países no sea la falta de participación en los procesos formales, sino más bien la ausencia de un mayor compromiso y una mejora del contenido del diálogo.
En las mesas redondas se destacó la voluntad de las EMN y las administraciones tributarias para colaborar en un aspecto fundamental: facilitar un diálogo más abierto y continuo entre los contribuyentes y las autoridades tributarias, no solo cuando se lleven a cabo inspecciones fiscales o liquidaciones, sino de manera periódica. Se están aplicando diversos enfoques que aumentan los canales de comunicación disponibles entre contribuyentes y administraciones, al tiempo que mejoran los canales ya existentes. Estos enfoques van desde la participación a la hora de desarrollar las políticas, hasta la mejora de los requerimientos de información durante las inspecciones. No obstante, están unidos por el objetivo común de facilitar una comunicación más efectiva y reducir los conflictos. Aunque los participantes en las mesas redondas estaban por lo general a favor de permitir un diálogo informal mayor y más frecuente que sirva para evitar la formalización de los conflictos, se advirtió que aun existiendo un diálogo informal es necesario contar con políticas y procesos claros si se desea reducir el riesgo de creación de oportunidades de corrupción o de que se incurra en otros comportamientos indebidos.
3.3.1. Diálogo multilateral
Varias empresas con experiencia en el Programa de Garantía de Cumplimiento Internacional (International Compliance Assurance Programme; ICAP) señalaron las ventajas de este programa que facilitaba la participación multilateral abierta y cooperativa entre los grupos de EMN y las administraciones tributarias. A pesar de que se reconoció de manera general que los procesos definidos del ICAP no son adecuados para muchos países en desarrollo, en las mesas redondas se apoyó la idea de abrir una vía de diálogo multilateral más flexible a más alto nivel entre los grupos de EMN y las administraciones tributarias.
El suministro de una vía para facilitar el diálogo multilateral entre EMN y administraciones tributarias en los países en desarrollo al margen del ICAP podría beneficiar tanto a las EMN como a las administraciones tributarias. Dado que muchas EMN han comunicado problemas con las administraciones tributarias por la falta de comprensión de sus estructuras y cadenas de valor, disponer de la oportunidad de debatir y explicar las mismas en varias jurisdicciones a la vez podría ser muy eficiente. En lo que respecta a las administraciones tributarias, especialmente las que tienen muy limitadas sus capacidades, la posibilidad de establecer un diálogo con las EMN y con sus iguales podría ser útil para fortalecer sus capacidades y reforzar el entendimiento. Asimismo, se permitiría a las EMN participantes facilitar información adicional de forma voluntaria, como informes país por país, a la que de otro modo no podrían acceder las administraciones tributarias de los países en desarrollo.
Se precisa un mayor esfuerzo para determinar la viabilidad de un proceso de diálogo multilateral de carácter voluntario, a fin de evaluar la demanda de las EMN y las administraciones tributarias, y asumiendo que existe demanda, definir los parámetros de un programa. La OCDE se esforzará en colaborar con otros organismos, incluida la unidad de desarrollo de capacidades de Her Majesty’s Revenue and Customs (HMRC), para definir un programa y, si es viable, crear programas experimentales.
3.3.2. Foros de partes interesadas
Varias administraciones han creado foros en los que las partes interesadas, incluidos los funcionarios tributarios y las EMN, se reúnen periódicamente para debatir y prestar asesoramiento con respecto a cuestiones y procedimientos de naturaleza tributaria. Las administraciones tributarias también pueden utilizar estos foros para comunicar cambios normativos o en los procesos, o para recibir sugerencias que les ayuden a simplificar los trámites burocráticos. Tanto las empresas como las administraciones tributarias destacaron las ventajas de dichos foros a la hora de identificar problemas que comparten multitud de contribuyentes. Además, pueden facilitar el aprendizaje entre iguales, incluso entre los contribuyentes, y contribuir a mejorar la capacidad de cumplimiento.
Algunas empresas también comunicaron que estos foros pueden servir para mejorar la percepción de la administración tributaria, si bien se debe probar la voluntad de establecer relaciones positivas con los contribuyentes, así como asumir el compromiso de relacionarse con éstos de manera equitativa y transparente. Es evidente que, para que se produzcan estos beneficios, el diseño de estos foros tiene que promover la apertura y la transparencia, así como una nutrida participación, y deben demostrar que son eficaces a la hora de abordar los problemas planteados.
Debe tenerse en cuenta la forma de participación de las partes interesadas, así como cuándo es necesario que los foros se centren en temas específicos. En caso de problemas comunes a un gran número de contribuyentes, los foros amplios pueden ser útiles, pero a medida que los problemas se vuelven más específicos, los foros pueden encontrar más dificultades para mantener su eficacia, a menos que se especialicen. De igual modo, las aportaciones conjuntas de contribuyentes/asociaciones de contribuyentes en dichos foros pueden ser útiles ante ciertos problemas, pero a veces pueden generar respuestas que deben generalizarse para asegurar un amplio consenso de todas las partes, lo que puede mermar la utilidad de las aportaciones para la administración. La Autoridad Fiscal de Kenia (KRA) creó un Marco de Participación de Partes Interesadas en 2015 para ayudar a gestionar las relaciones con las partes interesadas, que ofrece una serie variada de modalidades de participación de éstas tanto con los contribuyentes como dentro del Gobierno; el Recuadro 3.4 describe a continuación cómo opera la participación de las partes interesadas tras la introducción de una nueva fórmula de devolución del Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA).
Recuadro 3.4. Participación de partes interesadas en Kenia – Fórmula de devolución del IVA
El Marco de Participación de Partes Interesadas de la KRA fue creado en 2015, y se ha visto acompañado por la creación de una Secretaría de Participación de Partes Interesadas y un mecanismo que garantiza una centralización de la supervisión y solución de problemas de las partes interesadas.
La introducción de la fórmula de devolución del IVA en el marco del régimen del IVA de 2017 generó problemas, especialmente a los exportadores, que no podían beneficiarse de sus créditos fiscales y sufrían problemas de flujo de efectivo y liquidez.
Para abordar este problema la KRA participó de manera sistemática junto con los contribuyentes y otras partes interesadas dentro del Gobierno en una serie de actividades, que acabaron dando lugar al Reglamento (Modificado) del IVA de 2019, que introducía una revisión de la fórmula de devolución, abordando los problemas a los que tenían que hacer frente los contribuyentes. Esta participación incluyó:
Cinco Grupos de Trabajo Semanales con equipos técnicos para identificar las posibles opciones.
Tres Foros Consultivos Sectoriales/Técnicos mensuales con la industria, para revisar las conclusiones de los grupos de trabajo.
Dos Mesas Redondas del Comisionado y del Comisionado General, celebradas trimestralmente, que permitieron determinar la política de la KRA.
Tres consultas a la Hacienda Nacional, que posibilitaron un diálogo directo entre la KRA, Hacienda e Industria en relación con la política.
Dos actuaciones parlamentarias para demostrar la necesidad de revisar la fórmula, incluyendo pruebas de las partes interesadas afectadas.
Los resultados de este enfoque han sido positivos, y la Asociación de Fabricantes de Kenia ha destacado tanto la importancia de la revisión de la fórmula de devolución como el papel que ha desempeñado la participación de las partes interesadas de la KRA a fin de desbloquear los problemas a los que hacía frente la industria.
Fuente: Adaptado de Achieving Effective Stakeholder Engagement: A Case Study of VAT Refunds Formula, disponible en https://www.kra.go.ke/images/publications/Achieving-Effective-Stakeholder-Engagement_A-Case-Study-of-VAT-Refunds-Formula.pdf
3.3.3. Consultas para la aprobación de nuevas normas
Las EMN y las administraciones destacaron los beneficios de implicar a los contribuyentes en el proceso de elaboración de nuevas normas. La incorporación de los contribuyentes (y asesores) al proceso de elaboración de nuevas normas puede aumentar la eficacia de la administración, así como aumentar el conocimiento de las normas por los contribuyentes y su confianza en ellas, al sentirlas en parte como algo propio.
Es importante garantizar que las consultas sean abiertas y transparentes a fin de fortalecer la confianza en que una consulta legítima no se perciba como (o pueda convertirse en) una actividad de presión ilegítima (véase más adelante el apartado sobre Grupos de presión y transparencia pública).
3.3.4. Idioma
Los países no anglófonos han experimentado constantes problemas con el idioma tanto para relacionarse con las EMN como para solicitar información de otras administraciones tributarias. Aunque las EMN pueden estar acostumbradas a utilizar el inglés como idioma común de trabajo a nivel mundial, esto no sucede con muchas administraciones tributarias, y en muchos países en desarrollo multilingües, especialmente los que cuentan con un idioma oficial de procedencia colonial, es probable que los funcionarios de la administración tributaria ya trabajen en un segundo idioma. Las EMN también pueden encontrar problemas para trabajar directamente en el idioma local, pues esto puede dificultar la firma de documentos por el personal directivo de la EMN en caso de que no domine con soltura el idioma del país.
Los contribuyentes deben respetar los requisitos del idioma local al presentar documentos y reconocer que la capacidad de obtener una traducción de calidad es valiosa con miras a evitar errores de comprensión, especialmente en relación con documentos y situaciones que entrañen complejidad. Es preciso prestar especial atención cuando existe un riesgo de que la terminología específica sea interpretada de manera divergente, y todas las partes deben tratar de asegurarse de que comparten una misma interpretación de los términos. Cuando la administración tributaria cuenta con conocimientos lingüísticos, es posible que las administraciones consideren usar el inglés en ciertos casos, lo que puede facilitar la rapidez de respuesta o mejorar el diálogo con la alta dirección del contribuyente; cuando sea necesario traducir documentos, debe concederse un plazo para preparar una traducción de alta calidad. La mejora del equilibrio entre la solicitud de una menor cantidad de información y el requerimiento de un gran volumen de datos (véase Información y datos) puede facilitar que los contribuyentes aporten una traducción en un plazo más breve, y lo mismo sucederá si se permite la flexibilidad en cuanto al formato (siempre que sea posible).
3.3.5. Información y datos
Un tema recurrente en las mesas redondas fue la necesidad de centrarse en asegurar el acceso a información útil, en lugar de solo datos. Como se destacó anteriormente, las administraciones tributarias encaran problemas relativos a la respuesta a los requerimientos de información, tanto por parte de los contribuyentes como de otras administraciones cuando acuden a mecanismos de intercambio de información; por su parte, las empresas se quejan de que los requerimientos de información pueden ser poco claros, a veces se solicita información en un formato no habitual o se solicitan enormes cantidades de datos en lugar de información concreta. La mejora de la precisión de los requerimientos de información, frente a la solicitud de entrega de grandes cantidades de datos a los contribuyentes, beneficia tanto a las administraciones tributarias como a los contribuyentes. En lo que respecta a los contribuyentes, esta mayor precisión reduce el coste de cumplimiento/las molestias a la hora de preparar los datos, mientras que la administración tributaria puede ser más eficiente si no tiene que navegar entre enormes cantidades de datos. También se puede fortalecer la confianza a largo plazo a medida que los contribuyentes estén más dispuestos a atender a requerimientos de información más limitados e inteligibles.
La mejora de la información recogida a través de la declaración de impuestos inicial, así como una garantía de acceso a datos en poder de otro órgano gubernamental o de terceros, puede reducir la necesidad de tener que solicitar información adicional en un momento posterior. En ciertos casos, las declaraciones de impuestos de algunos países no recaban información suficiente, lo que da lugar a que posteriormente haya que solicitar un enorme volumen de datos adicionales. Por tanto, el punto de partida para mejorar los procesos de recogida de información consiste en garantizar que a través de las declaraciones de impuestos se recaba información suficiente (pero no superflua). Asimismo, la capacidad de consultar cualquier dato que obre en poder de otro órgano gubernamental (p.ej. información de aduanas) o de terceros puede servir a la administración tributaria para llevar a cabo el análisis de riesgos, y reducir y precisar los requerimientos de información a los contribuyentes que se realicen posteriormente. El acceso a datos externos, y las políticas y procesos para su uso, sigue representando un problema en muchos países en desarrollo. La supresión de restricciones gubernamentales internas que afectan al intercambio de información y al acceso a datos de terceros puede ser un punto de partida útil para mejorar el proceso general de recogida de información, pero debe ir acompañada de reformas para que dichos datos puedan utilizarse de manera efectiva.
Se identificaron una serie de recomendaciones y mejores prácticas dirigidas a mejorar el proceso de recogida de información por parte de las administraciones tributarias, que incluían las siguientes:
Utilizar un proceso automatizado para recoger y analizar la información, lo que permite reducir los costes de cumplimiento y asegurarse de que los requerimientos de información posteriores sean más precisos. No obstante, pueden surgir problemas cuando las interfaces de datos de la administración tributaria no coinciden con las de los contribuyentes, en cuyo caso puede complicarse el cumplimiento o la asimetría de los datos puede generar confusión.
Ofrecer oportunidades de debate en torno a los objetivos que persigue el requerimiento de información, a fin de determinar si el requerimiento puede ser atendido de una forma más sencilla. En las mesas redondas se dieron ejemplos de debates que ayudaban a identificar cuestiones específicas controvertidas, así como perfeccionar los requisitos de la información; en algunos de esos ejemplos el volumen de información solicitada acabó reduciéndose a un 20% de la que se había solicitado inicialmente. Estos debates se han extendido también al formato en que deben suministrarse los datos: una mayor flexibilidad en este aspecto puede reducir de manera considerable el tiempo dedicado por los contribuyentes a atender el requerimiento, siempre que se siga garantizando que se va a facilitar la información a la administración tributaria. Cuanto antes se inicien estos diálogos, mayor será su eficacia a la hora de mejorar la calidad y rapidez de respuesta a los requerimientos de información.
Facilitar el aprendizaje de lecciones a lo largo del tiempo. Perfeccionar la labor de recogida de información en un ejercicio para empezar otra vez desde el principio al siguiente es frustrante e ineficiente, motivo por el cual deben buscarse mecanismos para reducir este riesgo. El enfoque más evidente consiste en garantizar la continuidad del personal, especialmente valioso a medida que se consolida el conocimiento del sector, lo que permite reducir el desorden. Otros enfoques pueden incluir un diálogo posterior a la inspección, de tal manera que la administración y el contribuyente puedan revisar la inspección para identificar posibilidades de hallar compromisos/soluciones para ejercicios futuros. Puede recogerse un acta de dicho diálogo (y en algunos países pueden alcanzarse compromisos vinculantes sobre ciertos aspectos) a fin de que, aunque cambie el personal, exista un registro relativo a la manera de abordar cuestiones concretas sin tener que pasar de nuevo por un largo y complejo proceso de recopilación de información.
Deben revisarse los plazos concedidos en los requerimientos de información. Cuando se soliciten grandes cantidades de datos, sobre todo si el formato no es el habitual, los contribuyentes con intención de cumplir pueden encontrar problemas si se conceden plazos muy ajustados. Por tanto, las administraciones tributarias deben asegurarse de que los plazos que conceden cuando requieren información son realistas.
En todas las mesas redondas se mencionó el problema la falta de accesibilidad a la información conservada en otras jurisdicciones, pues las administraciones tributarias señalaron dificultades, tanto con las EMN como con las administraciones tributarias extranjeras, a la hora de atender a los requerimientos. Aunque la inclusión de mejoras en el modo y el tipo de información que exige la administración tributaria puede ayudar, debe complementarse con la voluntad de las EMN de suministrar información pertinente con independencia de dónde se encuentre en el momento de la solicitud, así como la voluntad de las administraciones tributarias extranjeras para atender a las solicitudes de información, incluido el reconocimiento de que cuando dicha solicitud de información proviene de países en desarrollo recientemente incorporados a las redes de intercambio de información pueden carecer de experiencia a la hora de pedirla.
Los contribuyentes también exigen garantías de seguridad de la información. Garantizar que la información del contribuyente sigue siendo confidencial es una preocupación importante para los contribuyentes, y se trata de una condición previa importante antes de que los contribuyentes estén dispuestos a entregar de manera voluntaria información adicional, especialmente información sensible. Por ello, las administraciones tributarias deben ofrecer garantías relativas a políticas de seguridad de la información (y cuando sea necesario deben mejorarlas) como parte de sus esfuerzos para fortalecer la confianza de los contribuyentes.
3.3.6. Fortalecimiento y gestión de relaciones
En las mesas redondas se mencionó en varias ocasiones el beneficio de mantener buenas relaciones interpersonales entre contribuyentes y administraciones tributarias, y se reconoció la necesidad de establecer salvaguardias que eviten el abuso de tales relaciones. Muchos señalaron las ventajas de mantener la permanencia del personal, y tanto contribuyentes como administraciones recomendaron que se redujeran al mínimo los cambios en los equipos y especialmente en las personas de contacto. Desde el punto de vista de la economía del comportamiento, se recalcó la potencial importancia del efecto mensajero (es decir, el impacto que tiene la percepción de la persona que transmite el mensaje) en las relaciones; sin embargo, se reconoció que hasta el momento este aspecto no ha sido estudiado en profundidad en las relaciones entre los contribuyentes y la administración tributaria.
Existe margen para seguir investigando a fin de entender los factores que impulsan el fortalecimiento de las relaciones entre las EMN y las administraciones tributarias, especialmente en el contexto de los países en desarrollo en los que existen diversas dinámicas potenciales, como el poder, la cultura, la raza y la fluidez en lengua inglesa, que podrían influir en las relaciones interpersonales. La OCDE buscará socios para investigar más a fondo estas cuestiones.
La capacidad/experiencia del personal también puede ser un factor a la hora de construir un diálogo efectivo entre los contribuyentes y las administraciones tributarias. Dado que muchos países en desarrollo cuentan con un número muy reducido de personal capacitado en las cuestiones tributarias internacionales más complejas, puede resultar difícil gestionar y utilizar los recursos necesarios para entablar un diálogo más abierto con las EMN contribuyentes. Del mismo modo, cuando las unidades tributarias de las EMN son de escaso tamaño a nivel local, cabe que no existan personas adecuadas en el país para entablar un diálogo más abierto. Si bien el fortalecimiento de capacidades puede aliviar estos problemas a largo plazo, a corto plazo se requerirán procesos para permitir que los recursos limitados se utilicen de manera eficiente. Esto puede incluir la aclaración del personal que será necesario y en qué fase del diálogo entre los contribuyentes y la administración fiscal.
3.3.7. Estructuras de gobernanza para facilitar el diálogo
Proporcionar estructuras de gobernanza y procesos de diálogo claros puede contribuir a reducir la confusión y la ambigüedad tanto de los contribuyentes como de las administraciones tributarias. Las administraciones tributarias indicaron que las EMN podrían formalizar estructuras de gobernanza interna para interactuar con las administraciones tributarias (por ejemplo, delegación de poderes, políticas de comunicación) a fin de facilitar el diálogo y la cooperación. Además, es importante garantizar la claridad de la función de los asesores. Si bien los asesores pueden desempeñar un papel útil de mediación entre la administración tributaria y los contribuyentes, si el papel de los asesores no está claro puede incrementar la confusión, por ejemplo, cuando se solicita a los asesores que faciliten información del contribuyente a la que no tienen acceso. También son importantes las estructuras de gobernanza claras de la administración tributaria. En las mesas redondas, varias empresas expresaron su preocupación por la falta de claridad de las funciones y destacaron la importancia de que se esclarezca la forma en que la información divulgada será utilizada y la necesidad de puntualizar que las controversias se tratarán con imparcialidad.
La digitalización y la automatización ofrecen instrumentos adicionales para regular las interacciones entre los contribuyentes y las Administraciones. Varios participantes en las mesas redondas consideraron que la prestación de servicios en línea a los contribuyentes ha mejorado la cooperación de las EMN, facilitando el cumplimiento remoto de las obligaciones fiscales, incrementando la velocidad de los pagos (y favoreciendo así el cumplimiento de los plazos), facilitando a las EMN la ejecución de los pagos que requieren la autorización de departamentos ubicados en el extranjero y brindando a las sociedades matrices la posibilidad de hacer seguimiento de las declaraciones fiscales y de los pagos efectuados por sus filiales. A este respecto, se subrayó la importancia de poner a prueba y experimentar nuevos servicios en línea con vistas a asegurar que sean fáciles de utilizar, teniendo en cuenta, mientras se desarrollan, las observaciones de los contribuyentes.
En algunos países, existe un diálogo posterior a la inspección, que sirve como un proceso de “aprendizaje de lecciones”, entre los inspectores y los contribuyentes. Ello permite identificar conjuntamente áreas de mejora de cara a inspecciones futuras, lo cual facilita dichas inspecciones. En algunos casos, el proceso puede dar lugar a acuerdos formales sobre la forma de tratar ciertas cuestiones complejas en los próximos años.
3.3.8. Grupos de presión y transparencia pública
En las mesas redondas los debates sobre grupos de presión fueron relativamente escasos, principalmente porque los participantes se veían menos implicados directamente, por considerar que estas actividades de presión tienen lugar en otros lugares, a menudo a través de la interacción con políticos o funcionarios de más alto rango que los que participaron en las mesas redondas. Así, mientras que las percepciones de los funcionarios tributarios sobre la mayoría de las demás preguntas de la encuesta se basaron en su propia experiencia de interacciones con los contribuyentes, en esta área las percepciones consisten más bien en lo que creen que está sucediendo en otros lugares.
Hubo un claro acuerdo en que la transparencia en las interacciones entre los contribuyentes y los funcionarios/políticos puede ser de ayuda. Los registros de intereses y los registros públicos de las reuniones de ministros y altos funcionarios son utilizados en muchos países; las empresas pueden elaborar asimismo sus propios registros de reuniones, públicamente disponibles.
Los procedimientos de gobernanza claros, incluidos algunos mencionados en otras partes de este capítulo, pueden contribuir a reducir las potenciales presiones ilegítimas. Garantizar que los incentivos fiscales han de estar previstos en el código tributario, sin que puedan ser concedidos arbitrariamente por ministros no financieros, disminuye el margen de maniobra para presionar a favor de incentivos específicos para las empresas. La celebración de consultas y foros abiertos y transparentes para debatir las nuevas leyes y reglamentos puede reforzar la confianza en que dichas leyes no se ven influidas indebidamente por la actividad de grupos de presión. En relación con casos individuales, muchas de las medidas señaladas para contribuir a prevenir el cohecho son también pertinentes para las actividades de los grupos de presión.
Las tensiones con respecto a los grupos de presión persistirán, ya que siempre existirá un sesgo de percepción; lo que una persona puede percibir como el planteamiento de preocupaciones legítimas sobre la forma en que una nueva normativa afectará a las empresas, puede ser percibido por otra persona como una presión ilegítima. Estas discordancias en las percepciones pueden reducirse reforzando la confianza y aumentando la transparencia en el proceso de elaboración de políticas, así como el contacto entre la administración el sector privado/los grupos de presión. Los principios de la OCDE para la transparencia y la integridad en los grupos de presión ofrecen orientaciones útiles para ayudar a los responsables de la toma de decisiones a fomentar la integridad y la transparencia. (OECD, 2014[12])
Los funcionarios de las regiones en que se considera que las grandes empresas están más dispuestas a explicar sus posiciones y decisiones fiscales en público, también parecen mostrar una mayor confianza en la información facilitada por las grandes empresas, lo que sugiere que las EMN pueden encontrar beneficios en mejorar la transparencia pública. Esta correlación ha de tratase con cautela, ya que la pregunta acerca de la disponibilidad de las grandes empresas/EMN a explicar públicamente sus posiciones fiscales solo fue respondida por una fracción de los encuestados. Esto puede apuntar a que la mayor disponibilidad a explicar los asuntos fiscales en público también mejora la comunicación y la confianza en las relaciones confidenciales con las administraciones tributarias. Las EMN pueden enfrentarse al desafío de que es más sencillo mostrar una actitud abierta en el país de la sede, en donde está disponible personal de alto nivel para hablar con la prensa, el parlamento o la administración tributaria, por lo que puede ser necesario estudiar más a fondo la manera de facilitar un diálogo más abierto sobre la fiscalidad en los lugares en que las filiales operan.
3.4. Programas de fortalecimiento de capacidades
Dado que muchos de los enfoques para reforzar la confianza que se explican en este informe requieren de personal capacitado para aplicarlos, los programas de fortalecimiento de capacidades pueden jugar un papel valioso tanto en las administraciones tributarias como en las empresas/firmas de asesoramiento. El fortalecimiento de capacidades en fiscalidad internacional, en especial en materia de precios de transferencia, ha sido siempre una de las principales prioridades de las administraciones tributarias. Las empresas también reconocen la necesidad de fortalecer las capacidades en materia de fiscalidad internacional, y la falta de experiencia en la administración de la fiscalidad internacional se identifica como una de las diez causas principales (de entre 21) de incertidumbre fiscal para las EMN que operan en África (sexta), Asia (novena) y LAC (décima).
Aunque es evidente que las aptitudes técnicas son de vital importancia, también es necesario fortalecer capacidades en competencias profesionales menos específicas desde el punto de vista fiscal, especialmente en comunicación; tales competencias a menudo no se incluyen de manera rutinaria en los programas existentes de fortalecimiento de capacidades, por lo que es preciso continuar trabajando para determinar la forma óptima de reforzar toda la gama de aptitudes necesarias para impulsar el desarrollo de un diálogo efectivo entre los contribuyentes y las autoridades tributarias.
3.4.1. Inspectores Fiscales sin Fronteras
Los programas de Inspectores Fiscales sin Fronteras (IFSF) ofrecen apoyo práctico entre pares en casos reales. De este modo, los expertos pueden prestar apoyo para identificar problemas específicos y debatir con las autoridades tributarias los potenciales enfoques. Si bien los esfuerzos de IFSF se han centrado en gran medida en los ingresos recaudados como resultado directo de la intervención de IFSF en los casos (1 600 millones de dólares americanos hasta el final de 2021), existen también crecientes indicios circunstanciales que los programas IFSF tienen un impacto de mayor alcance en el fomento del cumplimiento.
Los programas IFSF, en los que se trabaja mano a mano con las administraciones tributarias en casos reales, con frecuencia durante un período prolongado, brindan la oportunidad de fortalecer capacidades no solo en temas técnicos, sino también en los procesos relacionados con la inspección de las EMN y las competencias profesionales asociadas. Como se indica en el Recuadro 3.5 más adelante, de este modo puede ofrecer la oportunidad de fortalecer capacidades en varias de las áreas señaladas en este informe, en particular la mejora del análisis de riesgos y las comunicaciones. En un número creciente de países en los que se han ejecutado programas IFSF, las administraciones afirman que se han producido impactos más allá del ámbito de los ingresos de las empresas concretas inspeccionadas, pues se ha percibido una mejora del cumplimiento general de las EMN, con un aumento de la puntualidad en la presentación de documentos y una mayor receptividad de las EMN.
IFSF está intensificando los esfuerzos por determinar y hacer seguimiento de esos impactos que se producen más allá del ámbito de los ingresos, reconociendo que pueden ser tan importantes o más a largo plazo en el cumplimiento que el incremento de los ingresos en los casos concretos. El Gráfico 3.1 muestra el impacto de los programas IFSF en las competencias de los inspectores. Sin embargo, el seguimiento de los impactos no circunscritos a los ingresos es significativamente más complejo y la causalidad directa puede ser difícil de determinar. Se trata de un problema común a la hora de hacer seguimiento del fortalecimiento de capacidades en áreas de carácter más abstracto y genera el riesgo de que el foco se desplace a áreas en las que el seguimiento del impacto es más sencillo. Tal como demuestran los datos de este informe, centrarse en variables más abstractas como la confianza junto con el fortalecimiento de competencias técnicas específicas es necesario para introducir los cambios deseados a largo plazo deseados.
Gráfico 3.1. Autodeclaración de competencias de los inspectores que participan en IFSF
Nota: Autodeclaraciones de los inspectores al inicio y final de los programas de IFSF en 11 categorías, calificadas en una escala de 1 (Deficiente) a 5 (Excelente).
Fuente: Secretaría IFSF.
Recuadro 3.5. Función de IFSF en la mejora de las relaciones con los contribuyentes
La experiencia de los programas IFSF pone de manifiesto que una gestión eficiente del procedimiento de inspección también contribuye a incrementar el cumplimiento. En un programa recientemente concluido en la Direction Générale des Impôts (Dirección General Tributaria; DGI) de Costa de Marfil, los inspectores tributarios tenían que enfrentarse a contribuyentes que no respondían o que respondían daban respuestas genéricas, incompletas o tardías. Algunos contribuyentes incluso presentaban información en idiomas no conocidos por el equipo de inspección, anulando así el esfuerzo y los recursos desplegados por la DGI. Con el apoyo de un experto de la administración tributaria de Bélgica, los funcionarios de la DGI adoptaron una nueva estrategia de inspección basada en varios factores clave:
Estandarización de los procesos de inspección: centrarse en el fortalecimiento de la metodología de inspección a fin de garantizar la certeza en la realización de las inspecciones, tanto desde el punto de vista de la administración tributaria como de los contribuyentes. Para ello, la DGI invirtió en particular en una base de datos comparables internacionales con objeto de asegurarse la posibilidad de impugnar las operaciones de los contribuyentes a pesar de carecer, en el ámbito nacional, de ejemplos de transacciones en condiciones de plena competencia. Asimismo, se creó una unidad especializada en precios de transferencia a fin de reforzar los conocimientos especializados de sus funcionarios tributarios, facilitando aún más los intercambios con los equipos fiscales de los contribuyentes.
Mayor comunicación con los contribuyentes: el aumento de los contactos entre la administración tributaria y los contribuyentes requiere de canales de comunicación fluidos. A este respecto, la centralización de las comunicaciones en torno a contacto clave fomenta la capacidad de los contribuyentes para dar seguimiento a cada solicitud e incrementa la rendición de cuentas en el proceso de auditoría.
Focalización en la formación del contribuyente: ayudar a los contribuyentes a anticiparse y adaptarse a la evolución constante de la legislación fiscal, incrementando así la certeza y la confianza en la administración tributaria y sus funcionarios. Ello puede comprender también oportunidades de aprendizaje mutuo durante las sesiones de información o los eventos de trabajo en redes, y especialmente con respecto a situaciones específicas de un sector, de las que la administración tributaria puede no tener conocimiento.
En general, facilitar y multiplicar los intercambios entre contribuyentes y gestionar las expectativas contribuye a construir relaciones sólidas con los contribuyentes y puede conducir, en primer término, a un aumento de los ingresos tributarios y, a su vez, a una mejora de la moral tributaria o del cumplimiento voluntario entre los contribuyentes.
Fuente: Secretaría IFSF.
3.4.2. Cadena de valor/estructuras empresariales
Las cadenas de valor y las estructuras empresariales son un área en la que las EMN han planteado sistemáticamente la preocupación de que la falta de comprensión pueda crear desconfianza o confusión. Este problema es evidente desde hace tiempo, pero encontrar soluciones ha sido difícil. Dado que los expertos se encuentran principalmente en las empresas, la opción preferente para la formación consiste en recurrir a los expertos del sector empresarial. Si bien el fortalecimiento de capacidades liderado por la OCDE ha sido extremadamente bien recibido, ha resultado complicado encontrar representantes empresariales dispuestos a participar. Por lo tanto, el alcance de esa formación ha sido limitado.
Los programas de aprendizaje virtual pueden facilitar la participación de expertos empresariales con vistas a incrementar la comprensión de las cadenas de valor. Estos programas se han vuelto más comunes tras las restricciones impuestas por la pandemia de COVID-19, Una opción que ha de considerarse podría ser el desarrollo de programas de aprendizaje electrónico en colaboración con la OCDE, BIAC y las organizaciones tributarias regionales.
3.4.3. Fortalecimiento de capacidades en las empresas
Aunque en lo que respecta al fortalecimiento de capacidades la mayor parte de la atención se centra en las administraciones tributarias, también las empresas pueden necesitar reforzar sus capacidades, con objeto de hacer posible un diálogo mutuo eficaz y fomentar la confianza.
Las empresas pueden enfrentarse a desafíos particulares para mantener los estándares en las jurisdicciones más remotas, en especial cuando el personal local es escaso y el contacto con la alta dirección es poco frecuente. Este problema puede ser especialmente acusado en las jurisdicciones en las que las operaciones de las empresas son relativamente pequeñas y no tienen una división tributaria local, por lo que la función fiscal es asumida por el personal financiero. En tales casos, se requieren políticas/procesos claros a fin de garantizar que todo el personal conozca sus responsabilidades y que el personal local sea supervisado efectivamente por la correspondiente división tributaria. Es también importante velar por que el diálogo entre el personal local y la alta dirección sea recíproco, y que la alta dirección tenga claras las diferencias/retos que existen en el contexto de los países en desarrollo para contribuir a inspirar la elaboración del enfoque local y mundial de la fiscalidad.
Especialmente en los casos en que las empresas se han comprometido con principios voluntarios relativos al comportamiento fiscal, es preciso actuar para explicar tales principios a todo el personal pertinente. Algunas empresas imparten a sus empleados formación sobre sus principios voluntarios. Pueden presentarse retos adicionales cuando las funciones se subcontratan a firmas locales de asesoramiento que pueden también sufrir problemas de capacidades y no saber cómo interpretar los principios voluntarios de una empresa cliente (véase en el Recuadro 3.6 cómo Anglo American forma a sus proveedores externos de servicios tributarios sobre sus principios). Además, es posible que las empresas también deban reflexionar sobre la forma de garantizar el cumplimiento de sus principios fiscales en diferentes jurisdicciones. Las jurisdicciones con menores capacidades y/o una legislación menos avanzada pueden presentar más posibilidades de planificación fiscal no deseada por las autoridades, por lo que cabe que las estrategias de planificación fiscal deban ser objeto de un examen más detenido con vistas a asegurar que se atienen a los principios.
Recuadro 3.6. Formación de proveedores externos de Anglo American
Anglo American es una compañía minera de ámbito mundial que cotiza en Reino Unido, con sede en Londres, cuya Estrategia Fiscal1 e Informes de Contribución Económica y Fiscal2 ofrecen información a todas las partes interesadas sobre el modo en que busca lograr sus aspiraciones respecto al comportamiento fiscal responsable.
Anglo American ha reconocido la necesidad de contar con asesoramiento externo sobre sus asuntos fiscales y de colaborar con sus asesores a fin de garantizar que cumple la legislación y todos los demás elementos de su Estrategia Fiscal. Sin embargo, también ha reconocido los riesgos que podrían poner en peligro estos objetivos si los asesores no tienen claras las expectativas del Grupo sobre ellos, por lo que Anglo American ha decidido ofrecer formalmente a sus principales proveedores de servicios fiscales formación sobre las cuestiones fundamentales de la empresa.
La formación se imparte mediante un vídeo presentado por el Jefe del Área Fiscal del Grupo y con la intervención de miembros de alto nivel de la cadena de suministros, los servicios de garantía empresarial y del equipo fiscal del Grupo. Proporciona asesoramiento práctico sobre los componentes básicos de los principios fundamentales y de gobernanza del Grupo en materia de impuestos. Se incluye:
El Código de Conducta del Grupo, que explica (entre otras cosas) cómo se adoptan decisiones que se atengan al espíritu de la ley, e incluye referencias expresas a la Estrategia Fiscal y al enfoque de tolerancia cero ante la evasión fiscal y la facilitación de la evasión fiscal.
El Programa de Abastecimiento Responsable del Grupo, que establece los principales requisitos y medidas para que los proveedores demuestren sus prácticas de ASG y de sostenibilidad.
La Estrategia Fiscal del Grupo, incluidos sus principios fundamentales, pilares y las comprobaciones de la forma en que funciona en la práctica
El Marco de Gobernanza Tributaria del Grupo, incluidos los Marcos de Control Fiscal, las Políticas Tributarias del Grupo, la Estrategia contra la Evasión Fiscal y la forma de supervisar su cumplimiento
La Política de Beneficios Fiscales por Covid-19 del Grupo, que expone detalladamente qué beneficios fiscales no deben aceptarse nunca y cuáles pueden estudiarse cuando exista una necesidad empresarial (el Informe TEC 2020 publica más información al respecto).
Las expectativas de los asesores, incluyendo la comprensión y el cumplimiento de estas políticas, el conocimiento de las prioridades y las líneas rojas, y las personas de contacto para solicitar orientación adicional.
Como parte del Marco de Control Fiscal que el Grupo ha establecido, se exige a los proveedores clave de todo el mundo que certifiquen anualmente, mediante un formulario por Internet, que conocen y cumplen las políticas cubiertas por esta formación. La formación se ha traducido al español y al portugués en beneficio de los proveedores del Grupo Anglo American ubicados principalmente en Latinoamérica.
Fuente: Anglo American.
Referencias
[5] CIAT (2020), Manual sobre Gestión de Riesgos de Incumplimiento para Administraciones Tributarias, https://www.ciat.org/Biblioteca/DocumentosTecnicos/Espanol/2020_Manual-gestion-riesgos_CIAT-SII-FMI.pdf.
[4] Eberhartinger, E. (2021), Are Risk-based Tax Audit Strategies Rewarded? An Analysis of Corporate Tax Avoidance, https://doi.org/10.2139/ssrn.3911228.
[10] Goldstraw-White, J. and M. Gill (2016), “Tackling bribery and corruption in the Middle East: perspectives from the front line”, Journal of Financial Crime, Vol. 23/4, pp. 843-854, https://www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/JFC-08-2015-0040/full/html.
[11] LeBaron, G. (2017), “Steering CSR Through Home State Regulation: A Comparison of the Impact of the UK Bribery Act and Modern Slavery Act on Global Supply Chain Governance”, Global Policy, Vol. 8/53, pp. 15-28, https://doi.org/10.1111/1758-5899.12398.
[2] Martini, M. (2022), “A review of Brazil approaches to cooperative compliance in light of International Tax Practice and the OECD concept”, Intertax, Vol. 50/2, pp. 177-195, https://kluwerlawonline.com/journalarticle/Intertax/50.2/TAXI2022016.
[9] OECD (2020), OECD Public Integrity Handbook, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/ac8ed8e8-en.
[8] OECD (2018), Behavioural Insights for Public Integrity: Harnessing the Human Factor to Counter Corruption, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264297067-en.
[1] OECD (2016), Co-operative Tax Compliance: Building Better Tax Control Frameworks, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264253384-en.
[12] OECD (2014), Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 3: Implementing the OECD Principles for Transparency and Integrity in Lobbying, OECD Publishing, https://doi.org/10.1787/9789264214224-en.
[6] OECD (2011), OECD Guidelines for Multinational Enterprises, 2011 Edition, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/9789264115415-en.
[3] Owens, J. (ed.) (2021), Cooperative Compliance: A Multi-Stakeholder And Sustainable Approach To Taxation, Wolters Kluwer, https://law-store.wolterskluwer.com/s/product/cooperative-compliance/01t4R00000OVRsq.
[7] The B Team (2018), A New Bar for Responsible Tax: The B Team Responsible Tax Principles, https://bteam.org/assets/reports/A-New-Bar-for-Responsible-Tax.pdf.
Notas
← 1. La Encuesta Internacional sobre Administración Tributaria (ISORA, por sus siglas en inglés) es una colaboración entre CIAT, FMI, IOTA y OCDE, que han encuestado de manera conjunta a 156 administraciones tributarias.