Este capítulo presenta un breve diagnóstico de algunos retos económicos, sociales, ambientales e institucionales presentes en la zona del Caribe y se sugieren algunas posibles acciones de política para hacerles frente. Primero, se revisan algunos temas económicos clave relacionados con la falta de competitividad, los déficits comerciales y la alta deuda de la región, lo cual a su vez reduce el espacio fiscal y su inversión pública. En la siguiente sección se evalúa el rezago en inversión social y la necesidad de afrontar la pobreza y la desigualdad, el desempleo entre los jóvenes, la educación deficiente, la falta de protección social, la mejora de la atención a la salud y la asistencia social, el envejecimiento de la población y la desigualdad de género. En el capítulo se describe también la vulnerabilidad ambiental de la región del Caribe debida a sus características geoecológicas, la distribución de su población y su actividad económica, y se analizan las dificultades relacionadas con la adaptación al cambio climático, los recursos hídricos y la gestión de residuos sólidos, la transición energética y el transporte sostenible. Asimismo, se evalúa la situación institucional al explorar el contenido de los planes de desarrollo, los objetivos estratégicos y los problemas referentes al acceso a subsidios y recursos en condiciones favorables debido a su graduación como Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID). Tanto las acciones locales como las globales contribuyen a superar estos retos y a garantizar un mayor crecimiento económico incluyente y sostenible.
Perspectivas económicas de América Latina 2019
Capítulo 6. Sección especial: Los pequeños Estados caribeños
Resumen
Introducción
En este capítulo se hace hincapié en los principales retos económicos, sociales, ambientales e institucionales que los países caribeños, en particular los pequeños Estados, enfrentan. Dichos países, conocidos como los Pequeños Estados Caribeños (PEC), incluyen a Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago.
Pese a la gran heterogeneidad que prevalece entre los distintos países, los PEC afrontan muchos retos económicos. El bajo crecimiento y la falta de competitividad son los principales desequilibrios estructurales. Esta condición agrava la acumulación de déficits de cuenta corriente y niveles insostenibles de endeudamiento. La restricción fiscal ha afectado la inversión pública en las áreas sociales. El mercado laboral ha sido particularmente ineficiente, lo que ha limitado el potencial económico de la subregión. Las prioridades de política tendrán que incluir la reestructuración industrial para mejorar el desempeño del crecimiento incluyente mediante el desarrollo de nuevas actividades y la modernización de la infraestructura en sectores clave.
Es necesario que los PEC aumenten su gasto en programas sociales para combatir la pobreza y la desigualdad. Si bien la subregión redujo drásticamente la pobreza en años recientes, la mitad de la población es aún vulnerable de volver a una condición de pobreza. Por otra parte, los PEC tienen brechas entre las zonas urbanas y rurales respecto del parque de viviendas y el acceso a servicios. El empoderamiento de las mujeres, el desarrollo de capital humano y la educación pueden mejorar considerablemente la competitividad y convertirse en una fuerza para el desarrollo. La subregión deberá resolver el desempleo entre los jóvenes, junto con la mayor migración de personas altamente calificadas, de modo que los países evolucionen a una economía basada en el conocimiento.
En el terreno ambiental, el principal reto de la subregión es el impacto de los desastres naturales, a lo que la política pública debe ofrecer una guía congruente para afrontarlo. Algunas áreas de política por atender son la adaptación al cambio climático, los recursos hídricos, la gestión de residuos sólidos, el transporte sostenible y la transición hacia la energía sostenible. Las vulnerabilidades económicas y ambientales externas de los PEC se relacionan con sus características geoecológicas. Por consiguiente, la combinación del impacto del cambio climático, la distribución de la población en la costa y la presión sobre los recursos hídricos exige encontrar sinergias entre las partes interesadas para subsanar los daños ambientales.
Las acciones políticas de la comunidad mundial para invertir y brindar cooperación funcional son fundamentales para promover el desarrollo incluyente y sostenible en esta subregión. Por ende, es esencial fortalecer las relaciones y las alianzas, más allá de su nivel de ingreso per cápita. La mayoría de estos países aún afrontan riesgos en cuanto a su acceso a financiación y subsidios, y permanecen en una situación vulnerable a los impactos ambientales y económicos externos. Los PEC deberán encontrar mecanismos para implementar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y armonizarlos con sus planes nacionales de desarrollo. Igualmente, deberán garantizar que las instituciones cuenten con mecanismos multisectoriales y transversales para poner en práctica los ODS y reforzar los procesos basados en evidencias.
Retos económicos: Desequilibrios estructurales y falta de competitividad y productividad
Si bien los PEC mejoraron su ingreso per cápita en las décadas pasadas, su desempeño económico sigue siendo deficiente. Desde 2010 los países han tenido un crecimiento económico persistentemente débil. Las tasas de crecimiento anual del producto interno bruto (PIB) tienen un promedio de solo 0.8% en comparación con 4.7% de otros pequeños Estados. En 2016, los PEC crecieron 0.7% en promedio (CEPAL, 2018). La mayoría de los países PEC muestran altos niveles de volatilidad de crecimiento, lo cual crea incertidumbre, impide el crecimiento económico y afecta negativamente las finanzas públicas (Beuermann y Schwartz, 2018).
El bajo crecimiento de los PEC se debe a dos causas: desequilibrios estructurales y falta de competitividad. Dichos desequilibrios se reflejan en los persistentes déficits de cuenta corriente y los altos niveles de deuda pública de la región (Alleyne, 2018).
Comercio, deuda y situación fiscal
La región llamada Comunidad del Caribe (CARICOM) tuvo un bajo rendimiento en comercio —en comparación con otros países en desarrollo— antes y después de la recesión de 2008-10. Entre 2005 y 2010, las exportaciones de mercancías de la subregión crecieron únicamente 0.61% en comparación con las exportaciones de los países menos desarrollados, que crecieron 13.07%. Después de la crisis, las exportaciones de mercancías de los países caribeños crecieron 0.36% en promedio al año, cifra menor que las exportaciones globales, que crecieron a una tasa de 1.45% anual. La subregión no consigue mantener su participación de los mercados mundiales, tanto en servicios como en productos. Esta tendencia ha fortalecido la acumulación de déficits de cuenta corriente, pues la afluencia de inversión extranjera directa y ayuda oficial al desarrollo (AOD) también bajó en años recientes (CEPAL, 2018).
La subregión afronta varios retos para participar en cadenas de mayor valor agregado, en tanto que permanece con niveles bajos de diversificación de mercado. Requiere mejoras en logística, infraestructura y capacidades para elaborar productos de mediana a alta tecnología y participar en un comercio hemisférico más amplio.
El endeudamiento de los países caribeños mejoró de manera modesta en años recientes. No obstante, la deuda en porcentaje del PIB rebasa el 60% en dos tercios de los países de la Comunidad del Caribe. La mayoría de los PEC registran niveles de deuda insostenibles; para 2020, cerca de tres cuartos de los pequeños Estados con niveles de deuda insostenibles serán países caribeños. En 2015, cuatro de los 25 países más endeudados del mundo (medidos por los niveles de deuda bruta del gobierno general en relación con el PIB) eran caribeños: Antigua y Barbuda, Barbados, Granada y Jamaica. En consecuencia, en 2015, los pagos totales de servicio de la deuda de la subregión representaron, en promedio, más de 20% del ingreso gubernamental total.
El alto costo del servicio de la deuda redujo en gran medida el espacio fiscal de los países y debilitó su capacidad de financiar sus prioridades de desarrollo. Son varios los principales factores impulsores del déficit fiscal de los PEC, entre ellos, el deficiente rendimiento económico, insuficiente restricción fiscal y altos costos financieros en los mercados de capital. Igual importancia reviste el impacto del cambio climático debido a los frecuentes desastres que reducen la producción y el ingreso gubernamental y demandan altos niveles de gasto (Rustomjee, 2017; FMI, 2016; BIRF/Banco Mundial, 2016).
La mayoría de las economías caribeñas tienen aún margen para aumentar el ingreso fiscal con mayor eficacia. En 2016, la relación impuestos-PIB promedio en el Caribe fue de 25.5%. Todos los países caribeños tenían una relación impuestos-PIB mayor que el promedio de América Latina y el Caribe (ALC) de 22.7%, pero menor que el promedio de la OCDE de 34%. Las relaciones impuestos-PIB variaron mucho entre un país y otro, de 22.9% en Trinidad y Tobago a 32.2% en Barbados. Más de la mitad del ingreso fiscal se recauda de impuestos a bienes y servicios, que tienden a ser menos redistributivos. Esto es mayor que el promedio de ALC y de la OCDE. La proporción del ingreso fiscal recaudado de ingresos y utilidades equivale a 29.5% de la tributación total, cifra mayor que la de ALC (27.3%), pero por debajo de la OCDE (34.1%). Dicho porcentaje varía mucho en el Caribe: de 0% en Bahamas a hasta 49% en Trinidad y Tobago. Por otra parte, las contribuciones a la seguridad social representan solo 10% de la tributación total, cifra por debajo del promedio de ALC de 15.9% y del promedio de la OCDE de 25.8% (OCDE et al., 2018).
Han surgido dos retos adicionales que se suman a la vulnerabilidad de muchas economías del Caribe: la mayor reducción de riesgos por parte de los bancos y los renovados retos para los centros financieros extraterritoriales. La reducción de riesgos, que implica que los bancos endurecen el crédito a los países de mayor riesgo, provoca la pérdida de relaciones correspondientes con bancos internacionales. Las estrategias de reducción de riesgos de muchos grandes bancos mundiales podrían paralizar la inversión, la afluencia de remesas y el crecimiento económico de la subregión. Al mismo tiempo, las islas del Caribe trabajan para cumplir con las normas financieras internacionales, pero afrontan retos renovados. Los cambios de las regulaciones en los países desarrollados podrían imponer una carga importante a los Estados con limitado poder de negociación y constituir centros financieros extraterritoriales. Ambos retos requieren urgentes intervenciones de política con el fin de ofrecer opciones viables para la diversificación económica.
Las presiones fiscales en los PEC han afectado la inversión pública en áreas clave. Por ejemplo, el gasto de capital público aumentó en promedio solo un punto porcentual para situarse en 5.7% entre 2000 y 2015. Este escenario se complica aún más por una baja sustancial de la afluencia de inversión extranjera y de AOD (CEPAL, 2018).
Las instituciones débiles son una de las principales razones de la mala gestión fiscal de las economías del Caribe. Las instituciones débiles generan una deficiente planificación de políticas, un mal diseño presupuestario y escasa disciplina fiscal (véase el Capítulo 3, sección “La trampa institucional”). La falta de marcos de política fiscal a mediano plazo empeoró la situación en este ámbito, ya que la política fiscal tiende a ser procíclica. Además, la falta o la debilidad de los sistemas y reglas de gestión de deuda agravaron igualmente la posición fiscal de las economías caribeñas (Beuermann y Schwartz, 2018).
Para impulsar la competitividad, la región necesita mejorar en áreas clave de política como educación y competencias, energía, infraestructura y emprendimiento
La economía caribeña continuará mostrando bajas tasas de crecimiento económico, a menos que adquiera mayor competitividad. Los desequilibrios estructurales indican falta de competitividad exportadora y baja productividad. La subregión requiere una política industrial complementada con la facilitación de factores clave como educación y competencias y energía sostenible. De igual importancia resulta que la facilitación del comercio promueva nuevas exportaciones y mejor acceso a la financiación. Otro factor favorable es el reforzamiento de la infraestructura y apoyo al emprendimiento, en especial para las micro, pequeñas y medianas empresas. La producción de bienes y servicios intensiva en competencias, creativa e impulsada por la tecnología deberá propiciar la transformación estructural (CEPAL, 2018).
El mercado laboral es significativamente ineficiente, lo cual restringe su potencial económico. Algunas ineficiencias se relacionan con la falta de personas competentes y con la discrepancia entre el sistema educativo y el mercado laboral. Pese a los avances, aún hay grandes deficiencias en educación y formación. Estos déficits incluyen un bajo rendimiento escolar y una tasa baja de aprobación en la transición de la educación secundaria a la terciaria. La región tiene también una baja matrícula en ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas (CITM), en particular en ingeniería y ciencia y tecnología. Varios estudios han abordado el desajuste entre las competencias adquiridas y las necesidades del mercado laboral, en especial competencias profesionales vinculadas con demandas técnicas específicas, como tecnologías de la información y la comunicación. Esto destaca la necesidad de armonizar la educación y la formación con los requerimientos de una economía basada en el conocimiento (CEPAL, 2018).
El alto costo de la energía debilita la competitividad y el crecimiento. Los costos de la energía en el Caribe son de los más altos del mundo (PPIAF, 2014, p. 7). Ello sugiere que el desarrollo de energías renovables podría representar una gran oportunidad para la subregión. No obstante, las economías enfrentaron grandes dificultades para financiar proyectos de energía renovable que por lo común requieren mucho capital financiero inicial. Para resolver estas restricciones se tiene la opción de utilizar instrumentos innovadores de financiación, como la conjunción de préstamos y subsidios en una financiación combinada, junto con alianzas público-privadas.
La accesibilidad y movilidad de personas y productos son clave para mejorar la competitividad. El desarrollo de la infraestructura y servicios aéreos y marítimos de la subregión son esenciales para la conectividad del Caribe. Persisten muchos retos en esta área, ya que solo cuatro de 12 economías caribeñas tenían una infraestructura portuaria adecuada (CDB, 2016). La subregión requeriría contar con cerca de 30 mil millones de USD en el transcurso de la próxima década para modernizar sus sectores energéticos, de transporte, de telecomunicaciones, hídrico y de aguas residuales (CEPAL, 2014).
Desarrollo social: Superar la trampa de vulnerabilidad
El bajo rendimiento económico de los años pasados se conjuntó con bajas ganancias en desarrollo humano (Cuadro 6.1).
Cuadro 6.1. El Caribe y región o agrupamiento seleccionados: cambios en la clasificación del Índice de Desarrollo Humano 2010-2015
Fuente: PNUD (2018).
La evidencia disponible sugiere que el Caribe se rezagó en materia de inversión social en los últimos años, por un alto servicio de la deuda que desvió recursos del desarrollo social. A este respecto, la falta y la insuficiencia de recursos restringieron la inversión social en áreas tan decisivas como la educación, el saneamiento, la atención a la salud, la vivienda, los programas laborales y el desarrollo de competencias. La consolidación de un desarrollo sostenible requiere promover la inclusión, la autonomía y el empoderamiento, en particular para los más vulnerables.
La subregión del Caribe tiene que atender varios retos serios en el ámbito social. Entre ellos, combatir la pobreza y la desigualdad; solucionar el desempleo, en especial entre los jóvenes; brindar acceso a una educación incluyente y equitativa; mejorar la inadecuada protección social; ofrecer acceso a una atención a la salud y asistencia social de calidad, y prepararse para el envejecimiento de la población. La desigualdad de género representa aún un obstáculo primario para tener una sociedad incluyente y resiliente, lo cual convierte a la igualdad de género en un tema central y transversal (CEPAL, 2018).
Pobreza e inclusión social
La región del Caribe avanzó considerablemente en el combate a la pobreza entre los años 2002 y 2014. No obstante, casi uno de cada cinco habitantes del Caribe vive por debajo de la línea de pobreza. Los niños y los jóvenes son los más afectados (Cuadro 6.2) (CEPAL, 2018).
Cuadro 6.2. El Caribe: Tasa de pobreza por grupo de edad, varios años (porcentajes)
Nota: Las cifras de Bahamas corresponden a los siguientes grupos de edad: 5-14, 15-19, 35-54, 55-64 y 65 años y más.
Fuente: CEPAL en base a F. Jones, “Envejecer en El Caribe y los derechos humanos de las personas mayores: imperativos gemelos para la acción ”, serie Estudios y Perspectivas-CEPAL Sede Subregional para el Caribe, No. 45 (LC / L.4130; LC / CAR / L.481), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2016, evaluaciones de pobreza de los países y encuestas de condiciones de vida.
Varios factores importantes influyen en la pobreza y la vulnerabilidad de la subregión, como el género, la desigualdad regional, los niveles educativos, la ocupación y el sector del empleo, el tamaño y la composición de los hogares, el número de miembros empleados del hogar y la calidad de la vivienda. Por ejemplo, los hogares encabezados por mujeres son más vulnerables a la pobreza. La calidad de la vivienda puede proteger a las familias de los desastres naturales y facilitar el acceso a servicios públicos, lo cual a su vez asegurará el contar con mejores condiciones sanitarias y de salud.
La desigualdad en el Caribe varía mucho, pero en promedio se ubica por debajo de las economías de ALC y considerablemente por debajo de los niveles registrados en la OCDE. Por ejemplo, la desigualdad medida por el coeficiente de Gini era menor que el promedio de ALC de 47.8 en todas las economías caribeñas. Sin embargo, era considerablemente mayor que el promedio de la OCDE de 33.2. La mayor desigualdad correspondió a Surinam (43.8) y Bahamas (41.9), y la menor a Barbados (32.2) (Beuermann y Schwartz, 2018).
Las brechas entre las zonas urbanas y rurales en términos de parque de vivienda y acceso a servicios son evidentes en el Caribe. Además, el trabajo digno para las cabezas de familia —es decir, empleo con prestaciones sociales— es una variable importante en la incidencia de pobreza, junto con el mayor nivel educativo.
Los programas sociales deberán intensificarse. Esto incluye políticas laborales activas, programas de transferencia de efectivo, canasta de alimentos y medicamentos para quienes lo necesiten. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad están también relacionados en gran medida con la heterogeneidad estructural y con los sectores de baja productividad, que representan más de la mitad de todos los empleos en algunos países. El ingreso es un motor importante para hacer frente a la desigualdad y en toda la subregión se aprecian grandes desigualdades en esta área (CEPAL, 2018).
Empoderamiento y autonomía de las mujeres
Alcanzar el potencial de las mujeres solo se consigue si estas cuentas con autonomía física, económica y de toma de decisiones. Esto implica i) eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas; ii) tomar en cuenta y mejorar la distribución de género del trabajo doméstico no remunerado y las responsabilidades de atención a familiares; iii) afrontar la desigualdad y las desventajas en el mercado laboral y promover el emprendimiento; iv) mejorar los servicios de salud sexual y reproductiva, y v) fomentar la participación y el liderazgo de las mujeres en todos los niveles políticos de la subregión (CEPAL, 2018).
Combatir la violencia de género es un gran reto en el Caribe. Actuar al respecto requiere en primer lugar tener acceso a información e indicadores que puedan identificar la magnitud del problema. La violencia afecta directamente la manera como las mujeres se desarrollan en sus diversas funciones en la vida, desde encontrar empleo hasta tener un mejor nivel educativo. De igual forma, las mujeres y las niñas que son víctimas de violencia son más vulnerables a la trata de personas y a la delincuencia organizada internacional. Es necesario tomar medidas para combatir todas las formas de violencia contra mujeres y niñas.
Otras políticas que ayudarán a empoderar a las mujeres se relacionan con reducir el abandono escolar y facilitar a las madres jóvenes el acceso a un empleo. Las políticas de atención infantil y licencia paterna podrían también propiciar una mejor distribución de las cargas de trabajo doméstico y garantizar un mejor desarrollo laboral a las mujeres.
Desarrollo de capital humano y educación
Lograr un desarrollo sostenible requiere sin duda mejorar el capital humano. El desarrollo del capital humano puede optimizar la competitividad de la subregión del Caribe. Ello requerirá complementar los programas sociales con un mejor sistema educativo. La nueva economía también demanda mejorar las competencias CTIM.
En lo que respecta a la cobertura educativa, los principales retos prevalecen en los niveles de educación preprimaria y terciaria. El Caribe ha logrado la educación primaria universal y está cerca de alcanzarlo a nivel secundaria, con algunas excepciones, pero los países caribeños están rezagados en educación de la primera infancia y terciaria (Cuadro 6.3). Retos económicos recientes provocaron un retroceso en el acceso a la educación terciaria. Algunas dificultades tienen que ver con obstáculos fiscales, los cuales han generado una reducción en los subsidios para la educación superior. La tasa de aprobación para acceder a la educación terciaria en el Caribe es de cerca de 15%, menos de la mitad de la tasa de los países desarrollados (CEPAL, 2018).
Cuadro 6.3. Comunidad del Caribe: Tasas brutas de matrícula en el sistema educativo, promedio para 2008-14
(Porcentajes de la población en el grupo de edad respectivo)
Fuente: PNUD (2015).
La calidad de la educación sigue representando un problema en el Caribe. Solo cerca de 23% de los estudiantes registrados en el examen final para el Certificado de Educación Secundaria del Caribe (CESC) se sometieron a la prueba. Además, únicamente cerca de 65% de ellos fueron aprobados. Durante el mismo periodo, las tasas de aprobación CESC en matemáticas y en la mayoría de las ciencias bajaron. Si bien el número de estudiantes que aprobó el examen CESC de inglés aumentó ligeramente, solo de 15% a 17% del total de estudiantes aprobaron este componente del examen (Caribbean Examinations Council, 2015, 2016; CEPAL, 2018).
Los estudiantes que ingresan al sistema educativo tienen tasas de reprobación relativamente altas y falta de conocimientos suficientes. Estos resultados destacan la ineficiencia de la inversión en el sistema educativo. Otro aspecto inquietante es la escasez de docentes y la falta de preparación de estos. Los problemas se exacerbaron con la creciente migración de profesores calificados de los niveles primaria y secundaria a América del Norte, el Reino Unido y Europa (CEPAL, 2018).
Movilidad de la fuerza laboral y cuestiones relativas al empleo
La fuerza laboral en contracción, caracterizada por una creciente pérdida de empleos y una limitada generación de estos, ha afectado sobre todo a las mujeres y a los jóvenes del Caribe, aumentando su condición de vulnerabilidad en la sociedad (Kandil et al., 2014).
Las tasas de desempleo de los jóvenes, que han aumentado por más de una década, alcanzaron niveles alarmantes. En promedio, la tasa fue de casi 25% para el Caribe, cifra más de tres veces mayor que la tasa de desempleo de los adultos de 8% (CDB, 2015). Asimismo, las brechas de género entre las y los jóvenes que sufren desempleo son de alrededor de 10%. De acuerdo con algunos estimados, el desempleo de los jóvenes le cuesta al Caribe, en promedio, 1.5% de su PIB anual (CDB, 2015). Las tasas de desempleo de jóvenes representan más de 40% en Antigua y Barbuda, Granada y Santa Lucía (Gráfico 6.1) (CEPAL, 2018).
Gráfico 6.1. Población por debajo de la línea de pobreza nacional, tasa de desempleo y desempleo de los jóvenes en el Caribe (14 países)
Fuente: PNUD (2016).
Se ha perdido talento en sectores decisivos del Caribe. Los trabajadores profesionales, en particular de sectores esenciales como enfermería, salud, docencia e ingeniería, tienen más movilidad. La salida de dichos profesionales a naciones más desarrolladas ha provocado escasez de trabajadores calificados. Estos abandonan la zona del Caribe por muchas razones, como condiciones laborales deficientes; remuneración y prestaciones que no corresponden a las cualificaciones; insuficiente aprovechamiento de competencias, así como formación y oportunidades insuficientes para el desarrollo profesional (CEPAL, 2018).
Protección social
Hay deficiencias en la prestación de protección social en el Caribe debidas al gasto cíclico, a la insuficiente focalización en grupos pobres y vulnerables, así como a brechas en la seguridad social. Si bien se necesitan más recursos con urgencia, los PEC también tendrán que centrarse en reducir los desequilibrios en los programas de subsidio familiar y seguro de desempleo, pues solo de 40% a 50% de la fuerza laboral regional tiene empleo formal (Barrientos, 2004; Williams et al., 2013). También hay que considerar en los programas de protección social los rápidos cambios demográficos, entre ellos, el creciente número de adultos mayores y las altas tasas de migración entre los jóvenes.
Los PEC han avanzado en términos de cobertura de seguridad social, pues todos los países caribeños de habla inglesa cuentan con estos sistemas. Todos los países, excepto Dominica, Granada y Santa Lucía, tienen sistemas no contributivos. Algunos ampliaron también en fecha reciente la cobertura y la calidad de los planes de pensiones ofrecidos a los adultos mayores de 65 años de edad. Otros han proporcionado cobertura de seguridad a quienes no tienen otras pensiones o se encuentran en una situación particularmente vulnerable. Pese a estos avances, los planes de pensiones no contributivos no cuentan con financiación adecuada, excepto en Trinidad y Tobago (CEPAL, 2018).
Es necesario que la subregión del Caribe asigne la mayor prioridad a la educación y a la protección social focalizada, incluida la atención a la salud. Otras prioridades son problemas sanitarios que afronta, en especial: prevalencia de enfermedades no transmisibles relacionadas con hábitos alimentarios poco saludables; inactividad física; obesidad; consumo de tabaco y alcohol, y uso inadecuado de servicios preventivos de salud.
Vulnerabilidad ambiental: Restricciones y oportunidades
El Caribe es la segunda región del mundo más propensa a sufrir desastres ambientales. Los desastres naturales son los principales retos ambientales, junto con problemas relacionados con el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, factores antropogénicos causantes de estrés hídrico y fuentes terrestres de contaminación. La industria turística, que es el principal sector exportador de la economía, también ha ejercido presión sobre los ecosistemas naturales. Sin duda, una economía próspera y una alta calidad de vida en el Caribe dependen de un medioambiente saludable, que también constituye la base de toda actividad humana.
Los complejos retos ambientales requerirán la coordinación de políticas económicas, sociales y ambientales, así como marcos congruentes de gobernanza. Algunos de estos retos se relacionan con la adaptación al cambio climático, los recursos hídricos y la gestión de residuos sólidos, la transición energética y el transporte sostenible.
Adaptación al cambio climático
Las características geoecológicas de las pequeñas islas del Caribe —por lo general, pequeña superficie terrestre y grandes áreas marinas—, combinadas con la distribución de su población y su actividad económica, las colocan en una situación particularmente vulnerable ante los impactos ambientales y económicos externos. Por ejemplo, la concentración de la población en la costa aumenta su exposición a los efectos de los fenómenos naturales, sobre todo los huracanes.
Se anticipa que el cambio climático causará efectos importantes en el Caribe. Una de las implicaciones de este cambio para los PEC es el aumento de entre 1 °C y 5 °C de las temperaturas anuales promedio que se proyecta para 2080. Otros cambios se manifestarán en la mayor variación de los niveles de precipitación; en tanto que en algunas áreas lloverá más, en otras lloverá menos. Se espera también que los niveles del mar aumentarán, lo cual provocará pérdida de franjas costeras. Otros eventos ambientales pueden relacionarse con la influencia del fenómeno de la Oscilación del Sur-El Niño, movimientos de las placas tectónicas y actividad volcánica, y variaciones en la frecuencia o intensidad de eventos climáticos extremos (CEPAL, 2011, BID 2014; Mimura et al., 2007).
El Caribe deberá resolver varios problemas para poder adaptarse con eficacia al cambio climático; entre ellos, la deficiente capacidad institucional, la limitada disponibilidad de datos e información, la falta de planificación ambiental a largo plazo, políticas inadecuadas y gobernanza incongruente. Asimismo, los responsables de la formulación de políticas necesitan aprovechar las sinergias entre las tareas de adaptación y mitigación del cambio climático, y la gestión de riesgos de desastre.
Gestión de recursos hídricos y residuos sólidos
Factores como el crecimiento demográfico y la escasez de recursos hídricos plantean un reto al enfoque tradicional de gestión del agua. Según las proyecciones, la región del Caribe se tornará considerablemente más seca debido al cambio climático. La gestión adecuada de los recursos hídricos es sumamente importante para la conservación de los ecosistemas marinos y las aguas subterráneas. Si bien la mayoría de los países dicen tener 95% de acceso a agua, la sostenibilidad del agua potable podría quedar en riesgo debido al ineficiente uso del líquido por parte de los sectores centrales de la economía; la falta de gestión de aguas residuales y planificación a largo plazo, y la ineficaz supervisión de los marcos regulatorios.
Algunas alternativas clave que podrían resolver los retos relacionados con los recursos hídricos son: i) captación del agua de lluvia en los hogares individuales; ii) uso de procesos de desalinización para suministrar agua potable; iii) diseño y desarrollo de sistemas de riego que optimicen la captación y utilización de aguas subterráneas, aguas superficiales y agua de lluvia; iv) reciclado y reutilización; v) gestión de aguas residuales (GWP, 2014).
La gestión de residuos sólidos no ha sido una alta prioridad ambiental en el Caribe; sin embargo, datos recientes muestran el importante impacto que estos residuos causan en el mar. Según la evidencia, 85% de las aguas residuales que llegan al mar Caribe no es tratada y 51.5% de los hogares carecen de conexiones de alcantarillado (Cashman, 2014). La descarga de aguas residuales ha contribuido en gran medida a la pérdida de más de 80% de los corales vivos en el Caribe durante los pasados 20 años (Villasol y Beltrán, 2004).
Hay estrategias fundamentales para mejorar la gestión de aguas residuales en el Caribe, entre ellas: i) poner en marcha sistemas plenamente integrados para manejar los residuos sólidos; ii) promover el uso de abono orgánico a nivel nacional; iii) promover el reciclado; iv) revisar las estructuras de tarifas para la gestión municipal de residuos sólidos; v) reforzar los marcos institucional y regulatorio para la gestión municipal de residuos sólidos; vi) promover alianzas público-privadas para la gestión de dichos residuos (Phillips y Thorne, 2013).
Transición energética
La demanda de servicios de suministro de energía en el Caribe aumentó considerablemente en la última década y la subregión depende aún mucho de los combustibles fósiles. Solo cuatro países PEC producen combustible: Barbados, Belice, Surinam y Trinidad y Tobago. No obstante, recientemente se encontraron grandes depósitos de petróleo de alta calidad frente a las costas de Guyana, en tanto que Granada encontró petróleo y gas en enormes cantidades comerciales (CEPAL, 2018).
Puesto que aún hay margen de mejora, la mayoría de los países apuntan a mejorar la función de las energías renovables, pero la aplicación de regulaciones se ha calificado como lenta. Trinidad y Tobago se comprometió a elevar el porcentaje de fuentes de energía renovable en su suministro general de energía a 10% para 2021; Granada se propone lograr una contribución de 20% de energías renovables en todo el consumo doméstico de energía para 2020. De todas maneras, el Caribe aún necesita alcanzar la diversificación energética (McIntyre et al., 2016) (Gráfico 6.2).
Gráfico 6.2. Capacidad de generación instalada, el Caribe y ALC, 2015 o último año disponible
(Porcentajes de la capacidad total)
Fuente: McIntyre et al. (2016).
La subregión del Caribe tiene un gran potencial para hacer la transición a una matriz energética más sostenible. Algunas dificultades que impiden la modernización de los sistemas energéticos incluyen restricciones fiscales, vacíos de información, falta de capacidades locales, mercados locales débiles y marcos de gobernanza incompletos o inadecuados.
Transporte sostenible
El transporte es el principal consumidor de energía en el Caribe; representa 36% de la energía primaria total consumida en la subregión (FMI, 2016). Esto destaca la importancia de incrementar la eficiencia energética en el sector del transporte como una de varias estrategias para mejorar el consumo de energía sostenible. Sin embargo, las iniciativas para hacer la transición hacia energías renovables en los sistemas locales de transporte son aún modestas. Una opción combinada de política a este respecto incluye realizar inversiones y cambios sistémicos en áreas como la planificación urbana, el desarrollo de alternativas de transporte público, el establecimiento de metas para emisiones sectoriales, la aplicación de incentivos para fomentar el uso de vehículos eficientes en energía y ajustes de la conducta de los usuarios.
Es conveniente que, tomando en cuenta los vacíos de información y una comprensión integral del sector del transporte, los responsables de la toma de decisiones y la planificación consideren medidas que armonicen con las estrategias de planificación del transporte y uso de suelo. La adaptación o la transformación de los sistemas de transporte público en el Caribe podrían ofrecer una gran oportunidad para solucionar otros problemas, como los retos relacionados con el empleo en algunas zonas rurales y urbanas (CEPAL, 2018).
Retos institucionales: Armonizar los marcos para el desarrollo con las agendas de desarrollo sostenible mundiales
En el Caribe, en promedio, los países identifican el fortalecimiento institucional y el crecimiento de la productividad como sus retos de política más apremiantes. Con base en una revisión de los planes de desarrollo de la subregión, se clasificaron objetivos estratégicos de acuerdo con cuatro grandes trampas de desarrollo, que describimos en el Capítulo 3: de productividad, institucional, ambiental y de vulnerabilidad social. En las herramientas de planificación del desarrollo los temas más mencionados son el fortalecimiento institucional y el crecimiento de la productividad (Gráfico 6.3). Nueve países mencionaron la macroestabilidad, el crecimiento y el empleo como los aspectos clave para la productividad. Cinco países mencionaron la reforma y la modernización del Estado como una prioridad estratégica para el fortalecimiento institucional. Las subregiones tienen algunas diferencias en cuanto a los asuntos ambientales, los cuales tienen mayor presencia en el Caribe, debido en parte a la exposición de la subregión a los fenómenos naturales. Respecto a la vulnerabilidad, seis naciones caribeñas mencionaron como prioridad clave al desarrollo social y humano.
Gráfico 6.3. Intensidad de temas específicos en los planes de desarrollo nacional del Caribe (9 países)
Nota: Para elaborar el cuadro se clasificó a cada objetivo estratégico de los planes nacionales de desarrollo de cada país de acuerdo con un área temática general. En seguida, los objetivos estratégicos se agruparon según su vínculo temático con las cuatro trampas de desarrollo. Después, se calculó un indicador relativo por país, otorgando el valor máximo al país que cubre todos los temas en cada categoría en sus objetivos estratégicos. Los colores indican la intensidad de los temas incluidos en los objetivos estratégicos. Cuanto más oscuro el color, con mayor frecuencia se menciona el tema relacionado como prioridad en el plan de desarrollo.
Fuente: CEPAL (2018), con base en información oficial proporcionada en los planes de desarrollo.
Los principales retos de los países caribeños respecto de la formulación y puesta en práctica de planes de desarrollo incluyen la financiación, en particular el acceso insuficiente a recursos en condiciones favorables y subsidios; capacidades técnicas deficientes, en especial para generar datos desglosados; insuficiente sensibilización pública y compromiso político, así como deficiencias en el establecimiento de mecanismos institucionales eficaces para poner en práctica los planes.
Los países caribeños deberán también mantener mecanismos institucionales para instaurar los ODS, en tanto que los planes deberán contar con estructuras multisectoriales y transversales. Dichos mecanismos pueden beneficiarse de la participación de todos los actores, incluidas organizaciones de la sociedad civil, la academia y el sector privado. Los países que no han tomado estas medidas deberían emprender campañas de sensibilización e información públicas sobre la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Se necesitan más evidencia para entender el impacto de las diferentes formas de cooperación internacional sobre las oportunidades de desarrollo, para asegurarse de que los instrumentos y los enfoques de cooperación satisfagan las necesidades de los países. Durante el periodo 2012-15, los PEID del Caribe recibieron el mayor porcentaje de afluencia de recursos en condiciones favorables (44% del total recibidos por los PEID u 8.4 mil millones de USD). Sin embargo, estos recursos se centraron en gran medida en Haití y República Dominicana (64% de los fondos totales recibidos por los PEID caribeños). Es conveniente también que los PEID intenten encontrar nuevas maneras de obtener recursos para el desarrollo, como bonos verdes o bonos azules (OCDE, 2018).
Los PEC deberán instar a sus aliados multilaterales y bilaterales a continuar e intensificar la cooperación con las instituciones regionales caribeñas y los Estados miembros para reforzar su capacidad de generar y divulgar datos desglosados. Es esencial contar con estadísticas bien diseñadas para medir la eficacia de los programas y las políticas públicas (OCDE, 2018).
La cooperación triangular resulta esencial para lograr un desarrollo sostenible y autosuficiente en el Caribe. Ya se destinaron a esta zona 66% de todos los proyectos de cooperación triangular dirigidos a los PEID. Este tipo de cooperación puede combinar recursos y conocimientos especializados con el aprendizaje mutuo y el diálogo de políticas. Hay margen para fomentar programas que permitan intercambiar experiencias entre regiones mediante la cooperación triangular (OCDE, 2018).
Conclusiones
En los pequeños Estados caribeños con altos niveles de volatilidad de crecimiento ha persistido un débil crecimiento económico. Ello provoca incertidumbre y un efecto negativo en las finanzas públicas. El bajo crecimiento económico puede explicarse sobre todo por los desequilibrios estructurales y la falta de competitividad. Los desequilibrios estructurales incluyen comercio, deuda y política fiscal. La región del Caribe ha tenido un desempeño deficiente en el comercio —en comparación con otros países en desarrollo—, con baja participación en cadenas de valor agregado y bajos niveles de diversificación de mercados. Pese a que ha habido mejoras modestas en años recientes, la deuda de la mayoría de los países del Caribe es mayor de 60% del PIB. Los bajos ingresos fiscales, el alto servicio de la deuda y el bajo espacio fiscal afectaron la inversión pública en áreas clave, lo cual limitó aún más un mayor nivel de crecimiento incluyente y sostenible. Los desequilibrios estructurales apuntan también a una trampa de competitividad. La falta de competitividad debida al rezago en educación y competencias, energía sostenible, infraestructura y emprendimiento obstaculiza también el crecimiento económico.
La inclusión social sigue siendo un reto para los pequeños Estados del Caribe. Pese a mejoras recientes, más de la mitad de la población de la región es aún vulnerable a la pobreza. En el Caribe, un gran porcentaje de la población vive aún por debajo de la línea de pobreza. La pobreza y la vulnerabilidad son influidas sobre todo por desigualdades de género y regionales, los niveles educativos, la ocupación y la calidad del empleo, el tamaño y la composición de los hogares, el número de miembros del hogar empleados y la calidad de la vivienda.
Los desastres naturales constituyen los principales retos ambientales en el Caribe, junto con los problemas relativos al cambio climático, la pérdida de biodiversidad, factores antropogénicos causantes de estrés hídrico y fuentes terrestres de contaminación. Las características geoecológicas de las pequeñas islas del Caribe y la concentración de su población aumentan su exposición a los fenómenos naturales, en especial los huracanes. En consecuencia, es probable que experimenten algunos de los mayores efectos del cambio climático.
Para incrementar el crecimiento sostenible e incluyente, así como para afrontar los retos ambientales, los pequeños Estados caribeños deberán mejorar sus capacidades internas y la comunidad internacional desempeña una función importante a este respecto. Los PEC deberían formular y poner en marcha planes de desarrollo que incluyan reforzar las finanzas, fortalecer las capacidades técnicas, elevar la sensibilización pública y el compromiso político, y establecer mecanismos institucionales eficaces para poner en marcha los planes. Los países del Caribe deberán también continuar presentando objeciones a la “graduación” como Pequeños Estados Insulares en Desarrollo, que les impide tener acceso a subsidios y recursos en condiciones favorables. Hasta la fecha, la cooperación triangular ha sido esencial para que los PEC alcancen un desarrollo sostenible y autosuficiente, y deberán seguir recibiendo apoyo.
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