공기업의 정의: 국가 법률에서 사업체로 인정하는 모든 기업 중 국가가 소유권(이나 통제권)을 행사하는 기관은 모두 공기업으로 간주해야 한다. 여기에는 합자회사(joint stock company), 유한책임회사(limited liability companies), 주식합자회사(partnerships limited by shares) 등이 포함된다. 그밖에 특정 법안을 통해 법인격이 부여되는 특수목적기업 또는 법정법인(statutory corporations) 역시 그 목적, 활동 또는 활동의 상당 부분이 경제적인 성격을 가진다고 판단되는 경우 공기업으로 간주해야 한다.
소유권과 통제: 본 가이드라인은 국가가 소유 및 통제하는 모든 공기업에 적용된다. 공기업에 대한 소유권은 과반수의 지분을 국가가 직접 소유하거나, 국가의 통제가 존재하는 경우의 다른 형태의 직접 및 간접 소유권도 포함된다. 통제는 단일 소유권 기관(또는 제휴한 다수의 소유권 기관)이 다음과 같은 경우 행사할 수 있다.
동등한 수준의 통제는 결정적인 영향력을 부여하는 다양한 법적 장치 또는 실질적인 제도에서 비롯될 수 있다. 여기에는 국가가 행사한 결정적 사안에 대한 거부권을 비롯하여 기업에 대한 국가의 지속적인 통제를 보장하는 법률 규정, 기업 정관, 사법 또는 공법상의 약정이 포함될 수 있다. 예를 들어 국가가 이사회 또는 그에 준하는 관리기구 구성원의 과반수를 임명할 권한을 갖거나, CEO를 임명할 권한이 있거나, 기타 수단을 통해 기업의 중요한 의사결정을 통제할 수 있는 경우가 이에 해당된다. 또한 통제는 자산의 전부 또는 상당 부분에 대한 소유권이나 사용 권리를 우선적이고 장기적으로 사용함으로써 행사될 수 있으며, 예외적인 경우 사업체의 상업적 또는 기타 결정에 결정적인 영향력을 부여하는 권리 또는 계약을 통해 행사될 수도 있다.
국가가 이러한 결정적인 영향력을 실제 행사하는지 여부는 특정 사안에 대한 모든 정황을 고려하여 개별 사례별로 판단해야 한다. 예를 들어 어떤 특별한 권리, 지분 또는 법적 조항(일부 국가에서는 “황금주”라고 지칭)이 통제력을 가지는지 여부는 해당 국가가 부여하는 권한의 범위에 따라 달라진다. 또한 기업 구조 또는 지분 구조가 국가에 실질적인 지배력을 부여하는 경우(예: 주주동의서에 의해), 또는 직간접적인 지분 보유량이 합쳐져 통제력을 행사하는 경우 등과 같이 기업이 국가에 의해 통제되고 있음을 보여주는 추가적인 요소들이 있을 때는 국가가 소수의 지분만을 보유하더라도 본 가이드라인의 지침상 통제로 간주할 수 있다. 국가가 기업에 부여한 독점권은 경우에 따라 국가에 의한 실질적인 기업 통제를 초래할 수 있다. 반대로, 국가 영향력이 선의의 규제(bona fide regulation)를 통해 기업 의사결정에 반영되는 것은 보통 통제로 간주하지 않는다.
위에서 언급한 기준들에 적용되지 않는 사업체 중 정부가 자산관리사 또는 연금기금과 같은 기관투자자를 통해 간접적으로 보유한 의결권을 부여하는 사업체도 공기업으로 간주하지 않는다. 본 가이드라인의 목적상, 파산, 청산, 보호 관찰 및 법정관리로 인해 제한적이고 명시된 기간 동안 정부가 소유하거나 통제하는 사업체도 보통 공기업으로 간주하지 않는다. 국가가 통제를 행사하는 여러 다른 방식은 또 다른 지배구조 문제들을 발생시킬 수 있다. 달리 명시되지 않는 한, 본 가이드라인의 전문에 걸쳐 사용되는 “국가 소유 또는 국영(state-owned)”이라는 용어는 국가의 소유 또는 통제를 의미하며, 공기업(SOE)이라는 용어는 국가가 소유하거나 통제하는 기업을 의미한다.
기업 집단 구조: 국가는 모(母)기업 또는 그와 유사한 법인이나 국가지주회사(state-owned holding companies: SOHC)와 같은 기업 집단 구조를 통해 공기업들을 통제하거나 소유할 수 있다. 기업 집단 구조로 인한 통제력에 대한 판단은 개별 단계에서 식별되어야 하며 상세한 평가가 필요할 수 있다. 기업 집단 구조에서 모(母)공기업의 권리는 민간 또는 공공 여부와 관계없이 모든 모기업이 자회사에 대해 갖는 권리와 유사하다. 이러한 경우에 “소유권 기관(ownership entities)”에 관한 본 가이드라인의 일부 조항은 국가에 직접 적용되는 것이 아니라 모(母)공기업에 적용될 것이다. 이는 개별 사례마다 주석에 의해 명시되어 있다.
경제 활동: 경제 활동이란 주어진 시장에서 재화 또는 서비스를 제공하는 것으로, 적어도 원칙적으로는 이윤을 창출하기 위해 민간 운영자가 수행하는 활동을 의미한다. 시장 구조(예를 들어 시장이 경쟁, 과점 또는 독점으로 분류되는지 여부)는 어떤 활동이 경제적인가를 판단하는 데 결정적인 요인이 되지 않는다. 정부가 부과하는 의무적인 공공서비스 요금은 일반적으로 시장에서 판매되는 재화 및 서비스의 매출로 간주하지 않는다. 경제 활동은 대부분 다른 기업과의 경쟁이 이미 발생하고 있거나 현행법 및 규정에 따라 경쟁이 발생할 수 있는 시장에서 이루어진다.
상업적 고려 사항: 상업적 고려 사항이란 가격, 품질, 가용성, 시장성, 운송 및 기타 구매 또는 판매 조건이나, 관련 사업 또는 산업에서 시장 지향적 조건으로 운영되는 민간 소유 기업이나 기타 기업의 상업적 결정에 일반적으로 고려되는 다른 요인들을 의미한다.
공공정책 목표: 공공정책 목표는 해당 국가에서 공공의 이익에 도움이 되는 목표를 의미한다. 여기에는 공공서비스 의무의 이행뿐 아니라, 재무적 성과 목표 외에 공공이익을 위해 수행되는 기타 특별 의무도 포함될 수 있다. 많은 경우 공공정책 목표는 정부 기관을 통해서도 달성할 수 있지만, 효율성 및 기타 이유로 공기업에 할당될 수도 있다.
공공서비스 의무(PSO): 공공서비스 의무(PSOs)는 시장에서 제공되지 않거나 상업적 고려로 인해 충분한 이행 방식을 갖추지 못한 필수적인 경제 및 사회 서비스에 의도된 사용자의 적절한 접근을 보장하기 위해 공공서비스 제공자에게 부과되는 의무이다. 공공서비스 의무의 설계와 이행 체계는 국가마다 크게 다를 수 있지만, 예컨대 공공서비스 의무는 공공서비스 제공자에게 부과되는 보편적 서비스 또는 경제적 요구사항으로 구성될 수 있다.
공기업의 이사회: 이사회 구조와 선임 절차는 국가 간에, 그리고 국가 내에서 서로 다르다. 일부 국가에서는 공기업의 감독(비상임)과 경영·관리 기능을 각각 구분하여 서로 다른 기구에 부여하는 이원이사회(two-tier boards) 방식을 사용한다. 이원이사회는 보통 (직원 대표를 포함하기도 하는) 비상임이사만으로 구성된 “감독 이사회(supervisory board)”와 경영진으로만 구성된 “경영 이사회(management board)”가 있다. 다른 국가에서는 상임이사와 비상임이사를 함께 구성하는 “단일 이사회(unitary boards)”를 운영한다. 본 가이드라인은 특정 이사회 구조를 선호하지 않으며, 두 이사회 방식 모두 동 가이드라인에 포함된 결과 지향적인 권고사항의 달성을 촉진할 수 있다는 점을 인정하고 있다.
본 가이드라인은 기업을 관리·운영하고 경영진을 감시하는 기능을 담당하는 어떤 이사회 구조도 적용될 수 있도록 고안되었다. 일부 국가에서 운영되는 일반적인 이원이사회 구조에서 본 가이드라인에서 사용되는 “이사회(board)”라는 용어는 “감독 이사회(supervisory board)”를 의미하며 “주요 임원(key executives)”은 “경영 이사회(management board)”를 의미한다.
많은 공기업이 이사회에 “독립적” 이사를 포함하지만, 독립성의 범위와 정의는 각국의 법률과 기업지배구조 규정에 따라 상당히 다르다. 대체적으로 독립적인 이사는 1) 물질적인 이해관계(이사직 보수를 제외한 기업 또는 기업 집단으로부터 직·간접적으로 수취하는 보수)가 없는 개인, 2) (이해충돌을 초래하여 객관적인 판단의 행사를 위태롭게 할 수 있는) 기업(비상임이사), 국가(공무원, 공직자, 선출직 공무원), 기업 경영진, 기타 주요 주주, 그리고 공기업 운영에 직접적인 이해관계가 있는 기관 및 이익 집단 등과 관계에서 자유로운 개인을 의미한다. 독립적인 이사는 독립적인 사고방식과 이사회 직무를 수행할 수 있는 충분한 역량을 갖춘 자로서 능력을 기준으로 선정되어야 한다.
본 가이드라인에서 “의장(chair)”이라는 용어는 단일이사회에서 이사회의 의장을, 이원이사회에서는 감독이사회의 의장을 지칭하는 의미로 사용된다. 일반적으로 최고경영자(chief executive officer: CEO)는 기업의 최고위급 임원(예: 이원이사회에서 경영이사회의 수장)으로, 기업운영 관리와 기업전략 실행을 책임진다. 최고경영자(CEO)는 단일이사회에서는 이사회에, 이원이사회에서는 감독이사회에 책임을 져야 한다.
상장공기업: 가이드라인의 일부분은 특별히 “상장 공기업”을 대상으로 한다. “상장 공기업”은 주식이 공개적으로 거래되는 공기업을 일컫는다. 일부 국가에서는 우선주, 장내 거래 채무증권(exchange-traded debt securities) 또는 이와 유사한 금융상품을 발행하는 공기업도 상장공기업으로 간주되기도 한다. 상장공기업에 대한 본 가이드라인의 적용은 ‘G20/OECD 기업지배구조 원칙’에서 적용하는 상장기업에 대한 지배구조 체계와 호환성을 보장해야 한다.
소유권 기관: 소유권 기관은 공기업의 소유권 기능, 소유권의 행사 또는 공기업 통제를 담당하는 국가의 한 부분이다. “소유권 기관”은 단일의 소유권 기관, 조정기관, 정부 부처 또는 국가 소유권 행사를 관할하는 또 다른 공공기관을 의미하는 것으로 이해할 수 있다. 또한 국가는 국가지주회사(SOHC)와 같은 기업 구조를 통해 공기업에 대한 소유권 또는 통제권을 행사할 수도 있다.
가이드라인과 주석 전문에 걸쳐 사용되는 “소유권 기관”이라는 용어는 소유권 모델 선택에 대한 편견 없이 사용된다. 본 가이드라인을 준수하는 국가에서 특정 정부기관이나 국가지주회사(SOHC)에 지배적인 소유권자의 역할을 행사하도록 지정하지 않았다면, 달리 명시되지 않는 한 가이드라인의 나머지 권고사항의 이행에 영향을 미치지 않는다.
이해관계자: 이해관계자라는 용어는 일반적으로 주주가 아닌 이해관계자를 의미하며, 여기에는 근로자, 채권자, 고객, 공급자와 영향 범위 내 지역사회 등을 포함한다.
