Perspectivas económicas de América Latina 2019

Resumen: Desarrollo en transición en América Latina y el Caribe: Una nueva estrategia de desarrollo incluyente y sostenible en la región

Perspectivas económicas de América Latina 2019 presenta una nueva estrategia llamada “Desarrollo en transición” (DiT, por sus siglas en inglés), para apoyar el avance de América Latina y el Caribe (ALC) hacia un desarrollo incluyente y sostenible. Ello representa la oportunidad de avanzar hacia los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (Agenda 2030) al repensar el concepto de desarrollo, las estrategias que los países deben adoptar y la función de la cooperación internacional para facilitar estos esfuerzos. Frente a un contexto cambiante tanto a nivel nacional como global, el DiT destaca la necesidad de aumentar las capacidades institucionales internas y adoptar modalidades más innovadoras de cooperación internacional para el desarrollo. Esto debería apoyar tanto los objetivos nacionales de desarrollo como los esfuerzos internacionales para promover los bienes públicos regionales y mundiales.

Esta nueva estrategia es necesaria por varias razones. En primer lugar, el avance hacia niveles más altos de ingresos de los países de ALC crea nuevos retos de desarrollo —las “nuevas” trampas del desarrollo—. Estos retos son cada vez más complejos y deben ser transformados en oportunidades de mayor desarrollo. En segundo lugar, ALC ha alcanzado niveles de producto interno bruto (PIB) per cápita en los que el ingreso pierde relevancia como componente del bienestar. Esto sugiere la necesidad de contar con una estrategia multidimensional del desarrollo. En tercer lugar, el contexto global está ganando complejidad. Las políticas públicas tradicionales resultan insuficientes ante el surgimiento de nuevas megatendencias y nuevos actores en el escenario mundial. Es por ello que la región necesita estrategias de políticas públicas innovadoras para apoyar un desarrollo incluyente y sostenible.

Para responder a estos desafíos tanto a nivel nacional como global, la estrategia DiT subraya la necesidad de lograr lo siguiente:

Mejorar las capacidades nacionales: Esto será decisivo para afrontar las trampas del desarrollo y promover una estrategia multidimensional de desarrollo sostenible en ALC. El informe Perspectivas económicas de América Latina 2019 se centra en dos capacidades transversales que son fundamentales para aprovechar las oportunidades de desarrollo en la región:

• Una mejor elaboración de políticas públicas para el desarrollo, que comprende cuestiones relacionadas con continuar construyendo capacidades técnicas para diseñar, implementar, monitorear y evaluar los planes nacionales de desarrollo (PND) estratégicos. También incluye fomentar la capacidad para gastar mejor, así como para alcanzar consensos políticos y ciudadanos para superar las complejidades de la economía política de la reforma en ALC.

• Un mejor financiamiento para el desarrollo, centrado en la movilización sostenible de recursos nacionales para el desarrollo, tanto públicos como privados, destinados a invertir en políticas públicas estructurales y a promover la agenda de desarrollo sostenible.

Fortalecer la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo inclusivo y sostenible en ALC: El sistema de cooperación internacional debe ser más innovador para adaptarse a un contexto mundial complejo y multipolar. Para ello, debe jugar un papel facilitador de los esfuerzos de los países para transitar hacia un mayor nivel de desarrollo, de las siguientes maneras:

• Promover alianzas entre países de diferentes niveles de desarrollo, que participen como pares para afrontar desafíos políticos específicos y compartidos.

• Situar las estrategias nacionales en el centro del debate y fortalecer las capacidades internas de los países para llevarlas a cabo. Esto ayudaría a los países de ALC a establecer la priorización de políticas públicas, implementar y evaluar los planes de desarrollo, y aumentar la armonización entre las prioridades internas e internacionales. Podría también ayudarles a apoyar a los países de la región para que sigan desempeñando una función activa en la agenda global.

• Incluir una batería de herramientas, modalidades e instrumentos de cooperación internacional ampliada que incorpore los conocimientos especializados de una amplia gama de actores, promoviendo un enfoque gubernamental transversal, coordinado e integrado. Esta batería de herramientas debe incorporar instrumentos para una mayor cooperación técnica, tales como el intercambio de conocimientos, diálogos multilaterales sobre política, desarrollo de capacidades, acceso a la tecnología y cooperación en ciencia, tecnología e innovación.

Estas recomendaciones plantean estrategias de política pública para superar las “nuevas” trampas del desarrollo y transformarlas en oportunidades de progreso. De tal forma, deben ayudar a la región a alcanzar una mejor inserción en la economía mundial, un compromiso firme con la agenda mundial de desarrollo sostenible (por ejemplo, la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible [ODS]), y a fortalecer el grado de acuerdo sobre la reducción del impacto del cambio climático, la reducción de la pobreza y el aumento de la clase media.

Cuatro trampas se interponen en el camino hacia un mayor desarrollo incluyente y sostenible. Aunque los países de ALC han aumentado su nivel de ingresos, aún enfrentan retos que perduran y otros nuevos que han aparecido precisamente como resultado del avance hacia mayores niveles de renta. Estas trampas del desarrollo son: la trampa de la productividad, la de la vulnerabilidad social, la institucional y la medioambiental.

Se necesitan acciones de política para pasar de estos círculos viciosos a círculos virtuosos del desarrollo. Estas políticas públicas se deben enfocar en retos estructurales como la baja productividad, la vulnerabilidad social, los persistentes índices de desigualdad y el descontento cada vez mayor de los ciudadanos. Fortalecer las capacidades internas en estrecha alianza con la cooperación internacional es fundamental para afrontar los desafíos de la región en un entorno global más complejo. Esto debe hacerse sin olvidar la importancia de preservar los bienes públicos globales y de coordinar las estrategias internas con la agenda global de desarrollo sostenible. El camino hacia un desarrollo incluyente y sostenible debe incorporar la naturaleza multidimensional del desarrollo, y requiere de una nueva visión de la cooperación internacional como facilitadora de un progreso incluyente para todos.

América Latina y el Caribe: Una región en desarrollo en transición

El mundo vive un periodo de grandes transformaciones. A diez años de la crisis económica, la economía mundial sigue enfrentando retos estructurales que exigen nuevas estrategias de desarrollo. La conciencia de los límites de los modelos prevalecientes en lo social, lo ambiental y lo económico ha creado una profunda insatisfacción. Esto ha puesto en duda el conocimiento convencional sobre el desarrollo y la cooperación internacional para el desarrollo.

La Agenda 2030 y los ODS representan un consenso renovado sobre un nuevo modelo de desarrollo y un importante avance político. Restablecen el carácter multidimensional de las necesidades de desarrollo y el principio de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas de los países en los ámbitos ambiental, económico y social. Esta ambiciosa agenda de desarrollo no puede llevarse a cabo de manera aislada ni con solo aumentar la ayuda financiera. Establece compromisos para toda la comunidad internacional y exige acciones de políticas públicas a nivel nacional, regional e internacional.

La región de ALC enfrenta retos de desarrollo cambiantes y complejos que reclaman un enfoque de desarrollo en transición (DiT). El DiT hace hincapié en la necesidad de repensar tanto las políticas nacionales como la cooperación internacional. En última instancia, busca ayudar a los países a convertir las mejoras en términos de ingresos en logros de desarrollo duraderos. El grado de desarrollo de ALC presenta algunas características que coinciden en gran medida con el enfoque DiT. Si bien estas características no son exclusivas de la región, merecen particular atención. De hecho, son fundamentales para definir la función de la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo de la región.

Los resultados macroeconómicos y socioeconómicos son síntomas de retos estructurales en la región

Se espera que el crecimiento económico de ALC mejore, pero se mantenga relativamente débil. Las condiciones macroeconómicas resaltan distintas “Américas Latinas”, con una considerable heterogeneidad entre países. Estas se reflejan en las diferencias en cuanto a exposición a impactos externos, los principales socios comerciales, la variación de los marcos de políticas públicas y los impactos idiosincrásicos de la oferta. En 2018, a medida que los impactos globales e idiosincrásicos afectaban la dinámica del crecimiento económico en las principales economías de la región, la recuperación —en promedio— se estancó (Gráfico 1, panel A). Aunque se prevé que la actividad recupere cierto impulso en el periodo 2019-2020, el desempeño del crecimiento será moderado en comparación con la década anterior.

Gráfico 1. Crecimiento del PIB y brecha de ingresos en América Latina y el Caribe

Notas: Panel A, Promedio ponderado para Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay y Venezuela. Un escenario de aumento de las tasas de interés contempla un aumento adicional y acumulado de 0.25 puntos base en las tasas de interés a corto plazo de Estados Unidos en comparación con el nivel de referencia (en el que las tasas de interés se estancaban después de 2019). Esto implica un aumento acumulado de 200 pb para 2020 en comparación con el escenario de referencia. El escenario de guerra comercial se basa en las proyecciones de Oxford Economics del impacto en el PIB estadounidense y chino de los aranceles comerciales sobre los USD 250 mil millones (25% a 50 mil millones y 10% a 200 mil millones) de exportaciones chinas a Estados Unidos con una respuesta similar de la República Popular China (de aquí en adelante “China”). Entre 2018 y 2020, el PIB bajaría 0.37 puntos base en China y 0.26 en Estados Unidos con respecto al nivel de referencia.

Fuentes: CEPAL (2018a), CEPALSTAT (base de datos); FMI (2018) y Banco Mundial (2018).

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El crecimiento actual y el previsto son insuficientes para cerrar la brecha de ingresos en relación con las economías más avanzadas. Desde 2011, el crecimiento del PIB se encuentra por debajo de lo alcanzado a mediados de la década de 2000; y la brecha con respecto a las economías avanzadas se ha mantenido estable (Gráfico 1, panel B). En el largo plazo, la evidencia indica que el crecimiento potencial del PIB anual (3%) será menor que el esperado. El escaso crecimiento potencial es motivo de preocupación debido a sus efectos macroeconómicos y sociales.

La región es vulnerable a un contexto mundial complicado. En 2018, las economías de ALC se beneficiaron de una actividad mundial todavía sólida, pero para 2019 y 2020 se proyecta una desaceleración moderada. Tras el repunte de 2017, el comercio mundial se desaceleró en 2018 y seguirá disminuyendo en 2019 (OCDE, 2018a; FMI, 2018). Asimismo, se espera que los precios de los productos de las materias primas mejoren o se mantengan estables, dejando atrás el desplome registrado entre 2014 y 2016. Las tensiones geopolíticas impulsaron los precios del petróleo en el primer semestre de 2018. Sin embargo, los temores de una guerra comercial y de condiciones crediticias más estrictas en la economía china frenaron la tendencia ascendente. Además, la liquidez mundial disminuyó en 2018. Los flujos de capital a los mercados emergentes retrocedieron, lo que amplió los diferenciales de bonos (spreads), depreció las monedas en relación con el dólar estadounidense y significó una caída de los valores bursátiles. Por consiguiente, el contexto externo es volátil y podría implicar un endurecimiento financiero mundial y una escalada de tensiones comerciales entre Estados Unidos y China que podrían descarrilar la recuperación económica de ALC (Gráfico 1, panel A).

El crecimiento económico en ALC ha sido insuficiente y ha retrasado la reducción de la pobreza y de la desigualdad del ingreso (Gráfico 2). La pobreza tiene una estrecha relación con el ciclo económico en ALC. En consecuencia, la desaceleración económica implica que los niveles de pobreza y pobreza extrema serán equiparables a los de 2016, si bien con diferencias de un país a otro. Además, si se considera el crecimiento de la población, es probable que el número de personas que viven por debajo de la línea de pobreza y pobreza extrema de sus respectivos países aumente aproximadamente en un millón (CEPAL, 2018a). Si bien la desigualdad de ingresos registró una disminución sin precedente entre 2002 y 2014, en 2016 (las últimas cifras disponibles), la desigualdad aumentó ligeramente por primera vez desde 2002, con una heterogeneidad considerable entre países.

Gráfico 2. Pobreza y desigualdad de ingresos en América Latina y el Caribe

Notas: *Las tasas de pobreza de 2018 son estimadas. Años circa para el coeficiente de GINI en el Panel B.

Fuentes: CEPAL (2018a) y CEPAL (2018b).

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Mayores ingresos no son sinónimo de mayor bienestar para todos los latinoamericanos

No existe un camino universal ni único hacia el desarrollo. Los procesos de desarrollo no están definidos por una misma sucesión de etapas con mejoras lineales del PIB per cápita, características o políticas públicas similares. De hecho, aunque el ingreso per cápita y el bienestar están relacionados, los resultados se desvinculan gradualmente conforme el PIB per cápita de un país aumenta.

A medida que las economías crecen, varias dimensiones del desarrollo distintas al PIB per cápita adquieren mayor importancia en el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Tal es el caso de la mayoría de los países de ALC. Usar el ingreso promedio (por ejemplo, el PIB o el ingreso nacional bruto [INB] per cápita) como medida del desarrollo puede dar una idea aproximada de los retos del desarrollo. Sin embargo, no traza la ruta que los responsables de formular políticas públicas necesitan para lograr desarrollo sostenible, ya que puede ocultar fuertes desigualdades entre diferentes países y al interior de un mismo país en diversos aspectos esenciales de la vida de las personas.

La región, sin duda, ha registrado avances en términos de mayor ingreso per cápita. Sin embargo, una observación más profunda de los indicadores multidimensionales del desarrollo arroja resultados heterogéneos. ALC tiene un desempeño superior a lo que su PIB per cápita estima en esperanza de vida, empleo, apoyo social, calidad del aire y satisfacción general con la vida. Además, la matrícula en escuela primaria aumentó mucho más de lo que cabría esperar dado el nivel de ingresos de los países. Sin embargo, la educación de calidad está rezagada. La violencia y la desigualdad de ingresos siguen siendo relativamente altas y la informalidad sigue siendo un problema persistente. Por otra parte, desde los años 1950 los salarios reales han aumentado de manera más lenta que en otros países del mundo con un PIB per cápita equiparable.

Las disparidades entre países en cuanto a los resultados de bienestar a un nivel dado del PIB per cápita son evidentes en ALC. Por ejemplo, la tasa de homicidios de El Salvador es 17 veces mayor que la del Estado Plurinacional de Bolivia (en adelante “Bolivia”), aunque ambos países tienen economías de ingresos medios bajos (Gráfico 3). Asimismo, hay una diferencia de casi 40 puntos porcentuales entre los países de ingresos medios altos de ALC con el desempeño más alto y más bajo en cuanto a empleo vulnerable (49.7% en Perú, comparado con 10.3% en Cuba). Además, hay gran heterogeneidad entre los países de distintos niveles de ingreso. Varios resultados de desarrollo en los países de ALC de ingresos bajos son mejores que en los de ingresos medios e incluso altos. Por ejemplo, Trinidad y Tobago, y Uruguay, ambos países de ingresos altos, registran tasas de homicidio mayores que Bolivia, un país de ingresos medios bajos.

Gráfico 3. Selección de indicadores de desarrollo por grupos de ingresos nacionales

Notas: Los promedios de ALC y mundiales por nivel de ingreso son promedios simples. Los países de ingresos medios bajos de ALC incluyen a Bolivia, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Los países de ingresos medios altos de ALC incluyen a Belice, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Granada, Guatemala, Guyana, Jamaica, México, Paraguay y Perú. Los países de ingresos altos de ALC incluyen a Argentina, Bahamas, Barbados, Chile, Panamá, Puerto Rico, Trinidad y Tobago y Uruguay.

Fuente: Cálculos basados en el Banco Mundial (2018).

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Las medidas nacionales del PIB per cápita por lo general ocultan una gran diversidad entre las regiones subnacionales, una tendencia especialmente marcada en ALC. Las desigualdades territoriales son grandes en varias dimensiones, entre ellas, educación, salud, seguridad de los ciudadanos, pobreza y empleo informal (Gráfico 4). Por ejemplo, en México solo 14% de la población de Nuevo León vive por debajo de la línea de pobreza, mientras que la tasa de pobreza en Chiapas es de 77%. En algunos países de la región, las tasas de informalidad oscilan ampliamente, desde 8.2% en Ushuaia-Río Grande (Argentina) hasta 91% en Huancavelica (Perú).

Gráfico 4. Desigualdades subnacionales entre indicadores de desarrollo en países seleccionados de América Latina y el Caribe

Cada diamante representa una subregión

Nota: Los países están ordenados por niveles de INB per cápita en valores actuales.

Fuentes: CONAPO (2018), DANE (2018), IBGE (2017), INDEC (2018; 2017), INE (2015), INEC (2016), INEI (2015).

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En línea con la Agenda 2030, se necesita una estrategia multidimensional del desarrollo que trascienda las mediciones del ingreso como único indicador de éxito. El PIB per cápita no es el único aspecto que determina el desarrollo. En particular, a medida que los países crecen, los empleos de calidad, la salud, la educación, la democracia, la seguridad personal y la desigualdad adquieren la misma o mayor importancia. Observar el desarrollo a través de una lente multidimensional constituye una brújula muy útil para diseñar, implementar, monitorear y evaluar las políticas públicas a fin de mejorar la calidad de vida de las personas. Para esto se necesitan datos sobre cómo se distribuyen los resultados de bienestar entre la población y el territorio de un país, así como sobre su sostenibilidad.

Los países de América Latina y el Caribe enfrentan nuevas trampas del desarrollo a medida que avanzan en su nivel de ingresos

Después de las mejoras socioeconómicas e institucionales alcanzadas en las décadas pasadas, los países de América Latina y el Caribe afrontan “nuevas” trampas del desarrollo que dificultan el logro de un mayor crecimiento incluyente y sostenible (Gráfico 5). El progreso hacia niveles más altos de ingresos hace que afloren algunos retos pendientes, al tiempo que aparecen nuevos desafíos del desarrollo. Estos retos tienen que ver, en gran medida, con debilidades estructurales no superadas, y que se van agravando a medida que se avanza en la senda del desarrollo, y en particular en un contexto global de grandes transformaciones.

Gráfico 5. Principales síntomas de las “nuevas” trampas de desarrollo en América Latina y el Caribe

Notas: En el Panel B, las clases socioeconómicas se definen utilizando la clasificación mundial: “Pobres” = personas con un ingreso diario per cápita de USD 5.50 o menos. “Vulnerables” = personas con un ingreso diario per cápita de USD 5.50-13. “Clase media” = personas con un ingreso diario per cápita de USD 13-70. Las líneas de pobreza y los ingresos se expresan en USD con PPA (paridad de poder adquisitivo) de 2011 al día. El agregado de ALC se basa en 17 países de la región con microdatos disponibles: Argentina (urbano), Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay (urbano). Panel C: promedio no ponderado para Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. La pregunta específica es: “En cada uno de los siguientes enunciados, diga si piensa que hacer trampa con los impuestos siempre es justificable, ligeramente justificable, nunca es justificable, o algo intermedio”. Para fines prácticos, clasificamos como “nunca justificable” el porcentaje de personas que respondieron con 10 (la puntuación más alta); “ligeramente justificable” equivale a la fracción de personas que respondieron entre 9 y 6; y “justificable” es la fracción de respuestas entre 1 (el mínimo posible) y 5.

Fuentes: Cálculos propios con base en The Conference Board (2018), The Conference Board Total Economy Database para el Panel A; tabulaciones de LAC Equity Lab de SEDLAC (CEDLAS y el Banco Mundial, 2018) para el Panel B; Latinobarómetro (2015) para el Panel C; CEPAL (2018a) para el Panel D.

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Varios síntomas sugieren que factores que han venido impulsando el desarrollo ya no son suficientes. Entre ellos destacan los niveles de productividad, que siguen estancados o incluso han decaído; la persistente y creciente vulnerabilidad de grandes segmentos de la población; el acceso desigual a los servicios públicos entre diferentes grupos socioeconómicos, la insatisfacción cada vez mayor de los ciudadanos con las instituciones públicas y el visible impacto del cambio climático.

Las mencionadas trampas del desarrollo implican una dinámica circular, que se perpetúa a sí misma y limita la capacidad de los países de ALC para alcanzar mayores niveles de desarrollo. En este sentido, y de acuerdo con las ideas de la economía del desarrollo, el informe Perspectivas económicas de América Latina 2019 destaca la naturaleza circular de estas trampas, y señala la necesidad de una mejor coordinación y/o acción colectiva para superarlas (Myrdal, 1957; Hirschman, 1958).

Las cuatro principales “nuevas” trampas del desarrollo identificadas son las siguientes:

Trampa de la productividad: La persistencia de bajos niveles de productividad en los distintos sectores de ALC son síntomas de una trampa de la productividad. La concentración de las exportaciones en sectores primarios, extractivos y con bajos niveles de sofisticación crean una estructura exportadora que no genera encadenamientos con el resto de la economía doméstica, y que presenta fuertes barreras de entrada para otros agentes económicos, dada la naturaleza capital-intensiva de este tipo de exportaciones. Esto hace que sea difícil para las mipymes, que predominan en ALC, conectarse con los mercados internacionales, y debilita la participación en las cadenas globales de valor (CGV). Esta pobre inserción internacional lleva a bajos niveles de adopción de tecnología y pocos incentivos para invertir en capacidades productivas, limitando la competitividad y haciendo que sea aún más complejo conectarse con la economía global. Tal dinámica ha cobrado mayor importancia ante la caída en la demanda de productos básicos derivada de la actual etapa de “desplazamiento de la riqueza mundial”. Esta viene caracterizada por un cambio de modelo económico en China, y por la necesidad de encontrar nuevos motores de crecimiento en ALC para aumentar la productividad.

Trampa de la vulnerabilidad social: El crecimiento del ingreso, sumado a las importantes políticas sociales implementadas desde principios del siglo, redujo notoriamente la pobreza. Sin embargo, la mayoría de quienes escaparon de ella forman parte de una nueva clase media vulnerable que representa el 40% de la población. Esto genera nuevos retos, dado que ahora hay más personas afectadas por un círculo vicioso que perpetúa su situación vulnerable. Quienes pertenecen a este grupo socioeconómico tienen empleos de mala calidad, por lo común informales, relacionados con una escasa protección social, así como con ingresos bajos y a menudo inestables. Por ello, no invierten en su capital humano, o no pueden ahorrar e invertir en una actividad empresarial. En tales condiciones, permanecen con escasos niveles de productividad y, por ende, solo tienen acceso a empleos de mala calidad e inestables que los mantienen vulnerables. Esta trampa afecta al individuo, que se encuentra atrapado en una situación vulnerable, en contraste con la trampa de la productividad, que afecta a toda la economía.

Trampa institucional: La expansión de la clase media en ALC ha venido acompañada de nuevas expectativas y aspiraciones de contar con instituciones y servicios públicos de mejor calidad. Sin embargo, las instituciones no han podido responder con eficacia a las crecientes exigencias. Esto ha creado una trampa institucional, a medida que la caída de la confianza y satisfacción profundizan la falta de participación social. A los ciudadanos les parece menos importante comprometerse con el cumplimiento de sus obligaciones sociales, como la de pagar impuestos. En consecuencia, merman los ingresos fiscales, lo que restringe los recursos disponibles para que las instituciones públicas suministren bienes y servicios de mejor calidad y respondan a las crecientes aspiraciones de la sociedad. Esto crea un círculo vicioso que pone en peligro el contrato social en la región.

Trampa medioambiental: La estructura productiva de la mayoría de las economías de ALC está sesgada hacia actividades de uso muy intensivo de recursos materiales y naturales. Esta concentración podría llevar a estos países a una dinámica insostenible desde las perspectivas ambiental y económica, por dos razones. Por un lado, es difícil y costoso abandonar la concentración en una vía de desarrollo basada en altas emisiones de carbono. Por otro, los recursos naturales en los que se basa el modelo se van agotando con el paso del tiempo, lo que lo vuelve insostenible. Esto también ha cobrado importancia en años recientes, al fortalecerse el compromiso global por combatir los efectos del cambio climático.

Las políticas públicas en ALC deben orientarse a que la región supere estos círculos viciosos y los transforme en círculos virtuosos. Para responder a estos retos cambiantes es preciso poner en marcha un nuevo conjunto de reformas estructurales que atiendan problemáticas cada vez más complejas. Estas nuevas reformas requieren combinaciones de políticas públicas más sofisticadas y una mayor coordinación y coherencia entre ellas. Las políticas públicas deberán, por ejemplo: i) ir más allá del acceso a la educación y enfocarse en la calidad y la pertinencia de las competencias para mejorar la empleabilidad, sobre todo en un contexto de transformación tecnológica; ii) fomentar la creación de empleos formales y ampliar la cobertura de los sistemas de protección social en los diferentes grupos socioeconómicos; iii) optimizar la conectividad gracias a una infraestructura logística más compleja; y iv) mejorar la credibilidad, la apertura y la eficiencia de las instituciones públicas, promoviendo una mayor coordinación entre los diferentes sectores y niveles de gobierno.

Es preciso diseñar respuestas de políticas públicas para superar estas trampas de desarrollo en ALC que tomen en cuenta las interacciones entre las mismas, ya que estas se refuerzan mutuamente. Entender mejor los vínculos y las causalidades comunes entre diferentes aspectos y objetivos de las políticas públicas será fundamental para desarrollar respuestas que atiendan con eficacia estas complejas interacciones. Resulta esencial identificar las políticas públicas que benefician a todas las partes, que promueven sinergias y que ayudan a compensar efectos adversos. Un ejemplo de ello es el nexo entre la productividad y la inclusión, que sugiere la existencia de numerosos vínculos entre estos dos objetivos de política pública y llama a implementar políticas públicas capaces de fomentar ambos a la vez (OCDE, 2018b).

Explotar oportunidades de desarrollo no aprovechadas en América Latina y el Caribe

El nuevo contexto mundial se interconecta con las estrategias nacionales y destaca la necesidad de ampliar los conceptos de desarrollo, planificación nacional y cooperación internacional para el desarrollo. La creciente interconexión refuerza la importancia de incluir los bienes públicos regionales y mundiales en las estrategias nacionales de desarrollo. En especial, formar parte de una perspectiva regional es esencial para enfrentar retos globales, lo cual resulta fundamental para alcanzar una mayor estabilidad económica y social mundial.

Fortalecer las capacidades domésticas para enfrentar las trampas de desarrollo

Es necesario mejorar las capacidades nacionales para responder mejor a las trampas de desarrollo, que demandan respuestas de política pública más sofisticadas. Ediciones anteriores del informe Perspectivas económicas de América Latina se centraron en varios temas de política pública que son cruciales para el desarrollo sostenible e incluyente de la región. Algunos de ellos son la política fiscal; la migración; infraestructura y logística; educación y competencias; integración comercial y la relación con China; la juventud, las competencias y el emprendimiento, así como la pertinencia de replantear las instituciones para apoyar un mayor desarrollo. En dichas ediciones se analizaron problemas horizontales en todos los informes Perspectivas económicas de América Latina, como la baja productividad, los mercados laborales y la persistencia de la informalidad, así como las implicaciones socioeconómicas de una clase media en expansión.

Tomando en consideración la amplitud de los retos sectoriales y horizontales para el desarrollo abordados en ediciones anteriores, el informe Perspectivas económicas de América Latina 2019 se centra en fortalecer las capacidades relacionadas con dos temas transversales, los cuales se contemplan como elementos clave para una estrategia de desarrollo integral. En primer lugar, una mejor formulación de política pública para el desarrollo se refiere a mejorar los procesos de planificación, ejecución y seguimiento. En última instancia, esto conecta las políticas públicas con los objetivos de desarrollo inclusivo y sostenible y garantiza que se cuente con competencias para resolver las complejidades de política económica de las reformas. En ese contexto, el diseño y la puesta en marcha de los PND, así como un mayor y mejor gasto público, son fundamentales en la agenda de desarrollo. En segundo lugar, el financiamiento nacional para el desarrollo se refiere a aumentar los recursos financieros disponibles para apoyar las reformas estructurales que sean claves para superar las trampas de desarrollo. En una región en la que los ingresos fiscales son relativamente bajos y los mercados financieros no son suficientemente profundos e incluyentes, mejorar los mecanismos para movilizar los recursos internos para el desarrollo será decisivo.

Mejorar el proceso de formulación de políticas públicas para el desarrollo

La planificación del desarrollo ha evolucionado de manera significativa en ALC en años recientes, sobre todo por medio de la adopción de los planes nacionales de desarrollo (PND). Anteriormente, la planificación tradicional se centraba casi exclusivamente en fomentar el crecimiento económico. La planificación contemporánea impulsa una visión más integral y multidimensional del desarrollo, con un fuerte énfasis en la igualdad, la inclusión social y la erradicación de la pobreza. Hoy la planificación del desarrollo identifica como sus instrumentos de política pública preferidos las regulaciones, la inversión pública y las asociaciones público-privadas. De manera fundamental, estas estrategias subrayan la importancia de la participación ciudadana y el empoderamiento en la planificación (CEPAL, 2017a, 2017b: Máttar y Cuervo, 2017).

Los retos más urgentes identificados por los países de ALC en sus PND se relacionan con las cuatro principales trampas de desarrollo. La primera prioridad es el fortalecimiento institucional en términos de modernizar los servicios públicos, la seguridad ciudadana, la justicia y la cooperación internacional. El segundo asunto de mayor importancia es la productividad, que incluye la estabilidad macroeconómica, el crecimiento y el empleo, el desarrollo de infraestructura y las inversiones en ciencia y tecnología. En tercer lugar, se ubica la vulnerabilidad social, que incluye el desarrollo social y humano, la inclusión y la cohesión social, la equidad, la calidad de la educación y el acceso a servicios básicos. Los temas menos mencionados son los relacionados con el medioambiente y la adaptación y mitigación del cambio climático (Gráfico 6).

Gráfico 6. Intensidad de temas específicos en los planes de desarrollo de América Latina y el Caribe

Notas: Los colores indican la intensidad de los temas incluidos en los objetivos estratégicos de acuerdo con los retos del desarrollo en transición. A medida que el tono se oscurece, su prioridad dentro del plan aumenta. El gráfico se basa en el plan de desarrollo más reciente (o su equivalente) aprobado a finales de 2018. Véanse en el Capítulo 6 los detalles de los Pequeños Estados Caribeños.

Fuente: Elaboración propia basada en la información contenida en los planes de desarrollo.

A medida que la planificación adquiere cada vez más complejidad y carácter participativo, los países de ALC se esfuerzan por implementar PND a largo plazo, intersectoriales y coordinados. Estos requieren tener un amplio consenso social para garantizar que la rotación gubernamental y los intereses políticos no pongan en riesgo la continuidad. Sin embargo, se han identificado dos principales problemas. En primer lugar, los países carecen de capacidad técnica para diseñar reformas y programas planificados. En segundo lugar, los procesos de implementación carecen de suficiente continuidad debido a los frecuentes cambios en el gobierno. Además, no hay suficientes recursos asignados para poner en marcha los planes y la coordinación entre su diseño y el presupuesto es limitado. Por consiguiente, se valora poco la planificación como un instrumento para efectuar el cambio o anticipar resultados desfavorables (Stein et al., 2005; CEPAL, 2007a; Máttar y Cuervo, 2017).

Desde una óptica de economía política, el diseño, la adopción y la implementación de las estrategias de planificación son en gran medida resultado del proceso de formulación de políticas públicas (PFPP), que representa un complejo conjunto de negociaciones e intercambios entre actores políticos que tienen sus propios intereses, incentivos y restricciones. Hay instituciones o “reglas del juego” donde tienen lugar estas interacciones. Un contexto específico afecta esa etapa particular del ciclo de vida de la reforma de políticas públicas. (Stein et al., 2005; Stein y Tommasi, 2006; Dayton-Johnson, Londoño y Nieto Parra, 2011). Desde esta perspectiva, la cooperación y el consenso entre las partes principales del PFPP son las bases para la adopción y la implementación de PND exitosos y sostenibles.

En la mayoría de los países de ALC, los grupos empresariales han ejercido gran influencia en el PFPP. Dichos grupos inciden en el diseño y la puesta en marcha de los PND por medio de asociaciones formales o informales, negociación, cabildeo, nombramientos gubernamentales, financiamiento político y, en algunos casos, corrupción (Schneider, 2010). El personal técnico y una intermediación de intereses eficaz y transparente pueden ayudar a impedir las prácticas de colusión.

Las siguientes son algunas medidas que contribuyen al PFPP y, en particular, a aumentar la eficacia de los PND para superar las trampas de desarrollo de la región:

• Desarrollar las capacidades de actores clave en el PFPP para elaborar planes estratégicos a largo plazo. Dichas partes incluyen partidos políticos, así como los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y las autoridades subnacionales. Esto debería lograrse mediante el fortalecimiento de las entidades públicas (por ejemplo, con mejoras al capital humano y las competencias de los servidores públicos, procesos regulatorios eficaces y marcos institucionales sólidos), que tradicionalmente han facilitado la conducta colusoria y clientelista.

• Mejorar la capacidad estadística para conformar mejores PND. Si las herramientas de medición son fallidas, la formulación de políticas se distorsionará (Stiglitz, Sen y Fitoussi, 2009). Ir más allá de los parámetros del PIB como el único indicador del éxito en materia de desarrollo requiere medir este desde una perspectiva multidimensional. Eso significa incluir información sobre cómo están distribuidos los resultados de bienestar entre la población y las áreas locales, así como información sobre sostenibilidad. Los países de ALC deberán invertir en una mejor recopilación de datos para medir y vigilar los aspectos multidimensionales de mayor importancia para la región en todo su territorio y grupos de población.

• Utilizar las tecnologías digitales para desarrollar PND más eficaces en ALC. Estas tecnologías representan una herramienta poderosa para mejorar el empoderamiento y la participación de los ciudadanos (incluido el gobierno abierto) en el diseño de las estrategias de planificación. También facilitan la evaluación de impacto de los programas y proyectos gubernamentales relacionados con la agenda de desarrollo sostenible. Por último, las tecnologías digitales potencian las capacidades del Estado para establecer estrategias de desarrollo congruentes y sostenibles.

• Hacia un mayor y mejor gasto público para el desarrollo de ALC. Los niveles y la calidad del gasto en la región son insuficientes para superar las trampas de desarrollo y lograr la Agenda 2030. La región necesita aumentar y mejorar el gasto en componentes sociales, incluidas la salud y la educación. También se necesita impulsar la inversión en investigación y desarrollo, y otras políticas de innovación para reforzar la competitividad.

Ampliar el financiamiento nacional para el desarrollo

La nueva agenda de desarrollo requiere movilizar una enorme cantidad de recursos para financiar las reformas de política a largo plazo. Varios factores de riesgo limitan la capacidad de los países de ALC para lograr esta agenda, entre ellos la insuficiente movilización de recursos nacionales, los relativamente bajos flujos de ayuda oficial al desarrollo y la dificultad de canalizar los flujos privados para el desarrollo.

El nivel de los impuestos como proporción del PIB ha aumentado en años recientes. Sin embargo, la mayoría de las economías de ALC necesitan movilizar más recursos para poner en marcha sus planes de desarrollo y cumplir con la Agenda 2030. Pese al aumento de cerca de dos puntos porcentuales en la última década, los ingresos fiscales como porcentaje del PIB son, en promedio, relativamente bajos en las economías de ALC en comparación con la OCDE. En 2016, la relación impuestos-PIB promedio en ALC fue de 22.7%, en comparación con 34.3% de los países miembros de la OCDE (OCDE/CEPAL/CIAT/BID, 2018) (Gráfico 7). Algunos países de ingresos medios altos de América Latina y el Caribe, como México, Panamá, Paraguay, Perú o República Dominicana, podrían no tener la capacidad suficiente para cubrir sus necesidades financieras para el desarrollo; sus niveles de impuestos se ubican por debajo del promedio mundial de las economías de ingresos medios bajos o bajos (OCDE, 2018c, 2017, 2015). De igual manera, los países de ingresos altos, como Chile, Panamá y Uruguay, registran niveles de impuestos sobre el PIB muy por debajo de los promedios de la OCDE y de las economías de ingresos altos a nivel mundial. Lo mismo ocurre en el caso de las economías que se espera transiten a los ingresos altos en los próximos años, como Colombia o Costa Rica. Esta realidad debilita su capacidad para cubrir sus necesidades socioeconómicas y mejorar el bienestar de sus ciudadanos.

Gráfico 7. Impuestos como proporción del PIB en América Latina y el Caribe, promedio mundial por grupo de ingresos, último año disponible

Notas: Las barras naranjas representan el promedio mundial en los 80 países cubiertos en OECD Global Revenue Statistics (25 de ALC, 18 de África, 35 de la OCDE y cuatro de Asia). En América Latina las economías de ingresos altos incluyen a Argentina, Bahamas, Barbados, Chile, Panamá, Trinidad y Tobago y Uruguay. Las economías de ingresos bajos incluyen al Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, Honduras y Nicaragua. Las economías de ingresos medios altos incluyen a Belice, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Ecuador, Guatemala, Jamaica, México, Paraguay, Perú y la República Bolivariana de Venezuela. El diamante negro representa al país con desempeño más alto en la región ALC dentro de cada grupo de ingresos, en tanto que el diamante gris representa al país con desempeño más bajo de cada grupo. El diamante verde representa el promedio simple de las economías de ALC según su grupo de ingresos. Los países se clasifican por grupo de ingresos de acuerdo con la metodología del Banco Mundial (https://datahelpdesk.worldbank.org/knowledgebase/articles/906519-world-bank-country-and-lending-groups).

Fuente: OECD Global Revenue Statistics (OCDE, 2018c) (base de datos).

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La mayoría de los países de la región necesitan mejorar la estructura de su sistema tributario para incrementar el financiamiento para el desarrollo. En consecuencia, la economía política de las reformas fiscales demanda una estrategia integral para afrontar la “trampa institucional”. Los países de ALC deben acompañar las decisivas reformas fiscales (por ejemplo, la progresividad del sistema tributario, medidas para reducir la defraudación y la evasión fiscales, la eliminación de los gastos fiscales que no contribuyen a la competitividad) con medidas complementarias. Estos elementos adicionales deberán: i) comunicar con claridad los beneficios de estas reformas para atender otras trampas de desarrollo; ii) mostrar que los gobiernos trabajan hacia un gasto público más eficiente y eficaz gracias, en parte, a la implementación de los PND, y iii) emprender un paquete de reformas en las que los ciudadanos vean y experimenten beneficios tangibles.

Las asociaciones público-privadas (APP), impulsadas por la eficiencia, la calidad y la sostenibilidad, pueden complementar las mejoras al sistema fiscal y ayudar al Estado a financiar el suministro de bienes y servicios públicos. Las APP deberían provenir, no de las restricciones del presupuesto fiscal, sino de un proceso deliberado y sólido construido sobre marcos regulatorios e institucionales eficaces. Estos incluyen análisis previos de viabilidad y relación calidad-precio, órganos independientes de supervisión de las APP, una fuerte unidad APP, un proceso transparente y eficaz de licencias ambientales y permisos de tierras, y diálogo con las comunidades locales.

Por otra parte, la mayoría de los países de la región identifican a los mercados financieros bien desarrollados y funcionales como una prioridad de política pública para promover el crecimiento sostenible e incluyente, así como las diferentes dimensiones del desarrollo (Izquierdo et al., 2016; Melguizo, Nieto Parra, Perea y Perez, 2017). Los sistemas financieros también contribuyen al desarrollo económico y a la innovación tecnológica (King y Levine, 1993; Jayaratne y Strahan, 1996; Rajan y Zingales, 1998; Levine, 2018, 2005). El acceso al financiamiento mediante diferentes modalidades es clave para cerrar las brechas de desarrollo. Algunas de estas modalidades son las siguientes:

• Desarrollar tecnologías financieras (FinTech), que aplican la tecnología para mejorar las actividades financieras (Schueffel, 2017). Esta tecnología ofrece servicios financieros como proceso en línea de principio a fin, el cual consiste en nuevas aplicaciones, procesos, productos o modelos de negocios.

• Acceder a los bancos nacionales de desarrollo (BND), lo cual puede promover la inclusión financiera y el acceso a ciertos segmentos empresariales, como las micro, pequeñas y medianas empresas en determinados sectores. Algunos países de ALC deberían considerar la ampliación de las actividades de sus BND y fomentar mayores marcos innovadores en los modelos de negocios de dichos bancos.

• Aprovechar los mercados de capital sólidos y sostenibles, lo cual requiere priorizar las mejoras de dichos mercados, incluidas su calidad (por ejemplo, liquidez, baja concentración) e inclusión (por ejemplo, el número de empresas que emiten valores) en vez de solo su tamaño (por ejemplo, capitalización del mercado).

La cooperación internacional como facilitadora de la agenda de desarrollo de América Latina y el Caribe

La región de ALC es un terreno fértil para repensar cómo la cooperación internacional puede –y debe– facilitar el camino hacia un desarrollo sostenible e incluyente. La región enfrenta varias trampas del desarrollo relacionadas con la productividad, la vulnerabilidad social, la capacidad institucional y los retos ambientales. Sin embargo, se observa en ALC una mayor madurez y determinación para superar estos obstáculos y alcanzar una mayor prosperidad. Por un lado, se han venido fortaleciendo las capacidades domésticas y la visión estratégica, a través de los PND. Por otro, la región participa de manera más activa en iniciativas relacionadas con el desarrollo a nivel global, como en el caso de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Finalmente, los países de ALC están siendo capaces de vincular de manera más clara el ámbito nacional con el internacional, con el objetivo de sostener un desarrollo que mejore de forma duradera la vida de sus ciudadanos.

La relevancia del momento actual para repensar la cooperación internacional con ALC es importante dado que la región presenta capacidades institucionales más fuertes, combinadas con aspiraciones sociales crecientes, una firme voluntad política de reforma y una independencia cada vez mayor de la ayuda externa. Esta cooperación deberá ofrecer estrategias y respuestas integradas, considerar un mayor número de actores y herramientas, construir nuevas sinergias a partir de nuevos tipos de interacciones renovadas y poner el foco en las prioridades propias de desarrollo de la región y de cada país en particular.

La cooperación internacional puede facilitar de varias maneras el desarrollo de los países. El avance hacia ese tipo de cooperación ha de ser gradual. Tres son las grandes áreas en las que la cooperación internacional puede fortalecer ese papel facilitador de los procesos de desarrollo en ALC (Cuadro 1).

Cuadro 1. Dimensiones clave para repensar la cooperación internacional como facilitadora del desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe

Dimensiones	Descripción
Trabajar de manera incluyente	Involucrar a los países en todos los niveles de desarrollo para que, en igualdad de condiciones, integren y participen en alianzas multilaterales y multiactor para hacer frente a retos de desarrollo comunes y multidimensionales con respuestas multidimensionales.
Desarrollar las capacidades nacionales	Fortalecer las capacidades de los países para diseñar, implementar, monitorear y evaluar sus propias prioridades de políticas y planes de desarrollo, fomentando la armonización entre las prioridades nacionales e internacionales, y garantizando el uso de enfoques integrados para los retos más complejos e interrelacionados.
Operar con más herramientas y actores	Ampliar los instrumentos para una mayor cooperación internacional, como el intercambio de conocimiento, el diálogo sobre políticas, el desarrollo de capacidades y la transferencia de tecnología, e incluir a más participantes, entre ellos, actores públicos, en un enfoque del gobierno integral.

Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar, la cooperación internacional debe ser inclusiva, y ayudar a que países en todos los niveles de desarrollo participen de ella en igualdad de condiciones. Como pares, los países pueden integrar y formar parte de alianzas en torno a políticas concretas, afrontar los retos del desarrollo con respuestas multilaterales y multidimensionales, y promover la participación de actores clave, como el sector privado y la sociedad civil. El mundo necesita nuevas alianzas, nuevas estrategias de financiamiento y nuevos mecanismos de gobernanza para enfrentarse a una gama creciente de retos en materia de desarrollo. Esto no solo es legítimo, sino beneficioso para afrontar con mayor eficacia los intereses comunes y garantizar que los retos del desarrollo se encaren con respuestas globales y multidimensionales.

En segundo lugar, la cooperación internacional ha de construirse en torno a las prioridades y estrategias nacionales de cada país, reforzando sus capacidades domésticas. Esto ayudará a los países de ALC a diseñar, aplicar y evaluar sus propias políticas prioritarias de desarrollo. Esto, a su vez, colocará a dichas políticas como el elemento central de sus acciones y favorecerá que estas se alineen con los retos internacionales comunes y con los bienes públicos globales. También ayudará a los países de ALC a armonizar mejor su planificación con la cooperación internacional. Así podrán planificar con mayor eficacia y facilitar su participación activa en la agenda mundial.

En tercer lugar, la cooperación internacional debe adoptar estrategias integrales e integradas permitiendo que se alcance un nuevo balance entre transferencias financieras y otras modalidades de cooperación a medida que los países de ALC se desarrollan. Al trascender las herramientas y los actores tradicionales, y movilizar experiencias políticas más amplias, la cooperación internacional en su función facilitadora promueve una cooperación de naturaleza más técnica. Dicha cooperación se basa en el intercambio de conocimiento, incluidos el diálogo sobre políticas, la formación, la transferencia de tecnología y la cooperación en investigación y desarrollo. Sobre todo, se basa en el desarrollo de capacidades, por ejemplo, en ámbitos clave de la ciencia y la tecnología. Para ello será importante explotar el potencial de la cooperación internacional Sur-Sur y triangular. Además, poner estas herramientas en manos de un espectro más amplio de actores, incluidos los que integran los diversos ministerios en un enfoque de gobierno integral, podría crear interacciones más enriquecedoras. Finalmente, la cooperación se beneficia del acceso a las diversas fuentes de conocimiento experto necesarias para resolver problemas complejos de sostenibilidad social, económica y ambiental.

La universalidad y el enfoque integral para afrontar los retos globales compartidos de la Agenda 2030 exigen que el mundo adapte su modo de considerar el desarrollo y la manera de utilizar las herramientas de cooperación. En suma, esto requiere planteamientos del desarrollo flexibles y dinámicos y el compromiso de poner en práctica los principios de inmediato.

Inspirada en los muchos ejemplos positivos y lecciones valiosas que deja la cooperación internacional, la región de ALC puede ser un terreno de pruebas para responder a este llamado a la acción. Ahora es esencial poner en práctica los principios propuestos. Mediante un diálogo sólido con las partes interesadas de ALC y otras regiones puede analizarse la manera de poner en marcha esta visión y estas propuestas integrales para una cooperación internacional facilitadora del desarrollo. En última instancia, estos esfuerzos bien pueden ser el punto de partida de un multilateralismo más fuerte, más poderoso, más participativo y más incluyente.

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