Este capítulo descreve a estrutura de governança na Agência Nacional de Mineração sob a ótica dos Princípios de Melhores Práticas para Política Regulatória da OCDE: A Governança dos Reguladores. A seção fornece uma breve definição de cada um dos sete princípios e oferece uma descrição detalhada das ações que a ANM tem tomado para cumprir cada um deles. O capítulo também inclui uma subseção sobre as medidas tomadas pela Agência para promover a simplificação administrativa e reduzir a burocracia.
Governança regulatória no setor de mineração no Brasil
4. Desempenho da governança interna da Agência Nacional de Mineração
Abstract
Governança no setor de mineração no Brasil
A governança do setor de mineração no Brasil mudou significativamente nos últimos anos. Em 2017, a Lei nº 13.575/2017 criou a Agência Nacional de Mineração, instituição autárquica com a atribuição de regulamentar as atividades de mineração, conceder títulos de mineração e realizar ações de fiscalização e inspeção. Embora a Agência tenha sido legalmente criada em 2017, entrou em funcionamento em dezembro de 2018 (Decreto nº 9.587/2018). A Agência substituiu o extinto Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), divisão administrativa vinculada ao Ministério de Minas e Energia, que, junto com o Ministério de Minas e Energia, atuava como órgão regulador do setor desde 1960. A necessidade de modernizar e reestruturar o regulador de mineração e revitalizar o setor foram alguns dos principais motivos para a substituição do DNPM.
Este capítulo descreve a estrutura de governança da recém-criada Agência Nacional de Mineração usando como base os sete princípios definidos pelos Princípios de Melhores Práticas para Política Regulatória da OCDE: A Governança dos Reguladores (ver Quadro 4.1). Além disso, ele descreve os esforços que a ANM tem realizado para reduzir o fardo regulatório que os operadores de mineração enfrentam e que dificultam a atuação da Agência.
Quadro 4.1. Sete Princípios de Melhores Práticas da OCDE para a Governança de Reguladores
1. Clareza de papéis. Um regulador eficaz deve ter objetivos claros, com funções claras e integradas, contando com mecanismos para se coordenar com outros órgãos relevantes para alcançar os resultados regulatórios desejados.
2. Prevenir influência indevida e manter a confiança. As decisões e funções regulatórias devem ser conduzidas com a máxima integridade para garantir que haja confiança no regime regulatório. É preciso haver garantias para proteger os reguladores de influências indevidas.
3. Tomada de decisão e estrutura do órgão dirigente. Os reguladores necessitam de governança e mecanismos de tomada de decisão que garantam seu funcionamento eficaz, preservem sua integridade regulatória e cumpram os objetivos regulatórios de suas atribuições.
4. Transparência e prestação de contas. As empresas e os cidadãos esperam a real implementação de resultados regulatórios do governo e de agências regulatórias, bem como o uso adequado da autoridade e dos recursos públicos para alcançá-los. Os reguladores são geralmente responsáveis por três grupos de partes interessadas: i) ministérios e legislatura; ii) entidades reguladas; e iii) a sociedade.
5. Envolvimento. Bons reguladores estabeleceram mecanismos de participação com as partes interessadas como forma de cumprir os seus objetivos. O conhecimento dos setores regulamentados e das empresas e cidadãos afetados pelos programas de regulamentação ajuda a implementar medidas de forma eficaz.
6. Financiamento. O montante e a fonte de financiamento de um regulador determinarão sua organização e funcionamento. Esse valor não deve influenciar as decisões regulatórias e o regulador deve ser imparcial e eficiente para realizar seu trabalho.
7. Avaliação de desempenho. É importante que os reguladores estejam cientes dos impactos de suas ações e decisões regulatórias. Isso ajuda a gerar melhorias e aprimorar sistemas e processos internamente. Também demonstra a eficácia do regulador em relação à sua responsabilização e ajuda a criar confiança no sistema regulatório.
Fonte: OCDE (2014[1]), A governança dos reguladores, OCDE, Paris, França, https://doi.org/10.1787/23116013.
Clareza de papéis
O princípio da clareza de papéis refere-se a uma das principais características que os reguladores independentes devem ter para alcançar seus objetivos de forma eficaz. Isso implica que os objetivos e atribuições do regulador são definidos de forma clara, não são conflitantes entre si e são declarados formalmente na legislação. A abrangência de ação e a área de influência da agência, especialmente em reguladores recém-criados, devem ser compreensíveis para outras instituições públicas, partes reguladas e a sociedade. Isso ajuda as partes interessadas a responsabilizar o regulador por suas ações e evita que outras entidades extrapolem sua relação com o regulador.
É importante que as agências reguladoras contem com recursos adequados para cumprir suas responsabilidades com eficácia. Se o regulador for forçado a priorizar objetivos específicos por não ter recursos suficientes para cumprir todos eles, essas escolhas devem ser divulgadas às partes interessadas. Nestes casos, as atividades relacionadas com a conformidade regulatória devem permanecer no topo da lista de prioridades do regulador, sendo necessário empregar funcionários e financiamento para a sua realização (OECD, 2014[2]).
Além disso, o arcabouço regulatório que fornece a base para as operações e responsabilidades do regulador deve definir mecanismos de coordenação entre a agência reguladora e outros órgãos. A cooperação com outras entidades da administração pública ajuda a identificar e solucionar problemas e sobreposições regulatórias, promovendo melhores resultados de políticas públicas. A colaboração entre instituições permite a agilização de processos, reduz o fardo regulatório e promove um uso mais eficiente dos recursos do regulador.
Esta subseção abordará o princípio da clareza de papéis na Agência Nacional de Mineração de dois ângulos: seus objetivos e funções; e os mecanismos de coordenação existentes.
Objetivos e funções
Em 2017, a Agência Nacional de Mineração substituiu o antigo Departamento Nacional de Produção Mineral, tendo como um de seus objetivos promover o acesso e o uso racional dos recursos minerais da União de forma social, ambiental e economicamente sustentável. A ANM é uma instituição autárquica1 vinculada ao Ministério de Minas e Energia, tem personalidade jurídica, patrimônio e recebe receitas financeiras para a realização de atividades da administração pública que requeiram, para seu melhor funcionamento, uma gestão financeira e administrativa descentralizada. A lei da criação da ANM (Lei nº 13.575/2017) e a Lei das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019) estabelecem as atribuições e meios pelos quais a Agência deve cumprir os seus objetivos. As responsabilidades da ANM incluem aquelas do extinto DNPM, bem como atribuições inerentes às agências reguladoras. Além disso, o Código de Mineração (1967) e seu regulamento (Decreto nº 9.406/2018) estabelecem a abrangência de atuação da ANM em relação às substâncias minerais. A ANM é a entidade responsável pela implementação da política de mineração no país e suas funções podem ser resumidas em seis grupos.
1. Atribuições regulatórias: A Agência define normas, padrões e condições para o uso de recursos minerais, a realização de atividades de fiscalização e inspeção. Além disso, delibera sobre os direitos de mineração e sobre a delimitação de áreas de utilidade pública.
2. Atribuições administrativas: A ANM administra o Cadastro Mineiro e o registro dos títulos de propriedade e direitos de mineração e regulamenta a troca de informações sobre as operações de mineração entre os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
3. Atribuições financeiras: A ANM regula, fiscaliza e arrecada dois tipos de royalties, a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais e a Taxa Anual por Hectare.
4. Emissão de concessões, títulos e certificados: A ANM concede licenças de pesquisa para todas as substâncias minerais e emite a concessão de lavra para um grupo específico de minerais (para uma lista detalhada, consulte a Tabela 4.1). Além disso, a Agência concede o “Certificado do Processo Kimberley” para exploração de diamantes.
5. Atribuições de supervisão: A agência é responsável pela fiscalização de todas as operações de mineração e pela adoção de medidas cautelares em caso de descumprimento das normas de segurança, técnicas e financeiras.
6. Promoção e suporte: A ANM é responsável por incentivar a competição econômica entre os agentes do setor de mineração e fornecer suporte técnico ao Ministério de Minas e Energia em questões de política de mineração, e ao Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) em questões de defesa da concorrência.
Tabela 4.1. Minerais sob a responsabilidade da ANM para concessões de mineração
Observação: O Ministério de Minas e Energia concede concessões de mineração para todas as outras substâncias minerais, que incluem minério de ferro, ouro, alumínio (bauxita), entre outros.
Fonte: Lei nº 6.567/1978 e Lei nº 13.575/2017.
A criação de uma agência reguladora do setor de mineração no Brasil foi uma conquista que tem sido muito bem recebida por diversas entidades no país. No entanto, algumas entidades importantes ainda não aceitaram completamente a atuação da ANM e as mudanças trazidas com ela. A instauração da ANM significa que uma nova cultura de trabalho e regulamentação está sendo desenvolvida e, como tal, espera-se que as interações entre as principais entidades do setor sejam melhoradas.
Em particular, a equipe de avaliação identificou que algumas áreas administrativas dentro da ANM e outras entidades públicas ainda não modificaram as suas práticas de trabalho para refletir a nova estrutura de governança, onde a Diretoria Colegiada da Agência é o principal órgão de decisão em termos de regulamentação para o setor de mineração. É importante que as unidades regionais da ANM, o Ministério de Minas e Energia e outras entidades essenciais do setor compreendam e respeitem o papel, a independência e a estrutura de governança que estabelecem o funcionamento da ANM.
Além disso, outro fator que dificulta a capacidade da Agência de desempenhar as suas funções de forma eficaz é a falta de recursos adequados, especialmente em termos de funcionários. Embora a Agência esteja trabalhando com a Fundação Dom Cabral para avaliar sua estrutura organizacional e identificar áreas de melhoria de sua liderança, desde a sua criação, a ANM foi forçada a fazer escolhas dentre as suas atividades. A subseção a seguir descreve a estrutura organizacional da Agência, suas principais características e áreas de oportunidade.
Estrutura organizacional da ANM
Uma estrutura de recursos humanos adequada é uma condição necessária para garantir que as agências reguladoras possam cumprir suas responsabilidades de forma eficiente. ANM herdou a antiga estrutura organizacional do DNPM que já em 2016, o Departamento Nacional apresentava falta de funcionários, com apenas 76% dos cargos ocupados e o último concurso público foi realizado em 2010 (Tribunal de Contas da União, 2019[3]).
A complexa situação foi ainda agravada pelas restrições orçamentarias em vigor no momento da criação da ANM. O teto para as novas contratações e a impossibilidade de equiparar a remuneração dos funcionários da ANM com a de outras agências reguladoras do país limitaram ainda mais a margem de manobra da Agência em relação ao seu quadro de funcionários. Além disso, existem preocupações quanto à grande parcela da força de trabalho da Agência que está perto da aposentadoria (38% dos funcionários) e à falta de concursos para ingressar na Agência como servidor público. O último concurso ocorreu em 2010 e, diante da atual conjuntura econômica, o governo federal restringiu o número de novos concursos. Estas situações aumentam o risco da Agência não conseguir preencher as vagas existentes e as que vão surgir em um futuro próximo.
A falta de recursos humanos é um problema crítico na maioria das áreas administrativas da Agência; no entanto, é especialmente grave em questões relacionadas à regulação econômica e de defesa da concorrência. Embora a ANM seja responsável por incentivar a regulação econômica no setor de mineração no Brasil, ela não tem conseguido cumprir suas atribuições nesta área por não contar com servidores que possuem a qualificação necessária. Outro tópico particularmente crítico é a capacidade da Agência em cumprir suas atividades de inspeção e fiscalização com sucesso. Após os acidentes de Mariana (2015) e Brumadinho (2019), relatórios do Tribunal de Contas da União destacaram a necessidade de reforçar o número de fiscais das barragens de rejeitos (ver Quadro 4.2 para obter uma lista detalhada das recomendações do Tribunal de Contas da União) (Tribunal de Contas da União, 2016[4]), (Tribunal de Contas da União, 2019[5]). Os esforços iniciais foram realizados e a Agência abriu 40 vagas temporárias para fiscais de barragens de rejeitos (um aumento significativo em relação aos 16 funcionários originais). Aumentar o número de ifiscais é um passo na direção certa.
Quadro 4.2. Recomendações do Tribunal de Contas da União para a Agência Nacional de Mineração
O TCU recomenda que a ANM:
Avalie os seus processos internos para identificar oportunidade de melhoria para a racionalização e otimização de procedimentos utilizando ferramentas de tecnologia de informação e comunicação, de modo a alocar os servidores de forma mais eficiente.
Identifique e classifique os riscos existentes. Otimize a alocação de recursos humanos priorizando os recursos de fiscalização e inspeção sobre os riscos mais relevantes.
Se após a adoção das medidas anteriores ainda houver necessidade de adequação dos recursos humanos da Agência, é recomendável enviar ao Ministério da Economia um estudo fundamentado sobre a necessidade de funcionários, que o Tribunal tem recomendado reiteradamente desde 2011.
Fonte: Tribunal de Contas da União (2020[6]), Relatório de Acompanhamento: Estruturação da Agência Nacional de Mineração.
Uma forma de resolver os problemas de recursos humanos é a mobilidade de funcionários nas instituições públicas e nas unidades administrativas da ANM. A esse respeito, o Ministério da Economia publicou a Portaria nº 282/2020 que incentiva a mobilidade de quadros de órgãos reguladores e instituições públicas para melhorar a alocação dos funcionários. Através dessa estrutura, a ANM recebeu 16 funcionários públicos adicionais através da movimentação de funcionários de outras instituições. Além disso, a Agência Nacional de Mineração está fazendo pesquisas nos escritórios regionais de modo que os funcionários sejam alocados onde são mais necessários. Este projeto ainda se encontra em fase inicial e tem como objetivo potencializar o uso de ferramentas de tecnologia de informação e comunicação, aliado à nova estrutura de gestão derivada da transição do antigo DNPM para a ANM, a fim de estimular a formação de equipes nacionais de servidores com atuação desterritorializada.
A criação de uma nova agência é necessariamente acompanhada de um período de transição e ajustes, principalmente no caso da ANM, onde os mecanismos anteriores de governança já existiam há mais de 40 anos. A ANM está caminhando para ser uma agência reguladora que toma decisões com base em evidências e, embora tenha havido resistência de algumas áreas, essa mudança é bem-vinda e incentivada por diversas entidades. Para promover esta nova cultura no regulador de mineração, é importante interagir com os servidores para intensificar a comunicação da nova cultura de trabalho da ANM, incentivando a troca de opiniões e a colaboração entre as diferentes áreas da Agência.
Além disso, será necessário assegurar que a ANM tenha o número adequado de servidores com os conhecimentos e competências adequados para cumprir todas as atribuições da Agência. Isso requer que os líderes da ANM tenham uma “gama mais ampla de ferramentas, como mentoring, coaching, networking, aprendizagem entre pares e mobilidade entre áreas para promover a aprendizagem como uma atividade do dia a dia integrada ao trabalho dos servidores públicos” (OECD, 2017[7]) (ver Quadro 4.3 para obter uma lista de princípios que a OCDE promove para se obter um serviço público adequado). A Escola Nacional de Administração Pública, ENAP pode ser um importante aliado para a ANM. A ENAP não só possui a infraestrutura para oferecer treinamentos e cursos, mas também dispõe de um modelo de competência de liderança que se baseia em práticas internacionais e é transversal ao setor público (OECD, 2019[8]). Ainda que a ENAP não tenha treinamentos específicos para as atividades de mineração, é possível criar programas sob medida, que a ANM poderia aproveitar para aumentar a qualificação dos servidores da Agência. Na realidade, em 2019, a Escola Nacional ofereceu um curso de capacitação em Segurança de Barragens, com seção específica sobre barragens de mineração. Além disso, as ferramentas de tecnologia de informação e comunicação oferecem a possibilidade de ampliar oportunidades de treinamento e aumentar seu alcance para as unidades regionais.
Quadro 4.3. Recomendação da OCDE sobre capacidade e liderança no serviço público
Cultura e liderança orientada por valores
Definir os valores do serviço público e promover a tomada de decisões baseada em valores
Criar capacidade de liderança no serviço público
Garantir um serviço público inclusivo e seguro que reflita a diversidade na sociedade
Criar um serviço público proativo e inovador que adote uma perspectiva a longo prazo para a elaboração e a implementação de políticas e serviços
Funcionários públicos capacitados e eficientes
Identificar continuamente as habilidades e competências necessárias para transformar a visão política em serviços que agreguem valor para a sociedade
Atrair e reter servidores com as habilidades e competências exigidas no mercado de trabalho
Recrutar, selecionar e promover candidatos por meio de processos transparentes, abertos e baseados no mérito, para garantir um tratamento justo e igualitário
Desenvolver as habilidades e competências necessárias, criando uma cultura e ambiente de aprendizagem no serviço público
Avaliar, recompensar e reconhecer desempenho, talento e iniciativa
Sistemas públicos de emprego ágeis e adaptados
Esclarecer as responsabilidades institucionais para a gestão de pessoas
Desenvolver uma abordagem estratégica e sistemática de longo prazo para a gestão de pessoas com base em evidências e planejamento inclusivo
Definir as condições necessárias para a mobilidade da força de trabalho interna e externa e adaptabilidade para combinar as habilidades com a demanda
Determinar e oferecer termos e condições de emprego transparentes que correspondam adequadamente às funções do cargo
Garantir que os servidores tenham oportunidade de contribuir para a melhoria da prestação de serviços públicos e estejam envolvidos como parceiros nas questões de gestão de serviços públicos.
Fonte: OCDE (2019[9]), Recomendação do Conselho de Capacidade e Liderança do Serviço Público, https://www.oecd.org/gov/pem/recommendation-on-public-service-leadership-and-capability-en.pdf.
Além do quadro de servidores e da estrutura central da Agência em Brasília, a estrutura organizacional da ANM abrange 25 unidades regionais, encarregados das atividades de fiscalização e inspeção no território sob sua supervisão. Essas unidades são fundamentais para enfrentar os desafios enfrentados pela Agência. Além disso, as características do setor e a extensão territorial do país representam grandes desafios para a implementação da política de mineração no Brasil.
Embora essas unidades estivessem sob a hierarquia de gestão central desde a época do DNPM, elas tinham uma autonomia de fato (Tribunal de Contas da União, 2019[3]). Isso acarretou não só uma diferença na interpretação e aplicação do regulamento por cada unidade regional, mas também uma politização dos cargos, comprometendo a credibilidade e transparência da Agência. Para um desempenho adequado da Agência, é necessário que todos os servidores compreendam claramente o objetivo da instituição e o seu papel para alcançá-lo.
Relacionamento com Ministério de Minas e Energia
A ANM coordena ações com o seu ministério supervisor, o Ministério de Minas e Energia, em relação à autorização de títulos de concessão de certas substâncias minerais e participa na elaboração de iniciativas políticas, como o Programa de Mineração e Desenvolvimento. Além disso, o MME oferece orientação e supervisiona o desempenho da ANM.
O setor de mineração se beneficiaria de esforços adicionais para ter processos mais simplificados e integrados para a concessão de títulos. Dada a atribuição de responsabilidades entre o MME e a ANM, a concessão dos alvarás de pesquisa pode demorar até 30 dias, desde que o pedido chegue ao MME, que avalia o dossiê preparado pela Agência. Antes da criação da ANM, o MME era responsável por aprovar as concessões de exploração de todas as substâncias minerais. Atualmente, a Agência Nacional de Mineração é responsável pela avaliação e concessão de autorização de pesquisa mineral para todas as substâncias minerais e pela aprovação da concessão de lavra para um subconjunto específico de substâncias (ver a Tabela 4.1 para obter uma lista completa). No caso de todos os outros minerais, é o Ministério de Minas e Energia a instituição que concede as licenças de exploração.
Além disso, a ANM participou da elaboração dos principais documentos de política para o setor de mineração no Brasil. Em 2020, o MME apresentou o Programa Mineração e Desenvolvimento 2020-2023, que visa potencializar o crescimento do setor por meio da definição de dez pilares com mais de 110 metas a serem alcançadas. Algumas dessas metas estão diretamente relacionadas com a estrutura, funcionamento e gestão da ANM.
Mecanismos de coordenação
Esta subseção avaliará os mecanismos de coordenação da ANM a partir de duas óticas: coordenação com outras agências e instituições e coordenação entre os níveis de governo. No Brasil, a elaboração e a implementação de normas relacionadas ao setor de mineração têm componentes federais e subnacionais. As normas minerais, ambientais, de segurança e trabalhistas são administradas por diferentes instituições e, em vários casos, há sobreposição de atribuições. A coordenação entre instituições e níveis de governo é fundamental para garantir que os riscos de segurança, meio ambiente e saúde sejam gerenciados de forma eficiente. Existem áreas de oportunidade para melhorar a colaboração entre as entidades e, assim, aproveitar os benefícios de uma melhor coordenação, colaboração e troca de dados.
Informações e dados de alta qualidade são elementos importantes para facilitar a colaboração entre as instituições governamentais. O Brasil definiu uma Estratégia de Governo Digital 2020-2022, que visa acelerar o uso de informações e ferramentas de tecnologia de informação e comunicação para contar com um governo integrado no qual as agências compartilham e usam dados para tomar decisões informadas e simplificar as interações com as partes interessadas. Isso se soma aos esforços que o governo brasileiro tem feito para promover o desenvolvimento, a padronização e a integração das informações em toda a administração federal desde 2011 (Decreto nº 7.579/2011). No momento da elaboração desta avaliação, a ANM disponibilizou diversos conjuntos de dados no Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), em particular: a Taxa Anual de Hectares (TAH) e a Compensação Financeira pela Exploração Mineral (CFEM), o Controle de Processo (SICOP) e o Anuário Mineral Brasileiro.
Coordenação com outras instituições
As agências reguladoras no Brasil tomaram medidas para melhorar a colaboração. A Lei dos Órgãos Reguladores (Lei nº 13.848/2019) estabelece as condições para a articulação entre os órgãos do país, promovendo a elaboração de regulamentos conjuntos e o desenvolvimento de comitês para troca de experiências e informações com o objetivo de criar orientações e procedimentos comuns (Artigo 30º). Um exemplo é a Rede de Articulação das Agências Reguladoras, RADAR), que proporciona um espaço de compartilhamento de informações, conhecimentos e experiências. A RADAR é composta pelas 11 agências reguladoras federais do Brasil.
No entanto, a ANM obteria benefícios se houvesse o aprimoramento de seus mecanismos de coordenação com outras agências e entidades que também regulam o setor de mineração sob uma perspectiva ambiental, de saúde pública ou de segurança do trabalho (por exemplo, IBAMA, Secretaria Especial de Previdência Social e Trabalho, ANVISA, órgãos estaduais de meio ambiente, entre outros). A Lei das Agências Reguladoras incentiva explicitamente a colaboração entre instituições de proteção ambiental e agências reguladoras. No entanto, as ações de coordenação entre a ANM e o IBAMA ainda estão em um estágio inicial e não são sistemáticas. Esses esforços têm se concentrado na redução de fardo regulatório para as entidades reguladas. Visto o grande número de agências que têm atribuições relacionadas às atividades de mineração e a relevância dos tópicos abrangidos por elas (por exemplo, defesa nacional, meio ambiente, direitos indígenas e aspectos territoriais, entre outros), a coordenação é fundamental para garantir uma aplicação adequada do regulamento. Em particular, várias partes interessadas afirmaram que o processo de licenciamento para iniciar uma operação de mineração é bastante burocrático e oneroso. Esforços conjuntos para melhorar a aplicação regulatória são necessários para garantir melhores níveis de conformidade e manter a burocracia sob controle (ver Quadro 4.4 sobre a coordenação entre reguladores na Austrália).
Em relação à disponibilidade e intercâmbio de dados geológicos no país, a ANM, o MME e o Serviço Geológico Brasileiro – CPRM firmaram Acordo de Cooperação Técnica para a criação de um banco de dados geológico integrado. O objetivo é agregar em um local centralizado as informações geocientíficas e os dados coletados nas operações de mineração e nas atividades desenvolvidas pela CRPM. Embora esta iniciativa esteja em um estágio inicial, é um primeiro passo para superar as restrições quanto à troca de informações (por exemplo, limitações legais e de confidencialidade) que estão em vigor e que dificultam o uso de dados confiáveis para o desenvolvimento do setor de mineração.
Quadro 4.4. Estrutura de coordenação no setor de mineração australiano
Mineração e regulamentação ambiental no sul da Austrália
A Divisão de Recursos Minerais e a Autoridade de Proteção Ambiental (EPA) do sul da Austrália assinaram um Memorando de Entendimento (MoU, na sigla em inglês) a fim de “alcançar uma regulamentação ambiental consistente, colaborativa e eficiente dos recursos minerais do sul da Austrália, especialmente quando as obrigações e responsabilidades das entidades e órgãos se sobrepõem”.
O memorando define as responsabilidades, ações e mecanismos de coordenação entre as duas agências em relação às atividades de licenciamento, inspeção e fiscalização, relatórios de incidentes e ações de comunicação e resposta a incidentes ambientais. Além disso, estabelece que ambas as partes devem estar envolvidas no desenvolvimento de políticas e regulamentos comuns, de modo a garantir uma melhor aplicação e implementação.
Fonte: Departamento de Energia e Mineração (2013[10]), Estruturas Administrativas, https://www.energymining.sa.gov.au/minerals/mining/mining_regulation_in_south_australia/administrative_arrangements (acessado em 27 de maio de 2021).
Coordenação entre níveis de governo
A coordenação entre os níveis de governo é uma área de grande complexidade, dada a natureza federativa do Brasil. As realidades em cada estado são muito diferentes, o que torna mais difícil para alguns governos subnacionais acompanharem todas as reformas regulatórias e requisitos estabelecidos em nível nacional. Além disso, as regulamentações estaduais e municipais não são homogêneas, aumentando a burocracia administrativa para os operadores de mineração que atuam em jurisdições diferentes. Em particular, os reguladores ambientais estaduais desempenham um papel fundamental para o setor de mineração no Brasil, pois realizam atividades de fiscalização, que podem se sobrepor àquelas realizadas pelo IBAMA ou outras autoridades federais, incluindo a ANM. Isso significa que os reguladores e as partes reguladas dedicam uma quantidade significativa de recursos para implementar e cumprir a legislação. Na verdade, as empresas podem levar até 10 anos para cumprir todas as exigências impostas pela administração pública brasileira para abrir uma operação de mineração.
Como parte dos esforços para melhorar a coordenação entre os níveis de governo, a Agência Nacional de Mineração publicou a Resolução nº 71/2021 para assinar acordos de cooperação técnica entre a Agência e as administrações subnacionais. Esses acordos terão como foco a fiscalização das atividades de mineração e a arrecadação da CFEM (Compensação Financeira pela Exploração Mineral). Os governos subnacionais que desejam participar neste tipo de cooperação devem cumprir determinadas condições, principalmente no que se refere à disponibilidade de equipes técnicas e devem trabalhar em conjunto com as unidades administrativas da Agência.
A ANM e uma grande parte de entidades estão cientes do impacto positivo que teria na indústria e no fluxo de trabalho das autoridades estaduais e municipais se os procedimentos na área de mineração fossem vistos como um único processo no qual várias instituições coordenam e colaboram para simplificar e padronizar o processo da melhor forma possível.
Prevenir influência indevida e manter a confiança
A estrutura de governança apropriada para um regulador depende de muitos fatores, incluindo do setor regulado, das características das entidades do mercado (especialmente se empresas estatais e privadas estiverem envolvidas) e dos grupos de interesse e impactos de suas decisões regulatórias (OECD, 2012[11]). Independentemente da organização institucional, manter a confiança da sociedade e gerar decisões regulatórias imparciais e justificáveis são fundamentais para os reguladores independentes. Essas características reduzem riscos (ou riscos percebidos) em relação à operação e integridade do regulador e promovem uma melhor percepção por parte das partes reguladas, do ministério e do público (OECD, 2014[2]). Um alto grau de independência deve ser acompanhado por mecanismos de transparência e responsabilidade que evitem a influência indevida de grupos de interesse específicos e garantam a implementação de decisões regulatórias baseadas em evidências e dados concretos.
A Lei de criação da ANM define a Agência Nacional de Mineração como um regulador independente, vinculado ao Ministério de Minas e Energia. Nesse sentido, suas decisões regulatórias, operação e gestão de recursos são protegidas da influência do ministério que a supervisiona. A mudança na localização do órgão regulador de mineração no Brasil, de um órgão governamental vinculado ao Ministério de Minas e Energia para um regulador independente, responde à necessidade de um regulador que tenha a objetividade de garantir a certeza regulatória e promover a confiança e a atratividade da indústria de mineração. A ANM tem tomado medidas que visam melhorar a transparência real da Agência e que evitam influência indevida no processo de regulamentação.
Uso de evidências e dados concretos para tomada de decisão
A cultura de trabalho da ANM está cada vez mais focada na tomada de decisões baseada em evidências e dados concretos. A Agência tomou medidas para implementar uma Análise de Impacto Regulatório (RIA) para basear suas decisões regulatórias e abrir o processo de elaboração de regras às partes interessadas. Além disso, a Agência produziu documentos e participou de atividades de capacitação para estimular a adoção e o uso sistematizado da análise de impacto regulatório como uma ferramenta para avaliar os possíveis impactos das regulamentações. Por exemplo, as diretrizes do Manual de Elaboração da Análise de Impacto Regulatório definem os critérios e metodologias para os dois tipos de análise de impacto regulatório institucionalizados na ANM. As duas abordagens diferem no nível de profundidade da avaliação e são proporcionais à importância da regulamentação. No momento da elaboração deste relatório, a ANM havia publicado quatro análises de impacto regulatório para apreciação pública (ver Tabela 4.2). As análises de impacto regulatório que as áreas técnicas da ANM elaboram estão sujeitas a comentários das partes interessadas, tanto dentro como fora da Agência. Além disso, a Agência está fechando o ciclo de consultas públicas para a elaboração e modificação de regulamentos, estabelecendo uma avaliação ex post em um período de cinco anos após a promulgação de uma disposição regulatória.
Tabela 4.2. Análises de impacto regulatório elaboradas pela ANM
Observação: A tabela refere-se às análises de impacto regulatório elaboradas até junho de 2021.
Fonte: ANM (2021[12]), Regulação, https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/regulacao (acessado em 21 de junho de 2021).
Conforme mencionado acima, a Agência Nacional de Mineração possui dois tipos de avaliação de impacto regulatório com base na abrangência e nos impactos esperados da proposta regulatória. A Análise de Impacto Regulatório de Nível II incorpora todos os elementos considerados na Análise de Impacto Regulatório de Nível I, bem como uma avaliação mais detalhada dos impactos da regulamentação proposta e elementos adicionais para fundamentar a decisão de regulamentação final. Abaixo está especificado o conteúdo de ambos os tipos de Análises de Impacto Regulatório.
Análise de Impacto Regulatório de Nível I:
Identificação do problema de política pública
Identificação dos grupos afetados e partes interessadas
Identificação da estrutura jurídica que concede à Agência atribuições para introduzir ou modificar a disposição regulatória
Definição dos objetivos da política pública
Definição de alternativas regulatórias e não regulatórias
Avaliação de impacto
Estratégias de implementação, incluindo atividades de monitoramento e inspeção
Uma análise das contribuições recebidas por meio de atividades de participação das partes interessadas
Análise de Impacto Regulatório de Nível II:
Todos os elementos considerados na Análise de Impacto Regulatório de Nível II:
Avaliação de impacto (no caso de regulamentações significativas, esta seção deve incluir uma avaliação quantitativa dos impactos: metodologias como análise de custo-benefício, análise de vários critérios, análise de custo ou análise de custo e efetividade)
Experiências internacionais na área
Avaliação dos impactos potenciais das alternativas nos consumidores ou usuários dos serviços e nos grupos mais afetados
Análise de risco
O quadro jurídico que sustenta o funcionamento da Agência incentiva o uso de fatos e dados concretos para a tomada de decisões. A Lei dos Órgãos Reguladores (Lei nº 13.848/2019), a Lei de Criação da ANM (Lei nº 13.575/2017), e a Lei da Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) e o seu Decreto (Decreto nº 10.411/2020) estabelece a obrigação de realizar análises de impacto regulatório para a modificação e emissão de disposições regulatórias. A disponibilidade de informações é fundamental para aumentar a adoção de decisões fundamentadas e para garantir a elaboração de análises de impacto regulatório de alta qualidade. No momento de elaboração deste relatório, a ANM contava com mais de dez sistemas de informação diferentes que dificultavam a troca de informação e o cruzamento de dados.
Manter a confiança na alta administração da Agência
As regras para a nomeação da Diretoria Colegiada da Agência encontram-se explicitamente enunciadas no arcabouço regulamentar que regulamenta a base do funcionamento da ANM. Embora o Presidente indique os Diretores da ANM, os mandatos dos membros da Diretoria Colegiada não estão vinculados ao ciclo eleitoral. Esta forma de organização protege a Agência de um eventual contexto político instável do país e promove a sua independência. Além disso, as nomeações dos diretores são feitas por partes, para evitar a perda de experiência e garantir uma transição adequada entre as diretorias colegiadas diferentes.
A ANM já estabelece períodos de quarentena obrigatórios e restrições para evitar conflitos de interesse, o que reforça o nível de confiança das partes interessadas na Agência e nos seus conselheiros. Os Diretores estão impedidos de realizar negócios ou oferecer serviços no setor de mineração e devem aguardar pelo menos seis meses após o encerramento de suas atividades na ANM para assumir um cargo em uma empresa regulada.
Estrutura de tomada de decisão e órgão regulador para reguladores independentes
A composição, as atribuições e os acordos de responsabilidade que apoiam o órgão regulador em uma agência reguladora têm uma influência significativa na capacidade do regulador de cumprir suas responsabilidades de forma eficaz e independente. O órgão de decisão da ANM segue um modelo de diretoria colegiada, que é responsável pelas atividades administrativas e operacionais, aprovação de assuntos regulatórios e planejamento estratégico, entre outros. Embora essa estrutura possibilite um menor aproveitamento de benefícios de um conjunto mais amplo de perspectivas e experiências, é importante garantir independência e integridade de jure e de facto (OECD, 2014[2]). Esta seção abordará o arcabouço regulatório que rege a Diretoria Colegiada da ANM e as ações que a Diretoria tem adotado para promover a transparência.
Nomeação, condições de emprego e exoneração de conselheiros
O processo e os regulamentos que apoiam a nomeação, as condições de emprego e a exoneração dos membros da Diretoria e da alta administração devem proteger a independência do regulador e restringir os riscos reais ou aparentes de controle regulatório.
A Diretoria Colegiada da ANM é composta por um Diretor-Geral e quatro Diretores. O Diretor-Geral representa a presidência da Agência e tem voto de desempate nas deliberações da colegiada, que devem ser aprovadas por maioria absoluta. A Lei das Agências Reguladoras (2019) estabelece as características gerais dos órgãos gestores das agências reguladoras, incluindo a ANM. O Presidente da República nomeia os membros da Diretoria em um processo que é ratificado pelo Senado. Os mandatos são não coincidentes, por períodos de cinco anos e sem possibilidade de renovação. Quando a ANM foi criada, sua Lei da Criação estabeleceu os seguintes mandatos ao seu primeiro Conselho de Administração: o Diretor-Geral (4 anos), dois Diretores (3 anos) e outros dois Diretores (2 anos). Os diretores que substituirão a primeira Diretoria estarão sujeitos ao regime instituído pela Lei das Agências Reguladoras.
A legislação estabelece os critérios para a indicação de membros da Diretoria Colegiada. No entanto, esses critérios são gerais a todos os órgãos reguladores abrangidos pela Lei 13.848/2019. Além das qualificações acadêmicas para o cargo, os Diretores do Colegiada devem atender a pelo menos uma das seguintes condições (Artigo 42º, Lei nº 13.848/2019):
Ter pelo menos dez anos de experiência no setor público ou privado em atividade relacionada à da agência reguladora ou similar, ou ter pelo menos quatro anos de experiência em um dos seguintes cargos:
Diretor ou administração superior em empresa no setor regulado pela agência
Cargo de gestão (diretor, gerente ou conselheiro) ou equivalente a DAS-42 no setor público
Professor ou pesquisador na área regulada pela agência.
A ANM possui mecanismos para evitar conflitos de interesse e promover a integridade entre os membros de sua Diretoria Colegiada. Os conflitos de interesses são administrados por meio de disposições específicas na lei de criação da Agência Nacional de Mineração (Lei nº 13.575, Artigo 9º e Artigo 10º). Esses regulamentos restringem a possibilidade de nomeação como membro do Colegiado para candidatos vinculados a cargos políticos e de pessoas associadas a entidades reguladas pela ANM. Além disso, os membros do Conselho têm proibições explícitas em relação às suas atividades políticas, profissionais e financeiras e às suas interações com os agentes regulados.
Transparência e prestação de contas
Prevê-se que as agências reguladoras independentes sejam responsáveis por três grupos de partes interessadas: ministério e poder legislativo, entidades reguladas e a sociedade (OECD, 2014[2]). Promover uma cultura de transparência é fundamental para aumentar a confiança das partes interessadas e para delimitar suas expectativas em relação ao desempenho do regulador. As agências reguladoras com maior independência do ministério devem garantir mais transparência e padrões de prestação de contas para reduzir os riscos reais ou percebidos de condutas impróprias (Durand and Pietikäinen, 2020[13]). Além disso, ações como disponibilizar publicamente informações sobre o processo de tomada de decisão e operação, além das medidas tomadas para promover o cumprimento e a aplicação das regulamentações, são passos na direção certa para aumentar a transparência e incentivar os agentes relevantes a fiscalizar o desempenho da agência reguladora.
Para promover a accountability do regulador perante o ministério setorial e o poder legislativo, é importante que todas as partes tenham uma definição clara das metas e objetivos do setor regulado. Nesse sentido, um processo paralelo em que o governo define e divulga suas expectativas em relação ao regulador e o regulador explica como irá cumpri-las em seu planejamento estratégico pode fortalecer o modelo de prestação de contas em vigor. Para complementar esse processo, os reguladores independentes devem comunicar periodicamente (normalmente, isso é feito todos os anos) ao legislativo e ao ministério dados sobre a situação de suas atividades e resultados com base na política pública do setor.
A transparência na tomada de decisões é fundamental para transmitir confiança no processo regulatório. Isso inclui a publicação de dados e evidências usadas, bem como a justificativa por trás de uma decisão específica. Nesse sentido, a participação de entidades públicas e reguladas ao longo do ciclo regulatório facilita a aceitação das medidas regulatórias e de fiscalização. Além disso, a viabilização de canais formais de reclamação e mecanismos de recurso facilmente acessíveis ao público em geral e às entidades reguladas é necessária para evitar que o regulador extrapole as suas atribuições e possibilite a contestação de algumas decisões.
A Lei das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019) obriga a Agência a elaborar um relatório anual ao Congresso e ao Tribunal de Contas da União (TCU) e a dispor de uma Ouvidoria para prestação de contas específicas na ANM. O relatório anual compara a conformidade da Agência com as políticas de mineração estabelecidas pelo Ministério de Minas e Energia e avalia o nível de conformidade do Plano Estratégico da Agência e do Plano de Gestão Anual. Por outro lado, a ouvidoria elabora um relatório mensal (e também anual), onde detalha as características e estatísticas das reclamações, pedidos de informação e comentários, entre outros, que as partes interessadas apresentam à Agência. O relatório também menciona as ações realizadas para solucionar as reclamações.
A ANM está promovendo convicção regulatória e transparência ao publicar uma agenda regulatória com a lista de regulações a serem elaboradas ou modificadas durante o próximo biênio. A agenda para o período 2020/2021 é o resultado de um amplo exercício de consulta que reuniu contribuições das áreas administrativas e unidades regionais da ANM, de entidades do setor público e de entidades reguladas. Os tópicos são priorizados de acordo com uma Matriz GUT (Gravidade, Urgência, Tendência), e são aprovados pela Diretoria Colegiada (ver Tabela 4.3 para uma lista completa dos temas cobertos na Agenda Regulatória 2020/2021). Além disso, as diretrizes disponíveis descrevem todas as etapas para a elaboração da agenda regulatória, bem como as responsabilidades de cada área administrativa envolvida no processo. A Superintendência de Regulação e Governança Regulatória supervisiona o cumprimento dos objetivos da agenda regulatória e acompanha três indicadores: cumprimento da agenda regulatória, elaboração de análises de impacto regulatório e previsibilidade regulatória (ANM, 2020[14]).
Tabela 4.3. Principais temas e subtemas da agenda regulatória 2020/2021
* Refere-se à permissão de lavra garimpeira; ** Lei nº 13.540/2017: Altera as Leis nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989, e 8.001, de 13 de março de 1990, para dispor sobre a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM); *** Portaria nº 374/2009: Norma Técnica sobre Especificações Técnicas para o Aproveitamento de água mineral, termal, gasosa, potável de mesa.
Fonte: Resolução nº 20, de 3 de dezembro de 2019 e Resolução nº 45, de 3 de setembro de 2020.
A agenda regulatória é baseada na cultura da ANM de utilização de evidências e dados concretos para a tomada de decisões, o que inclui também a introdução de um manual de análise de impacto regulatório para a elaboração de propostas regulatórias ou a modificação das regras existentes. A Diretoria Colegiada usa os resultados da análise de impacto regulatório para tomar decisões fundamentadas e, embora os resultados da avaliação não sejam obrigatórios, a Diretoria deve justificar as decisões regulatórias que contradizem a análise de impacto regulatório. O fato de que o mais alto órgão de tomada de decisão na Agência endossou o uso de dados e uma metodologia sólida e confiável para fundamentar suas decisões está em conformidade com os Princípios de Melhores Práticas da OCDE sobre Avaliação de Impacto Regulatório (ver Quadro 4.5 para obter uma lista completa dos princípios).
Quadro 4.5. Princípios de Melhores Práticas da OCDE sobre Avaliação de Impacto Regulatório
1. Compromisso e adesão à análise de impacto regulatório: O compromisso político, bem como a existência de estruturas que promovam a integração e implementação da análise de impacto regulatório são fundamentais para garantir a sua adoção pelas partes interessadas.
2. Governança de análise de impacto regulatório: contar com a estrutura correta ou planejamento: A análise de impacto regulatório deve fazer parte do ciclo de governança regulatória e levar em consideração as condições administrativas e a cultura do país ou da organização. A governança da análise de impacto regulatório deve ser acompanhada por uma definição clara das atribuições e responsabilidades de cada parte envolvida e pelo estabelecimento de um órgão de supervisão com atribuições e recursos adequados.
3. Incorporar a análise de impacto regulatório através do fortalecimento da capacidade de prestação de contas da administração: Os funcionários públicos responsáveis pela elaboração de análises de impacto regulatórios devem ter acesso a orientações adequadas, bem como a treinamento e atividades de capacitação. Além disso, a implementação de mecanismos de prestação de contas e orientados para o desempenho ajudam a definir entidades específicas responsáveis, bem como programas de avaliação.
4. Metodologia de análise de impacto regulatório direcionada e apropriada: A análise de impacto regulatório não deve ser vista como uma tarefa burocrática e um fardo pelos servidores públicos. Para evitar essa percepção, ela deve ser flexível, ao mesmo tempo que mantém elementos essenciais, como a definição da política pública, objetivos e alternativas regulatórias (e não regulatórias).
5. Monitoramento, avaliação e melhoria contínua da análise de impacto regulatório: É importante que os requisitos de dados sejam definidos no início do estágio do projeto regulatório, visto que isso permitirá a definição de regulamentações de acompanhamento e avaliação. Os resultados de avaliações ex post de regulamentações são informações úteis que podem servir como base para análises de impacto regulatório futuras de antemão.
Fonte: OCDE (2020[15]), Princípios de Melhores Práticas da OCDE para Política Regulatória: Avaliação de Impacto Regulatório, Publicação da OCDE, Paris.
Dentre as ações implementadas pela ANM para aumentar a transparência, a Diretoria Colegiada passou a transmitir ao vivo suas reuniões. As sessões são abertas ao público por meio do canal da Agência no YouTube, onde as partes interessadas podem participar e acompanhar o processo de deliberação. As reuniões por streaming acontecem uma vez por semana. No entanto, a Diretoria pode se reunir mediante solicitação, sendo que essas reuniões não são abertas ao público. Durante reuniões com partes interessadas do setor de mineração, foram destacadas as mudanças positivas trazidas pelo aumento da transparência na tomada de decisões.
Por fim, a ANM reúne, consolida e publica dados relacionados ao setor. A Agência disponibiliza estatísticas públicas sobre investimentos, produção mineral, modificação de reservas, coleta de royalties (por exemplo, CFEM e TAH) organizadas de acordo com as categorias: mês, tipo de mineral e processo. Além disso, o portal da ANM permite que as partes interessadas consultem informações sobre barragens, sua categoria de risco, volume, classe, entre outros dados. Embora os números sobre ambos os tópicos sejam facilmente acessíveis através do portal da ANM, eles não estão disponíveis em formatos de fácil utilização, dificultando a sua gestão e processamento por outras entidades. O Anuário Mineral Brasileiro é outra fonte de informações sobre a indústria de mineração. Ele reúne estatísticas sobre reservas minerais, produção, operações de mineração, cobrança de royalties, títulos de mineração e comércio internacional, principalmente com foco nas substâncias metálicas mais relevantes (a partir do ponto de vista da produção de valor) (ANM, 2020[16]). No momento de elaboração deste relatório, a ANM trabalhava no sentido de melhorar a divulgação de informação através de iniciativas de business intelligence.
Envolvimento
O envolvimento com todas as partes interessadas relevantes é fundamental para garantir que as agências reguladoras entendam completamente as realidades dos grupos afetados ou beneficiados por suas políticas. Consultando as partes regulamentadas e membros da sociedade, os reguladores são capazes de reunir informações e conhecimento para tomar decisões fundamentadas e, assim, alcançar melhores resultados e uma adoção mais adequada dos regulamentos (OECD, 2012[11]). Em particular, os mecanismos de consulta devem ser transparentes e formais para evitar o favorecimento de um grupo específico e para incentivar um conjunto mais amplo de contribuições. Isso vai melhorar a credibilidade e legitimar as ações do regulador (OECD, 2014[2]).
A Agência Nacional de Mineração adotou medidas para promover o desenvolvimento de uma cultura que incentive a participação das partes interessadas e a transparência na tomada de decisões. Esta mudança foi saudada por um número significativo de partes interessadas, visto que, antes da criação da Agência, as oportunidades para as principais entidades participarem na elaboração de regras e políticas eram limitadas.
Consultas e audiências públicas fazem parte do processo de regulamentação da ANM. Atualmente, a participação com entidades relevantes é feita por meio de diferentes canais e varia de acordo com o tema, metodologia e objetivo da consulta. A Lei de Criação da ANM e a Lei das Agências Reguladoras estabelecem que o envolvimento com as partes interessadas é necessário como parte das tarefas que a ANM deve realizar antes da publicação ou modificação das disposições regulamentares. As consultas e audiências públicas tendem a ocorrer antes da definição da proposta regulatória preferencial e por um período mínimo de 45 dias (Resolução ANM nº 43/2020). As partes interessadas podem fornecer contribuições e feedback em relação à análise de impacto regulatório e ao material de apoio (como estudos preliminares). As contribuições recebidas pela ANM estão disponíveis publicamente por meio de uma seção, que ainda inclui a análise da ANM sobre as contribuições.
Além das consultas públicas sobre questões regulatórias específicas, a ANM também estabeleceu outros canais de comunicação com as suas partes interessadas. As tomadas de subsídio permitem que os Diretores ou áreas administrativas da ANM convidem o público ou partes interessadas específicas a fazer comentários sobre assuntos específicos (por exemplo, redução do estoque regulatório). Durante estes processos, a Agência pode fornecer dados técnicos, documentos relevantes ou outros materiais como informação de base para incentivar o envio de contribuições por entidades relevantes. O Quadro 4.6 mostra como as partes interessadas se envolveram no processo de reforma dos regulamentos de mineração no Sul da Austrália.
Quadro 4.6. Envolvimento das partes interessadas no setor de mineração australiano
Department of Energy and Mining, South Australia (Departamento de Energia e Mineração, Sul da Austrália)
Em 2016, o Departamento de Energia e Mineração (DEM) do Sul da Austrália realizou uma grande avaliação das principais regulamentações de mineração do governo com três objetivos centrais em mente (Department for Energy and Mining, 2020[17]):
Simplificar o processo regulatório para atividades de exploração e mineração
Aumentar a transparência, aplicação e conformidade
Introduzir fiscalização ambiental moderna em que a reabilitação seja feita de acordo com as aprovações governamentais
Um resultado fundamental das reformas foi a alteração da Statutes Amendment Mineral Resources Act (Lei de Alteração dos Estatutos dos Recursos Minerais) em 2019. Em 2020, o Departamento de Energia e Mineração realizou uma ampla consulta às partes interessadas sobre os projetos de regulamentação que decorrem da atualização da Lei dos Recursos Minerais, especialmente o projeto de Regulamento da Mineração, o projeto de Regulamento de Mineração de Opala e os Regulamentos de Variação (Gerenciamento de Minas) de Inspeção de Trabalhos e de Minas.
As partes interessadas foram informadas com antecedência sobre o processo de consulta. O Departamento de Energia e Mineração usou diferentes canais de comunicação (por exemplo, redes sociais, pôsteres, e-mails e o site do Departamento) para garantir que as informações chegassem a todas as partes interessadas relevantes de maneira rápida e adequada. A consulta pública se estendeu por 6 semanas e, durante esse tempo, o Departamento de Energia e Mineração entrou em contato com as partes interessadas por meio de webinars, consultas e e-mails, entre outros. Tendo em vista a abrangência das regulamentações sob consulta, o Departamento de Energia e Mineração agrupou as informações em três temas gerais. Cada conjunto de temas foi enviado para consulta pública, em conjunto com material de orientação e documentos explicativos e de apoio. Os três grupos de regulamentos eram:
Acesso à terra, licenças de exploração e reivindicações de mineração
Conformidade e fiscalização, incluindo o registro de mineração, royalties e questões financeiras, mineração de opala e gerentes de mineração
Aprovações operacionais
O feedback recebido durante a consulta levou à introdução de alterações nas propostas de regulamento.
Fonte: Departamento de Energia e Mineração, (2020[17]), Relatório de Consulta de Regulamentos de Mineração, https://www.energymining.sa.gov.au/__data/assets/pdf_file/0005/375008/Mining_Regulations_Consultation_Report.pdf (acessado em 10 de junho de 2021).
A ANM tem implementado várias estratégias para estimular a participação do maior número possível de partes interessadas. A Agência utiliza plataformas de redes sociais e seu site na Internet para incentivar a participação nas consultas agendadas, que podem ocorrer por meio digital e/ou reuniões presenciais. Como as entidades reguladas pela ANM variam bastante em tamanho, recursos disponíveis e localização, o canal mais eficaz até agora tem sido o digital.
Financiamento
O financiamento adequado, em termos de valor e origem dos recursos, é um elemento importante para o correto funcionamento de uma agência reguladora. A obtenção de recursos adequados permite que os reguladores cumpram seus objetivos, ofereçam condições competitivas aos funcionários e diminuam a influência do ministério do setor e de outras entidades. As fontes de financiamento do regulador devem ser legalmente definidas e estar de acordo com suas necessidades, que incluem investimentos, programas e operações do dia a dia (OECD, 2017[18]). Além disso, o orçamento do regulador deve ser negociado em uma base de vários anos para garantir sua proteção contra influências externas e para estimular o planejamento e investimento de médio e longo prazos.
O Governo deve evitar agir contra a independência financeira da agência reguladora, como a utilização de dotações orçamentarias. Restringir a quantidade de recursos disponíveis com base no contexto político ou econômico do país pode ser prejudicial para o desempenho do regulador, especialmente se isso for feito anualmente. Se as dotações orçamentarias forem necessárias e justificáveis, é recomendável predefinir um período (digamos, dois anos) em que as limitações seriam aplicadas. É importante enfatizar que o Governo ou o órgão competente que determina essas restrições financeiras deve explicar a razão que fundamenta essas medidas e ser o mais transparente possível no processo de negociação do orçamento.
Na época da criação da ANM, ficou acertado que o novo regulador teria o mesmo orçamento do extinto DNPM, apesar de que as funções da agência sejam mais amplas. O DNPM já estava enfrentando restrições financeiras (Tribunal de Contas da União, 2014[19]), que se agravaram ainda mais quando a fiscalização do setor foi transferida para a Agência (Tribunal de Contas da União, 2020[6]). Essas condições limitaram a capacidade de facto da ANM em cumprir todos os seus objetivos e acarretou um impasse, uma vez que certas funções foram priorizadas (por exemplo, inspeções de barragens de rejeitos) em detrimento de outras.
Embora a legislação conceda à Agência Nacional de Mineração os recursos financeiros para cumprir os seus objetivos, foram tomadas medidas para restringir o montante dos fundos que lhe são atribuídos. O Artigo 19º da Lei no 13.575/2017 define a estrutura de financiamento e fontes de receita da ANM, sendo a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) a mais relevante (ver Quadro 4.7 para uma lista completa das fontes de receita da ANM). O CFEM incide sobre os empreendimentos que se encontram na fase de exploração e é recolhido dos agentes privados pela ANM. A Agência distribui os recursos dos royalties de mineração entre várias instituições e governos subnacionais (ver a Figura 4.1), incluindo o Governo Federal, que em seguida é responsável por aprovar o pacote orçamentário da ANM. Embora a ANM tenha direito a 7% da CFEM que arrecada, na realidade ela recebe apenas uma fração dessa alocação orçamentária, cerca de 3% do total arrecadado pela CFEM. Por outro lado, a ANM tem direito aos recursos que arrecada com a venda ou aluguel de suas propriedades. Uma modificação no processo de disponibilidade de áreas (agora é feito online) ajudou a melhorar a arrecadação com esse sistema e nos três primeiros processos a Agência arrecadou cerca de R$ 237 milhões.
Dado que o financiamento da Agência é negociado anualmente, tem sido difícil para a ANM realizar investimentos de longo prazo devido à incerteza quanto ao orçamento do próximo período. Esse é um problema que tem sido reconhecido por diversas entidades do setor e, embora o contexto econômico do país seja de grande importância, não deve atrapalhar a atuação de um órgão regulador. Uma solução para enfrentar esta situação (pelo menos em parte) poderia ser a definição das necessidades de financiamento plurianual baseadas no Plano Estratégico 2020-2023 da ANM (ANM, 2020[20]). Isso poderia ajudar a Agência a planejar investimentos de longo prazo (como os que visam melhorar suas capacidades tecnológicas) e proteger sua independência financeira de tetos de gastos do governo ou restrições como as que estão em vigor desde 2019. As limitações financeiras também afetaram os servidores da Agência, uma vez que os salários não são competitivos em comparação ao setor privado ou a outras agências reguladoras no Brasil. Nesse sentido, tanto a Diretoria Colegiada da ANM como o Ministério de Minas e Energia manifestaram as suas preocupações ao Ministério da Economia, instituição que elabora a proposta de lei orçamentaria para o ano vigente.
Quadro 4.7. Fontes de receita da ANM
O produto das operações de crédito realizadas no país e no exterior
A venda de publicações, recursos de serviços de inspeção e vigilância ou de seminários e cursos
Taxa Anual por Hectare (TAH)
Recursos de acordos ou contratos celebrados com entidades públicas ou privadas
Doações, cessões de patrimônio, subsídios e outros recursos, inclusive doações de bens e equipamentos destinados à ANM, para efeito de ressarcimento de danos causados pelo uso indevido de recursos minerais em decorrência de mineração ilegal.
Alocações consignadas ao orçamento geral da União, créditos especiais, transferências, empréstimos
Recursos provenientes da venda ou aluguel de bens sob sua propriedade
O produto do leilão de ativos e equipamentos encontrados ou apreendidos decorrentes de operações de mineração ilegais
7% do valor arrecadado a título de Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (ver a Figura 4.1 para um diagrama completo da alocação de CFEM entre entidades no setor de mineração).
Figura 4.1. Distribuição da CFEM arrecadada de entidades reguladas
Observação: ANM: Agência Nacional de Mineração; FNDCT: Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico; CETEM: Centro de Tecnologia Mineral; IBAMA: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis).
Fonte: Lei nº 8.001/1990 e Lei nº 13.575/2017.
Tabela 4.4. Distribuição orçamentária, Agência Nacional de Mineração
Reais brasileiros
Observação: Receitas recebidas pela ANM = Receita total (LOA) - Reserva de contingências. É importante mencionar que a Agência Nacional de Mineração pode receber créditos adicionais do Ministério da Economia, que aumentam o montante de recursos para a Agência.
Fonte: Câmara dos Deputados (2021[21]), LOA – Lei Orçamentária Anual, https://www2.camara.leg.br/orcamento-da-uniao/leis-orcamentarias/loa (acessado em 8 de março de 2021).
Conforme mencionado acima, o valor total de recursos que a ANM recebe por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA) é variável e incerto. O governo federal pode alocar recursos destinados às agências reguladoras para sua Reserva de Contingência, um fundo destinado a ajudar a equilibrar o orçamento nacional. Conforme mostrado na Tabela 4.4, em 2020, aproximadamente 41% dos recursos originalmente concedidos à ANM por meio da LOA foram transferidos para a Reserva de Contingência, reduzindo significativamente a margem de manobra da ANM. Embora as restrições orçamentárias no país gerem limitações em diversos órgãos reguladores, a ANM é uma agência recém-criada que herdou uma estrutura que requer investimentos significativos para atender às expectativas do setor e da população. As restrições monetárias também afetam a capacidade da ANM de melhorar os seus equipamentos e ferramentas tecnológicas, necessários para que a Agência agilize os seus processos e melhore o seu funcionamento. A ANM tem recebido doações de terceiros (principalmente privados) para compensar as limitações em termos de equipamentos tecnológicos e software. No entanto, esta prática pode levar a riscos percebidos ou reais de controle e não deve ser vista como uma solução permanente para as restrições financeiras da ANM.
Avaliação de desempenho
Avaliar o desempenho de uma agência reguladora em relação a um conjunto de metas é importante para promover o aprendizado e a melhoria contínuos (OECD, 2014[2]). Para garantir um sistema de avaliação adequado, é fundamental que os reguladores planejem as avaliações com antecedência, bem como definam a sua abrangência e alocação de recursos. É importante definir indicadores e atividades de monitoramento, que fornecerão dados qualitativos e quantitativos para a realização da avaliação de desempenho do regulador. Por fim, os funcionários e a alta administração não devem ver as avaliações como uma crítica ao seu trabalho, mas como uma ferramenta que permite identificar áreas de oportunidade e como um instrumento que promove a confiança e a transparência. A Figura 4.2 mostra alguns dos principais aspectos que uma agência reguladora deve ter em mente ao realizar uma avaliação de desempenho. Os resultados das avaliações devem ser disponibilizados publicamente em formatos acessíveis que permitam às partes interessadas consultá-los, fazendo com que a agência preste contas e atue de forma transparente.
Figura 4.2. Principais aspectos da avaliação de desempenho
Fonte: (Vági and Rimkute, 2018[22]), Kit de ferramentas para a preparação, implementação, monitoramento, comunicação e avaliação da reforma da administração pública e estratégias do setor: Orientações para os parceiros SIGMA, Publicação da OCDE, Paris, https://doi.org/10.1787/37e212e6-en.
O desempenho e os indicadores estratégicos da ANM são descritos no seu Plano Estratégico (ANM, 2020[20]). O processo de definição desses indicadores e das metas contou com a participação de diversas áreas administrativas e gerenciais da Agência e foram aprovados pela Diretoria Colegiada. O Plano Estratégico descreve as metas para os próximos quatro anos.
O desempenho da Agência é avaliado por meio de processos de auditoria interna e externa. A Unidade de Auditoria Interna monitora e avalia os processos organizacionais em relação às metas previamente definidas. Além disso, oferece orientações sobre a gestão de riscos e sobre a legalidade de ações específicas. A unidade publica o Plano Anual de Auditoria Interna (PAINT), que lista as auditorias que ocorrerão ao longo do ano. O documento estabelece o objetivo de cada exercício de auditoria planejado para o período e menciona a quantidade de recursos humanos e horas de trabalho que serão alocados para uma determinada auditoria. Por fim, a ANM elaborou um manual que especifica os elementos técnicos que os auditores internos devem ter em consideração no desempenho das suas funções.
O Tribunal de Contas da União é a entidade responsável pelas auditorias externas da ANM. Ele realiza inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso. O TCU avaliou e ofereceu recomendações para melhorar a estrutura de recursos da Agência, bem como a sua governança. Além disso, após os acidentes das barragens de rejeitos de Brumadinho e Mariana, o Tribunal realizou análises específicas sobre a gestão e fiscalização dessas estruturas pelo DNPM e pela ANM (Tribunal de Contas da União, 2016[4]) (Tribunal de Contas da União, 2019[5]).
Simplificação administrativa na Agência Nacional de Mineração
O setor de mineração no Brasil tem se caracterizado por elevado fardo regulatório. A burocracia atrapalha o desenvolvimento do setor e pode influenciar os incentivos para conformidade regulatória. A implementação de um sistema regulatório claro, previsível e que segue uma abordagem baseada no risco para sua concepção e implementação poderia proporcionar benefícios significativos para o setor e para o país como um todo (ver Capítulo 1 sobre a relevância do setor de mineração no Brasil). Nos últimos anos, a ANM e o governo federal introduziram várias medidas com o objetivo de aliviar o fardo regulatório usando ferramentas de política regulatória e digitalização.
Em 2019, a Agência Nacional de Mineração lançou uma iniciativa para avaliar e reduzir a burocracia regulatória com o objetivo de simplificar requisitos e disposições legais e eliminar procedimentos obsoletos. O projeto é derivado do Decreto 10.139/2019, que obriga os órgãos reguladores a avaliar e consolidar os atos normativos, como decretos (ou inferiores na hierarquia do ordenamento jurídico). Além disso, em 2020, a ANM abriu uma tomada de subsídios durante dois meses, para receber as contribuições das partes interessadas sobre o assunto e identificar as áreas prioritárias para a redução do fardo regulatório e do excesso de regulamentações. Ao implementar programas de redução de fardo regulatório, a Agência deve considerar a adequação, eficácia, eficiência e alternativas das disposições regulamentares em avaliação (OECD, 2020[23]). A revogação dos regulamentos não deve ser um fim em si mesma e deve ser acompanhada por uma avaliação dos custos e benefícios que cada disposição implica.
Uma significativa fonte de burocracia para os operadores de mineração é a concessão de títulos para a pesquisa e aproveitamento de recursos minerais. Os atrasos aumentaram ao longo dos anos e, atualmente, a Agência enfrenta um atraso de 20 mil pedidos de licenças sa e autorizações. Elementos como a falta de um padrão de gestão dos requerimentos, o uso limitado de ferramentas de tecnologia de informação e comunicação, bem como a diferença na interpretação e aplicação dos regulamentos pelos escritórios regionais da ANM, dificultam os esforços de simplificação administrativa. É importante ressaltar que a lei de criação da Agência obriga a ANM a aumentar a transparência nos processos administrativos. Um passo concreto para enfrentar estes fatores é a criação de um grupo de trabalho com servidores da Agência Nacional de Mineração e do Ministério de Minas e Energia (Portaria 136/2019) para avaliar e agilizar os processos, reduzir o tempo de resposta e simplificar os processos relacionados à autorização de pesquisa e concessões lavra.
Além disso, a Agência está em processo de tornar mais ágil o procedimento de licitações, especificamente de áreas em disponibilidade para atividades de mineração. Através da implementação de um sistema digital de fácil utilização e que promove a transparência, a ANM realizou três ofertas públicas para disponibilização ao mercado das áreas em disponibilidade. Devido a alvará de pesquisa recusados, devoluções e concessões vencidas, aproximadamente 56 mil áreas se acumularam ao longo dos anos. As audiências públicas são transmitidas ao vivo por meio do canal da Agência no YouTube e foram recebidos positivamente pelas partes interessadas.
A Agência destacou a importância do tema e estabeleceu metas de redução de R$ 1,5 bilhão em fardo regulatório até 2023 (ANM, 2020[20]). Para atingir esse objetivo, o governo federal e a ANM introduziram diversas iniciativas e modificações regulatórias para agilizar processos, melhorar o ambiente de negócios e aumentar a adoção de soluções tecnológicas. Além disso, o Decreto nº 10.389/2020 aprova a integração de projetos de mineração ao Programa de Parcerias de Investimento, que visa agilizar processos e licenças para projetos que envolvam minerais de interesse estratégico para o país. Projetos que fazem parte do programa se beneficiam de maior interação entre os órgãos governamentais, facilitando o licenciamento ambiental e outras formalidades.
Lei de Liberdade Econômica e seu estatuto
A Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019) representa um divisor de águas em termos da política de simplificação administrativa no Brasil, ao considerar elementos como risco e proporcionalidade. Ela foi sancionada em setembro de 2019 com o objetivo de “proteger a livre iniciativa e a livre condução da atividade econômica”. A Lei e seu Estatuto (Decreto no. 10.178/2019) estabelecem as condições para a implementação da regra do “silêncio é consentimento”, que concede a aprovação automática dos processos de baixo risco caso a autoridade não forneça uma resposta oficial no prazo estipulado por lei. As agências são as que definem os prazos de cada processo e também quais os processos que estão sujeitos à regra do “silêncio é consentimento”. É importante ressaltar que as regulamentações ambientais não estão sujeitas às disposições da Lei de Liberdade Econômica.
Esta lei forneceu o suporte jurídico para reduzir o fardo regulatório na ANM, implementando a regra do “silêncio é consentimento” e definindo tempos máximos de resposta para atividades de baixo risco. Nesse sentido, em 2020, a Agência promulgou a Resolução ANM 22/2020, que relaciona um conjunto de procedimentos administrativos e seus respectivos tempos máximos de processamento. Os benefícios tangíveis dessa medida incluem a redução de 2 anos para 34 dias no tempo que a ANM leva para processar uma autorização de pesquisa para áreas que não envolvam unidades de conservação, reservas indígenas e outras áreas de concessão.
Protocolo digital
O Protocolo Digital é um serviço digital centralizado onde os mineradores podem acionar trâmites administrativos e solicitar serviços da ANM. O Protocolo é um marco importante para a redução da burocracia administrativa, pois reduz significativamente os custos de transação para os operadores de mineração e para os funcionários da ANM. No entanto, a digitalização dos processos também deve ser acompanhada pela sua simplificação, de forma a evitar a transferência de burocracia e ineficiências para a esfera digital. Até agora, elementos como a facilidade de implementação, os baixos requisitos orçamentais ou os ganhos rápidos têm impulsionado os esforços de digitalização. À data de preparação deste relatório, existiam 180 procedimentos disponíveis no portal. Consulte o Quadro 4.8 para obter mais informações sobre os princípios que apoiam o sucesso dos serviços digitais centralizados nos países da OCDE.
Quadro 4.8. Reduzir o fardo regulatório através de serviços digitais centralizados
Princípios de melhores práticas: Serviços digitais centralizados para cidadãos e empresas
Os serviços digitais centralizados são ferramentas importantes que podem ajudar a reduzir o fardo regulatório para as partes regulamentadas e para a administração, bem como ajudam a melhorar a prestação de serviços e a reduzir os custos de transação. Eles devem fazer parte de uma estratégia de simplificação administrativa mais ampla e devem ser focados nas necessidades dos usuários, de modo a incentivar sua aceitação e proporcionar todos os seus possíveis benefícios. A OCDE identificou 10 princípios específicos que as administrações devem seguir a fim de implementar serviços digitais centralizados bem-sucedidos e sustentáveis. Os princípios são:
1. Compromisso político: O apoio político de longo prazo é fundamental para o desenvolvimento de serviços digitais centralizados. Este apoio deve ser acompanhado por uma comunicação contínua e ciclos de feedback entre os níveis político e administrativo para incentivar o desenvolvimento, a implementação e a melhoria do serviço digital centralizado.
2. Liderança: Os gerentes de serviços digitais centralizados devem ser claros e comprometidos com os objetivos dos serviços e ser realistas sobre seus planos e abrangência. Flexibilidade e experimentação são fundamentais para promover atividades de melhoria contínua.
3. Quadro jurídico: A estrutura regulatória deve permitir a cooperação com outras agências para maximizar os benefícios para os usuários.
4. Cooperação e coordenação: A comunicação, coordenação e feedback são fundamentais entre as áreas responsáveis pelo desenvolvimento dos serviços digitais centralizados e as áreas responsáveis pela sua implementação. É fundamental existir uma colaboração sistemática entre as agências relevantes e os usuários.
5. Clareza de papéis: Definir objetivos e expectativas claras para os serviços digitais centralizados. Reunir informações dos usuários por meio de grupos de foco, pesquisas e demonstrações para adaptar os serviços digitais centralizados às suas necessidades e experiência.
6. Governança: A estrutura de governança deve incluir a participação de alto nível de todas as agências envolvidas nos serviços digitais centralizados, o que permitirá adotar o compromisso político em torno dessa ferramenta. A agência líder dos serviços digitais centralizados deve ser responsável pelas decisões operacionais.
7. Consulta pública: Reunir as opiniões dos usuários por meio de consultas públicas. Incluir demonstrações para testar os serviços e promover ciclos de feedback, onde as conclusões de uma fase de implementação são usadas para melhorar a próxima.
8. Comunicação e considerações tecnológicas: Levar em consideração as necessidades dos usuários e as demandas de acessibilidade, bem como usar os canais e métodos de comunicação adequados para proporcionar benefícios aos usuários.
9. Capital humano: Fornecer programas específicos de treinamento para funcionários dos serviços digitais centralizados, com foco em habilidades técnicas e interpessoais/sociais.
10. Monitoramento e avaliação: Definir indicadores quantitativos e qualitativos e métodos de avaliação que permitam avaliar o sucesso dos serviços digitais centralizados e estimular a sua melhoria contínua.
Fonte: (OECD, 2020[24]).
Plano Lavra
O Plano Lavra traz soluções para alguns dos desafios impostos pela pandemia de COVID-19 no desempenho da Agência e nos operadores de mineração. O seu principal objetivo é desburocratizar um conjunto de trâmites administrativos que as entidades reguladas cumprem, melhorando, assim, o ambiente de negócios. O Plano estabelece 11 ações fundamentais, bem como um cronograma para sua conclusão e seu amparo jurídico. Por exemplo, as restrições para realização de inspeções no local por limitações de segurança e saúde levaram a uma avaliação de procedimentos de baixo risco, como a emissão do Guia de Utilização. Antes, a fiscalização por parte dos servidores da ANM era um requisito necessário para a aprovação do Guia de Utilização, levando a procedimentos burocráticos que não seguiam uma abordagem baseada no risco. É importante que após a pandemia de COVID-19, a Agência realize uma avaliação ex post das medidas postas em prática. Esse procedimento fornecerá informações sobre a sua eficácia.
O argumento em favor da aplicação de medidas de melhor regulamentação para atividades de inspeção e fiscalização
“As inspeções são uma das formas mais importantes de fazer cumprir as regulamentações e garantir o seu cumprimento”. Ainda não é possível (nem eficiente) realizar verificações de todas as entidades regulamentadas de um país (OECD, 2018[25]). Os recursos devem ser direcionados de acordo com critérios transparentes e fundamentados, a fim de alcançar resultados melhores e mais eficientes de políticas públicas. Enquanto no Brasil a Agência Nacional de Mineração é responsável pela fiscalização e cumprimento das regulamentações de mineração, outras instituições e inspetorias também têm uma função de fiscalizar o cumprimento das regulamentações no setor de mineração. As inspeções e as ações de fiscalização no setor da mineração estão em destaque desde os acidentes de Mariana (2015) e Brumadinho (2019). Portanto, a ANM concentrou a maior parte de seus recursos de fiscalização regulatória para a supervisão de barragens de rejeitos, deixando outros aspectos das operações de mineração em segundo plano. Essas compensações são, até certo ponto, compreensíveis. No entanto, é importante que a Agência desenvolva e implemente uma política detalhada e articulada sobre inspeção e fiscalização regulatória (ver Quadro 4.9 para uma lista de 12 princípios para melhores atividades de inspeção e fiscalização).
Quadro 4.9. Melhores atividades de inspeção e fiscalização para assegurar uma maior conformidade
Kit de ferramentas de fiscalização e inspeção da OCDE
As atividades de fiscalização e inspeção são um componente necessário de um sistema regulatório eficiente e de alta qualidade. Os 12 princípios abordados no Kit de Ferramentas fornecem um instrumento para avaliar a forma como uma instituição está promovendo e garantindo o cumprimento dos regulamentos.
1. Fiscalização baseada em evidências e dados concretos: decidir o que inspecionar e fundamentar o processo em dados e evidências. Além disso, os resultados devem ser avaliados frequentemente.
2. Seletividade: as inspeções e a fiscalização não podem estar em todos os lugares ao mesmo tempo, sendo que há muitas outras maneiras de atingir os objetivos dos regulamentos.
3. Foco no risco e na proporcionalidade: a frequência das inspeções e os recursos utilizados devem ser proporcionais ao nível de risco. Além disso, as ações de fiscalização devem ter como objetivo reduzir o risco real de infrações.
4. Regulamentação adequada: as ações de fiscalização devem ser pensadas em função do perfil e do comportamento específicos das empresas.
5. Visão de longo prazo: objetivos claros e mecanismos institucionais devem ser definidos com metas estabelecidas e um plano de longo prazo.
6. Coordenação e consolidação: menos duplicação e sobreposições garantirão melhor uso dos recursos públicos, reduzindo a carga sobre as empresas e melhorando a eficácia do processo.
7. Governança transparente: As estruturas de governança e as políticas de recursos humanos para o cumprimento das regulamentações devem apoiar a transparência, o profissionalismo e a gestão orientada por resultados. A execução da aplicação das regulamentações deve ser independente da influência política e os esforços de promoção da conformidade devem ser recompensados.
8. Integração de informações: As tecnologias de informação e comunicação devem ser usadas para maximizar a coordenação e o compartilhamento de informações com foco no risco, bem como o uso otimizado dos recursos.
9. Processo claro e justo: é necessário implementar e publicar um estoque regulatório coerente para organizar inspeções e fiscalização, bem como é preciso comunicar claramente os direitos e obrigações dos funcionários e das empresas.
10. Promoção de conformidade: A transparência e a conformidade devem ser incentivadas por meio do uso de instrumentos apropriados, como orientações, kits de ferramentas e listas de verificação.
11. Profissionalismo: Os inspetores devem ser treinados para garantir uma atuação com profissionalismo, integridade, consistência e transparência.
12. Verificação na realidade: As instituições encarregadas da fiscalização e inspeção devem apresentar o desempenho que delas se espera, seja em termos de satisfação das partes interessadas, de eficiência (custo-benefício) e de eficácia total (segurança, saúde, proteção ambiental etc.).
Fonte: OCDE (2018[25]), Serviços digitais centralizados para cidadãos e empresas, Princípios de Melhores Práticas da OCDE para Política Regulatória, Publicação da OCDE, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/b0b0924e-en.
Conforme mencionado acima, a ANM concentrou seus recursos de fiscalização na aplicação de normas e regulamentos de segurança em barragens de rejeitos. Atualmente, existem 862 barragens no Sistema Integrado de Gestão de Segurança de Barragens de Mineração (SIGBM), sendo que 436 delas fazem parte da Política Nacional de Segurança de Barragens. Essas 436 barragens mencionadas apresentam maior perfil de risco e, portanto, estão sujeitas a uma avaliação mais rigorosa por parte da ANM. As barragens de rejeitos, bem como outros elementos das operações de mineração, estão sujeitas a fiscalizações da ANM, da Inspetoria do Trabalho, entre outros. Em particular, essas duas entidades sofrem com a escassez de inspetores, o que limita sua capacidade de realizar atividades de inspeção de forma eficiente. Embora a ANM tenha contratado 40 novos inspetores temporários e 40 permanentes, a Inspetoria do Trabalho mantém o mesmo número de inspetores há mais de 20 anos (o último concurso público ocorreu em 2013).
As atividades de fiscalização regulatória na Agência Nacional de Mineração têm se caracterizado por um alto grau de discricionariedade e baixo uso de ferramentas digitais. A implantação de ferramentas de tecnologia de informação e comunicação pode possibilitar uma melhor gestão de dados e evidências para definir as atividades de fiscalização e reduzir a necessidade de verificações in situ. Em alguns casos, as inspeções físicas foram realizadas apesar de não serem uma exigência regulatória e causaram atrasos adicionais na concessão de títulos de mineração, ou no início das operações. A integração de informações por meio de bancos de dados interoperáveis e a troca de informações com outras agências regulatórias são fundamentais para fundamentar a elaboração de políticas. Isso agilizará os processos e disponibilizará recursos para outras atividades fundamentais que exigem inspeções presenciais. Em 2019, a ANM conseguiu visitar apenas 51% das barragens de rejeitos que havia planejado inspecionar, o que ocorreu por falta de funcionários. Os fatos e dados concretos são informações essenciais para definir uma estratégia de fiscalização e inspeção adequada, onde os princípios descritos no Quadro 4.9 sejam implementados.
É importante ressaltar que a Agência está tomando medidas para solucionar a sobrecarga administrativa nas atividades de fiscalização e inspeção. Por um lado, a ANM, em colaboração com o Ministério de Minas e Energia, está no processo de solucionar a questão da falta de recursos em termos de software, equipamento técnico e ferramentas de TI. Essa é uma iniciativa do governo brasileiro para atualizar e proporcionar à ANM as ferramentas adequadas para melhorar seu desempenho. Além dessas ações, a ANM publicou a Resolução nº 59/2021 que define os critérios para a implementação de acordos mútuos de cooperação técnica com administrações subnacionais (estados e municípios) para auxiliar a Agência na fiscalização e monitoramento da mineração. A Resolução estabelece as características e atribuições que as equipes técnicas dos governos subnacionais devem cumprir como pré-requisito para a implementação de um acordo de cooperação. Além disso, a ANM visa reduzir o fardo regulatório para operações de baixo risco, eliminando as atividades de fiscalização na fase de exploração. Esta modificação no sistema de inspeções faz parte dos projetos prioritários para 2022 de acordo com o Plano Estratégico da Agência (ANM, 2020[20]).
Quadro 4.10. Colaborar com as partes interessadas para promover a conformidade e reduzir as burocracias administrativas
New South Wales Resource Regulator, Austrália
O New South Wales Resource Regulator (NSW-RR) é responsável, entre outras atribuições, pela implementação da regulamentação de segurança e saúde em minas. Ele segue uma abordagem baseada em risco para conformidade regulamentar que incentiva um envolvimento ativo com a comunidade e as partes interessadas. Se as partes regulamentadas entendem suas obrigações e responsabilidades, é mais provável que as adotem e atendam às expectativas do regulador. Além disso, os processos fáceis e simplificados reduzem as burocracias administrativas que os operadores de mineração enfrentam, aumentando a aplicação voluntária das regras. O NSW-RR colabora com as partes interessadas e:
Fornece acesso a informações relevantes e facilmente compreensíveis
Oferece orientações
Agiliza os processos regulatórios
Compreende as condições que as empresas e a indústria enfrentam, incluindo o fardo regulatório do setor
Segue uma abordagem proporcional às intervenções regulatórias, uma vez que não existe uma solução única para todos os casos
Comunica claramente os descumprimentos
Colabora com as partes interessadas para definir iniciativas que incentivem a conformidade voluntária
Realiza consultas públicas sobre a elaboração de planos de conformidade.
Fonte: NSW Resources Regulator (2019[26]), Abordagem de conformidade e fiscalização, https://www.resourcesregulator.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0003/537384/resources-regulator-compliance-and-enforcement-approach.pdf.
Referências
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[14] ANM (2020), Manual de Procedimentos da Agenda Regulatória, https://www.gov.br/anm/pt-br/assuntos/regulacao/agenda-regulatoria/pdf/manual_agenda_regulatoria_anm (accessed on 22 March 2021).
[20] ANM (2020), Planejamento Estratégico ANM 2020-2023 |, http://antigo.anm.gov.br/portal/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/planejamento-estrategico/planejamento-estrategico-anm-2020_2023.pdf (accessed on 30 November 2020).
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[3] Tribunal de Contas da União (2019), Levantamento de auditoria com o objetivo de analisar os riscos inerentes à fiscalização, cobrança e arrecadação da CFEM, https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/redireciona/acordao-completo/%22ACORDAO-COMPLETO-2331633%22 (accessed on 5 March 2021).
[5] Tribunal de Contas da União (2019), Subsídios Técnicos para a Comissão Externa do Desastre de Brumadinho, httpshttps://portal.tcu.gov.br/data/files/40/80/3B/09/B7A1F6107AD96FE6F18818A8/Subsidios_tecnicos_comissao_externa_desastre_Brumadinho.pdf (accessed on 25 March 2021).
[4] Tribunal de Contas da União (2016), Auditoria Operacional. Seguranca das Barragens de Rejeitos de Mineracao, https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/BARRAGEM%2520DO%2520FUND%25C3%2583O/%2520/DTRELEVANCIA%2520asc%252C%2520NUMACORDAOINT%2520asc/392/%2520 (accessed on 25 March 2021).
[19] Tribunal de Contas da União (2014), Auditoria Operacional nos Procedimentos de Arrecadação e Fiscalização da CFEM e da TAH no DNPM, https://pesquisa.apps.tcu.gov.br/#/documento/acordao-completo/*/NUMACORDAO:1979%20ANOACORDAO:2014%20COLEGIADO:'Plen%C3%A1rio'/DTRELEVANCIA%20desc,%20NUMACORDAOINT%20desc/0 (accessed on 7 June 2021).
[22] Vági, P. and E. Rimkute (2018), “Toolkit for the preparation, implementation, monitoring, reporting and evaluation of public administration reform and sector strategies: Guidance for SIGMA partners”, SIGMA Papers, No. 57, OECD Publishing, Paris, https://dx.doi.org/10.1787/37e212e6-en.
Observações
← 1. Instituição autárquica: Instituição autônoma, criada por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receitas próprias para o exercício de atividades da administração pública que exigem, para seu melhor funcionamento, uma gestão financeira e administrativa descentralizada.
← 2. Refere-se a cargos de gestão ou conselheiros chefes