Existen diversos síntomas que sugieren que los países de América Latina y el Caribe (ALC) enfrentan una serie de “nuevas” trampas del desarrollo que dificultan un mayor crecimiento incluyente y sostenible. Si bien estas trampas reflejan algunas debilidades estructurales, son resultado en buena medida del avance hacia niveles más altos de ingresos, que hace que afloren nuevos retos para el desarrollo. Esto destaca la importancia para ALC del enfoque de “desarrollo en transición”. Las trampas del desarrollo son círculos viciosos que limitan la capacidad de los países de ALC para avanzar hacia mayores niveles de desarrollo. En este capítulo se destaca la existencia de cuatro principales trampas del desarrollo: la trampa de la productividad, la trampa de la vulnerabilidad social, la trampa institucional y la trampa ambiental. Estas trampas están interrelacionadas, y han cobrado importancia en un contexto mundial que cambia con rapidez y que plantea retos nuevos y cada vez más complejos. Superar estas trampas y convertir los círculos viciosos en círculos virtuosos permitirá a ALC emprender un camino de mayor desarrollo sostenible y mayor bienestar para todos.
Perspectivas económicas de América Latina 2019
Capítulo 3. Las nuevas trampas del desarrollo
Resumen
Hay diversos síntomas que sugieren que los países de América Latina y el Caribe (ALC) están enfrentando una serie de “nuevas” trampas del desarrollo que dificultan alcanzar un mayor crecimiento incluyente y sostenible. Las trampas están relacionadas con debilidades estructurales no resueltas, pero tienen que ver también con el avance hacia mayores niveles de ingresos, que hace que afloren nuevos retos. En este sentido, a medida que los países avanzan en sus respectivas sendas de desarrollo, estas debilidades van cobrando importancia. Esta es una de las razones principales por las que el enfoque de “desarrollo en transición” (DiT) —descrito en el capítulo inicial de resumen— es relevante para ALC hoy en día.
Varios fenómenos indican que los antiguos factores que impulsaban el progreso ya no son suficientes. De hecho, la productividad está estancada, e incluso ha caído si se compara con las economías más avanzadas; existe una vulnerabilidad persistente y creciente de grandes segmentos de la población, con acceso desigual a los servicios públicos entre los diversos niveles socioeconómicos; la insatisfacción de los ciudadanos con las instituciones públicas es cada vez mayor; y la presión sobre los recursos naturales va en aumento, poniendo en cuestión la sostenibilidad ambiental del modelo.
Las trampas del desarrollo se caracterizan por una dinámica circular, que se perpetúa y retroalimenta a sí misma y limita la capacidad de los países de ALC para avanzar. La literatura ha usado sistemáticamente la imagen de una “trampa” para ilustrar ciertas dinámicas que dejan a los países atrapados ante un determinado reto de desarrollo. Por ejemplo, la trampa de la pobreza se entiende como “un mecanismo que se perpetúa a sí mismo, causa que la pobreza persista” y por el cual “la pobreza genera pobreza, de manera que la pobreza actual es en sí misma una causa directa de la pobreza futura” (Azariadis y Stachurski, 2005). De igual manera, la teoría de la economía del desarrollo se ha estructurado en torno a conceptos tales como la “causación circular acumulativa” (Myrdal, 1957), que destaca la naturaleza autocumplida de las trampas de la pobreza. También existe el concepto de “crecimiento desequilibrado” (Hirschman, 1958), que instauró el interés en las políticas capaces de apoyar a las economías en su evolución de un “equilibrio malo” a uno “bueno” (Ray, 2007). En tiempos más recientes, una literatura relativamente abundante ha señalado una “trampa del ingreso medio”, que afecta a la capacidad de los países para sostener un crecimiento duradero una vez que han alcanzado el rango de ingresos medios (Gill y Kharas, 2007; Kharas y Kohli, 2011; Melguizo et al., 2017).
El concepto de trampa del desarrollo usado aquí se refiere a una combinación de factores que se refuerzan entre sí y que limitan el logro de mayores avances. En consecuencia, superarlos exige coordinación y/o acción colectiva. De este modo, las trampas del desarrollo de ALC pueden ser consecuencia de dos tipos de fenómenos:
Un círculo vicioso, entendido como la combinación de ciertas dinámicas entrelazadas que producen una espiral negativa. Por ejemplo, la mencionada “trampa de la pobreza” afecta a los países situados en las primeras etapas del desarrollo. Los países no pueden ahorrar porque son pobres y precisamente porque no pueden ahorrar —y por ende tampoco invertir— permanecen pobres.
Un equilibrio de bajo nivel, que es localmente estable debido a la presencia de factores que se refuerzan recíprocamente. La persistencia de altos grados de informalidad en varios países de ALC es un ejemplo de esta clase de equilibrio indeseado. En este caso, trabajadores y empleadores no encuentran incentivos suficientes para formalizar las relaciones de trabajo, por lo que permanecen en la informalidad.
Este capítulo se refiere a las “nuevas” trampas del desarrollo en ALC porque han adquirido una importancia particular en el actual contexto regional y a medida que la región avanza en su senda de desarrollo. Concretamente, tras un periodo de progreso socioeconómico iniciado a principios del siglo, la región ha encontrado límites estructurales para alcanzar niveles más altos de desarrollo. Por otra parte, el contexto mundial plantea retos nuevos y cada vez más complejos, con algunas megatendencias (globalización, flujos migratorios, cambio climático y un acelerado cambio tecnológico, entre otros) que exigen nuevas respuestas de política (ver Capítulo 4 Capítulo 5). Las cuatro principales “nuevas” trampas del desarrollo que se han identificado giran en torno a la productividad, la vulnerabilidad social, las instituciones y el medioambiente.
Trampa de la productividad: Los bajos niveles de productividad en ALC, que además se mantienen estancados de manera persistente en el tiempo y en todos los sectores económicos, son síntomas de una trampa de la productividad. La concentración de las exportaciones de muchos países de la región en sectores primarios y extractivos debilita la participación de las economías de la región en las cadenas globales de valor (CGV). Esto, a su vez, limita los niveles de adopción de tecnología y genera pocos incentivos para invertir en capacidades productivas. De este modo, la competitividad no aumenta, lo que dificulta avanzar hacia segmentos de mayor valor agregado de las CGV. Esto alimenta un círculo vicioso que menoscaba la productividad. Tal dinámica ha cobrado importancia dada la disminución de la demanda de productos básicos derivada de la actual etapa de “riqueza cambiante” (es decir, el tránsito de la República Popular de China [en adelante “China”] de un modelo económico basado en la inversión a uno basado en el consumo), en la que se necesitan nuevos factores impulsores del crecimiento y la productividad en ALC.
Trampa de la vulnerabilidad social: El crecimiento del ingreso, aunado al efecto positivo de las políticas sociales desde principios del siglo, redujo notoriamente la pobreza. Sin embargo, la mayoría de quienes escaparon de la pobreza hoy forman parte de una nueva clase media vulnerable que representa el 40% de la población. Esto se acompaña de nuevos retos, dado que ahora hay más personas afectadas por una trampa de la vulnerabilidad social que perpetúa su situación vulnerable. Quienes pertenecen a este grupo socioeconómico tienen empleos de mala calidad, por lo común informales, asociados con una escasa protección social, así como ingresos bajos y a menudo inestables. Debido a estas circunstancias, no invierten en su capital humano, o carecen de capacidad para ahorrar e invertir en una actividad empresarial. En tales condiciones, permanecen con escasos niveles de productividad y, por ende, con acceso solo a empleos de mala calidad e inestables que los mantienen vulnerables. Esta trampa funciona al nivel del individuo, que se encuentra atrapado en una situación vulnerable, a diferencia de la trampa de la productividad, que afecta a toda la economía.
Trampa institucional: La expansión de la clase media en ALC se acompañó de nuevas expectativas y aspiraciones de contar con instituciones y servicios públicos de mejor calidad. Sin embargo, las instituciones no han podido responder con eficacia a las crecientes exigencias. Esto ha creado una trampa institucional, en la medida en que los niveles decrecientes de confianza y satisfacción llevan a una caída del compromiso ciudadano con el cumplimiento de sus obligaciones sociales, como la de pagar impuestos. En consecuencia, se merman los ingresos fiscales, lo que restringe los recursos disponibles para que las instituciones públicas suministren bienes y servicios de mejor calidad y respondan a las crecientes aspiraciones de la sociedad. Esto crea un círculo vicioso que pone en peligro el contrato social en la región.
Trampa ambiental: La estructura productiva de muchas economías de ALC está sesgada hacia sectores intensivos en materiales y recursos naturales. Esta concentración en tales sectores puede estar llevando a los países hacia una dinámica insostenible desde el punto de vista económico y ambiental, en dos sentidos. Por un lado, un modelo concentrado caracterizado por altas emisiones de carbono es difícil de abandonar, principalmente por el alto costo que supondría. Por otro lado, los recursos naturales en los que se base este modelo no son renovables, por lo que esta dinámica es finita por definición. Además, en un contexto global de mayor compromiso en la lucha contra el cambio climático, estas consideraciones están ganando relevancia para la región.
La creciente importancia de estas trampas del desarrollo tiene implicaciones relevantes en términos de políticas públicas. Se necesitan nuevas reformas estructurales para enfrentar problemas cada vez más complejos, que exigen combinaciones más sofisticadas de políticas públicas, así como mayor coordinación y coherencia entre ellas. Superar estas trampas y convertir estos círculos viciosos en virtuosos situará a ALC en una senda de mayor desarrollo sostenible y más bienestar para todos. En este sentido, este capítulo analiza en detalle estas “nuevas” trampas del desarrollo, con el objetivo de identificar sus causas subyacentes y sus consecuencias, y así guiar las acciones del enfoque de desarrollo en transición en ALC.
La trampa de la productividad
La mayoría de los países de ALC han permanecido como economías de ingreso medio desde hace varias décadas, principalmente por su incapacidad para aumentar los niveles de productividad. Pese a la considerable heterogeneidad, en promedio los países de ALC se han mantenido en el rango de ingreso medio durante 65 años. Si se mantiene el actual ritmo de crecimiento, se requerirían 40 años más para alcanzar niveles de ingreso alto de manera sostenible (Melguizo et al., 2017; OCDE/CAF/CEPAL, 2018).1 Una de las principales explicaciones de la persistencia en el rango de ingresos medios es el estancamiento —e incluso disminución— de los niveles de productividad laboral en relación con la mayoría de las economías avanzadas. En 2017, la productividad laboral de ALC representó alrededor del 40% de la de los países de la Unión Europea, mientras que representaba más del 75% en 1950. Estos resultados contrastan con el desempeño de algunas economías asiáticas de rápido crecimiento (como Corea o China) o con el de los países europeos con abundancia de productos básicos, como Noruega (Gráfico 3.1).
Gráfico 3.1. Productividad laboral en ALC, OCDE, China, Corea y Noruega
(Como porcentaje de la productividad laboral en la Unión Europea)
Fuente: Cálculos propios con base en Conference Board (2018).
El bajo crecimiento de la productividad tiene efectos negativos en el crecimiento potencial, que se ha reducido y es más bajo de lo esperado. A pesar de la heterogeneidad cíclica de la región, el crecimiento potencial se desaceleró de manera generalizada a partir de 2011. Los pronósticos de crecimiento a mediano plazo sugieren que el potencial se sitúa en torno al 3%, un nivel menor del que se pensaba en años anteriores. Esto contrasta con la tasa promedio de crecimiento anual de 5% que se mantuvo a mediados de la década de 2000 (OCDE/CAF/CEPAL, 2018, 2016).
Después de un periodo de crecimiento impulsado por la acumulación de factores de producción y por unas condiciones externas favorables, los países de ALC tienen que poner en marcha nuevas fuentes de crecimiento basadas en el aumento de la productividad. El rezago del producto interno bruto (PIB) per cápita en relación con la mayoría de las economías avanzadas (Gráfico 3.2, panel A) se explica principalmente por la baja productividad laboral. El ingreso per cápita puede descomponerse en cuatro elementos: la participación en el mercado laboral, la tasa de empleo, las horas trabajadas por trabajador y la producción por hora.2 Un desglose de estos componentes muestra que la baja productividad laboral, definida como la producción por hora, es el principal determinante de los bajos niveles de ingreso per cápita (Gráfico 3.2, panel B). En este sentido, las diferencias entre ALC y Estados Unidos no tienen relación con la cantidad de trabajo. De hecho, las horas trabajadas por cada trabajador en ALC, o el número de trabajadores que contribuyen al PIB, se han ido equiparando paulatinamente a los niveles de Estados Unidos. De tal forma, la diferencia tiene que ver fundamentalmente con la calidad del trabajo; es decir, la cantidad de producción obtenida en una hora de trabajo. En efecto, si ALC pudiera aumentar la producción por hora al nivel registrado en Estados Unidos, la brecha del ingreso entre ambas economías desaparecería (CAF, 2018).
Gráfico 3.2. Descomposición del PIB per cápita y la producción por hora en América Latina, en relación con Estados Unidos
Nota: Los países incluidos en la muestra son Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México, Perú, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela.
Fuente: Cálculos propios a partir de información de la base de datos Penn World Table 9.0 y los Indicadores del Desarrollo Mundial del Banco Mundial.
La eficiencia en el uso de insumos en los procesos de producción —esto es, la productividad total de los factores (PTF)— sigue siendo escasa en los países de ALC. Si se aplica un ejercicio de contabilidad del desarrollo, la producción por hora puede desglosarse en tres componentes: una medida de la intensidad de capital físico, el capital humano por trabajador y la PTF.3 La PTF, de alrededor de 37% de la de Estados Unidos, parece ser la principal explicación de los bajos niveles de productividad (Gráfico 3.2, panel C). Si la PTF de ALC alcanzara el nivel de la estadounidense, la producción por hora y el ingreso per cápita en relación con Estados Unidos aumentarían a 76% y 78%, respectivamente.
Las diferencias en capital humano también son importantes, aunque no tanto como la PTF. El trabajador promedio en ALC tiene alrededor de tres cuartas partes del capital humano del trabajador estadounidense promedio. De cerrarse la brecha de capital humano, la producción por hora y el ingreso per cápita aumentarían a cerca de 40%. A este respecto, ALC solo podrá reducir considerablemente la brecha del ingreso respecto del mundo desarrollado si aumenta su PTF agregada. En otras palabras, la convergencia solo será posible si la productividad crece de forma sistemática y considerable por encima de lo que se observa en los países desarrollados (CAF, 2018). Hay varios factores detrás del deficiente desempeño de la región en productividad, entre ellos la falta de instituciones confiables y capaces, así como los marcos regulatorios deficientes (Pérez Caldentey y Vernengo, 2017; CAF, 2018).
La baja productividad es un problema en todos los sectores económicos de ALC. De hecho, un desglose de 10 sectores de la economía muestra que la productividad laboral sectorial equivale a 33%, en promedio, de la de Estados Unidos. En ningún sector fue superior al 50% (Cuadro 3.1) (CAF, 2018). Los bajos niveles de productividad en todos los sectores de la economía indican que se trata de un problema transversal y que en ALC faltan condiciones para facilitar el crecimiento de la productividad. Al respecto, se necesitan reformas estructurales profundas, de largo plazo, para superar la desaceleración del crecimiento de la productividad. Sin embargo, las diferencias del nivel de productividad de los distintos sectores de actividad no son desdeñables. Esto indica que hay margen para una transformación estructural que aumente la productividad por medio de flujos de trabajo de actividades de baja productividad a otras de alta productividad (McMillan y Rodrik, 2011).
Cuadro 3.1. Productividad laboral sectorial en América Latina, en relación con Estados Unidos (2010)
Nota: La productividad laboral de todos los países se expresa como una fracción de la de Estados Unidos. Los países incluidos en la muestra son Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, México y Perú.
Fuente: Cálculos propios con información de la base de datos GGCD 10-Sector (Timmer, De Vries y De Vries, 2015).
Un análisis específico del sector manufacturero formal muestra que la brecha de productividad con respecto a Estados Unidos se debe principalmente a la baja productividad en todos los subsectores de manufactura, no a una asignación particularmente deficiente de empleos entre ellos. De hecho, la productividad laboral del subsector manufacturero promedio equivale a 30% de la de Estados Unidos.4 A su vez, la baja productividad de cada subsector no se debe a una distribución ineficiente del trabajo entre las empresas.5 Más bien se explica por la escasa productividad de las empresas, que equivale, en promedio, a cerca del 35% de la de Estados Unidos. Es decir, la poca productividad de la empresa media explica en gran medida la brecha de productividad en el sector manufacturero (aunque en este análisis se incluyen solo las empresas formales, y es de esperar que la brecha de productividad con respecto a las empresas informales sea considerable). Sin embargo, en el sector servicios la mala asignación entre los subsectores y las empresas contribuye en mayor medida a explicar la brecha de productividad laboral que lo que se observa en la manufactura (CAF, 2018).6 El desempeño deficiente de la productividad está asociado con la existencia de una trampa de la productividad, que se relaciona principalmente con una estructura exportadora concentrada en sectores de bajo grado de sofisticación. Pese a que la productividad es baja en todos los sectores, hay grandes diferencias entre algunos de ellos, en particular entre la economía formal y la informal. Estas diferencias indican que otras características específicas de la estructura económica y el modelo de exportación de ALC limitan la capacidad para activar un círculo virtuoso de crecimiento de la productividad.
La región de ALC se encuentra en una trampa de la productividad: el estancamiento de la productividad se vincula con una estructura exportadora sesgada hacia los sectores primarios con bajos niveles de sofisticación (como la agricultura, la pesca o la minería) (Gráfico 3.4). Esta estructura exportadora presenta barreras a la entrada para nuevas empresas (dado que estos sectores exigen altas inversiones fijas de capital) y no genera encadenamientos hacia atrás en la economía, lo que a su vez dificulta que las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes), abundantes en ALC, se conecten con los mercados internacionales. Esto es uno de los factores que explica que la región tenga una débil inserción en las CGV. La escasa participación de ALC en las CGV, a su vez, limita los niveles de adopción de tecnología del tejido empresarial, y genera pocos incentivos para invertir en capacidades productivas. El resultado es que la competitividad no crece, y esto dificulta una transformación estructural hacia sectores exportadores más sofisticados y hacia segmentos de mayor valor agregado de las CGV, alimentando así un círculo vicioso que perjudica a la productividad (Gráfico 3.3).
Gráfico 3.3. La trampa de la productividad en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia.
Esta dinámica ha cobrado importancia en un contexto global en que la demanda de productos básicos ha caído, y en que es necesario activar nuevos motores de crecimiento que incrementen la productividad. Además, el proceso de riqueza cambiante, que hace referencia al desplazamiento del centro de gravedad de la economía global hacia el Oriente, ha entrado en una nueva etapa. China está transitando de un modelo económico basado en la inversión a uno basado en el consumo, lo que ejerce gran impacto sobre la demanda mundial de productos básicos (OCDE/CAF/CEPAL, 2015). Este fenómeno también está afectando a los precios internacionales de los productos básicos, lo que tiene consecuencias para el modelo exportador de ALC.
Además, ALC está entrando en una nueva etapa: dado que la región no puede crecer tan solo acumulando factores de producción, tiene que activar nuevas fuentes de crecimiento basadas en una mayor productividad. Más en concreto, hay que aumentar la productividad, pero de tal modo que facilite una distribución más equitativa del ingreso, la diversificación sectorial de las exportaciones y la sostenibilidad ambiental (lo que la CEPAL llama “productividad genuina”) (CEPAL, 2015).
Descomponiendo la trampa de la productividad
La baja competitividad de ALC ha estado asociada con una concentración importante de las exportaciones en sectores primarios con bajos niveles de tecnología. Desde principios del siglo, las exportaciones de la región se han concentrado más en bienes primarios y en la producción básica a partir de recursos naturales. En 2016, en promedio, 50% de las exportaciones de ALC (excepto México), fueron productos básicos (en comparación con 42% en 2000). Otro 23% fueron productos basados en recursos naturales; menos de 5% de ellos incorporaron alta tecnología y apenas alrededor de 15% tenían tecnología media (Gráfico 3.4).
Gráfico 3.4. Estructura de exportaciones por nivel tecnológico, regiones del mundo (1990-2016)
Fuente: Cálculos propios con información de la base de datos CEPALSTAT.
El bajo valor agregado de la estructura productiva de ALC se refleja en la débil integración de la región en las CGV. La participación de la región como fuente de valor agregado extranjero en las exportaciones mundiales (encadenamientos hacia adelante) sigue siendo insignificante. Por su parte, el porcentaje de valor agregado extranjero en las exportaciones latinoamericanas (encadenamientos hacia atrás) es considerablemente menor que el de otras regiones. Los siete países latinoamericanos con información disponible tuvieron una participación conjunta de solo 4% como origen del valor agregado extranjero incluido en las exportaciones mundiales en 2014 (comparado con casi 3% en 1995).
Estos siete países de ALC desempeñan un papel pequeño como fuente de valor agregado extranjero, exceptuando en sus relaciones con regiones clave, como es el caso de Estados Unidos y Canadá (casi 10%), China (5%), el resto del Sudeste asiático (3%) y la Unión Europea (2%). Por otra parte, además de los bajos niveles de encadenamientos hacia adelante, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y Perú también tienen encadenamientos hacia atrás considerablemente menores que otras regiones, en particular la Unión Europea y el Sudeste asiático. En 2014, solo 13% del valor exportado por estos seis países se generó en otras economías, en comparación con 19% en Estados Unidos, Canadá y México, y alrededor del 30% en la Unión Europea, China y el resto del Sudeste asiático (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
Este perfil de exportación está vinculado con el predominio en ALC de mipymes poco productivas. El 99.5% de la estructura económica de la región está compuesta por mipymes, que representan 61% del empleo formal. Sin embargo, contribuyen apenas con 25% de la producción total (Cuadro 3.2). La escasa contribución de las mipymes al PIB contrasta marcadamente con su contribución en la Unión Europea, donde representan alrededor de 56% de la producción total (Dini y Stumpo, 2018).
Cuadro 3.2. América Latina: Proporción del número, el empleo y la producción de las empresas por tamaño (porcentajes)
Fuente: Dini y Stumpo (2018).
La escasa contribución de las mipymes a la producción total muestra que tienen bajos niveles de productividad y tienden a concentrarse en sectores poco productivos. Esto, a su vez, es causa de una baja contribución a las exportaciones. Las mediciones de la productividad interna relativa (la productividad respecto a la de las grandes empresas) muestran que, en 2016, la productividad laboral promedio de una empresa mediana en ALC era de menos de la mitad que la de las grandes empresas. Las pequeñas y micro empresas mostraban un desempeño aún más deficiente, que alcanzaba apenas el 23% y el 6% de la productividad de las grandes empresas, respectivamente. En la Unión Europea, en cambio, las mipymes alcanzan 42%, 58% y 76% de la productividad de las grandes empresas, respectivamente (Gráfico 3.5).
Gráfico 3.5. Productividad interna relativa de las mipymes en América Latina y la Unión Europea
Nota: La productividad interna relativa se refiere a la productividad de las mipymes en relación con la de las grandes empresas.
Fuente: Dini y Stumpo (2018).
La brecha de productividad entre las mipymes de ALC también es mayor que en la Unión Europea. De hecho, la productividad de una empresa mediana es algo menos del doble de la de una microempresa en la Unión Europea. En ALC, la brecha es de más de siete veces. Los bajos niveles de productividad de las mipymes de ALC se traducen en una escasa contribución al total de exportaciones. En tanto que las mipymes de la Unión Europea generan más de la mitad de las exportaciones totales, las grandes empresas de ALC representan más de 80% de las exportaciones de la región (Dini y Stumpo, 2018).
La concentración de las exportaciones de ALC en los sectores primarios limita la capacidad de las mipymes para aumentar su productividad. Al mismo tiempo, el predominio de las mipymes poco productivas representa un obstáculo para lograr una estructura exportadora de mayor sofisticación. En este sentido, el perfil exportador de ALC es a la vez causa y consecuencia de una estructura económica en la que predominan las mipymes poco productivas.
En ello intervienen dos efectos que se refuerzan a sí mismos. En primer lugar, el perfil exportador de ALC dificulta aún más que las mipymes se vinculen con las CGV, adopten tecnología y compitan en los mercados internacionales, lo que perpetúa su baja productividad. Dicho perfil exportador se caracteriza por la presencia de pocas empresas grandes especializadas en sectores intensivos en recursos naturales y algunos servicios con un uso muy intensivo de capital. En este contexto, las mipymes afrontan barreras de entrada y tienen pocos incentivos para participar en actividades de mayor valor agregado. Ello se debe a que estas actividades exigen grandes inversiones de capital y a que no se crean encadenamientos hacia atrás que ayuden a conectar el tejido empresarial con los mercados internacionales. En tal situación, el papel de las mipymes se limita a ofrecer empleos de bajos niveles de calidad, estabilidad y salarios. Permanecen en sectores poco productivos para los que no enfrentan barreras de entrada, atienden a los mercados locales y tienen pocos incentivos para vincularse con empresas situadas en otras etapas de la cadena productiva. Por consiguiente, la estructura productiva condiciona considerablemente las modalidades de inserción de las mipymes en la economía regional y global, sus contribuciones potenciales al valor agregado y, en última instancia, el nivel global de productividad que se puede alcanzar.
En segundo lugar, muchas mipymes se mantienen pequeñas e improductivas. No tienen incentivos para invertir en capacidades productivas o incorporar tecnología y no enfrentan competencia internacional alguna. En consecuencia, su productividad se estanca. Permanecen concentradas en sectores poco productivos, lo que con el tiempo favorece una estructura exportadora focalizada en sectores de escasa sofisticación. Esta realidad está alineada con lo que predice la hipótesis de la autoselección de la nueva “nueva teoría del comercio”, según la cual las empresas más productivas se autoseleccionan para participar en los mercados de exportación, de ahí que las menos productivas continúen atendiendo a los mercados locales (Melitz, 2003). En suma, la concentración en estos sectores lleva a bajos niveles de productividad, lo que dificulta una transformación estructural con mayores niveles de sofisticación.
La economía política en ALC complica aún más esta dinámica. En las economías donde hay altos niveles de corrupción, es posible que las empresas adopten prácticas de colusión y recurran a la captura de políticas públicas para evitar la competencia mediante la protección legal, en vez de obtener una ventaja competitiva por medio de la innovación. Esto incide en la productividad, pues se ejerce una influencia indebida en los políticos y la administración a fin de crear barreras de entrada a competidores y evitar la competencia —la cual aumenta la productividad— y también porque la innovación se vuelve una opción relativamente menos interesante que la captura de políticas, lo cual crea otro obstáculo para el crecimiento de la productividad (OCDE, 2018a).
La trampa de la vulnerabilidad social
La clase media vulnerable se ha convertido en el mayor grupo socioeconómico en ALC. La reducción de la pobreza lograda desde principios del siglo ha sido notable. De hecho, entre 2000 y 2016 la pobreza (definida como un ingreso diario menor de 5.50 USD [PPA de 2011] en ALC bajó de 42.9% a 24.6%. Sin embargo, la mayoría de quienes escaparon de la pobreza hoy forman parte de un grupo vulnerable. Un evento negativo, como el producido por el desempleo, un problema de salud o el envejecimiento, entre otros, podría sumirlos una vez más en la pobreza. Esta clase media vulnerable (5.50-13.00 USD al día [PPA de 2011]) aumentó de 32.0% a 37.6% entre 2000 y 2016. Ahora representa el mayor grupo socioeconómico de la región (Gráfico 3.6) (CEDLAS y Banco Mundial, 2018).
Gráfico 3.6. Población latinoamericana por grupo socioeconómico
Nota: Las clases socioeconómicas se definen según la clasificación mundial: “Pobres” = personas con un ingreso diario per cápita de 5.50 USD o menos. “Vulnerables” = personas con un ingreso diario per cápita de 5.50-13.00 USD. “Clase media” = personas con un ingreso diario per cápita de 13.00-70.00 USD. Las líneas de pobreza y los ingresos se expresan en cantidades de USD con PPA (paridad de poder adquisitivo) de 2011 al día. El agregado de ALC se basa en 17 países de la región con microdatos disponibles: Argentina (urbano), el Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay (urbano).
Fuente: Cálculos propios con base en tabulaciones del LAC Equity Lab de SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2018).
El crecimiento de la clase media vulnerable viene acompañado de nuevos retos. Más personas sufren los efectos de un círculo vicioso —la trampa de la vulnerabilidad social— que perpetúa su situación vulnerable. El mecanismo de este círculo vicioso es el siguiente: quienes pertenecen a la clase media vulnerable tienen empleos de mala calidad, por lo general informales, que se caracterizan por una escasa protección social y un ingreso bajo y, a menudo, inestable. En consecuencia, enfrentan más limitaciones para invertir en su capital humano o para tener capacidad de ahorrar e invertir en una actividad empresarial dinámica; en tales condiciones, subsisten con bajos niveles de productividad y, por tanto, permanecen solo con posibilidades de acceso a empleos de mala calidad e inestables que los mantienen en una situación vulnerable (Gráfico 3.7). Esta trampa funciona al nivel del individuo, que se encuentra atrapado en una situación vulnerable; en cambio, la trampa de la productividad se refiere a una relación circular que afecta a toda la economía.
Gráfico 3.7. La trampa de la vulnerabilidad social en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia.
La incidencia y la importancia de la trampa de la vulnerabilidad social han aumentado en años recientes por varias razones. En primer lugar, hoy son más las personas afectadas por este círculo vicioso. En segundo lugar, las condiciones externas han aumentado la presión sobre las poblaciones vulnerables. El contexto mundial favorable que ayudó a sacar de la pobreza a un gran porcentaje de la población a partir de principios del siglo ya no es tan propicio. De hecho, la reducción de la pobreza se ha desacelerado e incluso aumentó de 24.0% a 24.6% entre 2014 y 2016. Además, algunas tendencias, como el envejecimiento de la población o el impacto potencial del cambio tecnológico sobre los empleos, implican aún más presiones para los grupos de población vulnerables. En suma, la trampa de la vulnerabilidad social se exacerba a causa de factores tanto nacionales como externos y afecta a una mayor proporción de la población, lo que hace más urgente la respuesta de las políticas públicas.
Descomponiendo la trampa de la vulnerabilidad social
Una de las principales características de las personas de clase media vulnerable, y un factor determinante clave de su vulnerabilidad, es la mala calidad de sus empleos. En particular, la informalidad laboral predomina entre los vulnerables, con una tasa de 56% para el promedio de ALC, cifra considerablemente mayor que la de la clase media consolidada, de 36% (Gráfico 3.8) (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Los niveles de informalidad entre los vulnerables se han mantenido relativamente estables con el tiempo (56% también en 2004), lo cual indica que siguen sin atenderse las principales causas del fenómeno. Aunque hay gran heterogeneidad entre países, la tasa de informalidad entre los vulnerables es sistemáticamente mayor de 40%. Los empleos informales se caracterizan por bajos niveles de ingreso, malas condiciones de trabajo, acceso limitado o nulo a la protección social y dificultad para acceder a servicios públicos como transporte y vivienda en las ciudades, entre otros (CAF, 2017; OCDE/CAF/CEPAL, 2016; OCDE, 2017). En suma, los empleos no son una fuente suficiente de ingresos ni de protección social para muchos, sobre todo para quienes pertenecen a los grupos socioeconómicos pobres y vulnerables.
Gráfico 3.8. Informalidad laboral por grupo socioeconómico en algunos países de ALC (2014 o último año disponible)
Nota: Definición legal de informalidad: sector donde los trabajadores no tienen derecho a pensión, seguro médico, protección social, contrato laboral ni los derechos generales del sector formal.
Fuente: Cálculos propios con base en tabulaciones por parte de la OCDE y el Banco Mundial de la base de datos SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2018).
Las trayectorias laborales son inestables en ALC, con predominio de empleos de corta duración y un alto grado de rotación, sobre todo entre los grupos socioeconómicos más desfavorecidos. Uno de cada cuatro trabajadores latinoamericanos de 25 a 54 años de edad tiene un año o menos en la empresa donde trabaja (BID, 2015). Asimismo, de 20% a 40% de los trabajadores de 25 a 45 años de Argentina, Brasil, Colombia, México, Paraguay, Perú y la República Bolivariana de Venezuela han estado desempleados o inactivos al menos una vez por un periodo de entre un año y medio y cinco años (según el país de que se trate) y 50% han estado en la informalidad por lo menos una vez (BID, 2015).
También parece que hay obstáculos para escapar de la informalidad. Solo 30% de los desempleados que consiguen empleo se integran al sector formal (BID, 2015). Asimismo, las transiciones anuales desde la informalidad en los adultos de 30 a 55 años de edad en Argentina, Brasil, Chile y México muestran que, en promedio, 70% de los hombres y 67% de las mujeres pasan a otro empleo informal; solo 21% y 10%, respectivamente, se emplean en el sector formal (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Las transiciones anuales de los jóvenes (de 15 a 29 años de edad) en los mismos países muestran que, en promedio, 57% de los hombres y 50% de las mujeres que dejan un empleo informal consiguen otro informal (OCDE/CAF/CEPAL, 2016) (Gráfico 3.9). En total, esta dinámica indica un alto grado de rotación. Lo anterior implica que la mayoría de los trabajadores, en particular entre las poblaciones vulnerables, experimentan en su trayectoria laboral periodos de inactividad, desempleo e informalidad.
Gráfico 3.9. Transiciones desde la informalidad en el mercado laboral de América Latina
Nota: Los resultados muestran el promedio de Argentina, Brasil, Chile y México. Se trata de las tasas anuales de transición desde el empleo informal acumuladas en el periodo 2005-2015. Las tasas de transición se calculan como la relación entre el flujo de personas que pasaron del estado 1 al estado 2 entre el momento 0 y el momento 1 y el número total de personas que se encontraban en el estado 1 en el momento 0 (es decir, del empleo informal al empleo formal). Las transiciones son de año en año (del año t al año t+1). Este análisis se limita a las poblaciones urbanas debido a la disponibilidad de información. Los datos de Argentina son representativos de los centros urbanos de más de 100 000 habitantes.
Fuente: Cálculos propios con base en tabulaciones por parte de la OCDE y el Banco Mundial de la base de datos SEDLAC (CEDLAS y Banco Mundial, 2018).
El predominio de empleos informales de mala calidad, aunado al alto grado de rotación entre situaciones laborales precarias, deja a muchos trabajadores en estado vulnerable, con ingresos bajos e inestables y escasa protección social. Los salarios por hora de los trabajadores informales representaban, en promedio en ALC, la mitad de los salarios por hora de los trabajadores formales (CEDLAS y Banco Mundial, 2018). Los ingresos son inestables por la gran rotación laboral (BID, 2015). Además, la mayoría de las personas de este grupo tienen poco acceso a protección social mediante el empleo. Por ejemplo, sus contribuciones al sistema de pensiones, de haberlas, pueden ser limitadas e insuficientes para alcanzar una pensión mínima al jubilarse. De hecho, en 2010 solo alrededor de 40% de la población de 65 años y más tenía acceso a un sistema contributivo de pensiones (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013).
Los ingresos bajos e inestables, aunados a la escasa protección social y a la percepción general de vulnerabilidad, llevan a que los individuos no inviertan en su educación. De hecho, pese a las mejoras generales en acceso a la educación en todos los países de ALC, persisten grandes diferencias entre grupos socioeconómicos. El promedio de años de educación de las personas pertenecientes al segundo y al tercer quintil de ingresos —en los que se encuentra la mayoría de la población vulnerable— es de cerca de siete y ocho años, respectivamente, en comparación con casi 10 años de educación promedio entre las personas del cuarto quintil de ingresos (Gráfico 3.10). Hay tres principales razones que sustentan la idea de que los trabajadores de la clase media vulnerable no invierten en su capital humano. En primer lugar, dados sus bajos ingresos y su vulnerabilidad, no pueden permitirse pasar periodos largos desempleados o inactivos. Por lo tanto, no pueden invertir una cantidad importante de tiempo en su propio capital humano. En segundo lugar, dado que estos trabajadores por lo general tienen empleos de mala calidad y corta duración, los procesos de aprendizaje en el lugar de trabajo son deficientes, y la inversión de las empresas en formación, escasa. De hecho, los empleos informales por lo general se consiguen en ambientes de trabajo de poco valor agregado; las competencias que los trabajadores adquieren no son aplicables a empresas más productivas. Además, las empresas no tienen incentivos para formar a sus trabajadores. Estas empresas tienden a ser pequeñas y temen que su inversión en capacitación se pierda si los trabajadores pueden emplearse en empresas de mayor tamaño y que ofrecen mejores sueldos. Por otra parte, tienen recursos limitados para invertir en formación. En tercer lugar, dado que estos trabajadores por lo común están excluidos de los canales formales de capacitación, no tienen acceso a programas de este tipo.
Gráfico 3.10. El vínculo entre educación, ingreso e informalidad laboral en América Latina
Fuente: OCDE/CAF/CEPAL, con base en CEDLAS y Banco Mundial, 2018.
En síntesis, un porcentaje grande y creciente de la población de ALC está atrapada en su situación vulnerable. Los trabajadores de este grupo habitualmente tienen empleos informales y cambian mucho de situación laboral, lo que los deja vulnerables, ya que tienen ingresos insuficientes e inestables y poco acceso a la protección social. Ello, a su vez, les impide ahorrar e invertir en su propio capital humano o en iniciar una actividad empresarial dinámica. Con el tiempo, esto mantiene a quienes pertenecen a este grupo con un escaso nivel de productividad y poca capacidad para escapar de su situación de vulnerabilidad.
La trampa institucional
Las demandas de los ciudadanos van en aumento y siguen insatisfechas
El crecimiento de la clase media en ALC —que hoy representa un tercio de la población— ha venido acompañado de mayores aspiraciones y demandas de instituciones y servicios públicos de mejor calidad. Esta clase media consolidada (13.00-70.00 USD diarios con PPA de 2011) aumentó de 21.1% a 35.4% entre 2000 y 2016. Este crecimiento se relaciona no solo con el ingreso, sino también con la autopercepción; algunas personas tienen aspiraciones de clase media aunque sus niveles de ingresos no sean necesariamente los que se atribuyen a los grupos de clase media. De hecho, alrededor del 40% de la población de ALC se considera a sí misma como de clase media (Latinobarómetro, 2015). Estos fenómenos tienen implicaciones en lo que se refiere a valores y exigencias sociales, pues se cree que los ciudadanos de clase media son grandes partidarios de la democracia, y a la vez tienen una postura crítica con respecto al modo en que esta funciona (OCDE, 2010).
Las mayores expectativas de la clase media consolidada y la sensación de inestabilidad de la clase vulnerable son dos de los factores que han impulsado la caída en los niveles de satisfacción con los servicios públicos observados en años recientes en ALC (Daude et al., 2017). De 2006 a 2017, el porcentaje de la población satisfecha con la calidad de los servicios de salud disminuyó de 57% a 43%, muy por debajo de los niveles registrados en las economías de la OCDE, que rondan el 70%. Asimismo, la satisfacción con el sistema educativo se redujo de 63% a 56% en el mismo periodo, por debajo del nivel de la OCDE de 65% en 2017 (Gráfico 3.11) (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
Gráfico 3.11. Satisfacción con algunos servicios públicos en América Latina, el Sudeste asiático y la OCDE
Fuente: OCDE/CEPAL/CAF, con base en la Encuesta Mundial Gallup (2016).
Diversos indicadores de confianza muestran la creciente insatisfacción ciudadana: casi 64% de los ciudadanos latinoamericanos confían poco o nada en sus gobiernos nacionales. Muchos ciudadanos también perciben que la política no es incluyente (OCDE, 2018a; OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Por último, es posible que la creciente interconexión a nivel global favorecida por los adelantos tecnológicos haya creado nuevos paradigmas de progreso social. Es más fácil comparar el progreso en ALC con el de sociedades de mayor grado de desarrollo, aumentando así las aspiraciones de las generaciones jóvenes (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
Las demandas insatisfechas de un gran porcentaje de la población de ALC provocan una trampa institucional que pone en peligro la sostenibilidad del contrato social. El aumento de las aspiraciones sociales está imponiendo una presión adicional sobre las instituciones, que son incapaces de responder a las demandas cambiantes de los ciudadanos. Además, las debilidades institucionales y la incidencia de la captura de políticas son problemas importantes en ALC, como lo indican los altos niveles de percepción de corrupción y la desconfianza general en las instituciones expresada por los ciudadanos (OCDE/CAF/CEPAL, 2018). Todos estos elementos generan una desvinculación de la ciudadanía respecto de sus deberes cívicos, dado que ven poco valor en el cumplimiento de sus obligaciones sociales, como la de pagar impuestos. De esta forma, los ingresos fiscales se ven mermados, lo que limita los recursos disponibles para que las instituciones públicas suministren bienes y servicios de mejor calidad y respondan a las crecientes aspiraciones de la sociedad. Esta trampa institucional es un círculo vicioso (Gráfico 3.12) que tiene grandes implicaciones. Perpetúa las desigualdades y genera una fractura social que debilita el contrato social.
Gráfico 3.12. La trampa institucional en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia.
Descomponiendo la trampa institucional
Los bajos niveles de satisfacción con los bienes públicos, aunados a la cada vez menor confianza en las instituciones públicas, han erosionado la “moral fiscal” en la región. La “moral fiscal” se refiere a la disposición de los ciudadanos a pagar impuestos, la cual ha disminuido en años recientes. De hecho, tras un periodo (de 2008 a 2011) en el que la moral fiscal aumentó, en 2016 el 53.4% de la población consideraba justificable no pagar impuestos, en comparación con el 46% en 2011 (Gráfico 3.13).
Gráfico 3.13. Moral fiscal en América Latina: ¿Consideran justificable los ciudadanos el no pagar impuestos?
Nota: Promedio sin ponderar de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. La pregunta concreta es: “Diga, por favor, en cada una de las siguientes afirmaciones si usted cree que evadir impuestos siempre es justificable, nunca es justificable, o un punto intermedio”. Para efectos prácticos, clasificamos como “nunca justificable” al porcentaje de encuestados que respondieron 10 (la mayor puntuación); “ligeramente justificable” a quienes respondieron entre 6 y 9, y “justificable” a quienes respondieron entre 1 (el mínimo posible) y 5.
Fuente: Cálculos propios con base en Latinobarómetro (2015).
Una baja moral fiscal debilita la capacidad del Estado para aumentar los ingresos fiscales, que de por sí son escasos en ALC. Esto, a su vez, limita los recursos disponibles para mejorar los bienes y servicios públicos. En 2016, pese a un aumento sostenido desde los años 1990, los ingresos fiscales de ALC (22.7% del PIB) quedaron muy por debajo de la cifra correspondiente de la OCDE (34.3% del PIB). Sin embargo, existen grandes diferencias entre los países de ALC: desde el 12.6% en Guatemala hasta un 41.7% en Cuba (Gráfico 3.14) (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2018). Esto ilustra los limitados recursos disponibles para mejorar los servicios públicos y el funcionamiento de las instituciones, y refuerza la importancia de infundir confianza y generar legitimidad fiscal para romper con la trampa institucional que existe en la región.
Gráfico 3.14. Relación impuestos-PIB, promedios de ALC y la OCDE, 1990-2016
Fuente: Cálculos propios con base en OCDE/CEPAL/BID (2018).
Los bajos recursos fiscales limitan la capacidad de las instituciones públicas para responder a las crecientes aspiraciones de la sociedad, lo que pone en marcha un círculo vicioso que debilita el contrato social en ALC. De hecho, esta dinámica puede agravar la desigualdad entre los grupos socioeconómicos y aumentar aún más la falta de participación del ciudadano en los asuntos públicos.
Por un lado, las personas de clase alta y clase media suelen canalizar su insatisfacción con los servicios públicos renunciando a ellos y usando los servicios privados de mejor calidad que pueden pagar. Esto quizá explique por qué un gran porcentaje de los latinoamericanos que perciben ingresos suficientes prefieren servicios educativos y de salud privados que los servicios públicos universales. Por ejemplo, el porcentaje de alumnos de educación secundaria matriculados en escuelas privadas está estrechamente relacionado con el ingreso del hogar y se observa un aumento drástico en los quintiles de ingresos cuarto y quinto.
Por otro lado, también las personas de hogares de clase media vulnerable y pobres están insatisfechas con la calidad de los servicios públicos. Sin embargo, como ellas no necesariamente tienen los ingresos suficientes para renunciar a ellos, siguen usándolos aunque los consideren de mala calidad. Estos dos grupos, que en conjunto representan alrededor de 70% de la población, están insatisfechos por diversas razones y encuentran pocos incentivos para comprometerse con firmeza con el contrato social. En consecuencia, la calidad de los servicios públicos se deteriora, lo que afecta sobre todo a quienes siguen usándolos porque su falta de recursos no les deja otra opción (OCDE/CAF/CEPAL, 2018).
La trampa ambiental
Los retos ambientales siguen siendo apremiantes y diversos en ALC. Uno de importancia decisiva tiene que ver con la pérdida de los bosques. De hecho, la tasa de deforestación todavía se cuenta entre las más altas del mundo, aunque en años recientes se ha desacelerado. La principal causa de la deforestación es el desmonte de tierras para la agricultura, a menudo agravado por la poca claridad o la falta de tenencia de la tierra. Otro reto ambiental importante tiene que ver con el agua. Si bien los recursos hídricos son relativamente abundantes, muchas regiones áridas y semiáridas sufren una escasez cada vez mayor como consecuencia de la creciente demanda de agua y su reducida disponibilidad debido al cambio climático. La contaminación del aire y del agua también representa un importante problema ambiental para ALC. La contaminación local del aire, en particular, es motivo de preocupación en algunas ciudades grandes de la región (OCDE, 2018b; OCDE, 2018c).
Estos retos ambientales suponen presiones para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Lo anterior es de especial importancia para ALC, una de las regiones más importantes del mundo en cuanto a biodiversidad y ecosistemas. De hecho, se calcula que alberga el 40% de la biodiversidad mundial, y seis de los 17 “países megadiversos” se encuentran en América Latina y el Caribe (OCDE, 2018b).
El cambio climático es otro reto ambiental decisivo con consecuencias físicas y económicas en ALC. Se han observado grandes alteraciones del régimen de lluvias y temperaturas, lo que afecta a la agricultura y las cosechas. Asimismo, la región ha sufrido más catástrofes relacionadas con el cambio climático (Magrin et al., 2014; CEPAL, 2018). Esto representa un problema especialmente apremiante para los pequeños Estados caribeños (véase el Capítulo 6). En 2015, el costo económico del cambio climático en la región se estimó en 100 000 millones de USD (Vergara, Fenhann y Schletz, 2014). Un aumento de la temperatura de alrededor de 2.5 ºC podría reducir el producto económico en 1.5-5.0% del PIB (CEPAL, 2015). Además, el aumento de las controversias ambientales por los escasos recursos, la propagación de enfermedades transmitidas por vectores, los movimientos de población y la movilización de recursos debido a fenómenos meteorológicos extremos plantean graves riesgos para los logros sociales y económicos.
El reto ambiental en ALC se ve agravado por una trampa ambiental hacia la cual parece dirigirse la región. En esencia, esta trampa se relaciona con la estructura productiva de la mayoría de las economías de ALC, sesgada hacia actividades muy intensivas en recursos materiales y naturales. Quizá tal concentración esté llevando a estos países a una dinámica insostenible desde la perspectiva ambiental y económica, por dos razones. Por un lado, es difícil y costoso abandonar un modelo de desarrollo basado en altas emisiones de carbono; y, por otro, los recursos naturales en los que se basa el modelo se están agotando, lo que lo vuelve insostenible (Gráfico 3.15). Estas dinámicas han cobrado importancia en años recientes, en particular dado el mayor compromiso mostrado por los países de ALC con los esfuerzos mundiales para combatir el cambio climático.
Gráfico 3.15. La trampa ambiental en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia.
Descomponiendo la trampa ambiental
El crecimiento en muchos países de ALC se caracteriza por grandes ineficiencias ambientales. El modelo económico de ALC depende de la explotación de los recursos naturales como uno de sus principales motores de crecimiento. Por ejemplo, en la actualidad, la minería y los combustibles fósiles representan un porcentaje considerable del PIB en muchos países (Gráfico 3.16).
Gráfico 3.16. Combustibles fósiles y minería: Contribución al PIB por países, 2017
Fuente: Cálculos propios con base en CEPALSTAT.
La mayoría de los países de la región han pasado con éxito de una base agrícola a otra más sofisticada. Sin embargo, esta transición ha estado asociada con algunos problemas ambientales, principalmente la contaminación industrial y la mayor emisión de gases de efecto invernadero (GEI). La minería, la extracción de energía y la infraestructura también son importantes factores impulsores de la pérdida de biodiversidad, debido al cambio de uso del suelo, la extracción de aguas subterráneas, la contaminación del suelo y el agua, y la generación de residuos peligrosos. La agricultura sigue siendo una actividad importante con un fuerte impacto ambiental. Por ejemplo, la agricultura es una amenaza para la biodiversidad como consecuencia del pastoreo excesivo, el uso de pesticidas y el elevado consumo de agua. En suma, el modelo económico y el crecimiento de la población están transformando el cambio de uso del suelo, lo que produce contaminación y aumenta la demanda de recursos (OCDE, 2018b).
La estructura económica predominante en los países de ALC se refleja en la composición de sus emisiones de CO2. La agricultura, por una parte, y el uso del suelo y el cambio de uso del suelo, por la otra, generan 23% y 19%, respectivamente, de las emisiones de ALC, en comparación con un promedio de 11% y 7% de las emisiones mundiales (Gráfico 3.17).
Gráfico 3.17. Emisiones de gases de efecto invernadero por región y sector
(como porcentaje del total de emisiones)
Fuente: Cálculos propios con base en World Resources Institute (2017) y Banco Mundial (2018).
La intensidad en el consumo de carbono en la matriz energética de ALC aumentó en las últimas décadas. Las emisiones de GEI relacionadas con el consumo de energía son el factor más importante que impulsa la tendencia ascendente del total de emisiones en la región, pues la principal fuente de energía son los combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas natural). Entre 1990 y 2014 el consumo de energía se elevó 87% (2.7% al año), lo que en el mismo periodo hizo aumentar en 96% las emisiones de GEI relacionadas con él (2.9% al año). La diferencia en las tasas de crecimiento del consumo de energía y de las emisiones de GEI relacionadas con la energía se explica por los cambios del contenido de carbono en el uso de energía o la intensidad de carbono en el consumo energético (emisiones de GEI por unidad de PIB), la cual ha aumentado. De hecho, la intensidad de carbono en el consumo energético en ALC aumentó 5% de 1990 a 2014 (0.2% al año). Este aumento se produjo incluso con una mayor proporción de gas natural en la matriz, y la reducción en 2015 de la proporción de petróleo con respecto a 1990. Esto se explica sobre todo por una menor proporción de biomasa en la matriz energética y un mayor uso de carbón.
En síntesis, el crecimiento económico de muchos países de ALC ha estado estrechamente vinculado con el aumento de las emisiones de GEI. La tasa de crecimiento de dichas emisiones ha sido mayor que la del PIB en muchos países de ALC, que no han podido desvincular el modelo económico de una senda de desarrollo basada en altas emisiones de carbono (Gráfico 3.18). Otros países han tenido mayores tasas de crecimiento del PIB que de las emisiones de GEI, pero aun así se mantienen en una senda de desarrollo basada en emisiones relativamente altas de carbono.
Gráfico 3.18. Crecimiento del PIB frente al aumento de emisiones de GEI en América Latina y el Caribe (1990-2015)
Fuente: Cálculos propios con base en CEPALSTAT.
La concentración de muchos países de ALC en sectores de uso intensivo de recursos que siguen una vía de desarrollo basada en altas emisiones de carbono conduce a sus economías a una trampa ambiental, sobre todo por dos canales.
En primer lugar, la mayoría de las inversiones en las economías de este tipo se orienta a actividades basadas en tecnologías tradicionales y dependientes de materias primas y combustibles fósiles. Por lo tanto, constituyen un modelo económico basado en altas emisiones de carbono. A medida que este modelo se consolida, se hace más difícil transitar hacia una economía de bajas emisiones de carbono. En la práctica, el cambio de rumbo exige invertir más en la desmantelación y/o transformación de la infraestructura existente (por ejemplo, un sistema de energía basado en combustibles fósiles, el uso de terrenos forestales para la agricultura extensiva o un sistema de transportes basado sobre todo en hidrocarburos). Además, hay implicaciones internacionales que considerar. La competencia creciente de países que están cambiando a modelos económicos de bajas emisiones de carbono y poco uso de materias primas, aunada a la lucha mundial contra el cambio climático, quizá impongan mayores costos a los modelos económicos de altas emisiones de carbono. En este contexto, es posible que muchos países de ALC tengan dificultad para competir y crecer con base en la estructura económica actual.
En segundo lugar, este modelo económico es insostenible porque ocasiona el agotamiento de los recursos naturales en los que se basa. De hecho, los modelos económicos intensivos en recursos se basan en la extracción y el uso de recursos naturales. La extracción contamina el medioambiente y también agota los recursos que se extraen, pues en general son finitos. Además, la gran cantidad de energía y agua que se invierte en la extracción agota los propios recursos de los que depende el modelo. En este sentido, el modelo es insostenible. Por otra parte, la contaminación desvía recursos —es decir, inversión— de otras actividades, lo que fomenta la concentración en los sectores extractivos. En suma, los países pueden quedar “atrapados” en un modelo insostenible en términos ambientales y económicos. Esto dificulta pasar a modelos de crecimiento más sofisticados y sostenibles, con menos riesgos para el medioambiente.
Superar la trampa ambiental y hacer virtuoso este círculo vicioso exigirá reformas políticas audaces para transitar a una economía de bajas emisiones de carbono y fomentar el crecimiento verde. Los marcos de política y los intereses económicos existentes siguen orientados hacia los combustibles fósiles y las actividades intensivas en carbono, pues el carbón, el petróleo y el gas natural han impulsado el desarrollo económico hasta la fecha. Para revertir la tendencia, se requiere implementar una transformación sin precedentes en infraestructura y tecnología, y modificar en gran medida las políticas y los incentivos (OCDE, 2018b; OCDE/IEA/NEA/ITF, 2015). Además, parte esencial de la transformación es una mayor cooperación internacional mediante el Acuerdo de París u otros foros internacionales, y los países de ALC poco a poco han mostrado un compromiso más firme con estos esfuerzos mundiales (OCDE/Banco Mundial/Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, 2018).
Interacciones entre las trampas del desarrollo
Las cuatro trampas del desarrollo interactúan y se refuerzan recíprocamente. Esto complica de manera particular los retos del desarrollo y aumenta cada vez más la necesidad de herramientas eficaces de análisis y la importancia de respuestas coordinadas de políticas públicas (Gráfico 3.18).
Abundan los ejemplos de la manera en que las trampas se refuerzan entre sí. En cuanto a las trampas de vulnerabilidad social y de productividad, la vulnerabilidad relacionada con los empleos informales es consecuencia en gran medida de los bajos niveles de productividad que caracterizan a los países de ALC. Al mismo tiempo, la propia informalidad representa un gran obstáculo para el aumento de la productividad y los ingresos fiscales (Busso, Fazio y Levy, 2012). Asimismo, las instituciones débiles y la vulnerabilidad social se refuerzan recíprocamente. Las poblaciones son vulnerables porque carecen de una adecuada red de seguridad o porque las instituciones débiles no las proveen de servicios públicos de calidad, como la educación y la salud. Por otra parte, la vulnerabilidad debilita la capacidad y la disposición para pagar impuestos y cumplir con las reglas de la formalidad, lo que debilita el marco institucional. Por último, la trampa de la productividad está vinculada directamente con las instituciones, que se muestran como uno de los principales factores de éxito en los países que han superado este reto. Con el tiempo, la trampa ambiental se relaciona directamente con la diversificación de la estructura productiva y con la capacidad del marco institucional para redirigir la inversión de los sectores intensivos en recursos y carbono hacia las tecnologías ecológicamente eficientes. A la par, la degradación y el agotamiento ambientales refuerzan la trampa de la vulnerabilidad al aumentar la incertidumbre general.
Gráfico 3.19. Trampas del desarrollo en transición en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia.
Las respuestas de políticas públicas para superar estas trampas del desarrollo en ALC deben tomar en cuenta sus interacciones. Una mayor comprensión de los vínculos y las causalidades comunes entre diversos problemas y objetivos de política será crucial para idear respuestas que atiendan con eficacia sus complejas interacciones. A este respecto, es fundamental identificar políticas que beneficien a todos los interesados, promuevan sinergias y ayuden a negociar acuerdos. El nexo entre productividad e inclusión, por ejemplo, hace pensar en numerosas vinculaciones entre estos dos objetivos de política y exige políticas públicas capaces de fomentar ambos al mismo tiempo (OCDE, 2018d).
En general, la narrativa del desarrollo en transición coincide con dos agendas más amplias y las complementa. Por una parte, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible tiene 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (Naciones Unidas, 2015).
Conclusiones
Las economías de ALC representan un buen ejemplo de desarrollo en transición (DiT). En estos países, el ingreso indica que las economías están en crecimiento, pero ciertas vulnerabilidades confirman la existencia de retos en varios ámbitos del desarrollo. El avance logrado por estos países desde principios del siglo ha sido considerable. Sin embargo, el estancamiento de distintas dimensiones sugiere que prevalecen grandes debilidades estructurales. El crecimiento económico se ha desacelerado, la reducción de la pobreza está estancada, las crecientes demandas de los ciudadanos siguen insatisfechas y la sostenibilidad del modelo económico es cuestionable debido a su impacto ambiental.
Además, a las debilidades persistentes se suman nuevos retos del desarrollo, que en muchos casos han surgido precisamente como consecuencia de los avances o debido a los cambios en las condiciones mundiales. Por eso la región afronta principalmente cuatro trampas estructurales del desarrollo que exigen respuestas de política nuevas y más complejas: las trampas de la productividad, la vulnerabilidad, la institucional y la ambiental.
En este contexto, la agenda del DiT adquiere especial relevancia para América Latina como estrategia para responder a estos nuevos retos del desarrollo. La agenda del DiT, plantea la necesidad de repensar el modelo de desarrollo para lograr una prosperidad duradera y compartida. También promueve nuevos enfoques de las relaciones internacionales que apoyen las estrategias de desarrollo nacional, como muestran los Capítulo 4 Capítulo 5.
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Notas
← 1. Los países de ingresos medios de la región constituyen un grupo heterogéneo en términos de tamaño, desarrollo y potencial económico. El PIB per cápita promedio durante el periodo 2007-16 varía de un mínimo de 4 130 dólares a un máximo de 18 722 dólares. En los países de ingresos medios altos el coeficiente de Gini varía entre 42.4 y 58.4, mientras que el índice de pobreza oscila entre 0% y 40.6%.
← 2. Se trata de una unidad contable, Y/N = L/N * E/N * H/E * Y/H, donde Y es el PIB, N es la población total, L es la fuerza laboral, E es el número total de trabajadores empleados y H es el total de horas trabajadas en la economía. Cada una de las cuatro relaciones del lado derecho de esta expresión corresponde a los cuatro componentes antes listados: participación en el mercado laboral, tasa de empleo, horas por trabajador y producción por hora. Cabe señalar que L/N no es la tasa de participación estándar porque N incluye a toda la población, no solo aquella en edad productiva.
← 3. Este desglose se basa en una función de producción de Cobb-Douglas formulada así: 
, donde Y es el PIB, A denota la PTF, K es el volumen de capital, L es el total de horas trabajadas y h representa las unidades de capital humano de un trabajador común. De esta ecuación se puede obtener 
Así, la producción por hora está constituida por tres componentes: la intensidad de capital 
, el capital humano por trabajador h, y la PTF 
Estos componentes se calcularon con datos de las Penn World Tables 9.0, suponiendo que 
= 1/3. Cabe señalar que se ha calculado una medida propia de la PTF usando las ecuaciones que anteceden. Sin embargo, las Penn World Tables usan una medida de la PTF basada en otra metodología. Véase un desglose similar en Jones (2015).
← 4. Para el caso de la manufactura (que es un sector de 1 dígito según la ISIC, revisión 3.1), un subsector se define como una actividad de 4 dígitos que distingue, por ejemplo, entre el procesamiento de pescado o frutas, así como la fabricación de motores o bombas. En total, hay 55 subsectores. Este análisis utiliza datos de encuestas para Chile, Colombia y México durante el período 2003-07. Este período es el único año común para el que tenemos datos de los tres países. Además, los datos excluyen establecimientos con menos de diez empleados.
← 5. Busso, Madrigal y Pagés (2013, BMP en adelante) aplican la metodología de Hsieh y Klenow (2009) para diez economías latinoamericanas y encuentran ganancias mucho mayores al reasignar eficientemente capital y trabajo dentro de cada subsector. Encuentran que la producción aumenta entre 45% y 127%, mientras que CAF (2018) encuentra que la producción aumenta en aproximadamente un 20% (la producción por trabajador en todo el sector manufacturero va de 0.34 a 0.41). Hay una serie de razones que explican esta discrepancia aparentemente grande. En primer lugar, cuando el análisis se limita a empresas que tienen 10 o más trabajadores, las ganancias según BMP son de alrededor de 50 a 60%. En segundo lugar, y quizá más importante, las dos hipótesis son distintas. BMP consideran una reasignación tanto de capital como de mano de obra, mientras que el CAF reasigna solo la mano de obra. Además, la hipótesis de BMP elimina por completo la asignación deficiente en cada subsector. En cambio, el CAF pregunta a cuánto ascenderían las ganancias si el nivel de eficiencia de las asignaciones en cada subsector fuera el mismo que el registrado en Estados Unidos, el cual no es del todo eficiente.
← 6. En el caso de los servicios, el análisis se basa en datos administrativos de la seguridad social de Uruguay y en una encuesta de empresas de Colombia en el periodo 2008-2012. Las conclusiones coinciden con las de Busso, Madrigal y Pagés (2013).