Los contratos del sector extractivo duraderos están respaldados por un sistema fiscal que es congruente con los objetivos económicos y fiscales globales de los gobiernos, y que proporcione distribución equitativa de los beneficios financieros entre el inversionista y el gobierno receptor, teniendo en cuenta los potenciales riesgos, las retribuciones, así como las circunstancias del país. Como no existe un sistema fiscal ideal, cada gobierno debe determinar la combinación óptima de disposiciones e instrumentos fiscales para alcanzar sus objetivos.
Un sistema tributario predecible, con disposiciones receptivas definidas en la legislación y/o el contrato, para ajustar la distribución de los beneficios financieros globales entre los gobiernos y los inversionistas según las variables que afectan a la rentabilidad del proyecto (como la variación de los precios de las materias primas, los costos, el volumen de producción o la calidad de los recursos), contribuye a la sostenibilidad a largo plazo de los contratos extractivos y reduce la motivación para que las partes soliciten renegociar los términos.
Los gobiernos receptores necesitan generar beneficios financieros de la extracción de sus recursos. Los contratos del sector extractivo duraderos evitan los períodos de producción comercial prolongados con ingresos limitados o nulos para el gobierno.
46. En el sector extractivo, el sistema fiscal es una combinación de legislación fiscal general, legislación sectorial y acuerdos contractuales específicos del proyecto, tales como: 1) acuerdos de concesión, comunes a los sectores de minería y petróleo, cuyos instrumentos principales son las regalías y las tasas; 2) contratos de producción compartida, característicos del sector del petróleo, que distribuyen la producción entre el estado y el inversionista (en algunos casos, pueden ser de aplicación regalías y tasas), o 3) contratos de servicio de riesgo, a veces utilizados para los recursos petrolíferos, según los cuales el gobierno hace un pago por servicio prestado por inversionista. Al utilizar múltiples instrumentos legislativos y contractuales, los gobiernos deben plantearse cómo interactuarán entre ellos y con la legislación fiscal general. Reconociendo que las especificidades del sector extractivo y la necesidad de atraer inversiones implican ciertas variaciones entre el sistema fiscal estándar y el del sector extractivo, limitar esas variaciones puede ayudar a evitar la fragmentación, minimizar la carga administrativa y garantizar la coherencia general del sistema fiscal.
47. Los gobiernos deciden la combinación de instrumentos fiscales y disposiciones que consideren más apropiados para sus circunstancias individuales. Esas circunstancias incluyen la cantidad que el gobierno quiera ingresar y gastar, pero también el nivel de competitividad deseado para atraer inversiones y fomentar la exploración, el desarrollo y la producción de recursos para una recuperación de recursos óptima. Es importante diseñar una combinación óptima de instrumentos y disposiciones fiscales para las circunstancias de cada país, a sabiendas de que cada instrumento tiene sus propias contrapartidas y no hay un sistema fiscal ideal.
48. La elección de las disposiciones e instrumentos fiscales puede estar influenciada por la capacidad de un país para implementarlos. La coordinación cercana y continua entre los diferentes organismos gubernamentales, incluidos los ministerios de Energía y Minas, Medio Ambiente, Finanzas, Política Fiscal y Administración, es esencial para lograr el equilibrio adecuado de las políticas y una implementación satisfactoria.
49. Sin perjuicio de los acuerdos aplicables para las transferencias de ingresos entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, los contratos del sector extractivo que se apoyan en un sistema fiscal receptivo que proporcione el intercambio equitativo de valor en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto, teniendo cuenta los posibles resultados y condiciones del mercado, es más probable que sean sostenibles. Los proyectos extractivos es probable que atraviesen diferentes ciclos económicos, que conozcan auges, pero también dificultades y pérdidas económicas. Los gobiernos receptores deben aspirar a estructurar un sistema fiscal creíble, que minimice las distorsiones en las decisiones de producción, que se adapte a los cambios en los precios y que permita a gobiernos e inversionistas reducir el riesgo y gestionar correctamente la información incompleta en el momento de la negociación y la firma del contrato.
50. Las disposiciones fiscales receptivas definidas en la legislación o el contrato anticipan diferentes escenarios de rentabilidad (precios variables, costos, volumen, calidad, etcétera) y reequilibran de forma equitativa las ganancias financieras, promueven la estabilidad fiscal y contribuyen a que los contratos sean duraderos. En este contexto, el término “receptivo” significa que la proporción de ganancias financieras del gobierno aumenta automáticamente cuando aumenta la rentabilidad y, a la inversa, se reduce cuando esta disminuye.
51. Esta estructura también puede ayudar a los gobiernos a gestionar las presiones políticas, lo cual puede minimizar la probabilidad de renegociación o de modificaciones, manteniendo la previsibilidad del contrato. Dejarse llevar por el precio de las materias primas, recurriendo a repetidas renegociaciones, no es eficaz (dado que la volatilidad de los precios suelen ser una característica estructural del sector) ni productivo, pues la experiencia demuestra que tensa las relaciones entre los gobiernos receptores y los inversionistas.
52. A falta de disposiciones e instrumentos fiscales receptivos en la legislación y/o el contrato, gobiernos e inversionistas pueden aducir distintas razones para presionar por la modificación de los términos fiscales. Por ejemplo, en ausencia de disposiciones e instrumentos fiscales receptivos, cuando los precios de los productos básicos aumentan, suelen preverse beneficios imprevistos, con los inversionistas como únicos beneficiarios. Esto crea un incentivo para que los gobiernos modifiquen las disposiciones y los instrumentos fiscales, con vistas a corregir ese desequilibrio, real o percibido. Para los inversionistas, cuando los precios caen y las disposiciones e instrumentos fiscales no son receptivos, los proyectos pueden dejar de ser rentables. Esto incentiva que pidan a los gobiernos receptores disposiciones más favorables para el mantenimiento de las actividades y la producción.
53. La inestabilidad fiscal es uno de los principales riesgos para los inversionistas, junto con los riesgos geológicos, políticos, técnicos y no técnicos, que afectan a la idea que tiene el inversionista sobre el clima de inversión general y su valoración del atractivo de la oportunidad de inversión. Por ejemplo, si un gobierno cambia con frecuencia las disposiciones e instrumentos fiscales, si los precios aumentan, se crea un riesgo fiscal adicional para los inversionistas. En consecuencia, los inversionistas pueden exigir mayores rendimientos para compensar ese riesgo, o simplemente optar por no no emprender los proyectos. Esto puede acabar reduciendo sustancialmente las inversiones y los ingresos para los gobiernos receptores, si los inversionistas consideran que el marco fiscal del país es inestable.
54. Cuando los inversionistas perciben una inestabilidad política y fiscal elevada, pueden exigir que se incluyan cláusulas de estabilización fiscal para reducir esos riesgos. Los gobiernos receptores no tienen que proponer o aceptar la inclusión de dichas cláusulas de estabilización, pues pueden atraer las inversiones necesarias a través de negociaciones sólidas y constructivas, y licitaciones abiertas y competitivas en las que participen inversionistas con buena capacidad técnica y financiera. Cuando los gobiernos lo juzguen necesario, las disposiciones de estabilización fiscal pueden diseñarse para minimizar el impacto fiscal general, limitando su alcance a ciertas disposiciones fiscales clave específicos (no a todos los términos fiscales), como por ejemplo tasas acordadas, durante un período definido (no indefinidamente) y, posiblemente, mediante la aplicación de una prima de estabilidad sobre las tasas impositivas. Para ser sostenibles, pues, los contratos del sector extractivo deben estipular obligaciones claras para que los inversionistas paguen la totalidad de sus impuestos en virtud del contrato y la legislación vigente, así como el derecho de los gobiernos receptores a hacer cumplir esas obligaciones. La adopción de medidas de buena fe de lucha contra la evasión fiscal o la interpretación de la legislación vigente por los gobiernos para proteger su base fiscal de la erosión y los traslados de beneficios (por ejemplo, limitación de la deducción de intereses y precios de transferencia), de conformidad con las prácticas fiscales reconocidas internacionalmente, no deben considerarse un cambio en la legislación limitado por las cláusulas de estabilización.
55. Hay varios mecanismos disponibles para que los gobiernos diseñen regímenes receptivos. Hay que tener en cuenta que los regímenes receptivos pueden acarrear una mayor carga administrativa. Si la capacidad administrativa del Gobierno y su desempeño en términos de gestión de ingresos variables son limitados, puede hacer que se recurra en mayor medida a instrumentos y términos menos receptivos que son más fáciles de administrar.
56. Los beneficios generales que el gobierno obtiene por el desarrollo de sus recursos naturales son más amplios de los ingresos fiscales y pueden incluir el desarrollo de nuevas infraestructuras, la creación de empleo, la formación, la compra local de bienes y servicios, y los proyectos comunitarios. Sin embargo, en caso de periodos prolongados de producción con ingresos limitados o nulos, la sostenibilidad del contrato puede quedar comprometida, pues los gobiernos receptores deben demostrar que su país obtiene beneficios financieros de la explotación de sus recursos no renovables.
57. Dependiendo del contexto, puede ser apropiado asegurar una proporción mínima de ingresos al gobierno receptor por cada año de producción comercial. Los gobiernos con una economía diversificada y/o una amplia base de ingresos no necesariamente necesitan o desean recibir un pago por cada año de producción de cada proyecto. En cambio, para los gobiernos con limitaciones de ingresos, de acceso a mercados de capitales y de cartera de proyectos, velar por un nivel mínimo de ingresos es importante. Además, para los gobiernos con industrias extractivas incipientes, los flujos de ingresos iniciales son importantes para fortalecer el presupuesto, con respecto a las expectativas de la población, que esperan beneficios inmediatos de la explotación de sus recursos.
58. Es posible asegurar una proporción mínima de ingresos para el gobierno a través de regalías o imponiendo unos límites máximos de recuperación de costos en los contratos de producción compartida. También se debe tener en cuenta que estos instrumentos fiscales son regresivos y que pueden desalentar las inversiones incrementales en proyectos marginales.
59. Un sistema fiscal que incluye instrumentos regresivos y progresivos, y que sea progresivo en general, contribuirá a la alineación de los intereses de los gobiernos receptores y los inversionistas.